李集合,彭立峰：土地征收：公平補(bǔ)償離我們有多遠(yuǎn)？

　　「摘要」當(dāng)前隨著我國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，征收農(nóng)村土地成為新增建設(shè)用地、擴(kuò)大城市規(guī)模的主要途徑。但是現(xiàn)行土地征收補(bǔ)償?shù)牟煌耆�性和非公平性，相�?dāng)程度上造成和加劇了濫用土地征收權(quán)，侵犯土地權(quán)利人合法權(quán)益，危及國(guó)家糧食安全、土地合理利用以及社會(huì)安定和諧等一系列問(wèn)題。為了解決上述問(wèn)題，充分發(fā)揮土地資源的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，對(duì)我國(guó)現(xiàn)行土地征收補(bǔ)償制度的局限性進(jìn)行研究，并在借鑒國(guó)外土地征收公平補(bǔ)償?shù)某晒��?jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)國(guó)情。提出構(gòu)建具有中國(guó)特色土地征收公平補(bǔ)償制度的建議。

　　「關(guān)鍵詞」土地征收；
公平補(bǔ)償；
不完全補(bǔ)償；
構(gòu)建

　　我國(guó)現(xiàn)行土地補(bǔ)償采用不完全補(bǔ)償原則，與公平補(bǔ)償相距甚遠(yuǎn)。這其實(shí)是剝奪了失地農(nóng)民分享工業(yè)化和城鎮(zhèn)化成果的機(jī)會(huì)，嚴(yán)重威脅社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)和和諧社會(huì)的構(gòu)建；
同時(shí)刺激了政府過(guò)度征地，導(dǎo)致農(nóng)地資源嚴(yán)重浪費(fèi)，威脅國(guó)家糧食安全。因此，為了統(tǒng)籌國(guó)家、農(nóng)村集體和農(nóng)民個(gè)人三者利益，確保全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，我國(guó)應(yīng)盡快確立公平補(bǔ)償原則，并在此基礎(chǔ)上，借鑒它國(guó)經(jīng)驗(yàn)，漸進(jìn)地構(gòu)建起具有中國(guó)特色的土地征收公平補(bǔ)償制度。

　　一、土地征收公平補(bǔ)償原則的歷史演進(jìn)

　　公平補(bǔ)償是現(xiàn)代土地征收制度的三大要素之一，但是該原則的確立經(jīng)過(guò)了完全補(bǔ)償原則一不完全補(bǔ)償原則一公平補(bǔ)償原則的曲折演進(jìn)過(guò)程。具體如下：

　�。ㄒ唬┩耆�補(bǔ)償原則

　　完全補(bǔ)償原則要求政府在征收土地時(shí)，不僅要補(bǔ)償所征收土地本身的通常價(jià)值，還必須補(bǔ)償其“特別價(jià)值”（1794年《普魯士一般邦法》）或“其他不利益”（1837年德國(guó)巴伐利亞《公益征收法》）[1].換言之，完全補(bǔ)償原則要求土地征收機(jī)關(guān)盡可能全面補(bǔ)償，使土地權(quán)利人所遭受的任何可能損失都得以彌補(bǔ)。

　　完全補(bǔ)償原則以既得權(quán)說(shuō)為理論基礎(chǔ)。該說(shuō)認(rèn)為土地所有人對(duì)土地?fù)碛械乃�有�?quán)是合法取得的既得權(quán)，應(yīng)該得到絕對(duì)的保護(hù)。在所有權(quán)絕對(duì)的理念下，羅馬法稱(chēng)所有權(quán)為“濫用”的權(quán)利；
美國(guó)獨(dú)立宣言宣稱(chēng)所有權(quán)系與生俱來(lái)；
法國(guó)人權(quán)宣言宣告“所有權(quán)神圣不可侵犯”�！斑@種立法精神相繼為歐陸各國(guó)民法所采用，成為民法最高原則之一”{2}.因此，土地所有權(quán)本質(zhì)上為不可限制之權(quán)利，政府對(duì)于私人享有的土地所有權(quán)不得侵犯地剝奪。雖然政府在公共利益需要時(shí)必須對(duì)土地進(jìn)行征收，但是土地征收本質(zhì)上是對(duì)“法律面前人人平等”原則的破壞，為矯正其對(duì)平等的財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵害，自然應(yīng)當(dāng)給予完全的補(bǔ)償，才符合公平正義的要求。

