趙杰：管制文化亟待改造——政府管制與公眾參與

　　在監(jiān)管者與監(jiān)管對象，共同面對一個不斷擴張的市場時，必須在公開、透明、公眾參與、法治嚴明的環(huán)境中加強監(jiān)管。否則，我們就會出現(xiàn)“事故頻發(fā)—加強監(jiān)管－監(jiān)管制度苛嚴—監(jiān)管環(huán)境更加封閉—事故隱患更加難以暴露—出現(xiàn)更加嚴重的事故”的惡性循環(huán)。

　　9月，各地因安全事故、食品衛(wèi)生事件，共免去19名瀆職高官職務(wù)，其中最高職務(wù)為正部級。有因承擔領(lǐng)導(dǎo)責任而引咎辭職、有因“負有領(lǐng)導(dǎo)責任，對事件未及時上報、處置不力負有直接責任”而免職。到了10月份，又曝光了幾起事故瞞報事件。

　　在上半年結(jié)束的多個部委參與的“安全生產(chǎn)百日督查行動”結(jié)束不久，卻通過事故頻發(fā)與官員去職來展現(xiàn)“行動”成效，不得不讓人對“百日督查行動”的實際效力打個大問號，對“百日督查行動”這類政府監(jiān)管行為的內(nèi)部封閉運行的弊端察之一二。

　　近些年來，政府管理者的思路是，哪個部門出問題出事故多，就加強哪個部門的力量。這種思路本來無可厚非，但是，實際運行中，這種“加強”往往只是一些人力、硬件、權(quán)力上的加強，而沒有對其法治化程度、監(jiān)督機制、責任追查機制進行很好的梳理，缺乏對管制權(quán)力的法治化、公眾化約束方面的加強，缺乏對“管制者——管制對象——社會公眾參與”這個管制系統(tǒng)的機理、機制的研究和突破。

　　越“狠抓落實”，越難落實

　　檢索一下國務(wù)院辦公廳今年4月開始的“安全生產(chǎn)百日督查行動”的相關(guān)新聞，不難發(fā)現(xiàn)，各級政府部門都對這一文件進行了一字不漏的“轉(zhuǎn)發(fā)”，文件的宣傳可謂及時到位。遺憾的是，沒有任何一級政府或者監(jiān)管部門，在新聞媒體上披露過任何一次督查的結(jié)果。也就是說，督查是在老百姓不知情的情況下進行的，老百姓根本沒有機會也缺乏動力和激勵，向有關(guān)部門舉報身邊的安全隱患。而事后安全百日督查情況的體制內(nèi)循環(huán)，也無法讓老百姓的“火眼睛睛”發(fā)揮監(jiān)督作用。

　　而另一面，我們的政府管理似乎總是面臨“落實”難題。整個中國行政體制規(guī)模浩大、機構(gòu)林立、文件會議眾多，無奈的是，絕大多數(shù)這類行政資源卻都是圍繞著“落實”、“抓落實”、“狠抓落實”、“建立長效機制”在運行。當前政府管理的確具有缺乏章法、有令不行、回應(yīng)性不夠的一面。但是，像安全生產(chǎn)、價格監(jiān)督、城市管理這類與老百姓生活息息相關(guān)的領(lǐng)域，要么缺乏公眾參與政府管理的渠道，要么公眾參與流于形式，要么公眾參與成本過高。個中原委，令官場內(nèi)部人士也感到汗顏。聯(lián)想到，10月8日，山西省公布山西省16個廳局安全生產(chǎn)舉報電話。同日發(fā)布的《關(guān)于集中開展煤焦領(lǐng)域反腐敗專項斗爭的意見》也提出：“深入查處煤焦領(lǐng)域及非煤礦山領(lǐng)域的腐敗案件，望廣大干部群眾對掌握的問題積極舉報�！惫P者不禁擔憂，舉報電話對遏制安全生產(chǎn)和煤焦領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象的效力。

　　簡而言之，仍然用計劃經(jīng)濟的管理模式來處理新的經(jīng)濟活動帶來的外部性，必然出現(xiàn)管理理念不科學(xué)、管理流程不匹配、管理獨立于社會公眾之外封閉運作、管理績效差的問題。經(jīng)濟學(xué)上有一個“管理者被俘獲理論”，說的是被管理者天然有收買管理者的利益沖動。管理者和被管理者應(yīng)該是貓和老鼠的關(guān)系，如果不對這種關(guān)系進行強化，那么管理者隨時可能被“俘獲”。

