陳敏昭：美國(guó)國(guó)會(huì)制度及變革

　　在世界林林總總的議會(huì)形式中，美國(guó)的議會(huì)模式不論是理論上還是實(shí)踐上，都可以稱(chēng)為獨(dú)樹(shù)一幟。從理論上講，雖然不是最為完善的但是最實(shí)用的；
從實(shí)踐上講是最為有效的，切實(shí)有效地行使了三權(quán)分立中立法權(quán)的功能和作用，堪稱(chēng)楷模，為人類(lèi)朝著理想的道路樹(shù)立了一面旗幟。雖然它不斷地遭到集權(quán)主義者和極權(quán)主義者的炮轟、詆毀以及理想主義者的詬病，但是，與專(zhuān)制政體的所謂“民主”形式相互比較，它要先進(jìn)的多，要民主的多，也讓身心飽受專(zhuān)政之苦、飽受專(zhuān)權(quán)之害的人們看到了社會(huì)變革的一線希望。

　　美國(guó)議會(huì)制度和英國(guó)的議會(huì)制度相比較，也有它的特色和先進(jìn)之處。英國(guó)是由服從立法機(jī)關(guān)而又不對(duì)它負(fù)責(zé)的半獨(dú)立的行政官員組成的政府，而美國(guó)是由實(shí)際上高于一切的立法機(jī)關(guān)認(rèn)可的領(lǐng)袖和負(fù)有責(zé)任的公仆的行政官員組成的政府，這是現(xiàn)代政治中最顯著的差別。美國(guó)議會(huì)制度是具有強(qiáng)大生命力的制度，一百多年前伍德羅·威爾遜就曾經(jīng)這樣講過(guò)。它的發(fā)展變化讓我們從中得到了許多啟迪和幫助。

　　1、國(guó)會(huì)的權(quán)能和地位

　　美國(guó)是成文的憲政國(guó)家，實(shí)行的是聯(lián)邦制三權(quán)分立，州和縣、市等地方政府實(shí)行高度自治。在聯(lián)邦，議會(huì)被稱(chēng)為“國(guó)會(huì)”（1765年九個(gè)殖民地的代表在紐約舉行“代表大會(huì)”，用Congress表示，會(huì)議達(dá)成決議，各殖民地聯(lián)合抵制英國(guó)的印花稅。此后，“第一屆大陸會(huì)議”和“第二屆大陸會(huì)議”中的“會(huì)議”一詞，用的都是Congress，表示"代表大會(huì)"。后來(lái)美國(guó)一直堅(jiān)持采用Congress一詞，以別于英國(guó)的Parliament），憲法規(guī)定國(guó)會(huì)行使立法權(quán)，以總統(tǒng)為首的政府行使行政權(quán)，法院行使司法權(quán)；
在地方，州和縣、市議會(huì)行使地方立法權(quán)。國(guó)會(huì)是最高立法機(jī)構(gòu)，憲法所授予的立法權(quán)均屬于由參議院和眾議院所組成的國(guó)會(huì)，國(guó)會(huì)制定執(zhí)行憲法授予國(guó)會(huì)及政府或政府中任何機(jī)關(guān)或官員之一切權(quán)力時(shí)所必需的法律。

　　憲法規(guī)定國(guó)會(huì)還享有下述財(cái)政控制權(quán)：賦課并征收直接稅、間接稅、進(jìn)口稅與消費(fèi)稅，償付國(guó)債，并籌劃合眾國(guó)的國(guó)防與全民福利，但所征各種稅收、進(jìn)口稅與消費(fèi)稅應(yīng)全國(guó)統(tǒng)一；
以國(guó)家之信用借貸款項(xiàng)；
鑄造貨幣；
厘定國(guó)幣及外幣之價(jià)值；
招募陸軍并供給陸軍軍需，但充作該項(xiàng)用途的款項(xiàng)，其撥款期不得超過(guò)2年；
設(shè)立海軍并供給海軍軍需；
除依法律所規(guī)定的經(jīng)費(fèi)外，不得從國(guó)庫(kù)中支撥款項(xiàng)。

　　國(guó)會(huì)的人事權(quán)。憲法規(guī)定，總統(tǒng)任命大使、公使、領(lǐng)事、最高法院法官及政府其他官員須與參議院協(xié)商，并獲出席議員三分之二贊成。此外，選舉人投票選舉總統(tǒng)與副總統(tǒng)時(shí)，選舉名單應(yīng)由選舉人簽名并證明，封印后即送達(dá)政府所在地，徑呈參議長(zhǎng)。參議長(zhǎng)應(yīng)在參議院與眾議院全體議員之前面，開(kāi)拆所有名單書(shū)，然后計(jì)算票數(shù)。獲總統(tǒng)選舉票過(guò)半數(shù)者當(dāng)選，如無(wú)人獲得半數(shù)選票時(shí)，眾議院應(yīng)從總統(tǒng)候選人名單上得票最多的3人中立即投票選舉1人為總統(tǒng)。得副總統(tǒng)選票過(guò)半數(shù)者當(dāng)選副總統(tǒng)，如無(wú)人獲得過(guò)半數(shù)選票，參議院應(yīng)從名單上票數(shù)最多的2人中選舉1人為副總統(tǒng)。

　　國(guó)會(huì)的自治權(quán)。憲法規(guī)定，參眾兩院有權(quán)決定自己的議事程序，眾議院在每屆國(guó)會(huì)的第一天通過(guò)新一屆的議事規(guī)則，而參議院則只是修改議事規(guī)則。參議院規(guī)則最近一次修改是在1997年。

　　國(guó)會(huì)的彈劾權(quán)。憲法賦予參眾兩院彈劾權(quán)。參眾兩院可對(duì)不稱(chēng)職的或犯重罪的總統(tǒng)、副總統(tǒng)、高級(jí)行政官員及聯(lián)邦法院法官進(jìn)行彈劾。彈劾程序由眾議院提出，參議院裁決。對(duì)總統(tǒng)進(jìn)行彈劾并不多見(jiàn)，歷史上僅有兩次。第一次是在1868年對(duì)安德魯·約翰遜總統(tǒng)進(jìn)行過(guò)一次彈劾，但在參議院投票中，以一票之差，彈劾失敗；
第二次是1999年對(duì)比爾·克林頓總統(tǒng)進(jìn)行彈劾，也未獲成功。但有十余位最高法院的法官曾被成功彈劾。1974年8月，尼克松總統(tǒng)為免遭彈劾而被迫辭職。由于政府無(wú)須對(duì)國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)，執(zhí)政亦無(wú)須獲得國(guó)會(huì)的信任，故彈劾是國(guó)會(huì)賴(lài)以撤銷(xiāo)總統(tǒng)等高級(jí)官員職務(wù)以及化解政府與國(guó)會(huì)之間嚴(yán)重沖突的惟一手段。在行使彈劾權(quán)時(shí)，只有眾議院具有提出彈劾權(quán)和提出任何有關(guān)征稅的議案；
只有參議院具有對(duì)彈劾舉行審問(wèn)的權(quán)力，但如果被彈劾的是總統(tǒng)，必須由大法官主持。經(jīng)2/3參議員同意，彈劾才能有效，但彈劾的處理權(quán)限最高只能是撤職和撤消合眾國(guó)榮譽(yù)職務(wù)。任何一個(gè)議案，要分別經(jīng)過(guò)兩院多數(shù)通過(guò)，報(bào)總統(tǒng)批準(zhǔn)。如果總統(tǒng)不批準(zhǔn)，要在院報(bào)上登出不批準(zhǔn)的原因，兩院再重新表決，如果兩院都被2/3多數(shù)通過(guò)（第二次投票不能投棄權(quán)票，而且投票人姓名和所投結(jié)果要登載在院報(bào)上），總統(tǒng)否決無(wú)效，議案將自動(dòng)成為法律。沒(méi)有經(jīng)過(guò)兩院都通過(guò)的議案不能成為法律。任何一個(gè)議案的表決，只要有出席人數(shù)的1/5要求，就要將投票人姓名和所投結(jié)果在院報(bào)上公布，以便選民監(jiān)督。