　　完全補(bǔ)償原則對(duì)私主體的土地所有權(quán)給予完全尊重，強(qiáng)調(diào)對(duì)土地權(quán)利人的充分保護(hù)，客觀上有利于抑制政府過(guò)度征收土地的行為。但是完全補(bǔ)償原則全然立足于個(gè)人主義，隨著歷史的發(fā)展，其局限性日益凸現(xiàn)，即所有權(quán)個(gè)體理性的過(guò)度膨脹。在完全補(bǔ)償原則下，被征收土地的所有人處于談判的壟斷地位，出于自身利益最大化的考慮，所有權(quán)人往往堅(jiān)持要求獲得談判合作盈余，將價(jià)格提高到市場(chǎng)價(jià)格之上。政府如果不以高昂的代價(jià)取得土地，那么就只能放棄征收。而前者高昂的交易成本嚴(yán)重影響政府提供相關(guān)公共物品的效率；
后者的放棄則是個(gè)人私利對(duì)公共利益的擠出。兩者均導(dǎo)致社會(huì)福利的極大損失。因此20世紀(jì)以來(lái)，完全補(bǔ)償原則逐漸遭到摒棄。

　�。ǘ�）不完全補(bǔ)償原則

　　代之而起的是不完全補(bǔ)償原則。該原則認(rèn)為土地所有權(quán)因負(fù)有社會(huì)義務(wù)而不具有絕對(duì)性，可以基于公共利益的需要而依法加以征收，并且征收時(shí)不必完全補(bǔ)償，而僅需給予不完全補(bǔ)償。不完全補(bǔ)償原則要求政府權(quán)衡公益的需求，參考當(dāng)事人的財(cái)產(chǎn)狀況，適當(dāng)給予補(bǔ)償，一般為征收土地的“收益價(jià)值”。

　　不完全補(bǔ)償原則的理論依據(jù)多元化，主要有：一是公用征收說(shuō)。該說(shuō)認(rèn)為法律固然有保障個(gè)人財(cái)產(chǎn)的一面，同時(shí)又有授予國(guó)家政府或機(jī)構(gòu)征收私人財(cái)產(chǎn)的另一面。因此，個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)既接受?chē)?guó)家的保護(hù)，同時(shí)也應(yīng)受到政府合法征收的約束。對(duì)于因公共利益的需要而做出的合法征收，政府可以不承擔(dān)責(zé)任，但應(yīng)給予個(gè)人一定的補(bǔ)償。二是社會(huì)職務(wù)說(shuō)。該說(shuō)摒棄了權(quán)利天賦的觀念，認(rèn)為國(guó)家或政府為了使個(gè)人盡其社會(huì)一份子的責(zé)任，首先應(yīng)承認(rèn)社會(huì)的權(quán)利，因?yàn)闄?quán)力具有的本質(zhì)具有義務(wù)性，人民的財(cái)產(chǎn)被征用后，政府或國(guó)家應(yīng)酌量予以補(bǔ)償，才能使社會(huì)職務(wù)得以繼續(xù)履行。三是公平負(fù)擔(dān)說(shuō)。該說(shuō)認(rèn)為，國(guó)家在任何情況下都應(yīng)以平等為基礎(chǔ)為公民設(shè)定義務(wù)。政府為了公共利益而實(shí)施的土地征收行為使得一部分人承擔(dān)的義務(wù)重于相同情況下的其他人時(shí)，國(guó)家應(yīng)給予適當(dāng)補(bǔ)償，以調(diào)整和平衡這種義務(wù)不均衡現(xiàn)象，使得全體公民和受害者之間的平衡機(jī)制得到恢復(fù)。

　　雖然上述學(xué)說(shuō)的具體內(nèi)容各異，但是其實(shí)質(zhì)相同，即通過(guò)否定“所有權(quán)神圣不可侵犯”的傳統(tǒng)理念來(lái)推翻完全補(bǔ)償原則；
通過(guò)強(qiáng)調(diào)“所有權(quán)的社會(huì)義務(wù)”來(lái)論證不完全補(bǔ)償?shù)恼��?dāng)性。所謂“所有權(quán)的社會(huì)義務(wù)”是指“基于個(gè)人主義之思想，所有權(quán)固應(yīng)屬于個(gè)人，但其行使與公共利益相關(guān)應(yīng)受社會(huì)之規(guī)律。所有權(quán)之行使，惟于符合公共利益時(shí)，其個(gè)人歸屬方可認(rèn)為系正當(dāng)。易言之，所有權(quán)乃是公共預(yù)期個(gè)人在利己心之原動(dòng)力，仍能為公共利益作有效之行使，方將之委諸于個(gè)人，固社會(huì)基于公共利益，自須限制或剝奪個(gè)人之所有權(quán)。所有權(quán)何以成為本質(zhì)上負(fù)有條件而可以限制之權(quán)利，終于在其本身覓得理論上之正當(dāng)證據(jù)�！眥3}正是從這一意義出發(fā)，財(cái)產(chǎn)不再意味著權(quán)力，而意味著責(zé)任{4}.因此土地權(quán)利人有義務(wù)接受政府的合法征收，而政府僅需給予不完全補(bǔ)償。