　　事實也證明，來自政府的物質(zhì)、物力、級別、硬件的“加強”，遠遠比不上來自“煤老板”、“舞廳老板”等的市場力量“公關(guān)”的力量大。三鹿奶粉事件早在3月份就已經(jīng)露出苗頭，為何能一再被瞞報？深圳“舞王”出事前，有關(guān)部門剛對該地區(qū)進行過兩次安全排查，而“舞王”居然不在名單上。如果不能從公眾參與政府管制的角度，對這個將細節(jié)放過（而恰恰細節(jié)之中就有“魔鬼”），最終釀成大禍的管制環(huán)境（包括責任人、管理體制），進行系統(tǒng)性的改造，貓和老鼠的管制難題，就仍然深深扎根在我們的政府體系內(nèi)部。隨時，都會有安全事故光臨。

　　兩種政府管制類型的扭曲運行

　　全國安全事件高發(fā)的態(tài)勢不僅沒有被控制，反而更加惡化，說明單純寄望一個問責制常態(tài)化、而不改造我們的管制理念、管制流程、管制環(huán)境，是解決不了問題的。各種安全事故規(guī)律性的爆發(fā)，說明我們的社會性管制存在體制性漏洞，不適應(yīng)市場發(fā)育后的管制環(huán)境的新變化。管理不科學(xué)是事故頻發(fā)的罪魁禍首，而絕非特定的領(lǐng)導(dǎo)者失職瀆職、基層小吏被腐蝕被拉攏那么簡單。這是個政府管制的新課題，單靠問責制局部的“點”，無法解決全局性的管制績效問題。

　　按照現(xiàn)代政府管制理論，政府部門主要承擔兩種管制：一個是經(jīng)濟性管制，即對水電氣、火車票地鐵票、部分藥品等的價格管制；
一個是社會性管制，主要管理經(jīng)濟活動帶來的各種外部性，尤其是負的外部性。像礦難、火災(zāi)、食品衛(wèi)生事件等都屬于經(jīng)濟活動帶來的負的外部性。

　　官員責任追究方面的不留情面，主要發(fā)生在社會性管制領(lǐng)域。通過高官行政免職，雖可看作對過去安全生產(chǎn)管理體制在領(lǐng)導(dǎo)責任追究機制建設(shè)方面的一次痛心疾首后的“亡羊補牢”，但是混淆高官個人領(lǐng)導(dǎo)責任與監(jiān)管機構(gòu)的體制性責任，用局部官員個人行為失范來遮蔽、矮化監(jiān)管體系的系統(tǒng)性責任，用大批量的官員行政懲戒來替代監(jiān)管流程再造，不觸及和動搖事故頻發(fā)的體制基礎(chǔ)，仍難絕斷管制漏洞對公眾生命財產(chǎn)安全的威脅。

　　電話舉報等公眾參與方式，雖說是一種低成本的安全監(jiān)管形式，但要發(fā)揮其作用，仍需政府管理部門轉(zhuǎn)變管制理念、創(chuàng)新管理方式、追問管理績效。一句話，公眾參與政府管理，需要政府部門改造管制文化，提供公眾參與的“制度接口”，使得公眾參與管理成為政府日常管理的“千里眼”、“順風耳”。事故頻發(fā)的當月，不少人用常態(tài)化、長效機制建設(shè)來冀望健全未來的安全管理機制和問責機制；
在事故處理高峰過去一個多月之后，筆者更愿意用改造我們的管制文化來認識當前這場問責風暴，更希望高層在強化企業(yè)是安全生產(chǎn)的責任主體不動搖的前提下，同時探索一條強化管制者監(jiān)管責任的新路，來走出管制困境。

　　其實，經(jīng)濟性管制領(lǐng)域的失范，更是導(dǎo)致社會民生問題突出的一個重要原因。經(jīng)濟性管制的理由在于自然壟斷行業(yè)（供電、供氣、供水、供暖等公用事業(yè)）長期平均成本遞減，由一個壟斷者經(jīng)營更加有效率。但是這種自然壟斷特點是由其網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟屬性而非經(jīng)濟競爭過程決定的。所以，政府授予特定企業(yè)、組織經(jīng)營自然壟斷行業(yè)的特權(quán)，同時為了社會公共利益，對其服務(wù)價格進行管制。我國《價格法》第3條第1款規(guī)定：“國家實行并逐步完善宏觀經(jīng)濟調(diào)控下主要由市場形成價格的機制。價格的制定應(yīng)當符合價值規(guī)律，大多數(shù)商品和服務(wù)價格實行市場調(diào)節(jié)價，極少數(shù)商品和服務(wù)價格實行政府指導(dǎo)價或者政府定價�！�

　　根據(jù)《藥品管理法實施條例》的規(guī)定，列入國家基本醫(yī)療保險藥品目錄的藥品，國家基本醫(yī)療保險藥品目錄以外具有壟斷性生產(chǎn)、經(jīng)營的藥品這兩類藥品實行政府定價或者政府指導(dǎo)價，其他藥品的價格一律由市場調(diào)節(jié)。我國新藥層出不窮，一年曾有10009種新藥，就反映了藥廠影響價格部門獲得新藥資格認定，從而可以將普通仿制藥包裝成新藥高價出售的“行規(guī)”。正是通過新藥審批，“新藥”的利潤空間、流通費用和回扣空間變得巨大無比，以藥補醫(yī)的體制才能大行其道。

　　政府管制與市場力量的博弈

　　市場發(fā)育與政府管制是兩種交叉影響、相互牽制的力量。強化管制、放松管制、簡化管制，都是針對市場發(fā)育的不同狀況，改善管制效率的不同方式。面對市場發(fā)育初期、市場競爭不充分、競爭者數(shù)目較少的市場，制定一定的門檻和經(jīng)營標準，是該階段政府管制的主要特征。面對市場發(fā)育不斷深化，產(chǎn)業(yè)的技術(shù)、資金約束壁壘不斷降低的市場，通過簡化或放松管制，能夠鼓勵更多潛在的市場競爭者進入到市場中來，從而增進市場效率，降低產(chǎn)品和服務(wù)價格。

　　不同行業(yè)、不同產(chǎn)業(yè)的不同階段，都對應(yīng)著不同的競爭狀態(tài)。站在政府管制者角度，針對競爭狀態(tài)，調(diào)整管制強度，有利于提高管制效率；
站在市場力量角度，競爭者誘導(dǎo)、影響、“俘獲”（甚至是威脅、“綁架”）政府，通過形成有利于己的管制政策，排斥打擊市場競爭對手和潛在競爭者，最大限度獲取“消費者剩余”，也是市場競爭的一種變異方式。

　　不斷擴張的市場規(guī)模，一方面對市場管制政策的調(diào)整提供激勵，另一方面也對傳統(tǒng)競爭格局及其慣性運作提供激勵。兩種激勵是“針尖對麥芒”的反向力量。迅猛發(fā)展的市場需求，充沛的產(chǎn)業(yè)投資密度和豐厚的產(chǎn)業(yè)利潤，足以支撐日益龐大的政府監(jiān)管部門的運轉(zhuǎn)。市場發(fā)育的廣度拓展和深度挖掘，又會孕育龐大的中介、灰色的“潛規(guī)則”、“服務(wù)”鏈條換得市場發(fā)展的良機。但這種由市場發(fā)育及其附著的經(jīng)濟利益推動形成的監(jiān)管，注定是“貓鼠共存”監(jiān)管模式。

　　在這種政府管制與市場力量勢均力敵、不相上下的領(lǐng)域，若是簡單憑借出于“公益心”來加強政府管理，局限于提高市場準入門檻，增加執(zhí)法檢查的頻率，加大懲罰金額額度，卻忽視政府管理的公開化、透明化，公眾參與的法治化、便捷性的話，往往會適得其反：加強監(jiān)管，只不過抬高了市場力量拉攏腐蝕政府監(jiān)管部門的成本，加強監(jiān)管甚至成為利用社會心理和法律法規(guī)手段擴張部門利益的義正詞嚴、冠冕堂皇的借口。在監(jiān)管者與監(jiān)管對象，共同面對一個不斷擴張的市場時，必須在公開、透明、公眾參與、法治嚴明的環(huán)境中加強監(jiān)管。否則，我們就會出現(xiàn)“事故頻發(fā)—加強監(jiān)管－監(jiān)管制度苛嚴—監(jiān)管環(huán)境更加封閉—事故隱患更加難以暴露—出現(xiàn)更加嚴重的事故”的惡性循環(huán)。加強監(jiān)管，就會淪為加強監(jiān)管者權(quán)力，就會流于拉長監(jiān)管鏈條，就會停步于監(jiān)管者內(nèi)部的監(jiān)管文件、會議、匯報和檢查。監(jiān)管的結(jié)果就局限于為監(jiān)管體系內(nèi)部掌握，少數(shù)人掌握。監(jiān)管的真實性、完整性、公正性會受到質(zhì)疑。否則，怎么會出現(xiàn)，兩次安全生產(chǎn)大檢查，深圳舞王歌舞廳都榜上無名？因為，監(jiān)管者排除了對無照經(jīng)營企業(yè)的查處。而無照經(jīng)營方式成為發(fā)達地區(qū)非法生產(chǎn)企業(yè)幫助監(jiān)管機構(gòu)回避和逃脫監(jiān)管職責的一種制度安排，也就不足為奇。