　　國(guó)會(huì)與總統(tǒng)的關(guān)系�？偨y(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)政府各部，有權(quán)任命政府高級(jí)官員（包括聯(lián)邦法院法官）；
有權(quán)締結(jié)外交條約，派遣和接受外交使節(jié)；
總統(tǒng)還是全國(guó)武裝力量總司令，統(tǒng)率正規(guī)軍和民兵。國(guó)會(huì)有權(quán)對(duì)以總統(tǒng)為首的政府官員進(jìn)行彈劾和監(jiān)督；
有權(quán)拒絕撥款；
有權(quán)否決總統(tǒng)的人事提名，有權(quán)否決政府締結(jié)的外交條約；
有權(quán)中止總統(tǒng)的不宣而戰(zhàn)；
有權(quán)從總統(tǒng)處獲得信息（即總統(tǒng)有義務(wù)經(jīng)常向國(guó)會(huì)遞交國(guó)情咨文）。本世紀(jì)中葉以后國(guó)會(huì)又通過(guò)一系列法律確定了由上述權(quán)力派生出的對(duì)行政部門(mén)工作進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力�？偨y(tǒng)可以對(duì)國(guó)會(huì)提出立法建議，有權(quán)否決國(guó)會(huì)通過(guò)的法案；
有權(quán)任命聯(lián)邦法院法官，有權(quán)決定特赦。

　　國(guó)會(huì)與法院的關(guān)系。憲法授權(quán)聯(lián)邦法院審判一切違反聯(lián)邦憲法與法律的案件。最高法院因此獲得了司法審查權(quán)，即對(duì)憲法進(jìn)行權(quán)威解釋的權(quán)力。最高法院有權(quán)審查國(guó)會(huì)通過(guò)的一切法律、決議和行政部門(mén)的一切行政法規(guī)、行政命令、政策和規(guī)章是否符合憲法，一旦某項(xiàng)法律被宣布為違憲，則該項(xiàng)法律不得再被援引或執(zhí)行。國(guó)會(huì)有權(quán)對(duì)聯(lián)邦法官進(jìn)行彈劾和審判，有權(quán)重新制定法律以糾正法院的誤判。

　　近年來(lái)，國(guó)會(huì)在制定安全政策中也有重要的權(quán)力。美國(guó)憲法規(guī)定，國(guó)會(huì)在安全政策方面的權(quán)力包括：宣戰(zhàn)；
招募陸軍并供給陸軍軍需；
裝備海軍并供給海軍軍需；
制定統(tǒng)轄陸海軍的法規(guī)；
召集、組織、武裝和訓(xùn)練民兵；
為國(guó)防征稅，支付資金；
為執(zhí)行上述權(quán)限而制定必要的法律。憲法的這些規(guī)定意味著美國(guó)在安全政策領(lǐng)域向來(lái)是一種分權(quán)體制。隨著美國(guó)國(guó)內(nèi)政治的演變和國(guó)際關(guān)系的發(fā)展，國(guó)會(huì)與總統(tǒng)和行政部門(mén)在制定安全政策方面的權(quán)限也曾經(jīng)歷了各種互有消長(zhǎng)的局面，但是，這種基本的制度設(shè)計(jì)為冷戰(zhàn)后國(guó)會(huì)作用的提升提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)

　　美國(guó)國(guó)會(huì)的權(quán)力也是有限的，并非毫無(wú)限制。在美國(guó)憲法修正案中對(duì)國(guó)會(huì)的權(quán)力做出了明確限制：不得理發(fā)確立國(guó)教，不得差別對(duì)待各種理論和言論、限制宗教和言論自由；
不得通過(guò)任何允許缺席審判的議案；
不得通過(guò)任何剝奪公民權(quán)利、沒(méi)收財(cái)產(chǎn)、具有追述效力的議案；
不得通過(guò)任何遭受曾經(jīng)水的議案。此外，兩院議員除了議員工資外，不得接受任何政府部門(mén)的報(bào)酬和補(bǔ)貼，不得在任何政府部門(mén)任職。在任何政府部門(mén)任職的人，不得被選為任何一院議員。

　　2、國(guó)會(huì)及議員的產(chǎn)生

　　美國(guó)國(guó)會(huì)實(shí)行兩院制：即參議院（Senate）和眾議院（House of Representative）。參議院議員100名，第一屆國(guó)會(huì)將參議員分為三組，第一組任期2年，第二組任期4年，第三組任期6年，每2年選舉一次；
眾議院議員435名，任期2年。因此，美國(guó)國(guó)會(huì)是每?jī)赡暌粚茫�至今已�?jīng)是110屆了。

　　不論是參議員還是眾議員，都由選舉產(chǎn)生。凡年滿(mǎn)18周歲的美國(guó)公民有選舉權(quán)，除北達(dá)科他州外，其他州都規(guī)定，選民必須事先辦理登記手續(xù)，方能參加投票。憲法規(guī)定，凡年滿(mǎn)25周歲、成為美國(guó)公民已7年者，均可競(jìng)選國(guó)會(huì)眾議員；
凡年滿(mǎn)30周歲、成為美國(guó)公民已9年者，均可競(jìng)選國(guó)會(huì)參議員。但是候選人在參選時(shí)必須在選區(qū)居住（因此美國(guó)第一夫人希拉里為競(jìng)選紐約州參議員而臨時(shí)移居紐約州）。

　　候選人的產(chǎn)生有許多方式，如黨組織推薦、政治權(quán)勢(shì)人物提名、利益集團(tuán)推舉，不過(guò)多數(shù)情況是毛遂自薦。如屬于某一政黨的候選人，則必須在某一黨內(nèi)的預(yù)選中擊敗黨內(nèi)其他對(duì)手，方贏得該黨提名。在某些一黨占?jí)旱箖?yōu)勢(shì)的國(guó)會(huì)選區(qū)內(nèi)，贏得該黨提名差不多就贏得了競(jìng)選。

　　一般候選人通過(guò)預(yù)選的方式獲得黨內(nèi)提名。預(yù)選制度的形成經(jīng)過(guò)了一個(gè)多世紀(jì)的時(shí)間。美國(guó)在19世紀(jì)30年代形成了由政黨代表大會(huì)提名候選人的制度，從那以后，大多數(shù)議員都由黨內(nèi)的秘密會(huì)議提名產(chǎn)生，而這種制度使議員人選往往由黨魁所控制。1867年，賓夕法尼亞州的克勞�？h首先采用直接預(yù)選的方法提名地方的公職候選人，即由兩黨的選民直接投票確定該政黨提名的候選人。20世紀(jì)初，直接預(yù)選制度得到推廣，到1917年，全國(guó)48個(gè)州中已有44個(gè)實(shí)行了某種形式的直接預(yù)選制�，F(xiàn)在，美國(guó)所有50個(gè)州都采用直接預(yù)選的方法提名政黨候選人。

　　國(guó)會(huì)參議員由各州直接選舉產(chǎn)生，每州選舉出2名參議員，共100人，任期6年，每?jī)赡旮倪x三分之一，具體做法是將參議員分為3組，1組兩年后改選，1組4年后改選，1組任滿(mǎn)6年改選�；�本分配原則是保證一個(gè)州的2位議員不要在同一年任期屆滿(mǎn)。如參議員在任期內(nèi)死亡或辭職，州長(zhǎng)應(yīng)組織補(bǔ)選，除非該州立法機(jī)構(gòu)授權(quán)州長(zhǎng)指定一位參議員繼任者，繼任者可一直任職到下次大選，但大選中繼任者只競(jìng)選其前任余下的任期，如一位參議員任期為6年，在第3年去世，繼任者繼任一年后參加大選，獲選者任期只有2年。現(xiàn)在50個(gè)州中有49個(gè)州都授權(quán)州長(zhǎng)指定參議員繼任者，只有俄勒岡州是例外，必須經(jīng)過(guò)補(bǔ)選選出參議員繼任者。