　　不完全補(bǔ)償原則旨在調(diào)和個(gè)人主義支配下個(gè)人利益與公共利益的沖突，它降低了政府征收土地的交易成本，充分發(fā)揮政府提供公共物品的規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，有利于社會(huì)福利的整體增進(jìn)。但是由于不完全補(bǔ)償原則的權(quán)衡基礎(chǔ)是公共利益，私人利益僅具有參考意義，故其補(bǔ)償額一般低于被征收土地的市場(chǎng)價(jià)格{1}.這一方面很可能會(huì)危及到私主體的生存權(quán)，導(dǎo)致公共利益對(duì)私人利益的擠出；
另一方面很可能激勵(lì)政府過(guò)度征收土地，引致權(quán)力尋租。因此有必要對(duì)不完全補(bǔ)償原則予以適當(dāng)修正。

　　（三）公平補(bǔ)償原則

　　公平補(bǔ)償原則要求公平地權(quán)衡公共利益與私人利益，并在此基礎(chǔ)上公平地決定補(bǔ)償數(shù)額和方式。它其實(shí)是對(duì)不完全補(bǔ)償原則的修正，因?yàn)椋旱谝�，兩者目�?biāo)同一。兩者均旨在調(diào)和個(gè)人主義支配下個(gè)人利益與公共利益的沖突，本質(zhì)上沒(méi)有區(qū)別。第二，兩者實(shí)現(xiàn)同一目標(biāo)的路徑略有不同。不完全補(bǔ)償原則以公共利益為權(quán)衡重心，參考私人利益進(jìn)行補(bǔ)償；
而公平補(bǔ)償原則認(rèn)為公共利益和私人利益具有同等的價(jià)值，兩者利益共同構(gòu)成補(bǔ)償?shù)臋?quán)衡基礎(chǔ)�？梢�(jiàn)，公平補(bǔ)償原則對(duì)不完全補(bǔ)償原則的權(quán)衡基礎(chǔ)作了一些必要的修正和補(bǔ)充，避免了不完全補(bǔ)償原則對(duì)公共利益的過(guò)分保護(hù)，以期取得公共利益與個(gè)人利益的雙贏。

　　公平補(bǔ)償原則的理論依據(jù)是特別犧牲說(shuō)。該說(shuō)認(rèn)為國(guó)家對(duì)被征收土地的權(quán)利主體的補(bǔ)償并非是基于違法行為，而是基于合法原因。但是國(guó)家合法征地行為，對(duì)人民權(quán)利所造成的損失超出了行使所有權(quán)的內(nèi)在社會(huì)限制，“與國(guó)家課以人民一般的負(fù)擔(dān)不同，它是使無(wú)義務(wù)的特定人對(duì)國(guó)家所作的特別犧牲，這種特別犧牲具有個(gè)案性質(zhì)”{5}，因此應(yīng)當(dāng)由全體人民共同分擔(dān)給予其補(bǔ)償，以保證在不損害個(gè)體利益的前提下實(shí)現(xiàn)公共利益。

　　因此公平補(bǔ)償原則一般要求土地征收者按“公平的市價(jià)”給予土地權(quán)利人補(bǔ)償。但在特殊情況下，其補(bǔ)償可能超出“公平的市價(jià)”。例如被征收土地具有財(cái)產(chǎn)權(quán)人作為生活基本依靠的意義，那么對(duì)其損失的補(bǔ)償，就不僅限于對(duì)其財(cái)產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格予以評(píng)估，還應(yīng)考慮其附帶性損失補(bǔ)償，甚至有必要給付財(cái)產(chǎn)權(quán)人為恢復(fù)原來(lái)的生活狀態(tài)所必需的充分生活補(bǔ)償�？梢�(jiàn)，公平補(bǔ)償原則更具有靈活性、適應(yīng)性和包容性，更符合所有權(quán)社會(huì)理性規(guī)則，它一方面避免了完全補(bǔ)償原則對(duì)個(gè)人財(cái)產(chǎn)的過(guò)度關(guān)注，另一方面又避免了不完全補(bǔ)償原則對(duì)公共利益的過(guò)分保護(hù)，有利于保證在不損害個(gè)體利益的前提下實(shí)現(xiàn)公共利益，獲得公共利益和私人利益的雙贏。正是由于公平補(bǔ)償原則的這一優(yōu)越性，它已為大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家采用。美國(guó)憲法第五修正案明確規(guī)定聯(lián)邦政府征用私人財(cái)產(chǎn)時(shí)必須給予公平補(bǔ)償；
日本憲法第29條第3款規(guī)定：“私有財(cái)產(chǎn)，在公平補(bǔ)償之下可收歸公共所有”。德國(guó)、法國(guó)、加拿大、韓國(guó)等國(guó)也有類(lèi)似的法律規(guī)定{6}.