　　企業(yè)和社會管制部門是一對矛盾的兩個方面，如果只強調(diào)企業(yè)的安全生產(chǎn)責任，而忽視政府的監(jiān)管責任，這對矛盾還是無法解決。從南丹礦難、松花江污染事件以來，社會各界對“企業(yè)是安全生產(chǎn)事故的第一責任人”這一理念可謂充分理解了。2006年，發(fā)改委等三部委印發(fā)了《關(guān)于強化生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)主體責任，嚴格安全生產(chǎn)業(yè)績考核的指導(dǎo)意見》。對企業(yè)的安全生產(chǎn)責任進行了規(guī)范。但是對政府的監(jiān)管責任，尤其是日常監(jiān)管責任，還缺乏法規(guī)規(guī)范。通過一些部委網(wǎng)站，我們發(fā)現(xiàn)，中央加強監(jiān)管能力建設(shè)的資金，更多地是被拿去添置計算機系統(tǒng)、人員培訓(xùn)，而相應(yīng)的法治化建設(shè)和群眾參與機制、行業(yè)協(xié)會參與機制卻只字未提。貓抓不到老鼠，并不是因為硬件裝備跟不上，最重要的是要明確、強化管制者與違法違規(guī)者之間的“天敵”關(guān)系，強化對這種對立關(guān)系的社會性監(jiān)督。

　　問責風暴對公眾參與政府治理的啟示

　　目前的問責制有很大缺陷。首先是管理手段超越了管理目的，罰款、檢查超越了查疑、補漏，寓管理于牌照發(fā)放之中，寓管理于資格審查之中，寓管理于管制者內(nèi)部“一手遮天”之中。問責文化停留在事故發(fā)生后，沒有在整個政府活動全過程扎根。

　　但是，9月份的問責風暴，突出的意義是，一方面強調(diào)了《國務(wù)院關(guān)于特大安全事故行政責任追究的規(guī)定》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》對官員的剛性約束，另一方面說明中央正在從傳統(tǒng)的重視企業(yè)這一安全生產(chǎn)主體，轉(zhuǎn)移到重視政府部門這一監(jiān)管主體上來。若能以此為突破口和契機，理順對監(jiān)管主體的責任、義務(wù)、權(quán)力對應(yīng)關(guān)系，將監(jiān)管者放置于公眾參與的“汪洋大�！敝�中，我們就能超越單純的就事論事的官員問責，逐步走出管制困境。當然，連續(xù)19名高官的落馬，必然也會帶來很強的官場沖擊波，會讓官員心中形成一種問責預(yù)期，那就是，出多大的事就會有相應(yīng)多大的官被免職。有權(quán)必有責、有權(quán)必擔責的行政意識，必然會在官員頭腦中打下印跡。

　　溫家寶總理在今年政府工作報告上提出：“創(chuàng)造條件讓人們監(jiān)督政府”。一方面，這指出了人民監(jiān)督、公眾參與對保障政府工作健康有序運行的必要性、重要性。另一方面，也包含了對當前人民參與政府監(jiān)督條件的擔憂。就政府管制活動而言，管制的體制變革，影響百姓生活生產(chǎn)條件的改善，直接影響民生狀況；
管制文化的創(chuàng)新，直接影響民間創(chuàng)業(yè)和財富積累的積極性，間接影響民生狀況；
管制理念的現(xiàn)代化直接影響公民管理國家事務(wù)的廣度與深度，影響服務(wù)型政府建設(shè)外部力量的聚集�？傊�，管制理念的變革也是為人民服務(wù)宗旨創(chuàng)新的新挑戰(zhàn)。改變不合時宜的政府管制，為市場發(fā)育提供公平規(guī)范的法律環(huán)境，也正成為民營企業(yè)當前極其重要的利益訴求。

　　加強監(jiān)管，需要的不僅僅是政府權(quán)力對市場秩序的干預(yù)力度和范圍的加深和擴張，而是需要一個監(jiān)管成本與監(jiān)管效果的適當權(quán)衡。政務(wù)公開與群眾監(jiān)督舉報、公眾參與相結(jié)合，應(yīng)該成為創(chuàng)新政府管制文化，提高政府管制效率的重要突破口。現(xiàn)代政府行政管理的兩大支柱是行政程序的公開原則和公眾參與原則。在行政內(nèi)容公開方面，《中華人民共和國政府信息公開條例》2008年5月1日開始生效；
在行政過程公開方面，2008年10月1日通過首部地方性行政程序法《湖南省行政程序規(guī)定》。這些法律都為創(chuàng)新政府管制文化提供了良好條件。在“對政府而言，法不授權(quán)皆禁止，對公民而言，法不禁止則自由”的理念逐漸深入人心的今天，在資訊發(fā)達的信息社會，走出管制困境的低成本方式，就是政務(wù)公開、監(jiān)管公開、公眾參與。

　　發(fā)表于2008年11月5日《南風窗》

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