　　1866年以前，美國(guó)沒(méi)有統(tǒng)一的聯(lián)邦參議員選舉制度，各州自行其是，大約半數(shù)州使用兩院表決，即州議會(huì)兩院以院為單位分別選舉，直到兩院各以過(guò)半數(shù)票選出同一人士為聯(lián)邦參議員，這種制度的弊端是兩院常常陷入僵局，以致國(guó)會(huì)開(kāi)會(huì)后幾個(gè)月，參議院的有些州議席還空缺。另外半數(shù)州使用“聯(lián)席投票制”，即州議會(huì)兩院議員一起投票，獲多數(shù)票者當(dāng)選。各州自行其是的選舉制度給國(guó)會(huì)選舉帶來(lái)不少混亂。1866年7月，參議院司法委員會(huì)向全院提交報(bào)告，建議國(guó)會(huì)通過(guò)法律，統(tǒng)一參議員選舉制度。國(guó)會(huì)兩院迅速通過(guò)了有關(guān)議案。新的參議員選舉方式為：州議會(huì)兩院分別投票，采用口頭表決方式選舉參議員，次日，兩院應(yīng)舉行聯(lián)席會(huì)議，清點(diǎn)兩院表決結(jié)果，如果兩院分別以過(guò)半數(shù)票選舉同一人為聯(lián)邦參議員，即宣布該人當(dāng)選；
如沒(méi)有一個(gè)同時(shí)獲得兩院過(guò)半數(shù)者，該州議會(huì)兩院應(yīng)在同一會(huì)期每天中午12點(diǎn)，至少每日一次地舉行聯(lián)席投票，直至選出聯(lián)邦參議員。這種通過(guò)間接選舉的辦法選舉聯(lián)邦參議員的做法一直沿用到1913年。1913年，三分之二的州批準(zhǔn)憲法第17條修正案，規(guī)定合眾國(guó)參議員由每州人民選舉，即在州議會(huì)選舉參議員前先由該州選民預(yù)選，州議會(huì)的選舉實(shí)質(zhì)上只是對(duì)預(yù)選結(jié)果加蓋公章。目前，美國(guó)有48個(gè)州參議員選舉只須一次投票，獲得簡(jiǎn)單多數(shù)者就可以當(dāng)選，只有佐治亞州和路易斯安那州是例外。此外，參議員選舉投票是非強(qiáng)制性的。

　　美國(guó)憲法將眾議員的選舉原則規(guī)定為：國(guó)會(huì)眾議員依據(jù)各州人口比例分配名額選出，眾議員與人口的比例不得超過(guò)1∶3萬(wàn)（即每位眾議員至少須代表3萬(wàn)選民），但每個(gè)州至少應(yīng)有1名眾議員。美國(guó)人口普查每10年進(jìn)行一次，依普查結(jié)果重新分配眾議院議席。如按此比例，美國(guó)國(guó)會(huì)現(xiàn)在議員數(shù)將高達(dá)7000人�，F(xiàn)在的435位議員數(shù)是按1910年第13次人口普查結(jié)果定下的。在第87屆國(guó)會(huì)時(shí)曾又給阿拉斯加和夏威夷各一個(gè)名額，使眾議院有437名議員，但人們普遍認(rèn)為像英國(guó)平民院那樣擁有650個(gè)議員的立法機(jī)構(gòu)太龐大、太笨重了，不希望再增加眾議員數(shù)額，因此1929年國(guó)會(huì)將眾議員總數(shù)固定為435名后不再隨人口增加名額。憲法規(guī)定，眾議員所代表的選民數(shù)不得少于3萬(wàn)，但實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)這個(gè)規(guī)定范圍太寬。與最高法院通過(guò)案例確定的“盡量使每一位議員與其他議員所代表的選民數(shù)相當(dāng)”原則不相符。因此最高法院又通過(guò)一個(gè)案例裁決劃分選區(qū)時(shí)要使各選區(qū)人口比例差額不超過(guò)3.1%。1967年美國(guó)又通過(guò)法律取消了所有以州為單位選舉眾議員的辦法，即如果給某一州分配了3個(gè)名額，該州必須在本州劃分3個(gè)選區(qū)，每個(gè)選區(qū)選出一位議員，而不得全州選民集體投票選出3名議員，當(dāng)然若該州只有一個(gè)名額的除外�，F(xiàn)行的眾議院議席分配中加利福尼亞州的議席數(shù)最多，為52席；
紐約州其次，為31席；
阿拉斯加等7個(gè)州各有1席；
僅有14個(gè)州的議席數(shù)超過(guò)10席。眾議院除有各州選出的議員外還有從波多黎各自由邦來(lái)的屬地代表，哥倫比亞特區(qū)、美屬薩摩亞、關(guān)島、美屬維爾京群島的列席代表，這些派駐眾議院的代表享有大部分眾議員的權(quán)力，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　只是不能投票表決。

　　聯(lián)邦競(jìng)選法規(guī)定，由聯(lián)邦選舉委員會(huì)管理有關(guān)選舉事務(wù)。聯(lián)邦選舉委員會(huì)由6人組成，他們經(jīng)總統(tǒng)提名，由參議院認(rèn)可產(chǎn)生。聯(lián)邦選舉委員會(huì)專(zhuān)門(mén)執(zhí)行聯(lián)邦選舉管理法，對(duì)違法行為提起公訴。聯(lián)邦競(jìng)選法規(guī)定，任何個(gè)人在同一年內(nèi)，對(duì)同一競(jìng)選人的捐款不得超過(guò)1000美元，對(duì)所有候選人的捐款不得超過(guò)25000美元，對(duì)同一政治行動(dòng)委員會(huì)的捐款不得超過(guò)5000美元，對(duì)同一政黨的全國(guó)委員會(huì)捐款不得超過(guò)20000美元。任何政治行動(dòng)委員會(huì)在一年內(nèi)對(duì)同一候選人的捐款不得超過(guò)5000美元，對(duì)同一政黨的全國(guó)委員會(huì)捐款不得超過(guò)15000美元，參議院的民主黨、共和黨兩個(gè)參議員選舉委員會(huì)對(duì)同一候選人的捐款不得超過(guò)17500美元。雖然法律對(duì)競(jìng)選經(jīng)費(fèi)進(jìn)行了嚴(yán)格的控制，但實(shí)際中還是存在著很大的漏洞。捐贈(zèng)者往往通過(guò)捐軟錢(qián)（soft money）的方式回避法律的約束（美國(guó)法律對(duì)選民將錢(qián)捐贈(zèng)用于支持某一政策的數(shù)額沒(méi)有限制，但實(shí)際上一項(xiàng)政策很可能就是某一位候選人倡導(dǎo)的，因此捐錢(qián)支持一項(xiàng)政策與支持該候選人并無(wú)區(qū)別）。每個(gè)候選人必須在選舉前10天或選舉后30天內(nèi)向聯(lián)邦選舉委員會(huì)報(bào)告所收到的捐款和競(jìng)選開(kāi)銷(xiāo)，其中包括所有捐款在100美元以上的捐款人的姓名、通訊處和職業(yè)。

　　美國(guó)的選舉分大選年選舉、中期選舉和補(bǔ)選等。大選年選舉為4年一度的總統(tǒng)大選年的國(guó)會(huì)選舉，屆時(shí)，總統(tǒng)選舉和國(guó)會(huì)選舉同期舉行；
中期選舉指兩次大選年之間的第二年舉行的國(guó)會(huì)選舉。議員任期未滿(mǎn)而辭職、死亡或被所屬議院驅(qū)逐等形成空缺時(shí)舉行的選舉為補(bǔ)缺選舉。

　　議員的連選連任。憲法對(duì)總統(tǒng)的任職規(guī)定了連選連任但不得超過(guò)兩屆，而對(duì)議員的任期未作任何限制。事實(shí)上，美國(guó)議員的連選連任率相當(dāng)高，眾議院有92%再度競(jìng)選的議員獲得連任，參議院也有75%。在普通的大選中，眾議院有50～70個(gè)席位的議員幾乎不需作任何競(jìng)選努力就可當(dāng)然連任。

　　3、國(guó)會(huì)的組織結(jié)構(gòu)

　　參議院議長(zhǎng)：由副總統(tǒng)兼任，因副總統(tǒng)很少到參議院所以參議院要選舉出一位臨時(shí)議長(zhǎng)主持參議院會(huì)議，行使議長(zhǎng)之權(quán)。由副總統(tǒng)兼任的參議長(zhǎng)只能在贊成和反對(duì)票數(shù)相等時(shí)投決定票，而且不得參加議案審議，僅是會(huì)議召集人。參議院的臨時(shí)議長(zhǎng)通常由多數(shù)黨最資深（任職時(shí)間最長(zhǎng)）的議員擔(dān)任。實(shí)際上，參議院的會(huì)議都由臨時(shí)議長(zhǎng)從多數(shù)黨議員中挑出幾位參議員主持，一人主持約1小時(shí)。

　　眾議院議長(zhǎng)：由眾議員選舉產(chǎn)生，一般由眾議院多數(shù)黨議員擔(dān)任，任期同國(guó)會(huì)任期，為總統(tǒng)、副總統(tǒng)之后國(guó)家第三號(hào)人物。眾議長(zhǎng)有權(quán)召集會(huì)議，并擁有眾議院議事規(guī)則賦予的廣泛權(quán)力，如：將議案委托給某個(gè)委員會(huì)審議；
為眾議院制定立法計(jì)劃；
任命某個(gè)議員去某個(gè)委員會(huì)等。在主持眾議院全會(huì)時(shí)議長(zhǎng)有權(quán)準(zhǔn)許某位議員發(fā)言，有權(quán)維持會(huì)場(chǎng)秩序，回答議員有關(guān)國(guó)會(huì)的詢(xún)問(wèn)。眾議長(zhǎng)不僅是眾議院領(lǐng)袖，也是眾議院多數(shù)黨領(lǐng)袖，他可以投票并參加辯論。