　　二、土地征收公平補(bǔ)償?shù)膰?guó)際比較

　　雖然諸多發(fā)達(dá)國(guó)家在土地征收時(shí)均采用了公平補(bǔ)償原則，但是由于國(guó)情不同，各國(guó)對(duì)公平補(bǔ)償原則的具體運(yùn)用各有千秋。

　�。ㄒ唬┟绹�(guó)

　　美國(guó)土地征收補(bǔ)償是以土地被征收時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格為基準(zhǔn)，在此基礎(chǔ)上加上土地可預(yù)期的未來(lái)價(jià)值，并充分考慮土地權(quán)利人的利益而加以公平補(bǔ)償。除了對(duì)被征收土地的土地權(quán)利人予以補(bǔ)償，美國(guó)考慮到與被征收土地相毗鄰?fù)恋兀ㄏ噜彽兀┑臋?quán)利人因此而蒙受的損失，對(duì)相鄰地權(quán)利人也給予公平補(bǔ)償{7}.另外美國(guó)還注重運(yùn)用稅收杠桿來(lái)激勵(lì)土地權(quán)利人配合政府的征地行為，例如對(duì)土地被征用者給予一定的稅收優(yōu)惠，而對(duì)出售土地者被課以重稅。因此與其在市場(chǎng)上出售土地，人們更愿意土地被政府征收{(diào)8}.

　　（二）英國(guó)

　　英國(guó)土地征收補(bǔ)償價(jià)格的標(biāo)準(zhǔn)，是以被征收土地所有者在公開(kāi)土地市場(chǎng)上能得到的出售價(jià)格為計(jì)算基礎(chǔ)，計(jì)算補(bǔ)償?shù)臅r(shí)期確定在征收者進(jìn)入土地的日期。如果有些土地在征收之前因要轉(zhuǎn)為公用事業(yè)開(kāi)發(fā)地而造成地價(jià)上漲，原則上補(bǔ)償價(jià)格不包括這一部分，但某些合理的上漲可以考慮。補(bǔ)償價(jià)格具體包括：（1）土地（包括建筑物）的補(bǔ)償，其標(biāo)準(zhǔn)為公開(kāi)市場(chǎng)土地價(jià)格。（2）殘余地的分割或損害補(bǔ)償，其標(biāo)準(zhǔn)為市場(chǎng)的貶值價(jià)格。（3）租賃權(quán)損失補(bǔ)償，其標(biāo)準(zhǔn)為契約未到期的價(jià)值及因征收而引起的損害。（4）遷移費(fèi)、經(jīng)營(yíng)損失等的補(bǔ)償。（5）其他必要費(fèi)用支出的補(bǔ)償，例如律師或?qū)＜业拇�理費(fèi)用、權(quán)利維護(hù)費(fèi)用等。

　　（三）德國(guó)

　　德國(guó)的土地征收補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)為：（1）土地或其他財(cái)產(chǎn)損失的補(bǔ)償，其標(biāo)準(zhǔn)為征收機(jī)關(guān)在裁定征收申請(qǐng)當(dāng)日的移轉(zhuǎn)價(jià)值或市場(chǎng)價(jià)值。（2）營(yíng)業(yè)損失補(bǔ)償，其標(biāo)準(zhǔn)為在其他土地投資可獲得的同等收益。（3）征用財(cái)產(chǎn)上的一切附帶損失補(bǔ)償。在城市開(kāi)發(fā)區(qū)，為了防止利用預(yù)期的公共開(kāi)發(fā)事業(yè)進(jìn)行投機(jī)活動(dòng)，政府規(guī)定，凡因預(yù)測(cè)土地將變?yōu)楣�共用地而引起的價(jià)格上漲，都不能計(jì)入補(bǔ)償價(jià)格。