　　參議院大會(huì)和眾議院大會(huì)是議院最高規(guī)格議事程序。全院大會(huì)擁有的基本權(quán)力是（1）選舉權(quán)。議院中各委員會(huì)主席和委員、眾議長(zhǎng)均由全院大會(huì)選舉產(chǎn)生。所有候選人名單實(shí)際上是兩黨黨團(tuán)制定的，但必須經(jīng)過(guò)全院選舉后，各位眾議員在委員會(huì)分工才被確認(rèn)，議長(zhǎng)候選人才能就任，眾議院才能開(kāi)始議事；
（2）審議權(quán)。各常設(shè)委員會(huì)通過(guò)的議案，必須送全院大會(huì)處理。全院大會(huì)有權(quán)從國(guó)會(huì)立法的整體出發(fā)，決定一次年會(huì)內(nèi)眾議院制定法案的輕重緩急；
議案修正權(quán)是審議權(quán)的重要內(nèi)容。越是重要的議案，越需要全院大會(huì)行使修正權(quán)，其他委員會(huì)的議員、反對(duì)方的議員必須借助修正權(quán)，才能積極地參與制定議案，確切地表述他們對(duì)全院最終通過(guò)的議案的態(tài)度；
（3）監(jiān)督權(quán)。全院大會(huì)有權(quán)聽(tīng)取各委員會(huì)對(duì)聯(lián)邦政府各部門(mén)的監(jiān)督報(bào)告，安排和調(diào)整各委員會(huì)的監(jiān)督范圍，規(guī)定各委員會(huì)的監(jiān)督權(quán)力，督促、協(xié)調(diào)各委員會(huì)的監(jiān)督活動(dòng)；
有權(quán)強(qiáng)迫證人接受各委員會(huì)的傳訊；
有權(quán)根據(jù)各委員會(huì)的監(jiān)督報(bào)告，制定議案或決議，迫使政府修正錯(cuò)誤。4.決定經(jīng)費(fèi)和雇用助理權(quán)。全院大會(huì)決定每年撥款議案的國(guó)會(huì)項(xiàng)目中眾議院的經(jīng)費(fèi)，參議院一般不予變動(dòng)，總統(tǒng)也無(wú)權(quán)修改。

　　各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)是國(guó)會(huì)的中心，國(guó)會(huì)將其大部分起草、審議、監(jiān)督工作交給委員會(huì)完成。國(guó)會(huì)兩院的委員會(huì)有三類(lèi)（1）常設(shè)委員會(huì)。常設(shè)委員會(huì)根據(jù)法律、本院規(guī)則、決議設(shè)立，跨越國(guó)會(huì)屆別而長(zhǎng)期存在，擁有長(zhǎng)期不變的職責(zé)范圍，配有固定的辦公經(jīng)費(fèi)和助手經(jīng)費(fèi)，享有審議權(quán)和監(jiān)督政府部門(mén)的權(quán)力。本屆國(guó)會(huì)中參議院常設(shè)委員會(huì)有17個(gè)：農(nóng)業(yè)、食品營(yíng)養(yǎng)及森林委員會(huì)；
撥款委員會(huì)；
軍事委員會(huì)；
銀行，住宅及都市事務(wù)委員會(huì)；
預(yù)算委員會(huì)；
商業(yè)，科學(xué)及交通委員會(huì)；
能源及天然資源委員會(huì)；
環(huán)境及公共工程委員會(huì)；
財(cái)政委員會(huì)；
外交委員會(huì)；
政府事務(wù)委員會(huì)；
司法委員會(huì)；
健康，教育，勞工及養(yǎng)老金委員會(huì)；
規(guī)則委員會(huì)；
中小企業(yè)委員會(huì)；
退伍軍人事務(wù)委員會(huì)；
印第安事務(wù)委員會(huì)。眾議院常設(shè)委員會(huì)有19個(gè)：農(nóng)業(yè)委員會(huì)；
撥款委員會(huì)；
軍事委員會(huì)；
銀行及財(cái)政委員會(huì)；
預(yù)算委員會(huì)；
商業(yè)委員會(huì)；
教育及勞動(dòng)力委員會(huì)；
政府改革與監(jiān)督委員會(huì)；
眾議院行政委員會(huì)；
國(guó)際關(guān)系委員會(huì)；
司法委員會(huì)；
資源委員會(huì)；
程序委員會(huì)；
科學(xué)委員會(huì)；
中小企業(yè)委員會(huì)；
公務(wù)行為準(zhǔn)則（紀(jì)律）委員會(huì)；
交通及基礎(chǔ)建設(shè)委員會(huì)；
退伍軍人事務(wù)委員會(huì)；
籌款委員會(huì)；
（2）特設(shè)委員會(huì)。特設(shè)委員會(huì)主要根據(jù)法律、本院決議設(shè)立，每一特設(shè)委員會(huì)都有專(zhuān)門(mén)的課題和任務(wù)，任務(wù)一旦完成或規(guī)定的期限一到，該委員會(huì)即予撤銷(xiāo)。特設(shè)委員會(huì)享有專(zhuān)配的辦公經(jīng)費(fèi)和助手經(jīng)費(fèi)，有權(quán)向本院提出建議報(bào)告，但沒(méi)有審議權(quán)，其監(jiān)督權(quán)也是本院專(zhuān)案專(zhuān)授的。但兩院的情報(bào)委員會(huì)卻屬例外，名義上它們都是特設(shè)委員會(huì)，然而實(shí)際上，它們都跨越多屆國(guó)會(huì)而延續(xù)下來(lái)，并且有權(quán)審議和報(bào)告議案。兩院不時(shí)設(shè)立特設(shè)委員會(huì)，或是為了避免常設(shè)委員會(huì)的職權(quán)之爭(zhēng)，或是表示全院對(duì)某一問(wèn)題的高度重視，或是讓多數(shù)黨的某位議員能得到一個(gè)委員會(huì)主席的職位。參議院共有4個(gè)特設(shè)委員會(huì)：情報(bào)委員會(huì)；
紀(jì)律委員會(huì)；
老人事務(wù)委員會(huì)；
2000年科技問(wèn)題委員會(huì)。3.兩院聯(lián)合委員會(huì)（詳見(jiàn)兩院間的聯(lián)合機(jī)構(gòu)）。

　　委員會(huì)可下設(shè)小組委員會(huì)。眾議院議事規(guī)則規(guī)定，每個(gè)委員會(huì)下設(shè)小組委員會(huì)數(shù)不得超過(guò)5個(gè)，但撥款委員會(huì)、政府改革與監(jiān)督委員會(huì)、交通及基礎(chǔ)建設(shè)委員會(huì)不在此列。小組委員會(huì)一般分為兩類(lèi)，一類(lèi)隸屬于常設(shè)委員會(huì)，另一類(lèi)隸屬于特設(shè)委員會(huì)。隸屬于常設(shè)委員會(huì)的小組委員會(huì)被稱(chēng)為立法小組委員會(huì)，有權(quán)向所在委員會(huì)報(bào)告議案，它們的主席、少數(shù)黨首席委員等人有權(quán)代表所在委員會(huì)，在全院辯論中報(bào)告議案的審理經(jīng)過(guò)。隸屬于特設(shè)委員會(huì)的小組委員會(huì)被稱(chēng)為非立法小組委員會(huì)，只能進(jìn)行調(diào)查研究，無(wú)權(quán)審議和報(bào)告議案。每一委員會(huì)的多數(shù)黨黨團(tuán)決定本委員會(huì)內(nèi)各小組委員會(huì)的構(gòu)成。新的一屆國(guó)會(huì)就職后，委員會(huì)多數(shù)黨首先舉行黨團(tuán)會(huì)議，根據(jù)本委員會(huì)多數(shù)黨各位委員自己的申請(qǐng)，選舉各小組委員會(huì)的多數(shù)黨委員及其主席。一般說(shuō)，各小組委員會(huì)年資最深（即連續(xù)擔(dān)任該小組委員會(huì)成員時(shí)間最長(zhǎng)）的多數(shù)黨成員自動(dòng)成為主席候選人；
如該成員沒(méi)有獲得委員會(huì)多數(shù)黨團(tuán)的多數(shù)選票，則由年資僅次于他的另一位多數(shù)黨成員成為新的候選人；
依此辦法，直到選出小組委員會(huì)主席。同時(shí)，各委員會(huì)少數(shù)黨黨團(tuán)根據(jù)本委員會(huì)各位少數(shù)黨成員的申請(qǐng)，選舉各小組委員會(huì)的少數(shù)黨成員；
當(dāng)選后，各小組委員會(huì)中年資最深者，一般即成為少數(shù)黨首席委員，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)其小組委員會(huì)內(nèi)的少數(shù)黨的同事。小組委員會(huì)最突出的作用是對(duì)議案進(jìn)行審議。由于小組委員會(huì)成員長(zhǎng)期從事議案的審議，所以對(duì)議案最懂行，相關(guān)知識(shí)知道最多，經(jīng)驗(yàn)也最豐富。小組委員會(huì)對(duì)議案進(jìn)行初審，就是從專(zhuān)門(mén)知識(shí)方面為議案把關(guān)。