　　（四）日本

　　日本法對(duì)補(bǔ)償范圍規(guī)定包括：（1）征用損失補(bǔ)償，按被征用財(cái)產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值的正常市價(jià)計(jì)算補(bǔ)償額，一般參考較近地區(qū)的市場(chǎng)交易價(jià)格確定。（2）通損補(bǔ)償，即對(duì)權(quán)利者因征地而通�？赡苁艿降母綆�性損失補(bǔ)償。如地上建筑物、設(shè)備、樹(shù)木補(bǔ)償；
遷移費(fèi)補(bǔ)償；
歇業(yè)、停業(yè)補(bǔ)償；
營(yíng)業(yè)規(guī)模縮小補(bǔ)償以及農(nóng)業(yè)補(bǔ)償和林業(yè)補(bǔ)償。（3）少數(shù)殘存者補(bǔ)償。水庫(kù)等大型公共事業(yè)建設(shè)，使建設(shè)地區(qū)的社會(huì)本身遭受破壞，多數(shù)人要搬遷，但少數(shù)人殘存下來(lái)，對(duì)這些殘存者因脫離生活共同體而造成的損失，而給予的適當(dāng)補(bǔ)償。（4）離職者補(bǔ)償。土地權(quán)利人的雇傭人員因土地被征收而失業(yè)，而對(duì)失業(yè)者給予的適當(dāng)補(bǔ)償。（5）事業(yè)損失補(bǔ)償，即對(duì)公共事業(yè)開(kāi)發(fā)后造成的噪音、廢氣、水質(zhì)污染等損失進(jìn)行補(bǔ)償。（6）其他損失補(bǔ)償，例如房租減少、臨時(shí)租房費(fèi)用、動(dòng)產(chǎn)搬遷費(fèi)等補(bǔ)償。

　　（五）加拿大

　　加拿大土地補(bǔ)償費(fèi)一般涉及以下幾個(gè)方面：（1）被征收部分的補(bǔ)償，必須依據(jù)土地的最高和最佳用途，根據(jù)當(dāng)時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償。（2）有害或不良影響補(bǔ)償，例如嚴(yán)重?fù)p害或滅失價(jià)值。這主要針對(duì)被征收土地剩余的非征地，因建設(shè)或公共工作對(duì)剩余部分造成的損害，還包括對(duì)個(gè)人或經(jīng)營(yíng)損失及其他相關(guān)損失的補(bǔ)償。這種補(bǔ)償不僅包括征地，還包括受征地影響相鄰地區(qū)的非征地。（3）干擾損失補(bǔ)償，它是指被征地所有者或承租人因?yàn)椴粍?dòng)產(chǎn)全部或基本征收，因混亂而造成的成本或開(kāi)支補(bǔ)償。（4）重新安置的困難補(bǔ)償{9}.

　　（六）澳大利亞

　　澳大利亞的土地征收補(bǔ)償包括土地市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償、妨害補(bǔ)償和不利影響補(bǔ)償?shù)葍?nèi)容。其確定，綜合考慮下列因素：（1）征收日的土地市場(chǎng)價(jià)格，即在沒(méi)有土地征收的情況下，被征收的土地在征收當(dāng)日由出賣(mài)方在情愿但不急于售出的情況下與愿意但并不急于購(gòu)買(mǎi)的買(mǎi)方達(dá)成的土地價(jià)格。（2）征收的該土地對(duì)土地所有人具有的特殊意義。（3）由于與土地分離所引起的任何損失。（4）慰藉金。（5）因征收而與被征收土地相毗鄰或相分離土地的增值或貶值部分{10}.

　　綜上所述，各發(fā)達(dá)國(guó)家的土地征收補(bǔ)償方案的具體內(nèi)容不盡相同，但是都遵循了公平補(bǔ)償原則，表現(xiàn)為：一是對(duì)所有因土地征收行為而直接受到財(cái)產(chǎn)損失的權(quán)利人均公平地給予補(bǔ)償；
二是對(duì)上述主體的所有直接損失和間接損失（甚至還包括精神損失）均給予公平的補(bǔ)償；
三是按照市場(chǎng)價(jià)格公平地決定補(bǔ)償數(shù)額，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　如若尚不足以維持權(quán)利人生活的，其實(shí)際補(bǔ)償數(shù)額還可能超出市場(chǎng)價(jià)格{11}.

　　三、中國(guó)的現(xiàn)實(shí)：遠(yuǎn)離公平補(bǔ)償

　　《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《憲法》）第10條第3款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。這是我國(guó)第一次在憲法層面上明確肯定了國(guó)家動(dòng)用土地征收權(quán)時(shí)的補(bǔ)償義務(wù)，意義重大。但遺憾的是《憲法》未就土地征收補(bǔ)償原則做出明確的規(guī)定�！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《土地管理法》）和《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《物權(quán)法》）等相關(guān)法律均采用了相同的立法技巧，即在有意無(wú)意之間回避了土地征收補(bǔ)償原則的確定。但是從相關(guān)法律規(guī)定和實(shí)踐操作來(lái)看，我國(guó)采用的是不完全補(bǔ)償原則，與公平補(bǔ)償原則相距甚遠(yuǎn)。這主要表現(xiàn)為：