　　委員會(huì)成員的選派。議員們非常注重自己進(jìn)入一些理想的委員會(huì)。進(jìn)了理想的委員會(huì)，不僅能使自己在政壇一展身手，也能為自己的選區(qū)謀更多的福利，使自己能獲得連選連任。所謂理想的委員會(huì)包括如負(fù)責(zé)財(cái)政支出的撥款委員會(huì)、負(fù)責(zé)稅收的如眾議院的籌款委員會(huì)和參議院的財(cái)政委員會(huì)、負(fù)責(zé)國(guó)會(huì)內(nèi)部管理的規(guī)則委員會(huì)、負(fù)責(zé)外交事務(wù)的參議院外交委員會(huì)以及與自己的專(zhuān)業(yè)密切相關(guān)的委員會(huì)。決定將哪位議員分派到哪個(gè)委員會(huì)一般根據(jù)兩黨領(lǐng)袖的推薦，經(jīng)本黨黨團(tuán)會(huì)議批準(zhǔn)后，交參眾兩院全體會(huì)議通過(guò)。為保證本黨議員能盡可能多地連選連任，黨的領(lǐng)袖在決定推薦名單時(shí)會(huì)盡量滿(mǎn)足議員的愿望，而且會(huì)特別照顧那些新議員及競(jìng)選時(shí)與另一黨競(jìng)爭(zhēng)較激烈的選區(qū)的議員。兩黨議員在委員會(huì)中的比例往往由議會(huì)多數(shù)黨決定。只有官方行為標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)是個(gè)例外，議事規(guī)則規(guī)定該委員會(huì)不得帶黨派偏見(jiàn)，所在兩黨議員在其中各占一半。

　　一旦被選入某個(gè)委員會(huì)，議員一般都會(huì)在下一屆國(guó)會(huì)時(shí)再度進(jìn)該委員會(huì)。這是因?yàn)樵趪?guó)會(huì)委員會(huì)內(nèi)部不成文地實(shí)行著“年資制”，即在本委員會(huì)不間斷任職時(shí)間越長(zhǎng)的議員在分配議席時(shí)越優(yōu)先選入，委員會(huì)主席在大多數(shù)情況下也是由最資深的議員擔(dān)任的。當(dāng)然這套制度的缺點(diǎn)是委員會(huì)權(quán)力實(shí)際上掌握在資深議員手中。為解決這一問(wèn)題，眾議院議事規(guī)則規(guī)定，一位議員在同一委員會(huì)（或小組委員會(huì)）任主席之職連選連任不得超過(guò)3屆。除特別情形外，一位議員最多能在2個(gè)委員會(huì)及4個(gè)小組委員會(huì)任職，此外，根據(jù)議事規(guī)則，一位議員只能在一個(gè)委員會(huì)任主席（無(wú)論是常設(shè)委員會(huì)、小組委員會(huì)還是特設(shè)委員會(huì)），但在一些事務(wù)管理性委員會(huì)及兩院聯(lián)合委員會(huì)任主席不在此列。

　　國(guó)會(huì)各院職責(zé)劃分。國(guó)會(huì)兩院在權(quán)力上相當(dāng)，但職責(zé)各有側(cè)重。如提出征稅議案的權(quán)力屬于眾議院，參議院不得提出征稅議案，只能審議和修正眾議院提出的征稅議案。此外，綜合撥款議案也由眾議院提出，參議院只審議和修正眾議院提出的綜合撥款議案。外交條約和總統(tǒng)提出的人事任命的認(rèn)可權(quán)屬于參議院，參議院因而掌握了代表國(guó)會(huì)控制總統(tǒng)的外交政策和人事的決定性權(quán)力；
眾議院只能借助它的撥款權(quán)，對(duì)政府的外交政策和人事施加間接的影響。依據(jù)憲法，總統(tǒng)缺位時(shí)，第一繼任人為副總統(tǒng)兼參議長(zhǎng)，第二繼任人為眾議長(zhǎng)。依據(jù)憲法，彈劾權(quán)屬于眾議院，參議院則享有審判權(quán)。眾議院對(duì)總統(tǒng)的彈劾，須經(jīng)參議院參加審判的參議員中的三分之二多數(shù)同意，方能定罪。

　　兩院之間的的協(xié)調(diào)。按立法程序，一院審議通過(guò)的議案須交另一院審議。如果另一院對(duì)送來(lái)的議案不提出任何修正案，或者，如果議案提交院完全同意另一院的修正，那么，議案即是獲得了兩院通過(guò)，可送總統(tǒng)簽署。如果另一院對(duì)議案提出大量修正案，提交院不接受這些修正案，那么兩院均可提議舉行兩院協(xié)商。兩院一旦正式同意協(xié)商，便組成各自的代表團(tuán)，兩院的代表團(tuán)即構(gòu)成兩院協(xié)商委員會(huì)。眾議長(zhǎng)指定眾議院代表團(tuán)人員，參議院的臨時(shí)議長(zhǎng)或代理臨時(shí)議長(zhǎng)指定參議院協(xié)商代表團(tuán)人員。眾議院協(xié)商代表團(tuán)的人數(shù)平均為12人，參議院代表團(tuán)平均為10人，每院代表團(tuán)通常包括審議該議案的委員會(huì)及小組委員會(huì)的主席，少數(shù)黨首席委員、其他有關(guān)委員（包括其他委員會(huì)的有關(guān)委員）；
多數(shù)黨在代表團(tuán)里占多數(shù)席位，每院代表團(tuán)中的多數(shù)人員必須是支持本院態(tài)度的議員。協(xié)商委員會(huì)的任務(wù)是，竭盡所能消除同一議案兩院文本中的差異，向兩院提交內(nèi)容與文字完全同一的議案文本。

　　4、國(guó)會(huì)的表決機(jī)制

　　國(guó)會(huì)的表決形式有五種：無(wú)異議通過(guò)（一致同意）、呼聲表決、唱名表決、點(diǎn)數(shù)投票和記錄表決。

　　 “一致同意” （UNANIMOUS CONSENT）是主持人在認(rèn)為無(wú)人會(huì)反對(duì)的情況下提出的一種表決方式。此時(shí)只要有一個(gè)人反對(duì)，決議或動(dòng)議即告失敗。所以,提出無(wú)異議通過(guò)的動(dòng)議時(shí)，必須有絕對(duì)的把握無(wú)人反對(duì)。無(wú)異議通過(guò)主要用于程序性事項(xiàng)，如議員在大會(huì)或聽(tīng)證會(huì)發(fā)言時(shí)要求將自己的書(shū)面講話稿、某份報(bào)告或文章載入《國(guó)會(huì)記錄》；
在辯論議案時(shí)，主持辯論的兩派（或兩黨）牽頭人要求允許議員在5個(gè)工作日內(nèi)修改自己的發(fā)言（通過(guò)這種方式，議員們可回避對(duì)發(fā)言時(shí)間的限制或糾正自己的錯(cuò)誤講話）。對(duì)于要求以“一致同意”方式表決的議案，如有議員有不同意見(jiàn)，可在全體會(huì)議上當(dāng)提案人要求通過(guò)時(shí)表示反對(duì)，屆時(shí)，提案人不得馬上要求以其他方式進(jìn)行表決。有的議員雖對(duì)議案持贊成立場(chǎng)，但為了引起議員或媒體對(duì)議案的注意，故意提出“保留反對(duì)的權(quán)利”，然后要求發(fā)言或讓其他議員發(fā)言，表明立場(chǎng)后再收回保留。