　�。ㄒ唬┭a(bǔ)償主體的非公平性

　　1.主體的狹隘性

　　根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《土地管理法實(shí)施條例》）第26條的規(guī)定，我國(guó)土地征收的受補(bǔ)償主體只有兩類(lèi)：一是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織；
一是農(nóng)村村民（以下簡(jiǎn)稱(chēng)農(nóng)民）。這意味著土地征收給其他主體帶來(lái)財(cái)產(chǎn)損失時(shí)，這些遭受損失的主體均無(wú)資格得到任何補(bǔ)償。例如土地征收導(dǎo)致土地或土地建筑改良物（房屋等）的承租人遭受租賃權(quán)損失時(shí)，無(wú)法得到相應(yīng)補(bǔ)償。再如土地征收致使相鄰地貶值時(shí)，相鄰地的所有權(quán)人或其他權(quán)利人也無(wú)權(quán)獲得任何補(bǔ)償。而在發(fā)達(dá)國(guó)家，凡因土地征收受到財(cái)產(chǎn)損失者均可得到公平的補(bǔ)償，例如土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人、承租人、殘余地和相鄰地的土地權(quán)利人及受到不良或損害影響的權(quán)利人，甚至是因土地征收而歇業(yè)、停業(yè)或離職者等均有權(quán)獲得補(bǔ)償。與之相比，我國(guó)土地征收受償主體范圍顯然過(guò)于狹隘，有失公平。

　　2.主體間的非公平性

　　在我國(guó)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民均有權(quán)獲得土地征收補(bǔ)償，但是在既有的受補(bǔ)償主體之間，土地征收補(bǔ)償亦存在一定的非公平性。表現(xiàn)為：一是作為國(guó)家行政機(jī)關(guān)的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府，參與征地補(bǔ)償分配，欠缺合法性且導(dǎo)致權(quán)力尋租；
二是村集體與農(nóng)民個(gè)體之間的分配混亂；
三是失地農(nóng)民之間的分配混亂。

　　之所以造成此種不公平的利益分配格局，根源在于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的制度性“虛位”導(dǎo)致農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的模糊性。根據(jù)《土地管理法》第10條和《物權(quán)法》第60條的規(guī)定，集體土地所有權(quán)主體可分為3級(jí)：鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民所有、村民所有、村民小組所有。但是不僅集體所有權(quán)主體沒(méi)有人格化代表來(lái)行使其權(quán)利，而且這3級(jí)集體之間界限也不清楚，導(dǎo)致土地集體所有權(quán)在事實(shí)上的虛置。加之計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的慣性運(yùn)作（政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理的一體化）、農(nóng)村基。層政治與行政體制的現(xiàn)狀和農(nóng)村民間傳統(tǒng)的“官本位”、“權(quán)力本位”思想，使得基層政府、村委會(huì)和鄉(xiāng)村干部掌握了實(shí)際的土地所有權(quán)，控制了“農(nóng)民集體”的意志，成為土地所有者的代言人。本應(yīng)為全體成員共同所有的農(nóng)村集體土地所有權(quán)事實(shí)上成為少數(shù)人的囊中之物。一旦土地征收補(bǔ)償費(fèi)下發(fā)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府、村委會(huì)和村干部往往爭(zhēng)先恐后地主張自己是土地所有權(quán)人，土地征收補(bǔ)償費(fèi)多以“鄉(xiāng)扣”、“村留”、“村小組提”等名義層層截留。土地征收補(bǔ)償費(fèi)到農(nóng)民手中時(shí)已極其有限。

　　但是，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府是國(guó)家行政機(jī)關(guān)，不是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，根本就無(wú)權(quán)參與土地征收補(bǔ)償費(fèi)的分配。而村民小組是集體經(jīng)濟(jì)組織的一員而不是一級(jí)經(jīng)濟(jì)組織，沒(méi)有法律地位，沒(méi)有經(jīng)濟(jì)核算形式，從法律上而言，亦無(wú)資格獲得土地征收補(bǔ)償費(fèi)。村委會(huì)名義上是農(nóng)村群眾性自治組織，但在很大程度上受到上級(jí)政府的約束，具有政府機(jī)構(gòu)的功能（如黨支部書(shū)記由上級(jí)任命且是村里的實(shí)權(quán)人物），實(shí)際上成為了地方政府的“下級(jí)派出機(jī)構(gòu)”。因此他們往往不是代表村農(nóng)民集體行使土地所有權(quán)職能，而是貫徹執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)或上級(jí)政府的意圖。更何況村委會(huì)作為一個(gè)特殊的利益集團(tuán)，“也有自己的利益，尤其是包含村委會(huì)負(fù)責(zé)人的個(gè)人利益，他們從自身效用最大化角度出發(fā)，利用自己的比較優(yōu)勢(shì)獲得較大的土地收益份額或?yàn)榻窈螳@取額外的利益保障做準(zhǔn)備”{12}，甚至挪用或侵占征地補(bǔ)償費(fèi)。而大多數(shù)農(nóng)民個(gè)體囿于組織化程度低、信息不對(duì)稱(chēng)等現(xiàn)實(shí)，只能被迫接受此種不公平的利益分配，但是社會(huì)不穩(wěn)定的危險(xiǎn)已然潛伏。