　　“呼聲表決”(VOICE VOTE)是眾議院最常見(jiàn)的表決方式之一。當(dāng)議員提出一項(xiàng)動(dòng)議或要求就某項(xiàng)議案進(jìn)行表決時(shí)，主持人往往首先提出呼聲表決的動(dòng)議，要求贊成者說(shuō)“是”，反對(duì)者說(shuō)“不”，再根據(jù)臺(tái)下聲音判斷動(dòng)議或議案是否獲得多數(shù)贊成。因?yàn)闀?huì)場(chǎng)議員通常很少，贊成與反對(duì)的比例與全體議員贊成與反對(duì)的比例不一定相同。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　因此，主持人往往不是根據(jù)哪邊聲音大小得出結(jié)論，而是根據(jù)事先兩黨督導(dǎo)掌握的議員投票態(tài)度作出判斷。在一般情況下，如主持人宣布表決結(jié)果后無(wú)人提出異議，會(huì)議將進(jìn)入下一項(xiàng)議程。但在兩種情況下一派的代表會(huì)提出異議。一種情況是，支持與反對(duì)的實(shí)際票數(shù)十分接近，有可能與主持人宣布的不符或已發(fā)生變化。另一種更為常見(jiàn)的情況是一方為了迫使所有議員作出明確表態(tài)，以公開(kāi)其投票態(tài)度的方式施加影響，或增加議案的份量及影響力。在委員會(huì)進(jìn)行呼聲表決后，少數(shù)派可能要求進(jìn)行記錄投票，而主持人又不愿意，便會(huì)提出動(dòng)議，對(duì)是否進(jìn)行記錄投票表決，要求贊成者舉手。如有多數(shù)人贊成，再進(jìn)行記錄投票投票；
否則，不予理睬。

　　“唱票表決”（ROLL CALL）比較簡(jiǎn)單，就是點(diǎn)名表決。眾議院全體會(huì)議一般不使用唱名表決，參議院全體會(huì)議則經(jīng)常進(jìn)行唱名表決。兩院委員會(huì)經(jīng)常進(jìn)行唱名表決。在眾議院，當(dāng)委員會(huì)（或小組委員會(huì)）主席宣布進(jìn)行唱名表決后，由工作人員按先多數(shù)黨后少數(shù)黨并以資歷順序逐一點(diǎn)名，當(dāng)議員喊“贊成”或“反對(duì)”后，唱名人再重復(fù)一遍其投票態(tài)度。全部點(diǎn)完后此人再點(diǎn)一遍剛才沒(méi)有作出反應(yīng)的議員的姓名，以確認(rèn)是否漏點(diǎn)，以及剛才未表態(tài)的議員是否已經(jīng)到場(chǎng)。最后再宣布表決結(jié)果。主席據(jù)此宣布動(dòng)議或議案是否通過(guò)。參議院全體會(huì)議點(diǎn)名時(shí)則不分黨派和資歷，按姓氏字母順序點(diǎn)名。

　　“點(diǎn)數(shù)投票”（TELLER VOTING），贊成與反對(duì)的議員分別列隊(duì),主持人指定唱票人清點(diǎn)人數(shù)�！包c(diǎn)數(shù)投票”有時(shí)用于眾議院全院委員會(huì)投票，這種方法速度快，且易于操作。

　　“記錄投票”（RECORDED VOTE）用于眾議院。眾議院會(huì)議大廳設(shè)有44處電子表決器。表決器上有一個(gè)磁卡插口和4個(gè)指示燈，即“YEA”（贊成）、“NAY”（反對(duì)）、“PRESENT”（出席）、“0PEN”（表決在進(jìn)行中）。議員每人有一張個(gè)人投票卡（記載有議員名字，不得轉(zhuǎn)讓?zhuān)�，走到任何一個(gè)電子表決器前將投票卡插入磁卡插口，再按下與自己投票態(tài)度相同的那個(gè)按鈕。投票人姓名和投票立場(chǎng)瞬即在大型電子顯示屏上出現(xiàn)。議員和電視觀眾可隨時(shí)掌握投票進(jìn)展情況。投票往往持續(xù)相當(dāng)一段時(shí)間，從5分鐘到20分鐘不等。如果是多項(xiàng)議案集中投票，由于議員陸續(xù)到場(chǎng)，所以第一個(gè)表決預(yù)留時(shí)間較長(zhǎng)，多為20分鐘，以便多數(shù)議員從辦公室或會(huì)議廳趕到現(xiàn)場(chǎng)，此后的投票多是5至10分鐘。如果是單項(xiàng)投票，往往是15至20分鐘。議員如果在表決器仍在工作階段希望改變投票態(tài)度，可以再次插卡，按下代表自己投票立場(chǎng)的按鈕，這時(shí)表決器以后一次投票立場(chǎng)為議員的最終立場(chǎng)。如果表決器已停止工作，但表決結(jié)果尚未宣布，或議員忘記帶投票卡，則需填上一張象選票一樣的表決登記表（表的顏色不同，綠色的為贊成票，紅色的為反對(duì)票，琥珀色為出席票），交給唱票員，由唱票員輸入電腦。

　　電子表決提高了效率，且有助于加強(qiáng)議員的責(zé)任感。不利的方面是，議員常�？戳孙@示屏后再投票，見(jiàn)風(fēng)使舵。同時(shí)由于受到公眾監(jiān)督，議員們也更可能迫于輿論和利益集團(tuán)壓力投票，也就是一些人所說(shuō)的“昧著良心投票”。

　　參議院人數(shù)比較少，一直保持著逐一唱名投票的傳統(tǒng)，而沒(méi)有電子投票系統(tǒng)。當(dāng)主持人宣布開(kāi)始表決后，工作人員按議員姓氏第一個(gè)字母的順序依次點(diǎn)名，議員被點(diǎn)到名字時(shí)，高喊“YEA”（贊成）或“NAY”（反對(duì)）。工作人員再重復(fù)一次他的名字及投票態(tài)度。一遍點(diǎn)完后，常常還有許多人沒(méi)有到場(chǎng)，于是再次從頭開(kāi)始，點(diǎn)沒(méi)有投票議員的名字。有的議員到達(dá)會(huì)場(chǎng)時(shí)，他的名字已被點(diǎn)過(guò)，即走到主席臺(tái)前，將自己的投票態(tài)度告訴計(jì)票工作人員。參議院最短投票時(shí)間為15分鐘，但沒(méi)有規(guī)定最長(zhǎng)可持續(xù)多久。據(jù)統(tǒng)計(jì),參議院平均投票時(shí)間為23分鐘。

　　眾議院還有一種投票方式，叫做‘分組投票“（DIVISION OF THE HOUSE），主持人讓贊成者和反對(duì)者先后起立,清點(diǎn)人數(shù)。通常情況下，主持人只能在事先對(duì)投票結(jié)果心中有數(shù)的情況下才會(huì)同意使用”分組投票“。

　　由于議員們的投票存在時(shí)間差，所以態(tài)度搖擺的議員可以先觀察其他人的投票態(tài)度和可能的結(jié)果再作決定。個(gè)別票數(shù)十分接近的表決，到最后一刻還難分勝負(fù)。1999年在參議院審議《槍支管理法》時(shí)，就關(guān)于在槍支展覽會(huì)上購(gòu)買(mǎi)槍支是否需要一定的時(shí)間審查身份的修正案，兩派力量不相上下，最后一名參議員投下一票，使支持與反對(duì)的票數(shù)相同，迫使主持人宣布援引國(guó)會(huì)立法程序中很少使用的方法，即由參議院議長(zhǎng)、副總統(tǒng)戈?duì)柾断聸Q定性一票而成為一大新聞。

　　國(guó)會(huì)表決時(shí)，如果議員因故不能出席投票，既可放棄投票權(quán)（這樣做有可能被反對(duì)者解釋為立場(chǎng)不堅(jiān)定或持相反立場(chǎng)），又可采用補(bǔ)救措施。一個(gè)辦法是，在大會(huì)“一分鐘講話“或”特殊要求發(fā)言“中表明自己的態(tài)度，或發(fā)表書(shū)面聲明并要求載入國(guó)會(huì)記錄，聲明如能參加投票則會(huì)投什么票。對(duì)一些重要的投票，則可采用“議員配對(duì)”（PAIRING OF MEMBERS）。一個(gè)議員如不能出席投票，事先可找一個(gè)能參加投票但與自己持相反立場(chǎng)的議員協(xié)商好。表決時(shí)，參加投票的議員先投上一票，然后收回投票，并要求在國(guó)會(huì)記錄中列為“出席”（PRESENT）。這樣，不能出席投票的議員雖不能投票，但因一個(gè)相反的票收回而不會(huì)影響表決的結(jié)果。國(guó)會(huì)還有“委托投票”（PROXY）的做法，第106屆國(guó)會(huì)時(shí)停止實(shí)行，第107屆又予恢復(fù)。所謂委托投票，就是議員因故不能參加投票，以簽名授權(quán)的方式讓自己的助手或其他議員代勞。許多議員和公眾反對(duì)委托投票，認(rèn)為這樣做為不負(fù)責(zé)的議員開(kāi)了綠燈；
支持者則認(rèn)為委托投票可避免因特殊原因不能參加投票而失去行使自己權(quán)力的機(jī)會(huì)。

　　5、國(guó)會(huì)的監(jiān)督權(quán)

　　美國(guó)憲法并未明確規(guī)定國(guó)會(huì)擁有監(jiān)督權(quán)，但實(shí)際上國(guó)會(huì)一直在對(duì)政府的工作進(jìn)行監(jiān)督。1946年，國(guó)會(huì)改革法首次宣布監(jiān)督政府是國(guó)會(huì)的職責(zé)。該法規(guī)定：為了幫助國(guó)會(huì)評(píng)價(jià)法律的實(shí)施，幫助國(guó)會(huì)擬訂必要的議案和相應(yīng)法律，參議院、眾議院的各個(gè)常設(shè)委員會(huì)應(yīng)對(duì)行政機(jī)構(gòu)執(zhí)行各委員會(huì)職責(zé)范圍之中的任何法律的情況進(jìn)行經(jīng)常性監(jiān)督。1970年國(guó)會(huì)改革法將1946年國(guó)會(huì)改革法規(guī)定的經(jīng)常性監(jiān)督修改為“檢查和研究”。根據(jù)新的國(guó)會(huì)改革法，各委員會(huì)可配備更多助理，協(xié)助委員會(huì)的監(jiān)督工作，各委員會(huì)在每屆國(guó)會(huì)屆滿(mǎn)閉會(huì)之前向全院大會(huì)提交監(jiān)督報(bào)告；
國(guó)會(huì)研究部應(yīng)向兩院各委員會(huì)提供專(zhuān)家，幫助委員會(huì)評(píng)價(jià)立法提案，國(guó)會(huì)研究部還應(yīng)在每屆國(guó)會(huì)開(kāi)幕之際，向各委員會(huì)提交一份該委員會(huì)所管范圍內(nèi)即將到期作廢的法律名單，以提醒委員會(huì)檢查法律的執(zhí)行情況和效果。

　　國(guó)會(huì)監(jiān)督包括對(duì)政府的行政監(jiān)督和司法監(jiān)督。行政監(jiān)督權(quán)包括：政府預(yù)算的批準(zhǔn)、立法監(jiān)督、人事任命批準(zhǔn)、外交監(jiān)督、調(diào)查權(quán)及立法否決；
司法監(jiān)督權(quán)包括彈劾權(quán)、懲處議員權(quán)和懲處蔑視國(guó)會(huì)罪權(quán)。

　�。�1）行政監(jiān)督

　　預(yù)算權(quán)是議會(huì)的一項(xiàng)重要權(quán)力，它是議會(huì)掌握國(guó)家收支、控制和監(jiān)督政府財(cái)政的重要手段，這項(xiàng)權(quán)力在美國(guó)稱(chēng)為“錢(qián)袋權(quán)”。預(yù)算包括征稅和撥款兩個(gè)方面，政府的一項(xiàng)計(jì)劃要經(jīng)過(guò)國(guó)會(huì)的雙重授權(quán)，即總統(tǒng)每年須向國(guó)會(huì)提交一個(gè)財(cái)政年度的預(yù)算方案，由國(guó)會(huì)掌握批準(zhǔn)的權(quán)力�？偨y(tǒng)每年1月于國(guó)會(huì)開(kāi)始時(shí)向國(guó)會(huì)提交預(yù)算方案，在下一個(gè)財(cái)政年度開(kāi)始的7月1日前通過(guò)，有時(shí)要拖延至9月才完成，一個(gè)財(cái)政年度結(jié)束后，國(guó)會(huì)總審計(jì)局要對(duì)政府各機(jī)構(gòu)使用經(jīng)費(fèi)的情況進(jìn)行審計(jì)，并向國(guó)會(huì)提交評(píng)估報(bào)告。如果財(cái)政年度已經(jīng)開(kāi)始后預(yù)算尚未通過(guò)，政府可以請(qǐng)求國(guó)會(huì)通過(guò)一種臨時(shí)預(yù)算，但政府臨時(shí)動(dòng)用的款項(xiàng)將來(lái)一并歸入總預(yù)算。對(duì)于臨時(shí)發(fā)生的特別需要，國(guó)會(huì)也可應(yīng)政府的要求審議通過(guò)為應(yīng)付這種需要而編制的特別預(yù)算。

　　人事任命批準(zhǔn)。根據(jù)憲法規(guī)定，總統(tǒng)提名的聯(lián)邦高級(jí)官員須經(jīng)參議院批準(zhǔn)后任命，一般需國(guó)會(huì)批準(zhǔn)的包括內(nèi)閣部長(zhǎng)、副部長(zhǎng)、大使、聯(lián)邦法院法官等。批準(zhǔn)程序是，總統(tǒng)先將其提名送交一個(gè)恰當(dāng)?shù)奈瘑T會(huì)，該委員會(huì)將審查被提名者的資格和報(bào)告，如同意，再將報(bào)告呈交全院大會(huì)批準(zhǔn)，批準(zhǔn)以簡(jiǎn)單多數(shù)通過(guò)。如遇到拒絕，總統(tǒng)則將重新提起一名替代者。從1789年到1989年，有9名內(nèi)閣部長(zhǎng)遭參議院正式拒絕。

　　外交監(jiān)督。美國(guó)外交政策的制定權(quán)掌握在總統(tǒng)手中，但是國(guó)會(huì)對(duì)外交權(quán)也是有影響的。國(guó)會(huì)對(duì)總統(tǒng)外交政策的監(jiān)督是：對(duì)外宣戰(zhàn)須經(jīng)國(guó)會(huì)通過(guò)，總統(tǒng)與外國(guó)簽訂的條約要經(jīng)過(guò)參議院三分之二多數(shù)批準(zhǔn)，總統(tǒng)提名的大使、公使須經(jīng)參議院多數(shù)同意。在這三項(xiàng)中，前兩項(xiàng)體現(xiàn)出國(guó)會(huì)對(duì)外交政策影響的大小。在對(duì)外戰(zhàn)爭(zhēng)方面，國(guó)會(huì)的監(jiān)督作用不大，除1812年對(duì)英戰(zhàn)爭(zhēng)第5次戰(zhàn)爭(zhēng)經(jīng)國(guó)會(huì)同意外，其他大規(guī)模戰(zhàn)爭(zhēng)均未經(jīng)國(guó)會(huì)宣布。但到20世紀(jì)70年代，國(guó)會(huì)開(kāi)始限制總統(tǒng)的對(duì)外戰(zhàn)爭(zhēng)的權(quán)力。例如，1973年國(guó)會(huì)不顧總統(tǒng)的否決通過(guò)《戰(zhàn)爭(zhēng)法》，該法規(guī)定：A、總統(tǒng)“盡可能”在出兵之前與國(guó)會(huì)協(xié)商；
B、總統(tǒng)在出兵后48小時(shí)內(nèi)向國(guó)會(huì)提交報(bào)告解釋其出兵的理由；
C、總統(tǒng)在報(bào)告國(guó)會(huì)后60天內(nèi)撤軍，除非國(guó)會(huì)已宣戰(zhàn)，或已延長(zhǎng)60天到90天期限，或在美國(guó)遭受侵略時(shí)國(guó)會(huì)沒(méi)有開(kāi)會(huì)；
D、在國(guó)會(huì)沒(méi)有宣戰(zhàn)和特別授權(quán)的情況下，國(guó)會(huì)兩院以聯(lián)合決議形式撤退在國(guó)外的美國(guó)軍隊(duì)。