　�。ǘ�）補(bǔ)償客體的不完全性

　　1.間接損失的不補(bǔ)償

　　根據(jù)《土地管理法》第47條的規(guī)定，我國(guó)土地征收的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。而根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》第26條的規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有；
地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有；
安置補(bǔ)助費(fèi)原則上支付給安置單位。推敲上述規(guī)定，我們不難發(fā)現(xiàn)上述補(bǔ)償費(fèi)用中，土地補(bǔ)償費(fèi)其實(shí)是對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織喪失的土地所有權(quán)進(jìn)行的補(bǔ)償；
地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)實(shí)質(zhì)上是對(duì)土地改良物損失的彌補(bǔ)，前者旨在補(bǔ)償建筑改良物損失，后者旨在補(bǔ)償農(nóng)作改良物損失；
而安置補(bǔ)助費(fèi)只不過(guò)是補(bǔ)償失地農(nóng)民重新安置的支出。換言之，我國(guó)土地征收補(bǔ)償?shù)姆秶�只包括：土地所有�?quán)損失、土地改良物損失和安置費(fèi)用這三類(lèi)直接損失，不包括對(duì)由征地行為造成的間接損失。

　　而發(fā)達(dá)國(guó)家土地征收補(bǔ)償范圍的確定，除了考慮征地行為給土地權(quán)利人造成的直接損失外，還要綜合考慮被征收土地對(duì)權(quán)利人的特殊價(jià)值、征收行為導(dǎo)致的諸多間接損失等因素，予以公平補(bǔ)償。例如美國(guó)除了補(bǔ)償被征收土地本身的現(xiàn)實(shí)價(jià)值外，還補(bǔ)償包括被征收土地由于長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)或其他原因而存在的無(wú)形資產(chǎn)損失。英國(guó)對(duì)殘余地貶值、租賃權(quán)損失及律師或?qū)＜掖�理費(fèi)用補(bǔ)償?shù)染�予以補(bǔ)償；
而日本不僅給予租賃權(quán)損失補(bǔ)償、歇業(yè)、停業(yè)、離職、營(yíng)業(yè)規(guī)�？s小損失補(bǔ)償?shù)�，還對(duì)少數(shù)殘存者因脫離生活共同體而造成的損失和公共事業(yè)開(kāi)發(fā)后造成的噪音、廢氣、水質(zhì)污染等損失進(jìn)行補(bǔ)償。澳大利亞還對(duì)土地權(quán)利人的某些精神損失予以慰藉金補(bǔ)償。相比之下，我國(guó)土地征收補(bǔ)償僅對(duì)土地所有權(quán)損失、土地改良物損失和安置費(fèi)用三項(xiàng)進(jìn)行補(bǔ)償，其實(shí)質(zhì)是對(duì)因土地征收造成的一切間接損失均不予補(bǔ)償，僅補(bǔ)償土地征收造成的直接損失。如此狹隘的補(bǔ)償客體范圍，難言公平。

　　2.直接損失的不完全補(bǔ)償

　　雖然我國(guó)土地征收補(bǔ)償僅限于與被征收土地有直接聯(lián)系的經(jīng)濟(jì)損失上，但即使是直接損失的補(bǔ)償也是相當(dāng)不完全的。最突出的表現(xiàn)是缺乏對(duì)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)損失的補(bǔ)償。雖然《土地管理法》第14條和《農(nóng)村土地承包法》第16條賦予了農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，《物權(quán)法》第125條明確了農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為用益物權(quán)；
雖然《農(nóng)村土地承包法》第16條和《物權(quán)法》第132條均明確規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人在承包地被征收時(shí)，有權(quán)獲得相應(yīng)補(bǔ)償，但是實(shí)際操作與立法預(yù)期南轅北轍。其根本原因在于法律未明確賦予土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)獨(dú)立的補(bǔ)償客體地位，致使在土地征收補(bǔ)償中土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)全然落空。表現(xiàn)為：