　　調(diào)查權(quán)。調(diào)查權(quán)在美國(guó)憲法中沒(méi)有明文規(guī)定，國(guó)會(huì)的調(diào)查權(quán)是從國(guó)會(huì)立法權(quán)派生出的一種監(jiān)督權(quán)并得到聯(lián)邦最高法院的認(rèn)可。1946年的國(guó)會(huì)改革法首次宣布，監(jiān)督政府是國(guó)會(huì)的職責(zé)，并決定在參、眾兩院分別設(shè)立政府工作委員會(huì)，負(fù)責(zé)對(duì)聯(lián)邦各行政部門(mén)進(jìn)行總的監(jiān)督，并代表全院統(tǒng)一檢查各委員會(huì)的監(jiān)督工作。兩院中的各常設(shè)委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)其所管的行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行日常監(jiān)督，負(fù)責(zé)決定監(jiān)督課題，進(jìn)行專(zhuān)題調(diào)查并提出處理意見(jiàn)。此外，1978年國(guó)會(huì)還通過(guò)了《監(jiān)察長(zhǎng)法》，決定在內(nèi)閣各部和聯(lián)邦獨(dú)立機(jī)構(gòu)設(shè)立監(jiān)察長(zhǎng)一職。監(jiān)察長(zhǎng)由總統(tǒng)提名、參議院認(rèn)可，負(fù)責(zé)審計(jì)和調(diào)查所駐部門(mén)的舞弊、浪費(fèi)、低效和濫用職權(quán)等問(wèn)題，提出改進(jìn)該部門(mén)工作、增強(qiáng)效益的建議。監(jiān)察長(zhǎng)每半年向國(guó)會(huì)遞交一份監(jiān)察報(bào)告。另外，針對(duì)某些問(wèn)題特別嚴(yán)重、影響極大的案件，國(guó)會(huì)兩院可隨時(shí)設(shè)立特別委員會(huì)協(xié)助常設(shè)委員會(huì)調(diào)查，如1986年“伊朗門(mén)”案，國(guó)會(huì)兩院為此分別成立特別委員會(huì)，對(duì)此案進(jìn)行了徹底調(diào)查。這一做法表明國(guó)會(huì)的調(diào)查權(quán)在維護(hù)國(guó)會(huì)的憲政權(quán)力，抗衡總統(tǒng)的權(quán)力膨脹，維護(hù)三權(quán)分立與制衡原則方面發(fā)揮著不可或缺的重要作用。國(guó)會(huì)伊朗門(mén)事件特別委員會(huì)的調(diào)查報(bào)告促使國(guó)會(huì)修改現(xiàn)行法律，規(guī)定總統(tǒng)必須向國(guó)會(huì)通報(bào)所采取的秘密行動(dòng)；
此外，根據(jù)特別委員會(huì)的調(diào)查結(jié)果，該文件的主要人物諾思中校等人被移送法院。

　�。�2）國(guó)會(huì)的司法監(jiān)督

　　彈劾權(quán)。指國(guó)會(huì)對(duì)失職的政府官員的指控與免職處罰。彈劾的程序是：由眾議員提出彈劾議案，經(jīng)司法委員會(huì)首先審理。司法委員會(huì)既可受理，也可不予理睬。受理后，司法委員會(huì)通常舉行聽(tīng)證會(huì)，并就有關(guān)指控進(jìn)行調(diào)查。司法委員會(huì)以多數(shù)票通過(guò)彈劾議案后，再提交全院大會(huì)進(jìn)行審議，全院大會(huì)先進(jìn)行辯論、對(duì)指控逐一進(jìn)行表決，只要有一項(xiàng)指控獲得簡(jiǎn)單多數(shù)的支持，有關(guān)官員即遭彈劾。下一步，參議院將扮演法官角色，對(duì)彈劾案進(jìn)行審判。如被彈劾的是總統(tǒng)，則需要由聯(lián)邦最高法院首席大法官主持參議院的審判。審判結(jié)束后，參議員即進(jìn)行投票，只有獲得出席審判并參加投票的議員的三分之二多數(shù)的贊成票，彈劾案才能成立，否則將被視為無(wú)罪。到目前為止，國(guó)會(huì)共提出60余個(gè)彈劾議案，其中16人被彈劾，但僅有7人因被判有罪而被革職，且多數(shù)是法官。因?yàn)槁?lián)邦政府官員可以免職，所以可不通過(guò)國(guó)會(huì)即可將其開(kāi)除，而法官實(shí)行終身制，只有通過(guò)彈劾才能將其革職。美國(guó)歷史上僅有第17任總統(tǒng)約翰遜和第42任總統(tǒng)克林頓遭彈劾，但兩人的彈劾均在參議院被推翻。約翰遜在1868年的彈劾中，參議院以1票之差未能通過(guò)。1998年至1999年，106屆國(guó)會(huì)以克林頓在萊文斯基性丑聞?wù){(diào)查中犯有作偽證等4項(xiàng)罪名被提出起訴，眾議院通過(guò)其中兩項(xiàng)，克林頓遭彈劾，但在參議院的審判中，兩項(xiàng)指控均未能獲得法律要求的三分之二多數(shù)的支持，眾議院的彈劾被推翻。盡管?chē)?guó)會(huì)的彈劾權(quán)很少使用，但其威懾力還是不容低估的。1974年，尼克松總統(tǒng)因“水門(mén)事件”受到各界指責(zé)，國(guó)會(huì)開(kāi)始醞釀啟動(dòng)彈劾程序。當(dāng)尼克松確信已失去本黨議員的支持后，于8月9日決定先發(fā)制人，主動(dòng)辭職。新任總統(tǒng)上任后，隨即宣布對(duì)其實(shí)行豁免。因此彈劾權(quán)是國(guó)會(huì)制約總統(tǒng)的一項(xiàng)重要權(quán)力。

　　懲處議員權(quán)。國(guó)會(huì)有權(quán)懲處自己的議員，懲處方式有兩種：一是譴責(zé)，對(duì)有損于國(guó)會(huì)聲譽(yù)的議員實(shí)施懲罰；
二是開(kāi)除議員議席，但需通過(guò)三分之二多數(shù)票的表決。

　　懲處蔑視國(guó)會(huì)罪權(quán)。原為一種歷史傳統(tǒng)，1857年國(guó)會(huì)通過(guò)法律正式確定下來(lái)。蔑視國(guó)會(huì)罪權(quán)包括：拒絕出席國(guó)會(huì)或國(guó)會(huì)委員會(huì)舉行的聽(tīng)證會(huì)，拒絕提交國(guó)會(huì)所要求的證據(jù)，在聽(tīng)證會(huì)上拒絕回答詢(xún)問(wèn)或作偽證，以及阻撓國(guó)會(huì)議員出席會(huì)議等行為。處罰為一定數(shù)量的罰金和1到12個(gè)月的監(jiān)禁。（主要參考李娟《美國(guó)國(guó)會(huì)的監(jiān)督制度》甘肅《人大研究》2003年第10期）

　　6、國(guó)會(huì)的變革

　　美國(guó)議會(huì)制度始終處在不斷完善之中，但又保持相對(duì)穩(wěn)定。比較大的改革是1946年和1970年。1946年，國(guó)會(huì)改革法首次宣布監(jiān)督政府是國(guó)會(huì)的職責(zé)。該法規(guī)定：為了幫助國(guó)會(huì)評(píng)價(jià)法律的實(shí)施，幫助國(guó)會(huì)擬訂必要的議案和相應(yīng)法律，參議院、眾議院的各個(gè)常設(shè)委員會(huì)應(yīng)對(duì)行政機(jī)構(gòu)執(zhí)行各委員會(huì)職責(zé)范圍之中的任何法律的情況進(jìn)行經(jīng)常性監(jiān)督。

　　1970年國(guó)會(huì)改革法將1946年國(guó)會(huì)改革法規(guī)定的經(jīng)常性監(jiān)督修改為“檢查和研究”。根據(jù)新的國(guó)會(huì)改革法，各委員會(huì)可配備更多助理，協(xié)助委員會(huì)的監(jiān)督工作，各委員會(huì)在每屆國(guó)會(huì)屆滿(mǎn)閉會(huì)之前向全院大會(huì)提交監(jiān)督報(bào)告；
國(guó)會(huì)研究部應(yīng)向兩院各委員會(huì)提供專(zhuān)家，幫助委員會(huì)評(píng)價(jià)立法提案，國(guó)會(huì)研究部還應(yīng)在每屆國(guó)會(huì)開(kāi)幕之際，向各委員會(huì)提交一份該委員會(huì)所管范圍內(nèi)即將到期作廢的法律名單，以提醒委員會(huì)檢查法律的執(zhí)行情況和效果。

　　2008-10-06于三門(mén)峽上陽(yáng)書(shū)院

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