　�。�1）土地補(bǔ)償費(fèi)不包括對(duì)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)損失的補(bǔ)償。因?yàn)椋旱谝�，根�?jù)《土地管理法實(shí)施條例》第26條的規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，并不歸屬于農(nóng)民。這就從法律層面明確了土地補(bǔ)償費(fèi)補(bǔ)償?shù)氖峭恋厮�有�?quán)，而非土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。第二，依據(jù)《土地管理法>第47條的規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。這其實(shí)是對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的漠視。依據(jù)《物權(quán)法》第125條的規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人在其承包期內(nèi)有權(quán)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)這一范疇內(nèi)自主安排和進(jìn)行生產(chǎn)，有權(quán)隨時(shí)調(diào)整將承包地改為最佳利用方向。而土地補(bǔ)償費(fèi)是按照被征收土地的原有用途進(jìn)行補(bǔ)償，顯然并不包含對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)損失的補(bǔ)償。第三，實(shí)踐中土地補(bǔ)償費(fèi)往往經(jīng)過(guò)“鄉(xiāng)扣”、“村留”、“村小組提”層層截留后，才部分地流入農(nóng)民手中。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、村委會(huì)、村小組等之所以能層層截留，均憑借的是土地所有權(quán)人這一身份；
而農(nóng)民之所以最終能獲得部分的土地補(bǔ)償費(fèi)，憑借的是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份�？梢�(jiàn)，無(wú)論是從法律層面還是實(shí)踐層面來(lái)看，土地補(bǔ)償費(fèi)的補(bǔ)償客體是土地所有權(quán)，不包括土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

　�。�2）安置補(bǔ)助費(fèi)難以體現(xiàn)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)損失的補(bǔ)償。如果說(shuō)安置補(bǔ)助費(fèi)是對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的補(bǔ)償，那么它應(yīng)是土地征收人與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人之間法律關(guān)系的反映，即該項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)直接支付給土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人，由土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人所有和自由支配。但是依據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》第26條的規(guī)定，需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理和使用；
由其他單位安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給安置單位；
不需要統(tǒng)一安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放給被安置人員個(gè)人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險(xiǎn)費(fèi)用�？梢�(jiàn)原則上安置補(bǔ)助費(fèi)歸安置單位所有，無(wú)安置單位時(shí)才歸農(nóng)民所有。因此與其說(shuō)安置補(bǔ)助費(fèi)是對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的補(bǔ)償，不如說(shuō)它針對(duì)的僅是安置支出。

　　至于地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)，它是對(duì)土地改良物損失的補(bǔ)償，顯然不可能包括對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)損失的補(bǔ)償。而《物權(quán)法》第42條第2款規(guī)定的社會(huì)保障費(fèi)用，旨在保障被征地農(nóng)民的生活，其實(shí)質(zhì)是生存權(quán)補(bǔ)償，不包括土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)補(bǔ)償。

　�。ㄈ�）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的非科學(xué)性

　　1.土地建筑改良物補(bǔ)償?shù)姆强茖W(xué)性

　　我國(guó)土地征收補(bǔ)償中的地上附著物補(bǔ)償，其實(shí)就是對(duì)土地建筑改良物的補(bǔ)償，但現(xiàn)行地上附著物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)明顯不科學(xué)，難以保障被拆遷農(nóng)民“居其有其屋”。其根本原因在于目前我國(guó)尚未制定和頒布征地過(guò)程中農(nóng)村房屋拆遷的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)踐中，一直參照城市房屋拆遷的辦法進(jìn)行補(bǔ)償。但是這種做法掩蓋了農(nóng)村房屋拆遷的特殊性，不利于保障被拆遷農(nóng)民的合法權(quán)益。

　　現(xiàn)有城市房屋拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是基于城市房屋拆遷制定的，并不考慮農(nóng)村房屋拆遷的特殊性，無(wú)法保證被拆遷農(nóng)民的居住條件。例如當(dāng)失地農(nóng)民拆遷，只能遷往城鎮(zhèn)時(shí)，雖然有權(quán)選擇貨幣補(bǔ)償或房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換，但是上述任何一種補(bǔ)償方式都難以保障被拆遷農(nóng)民“居其有其屋”。因?yàn)椋旱谝�，如果農(nóng)民選擇貨幣拆遷，農(nóng)民所獲得的貨幣不足以讓其在城鎮(zhèn)購(gòu)房居住。依據(jù)《房屋拆遷管理?xiàng)l例》第24條的規(guī)定，拆遷貨幣補(bǔ)償?shù)慕痤~，根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格確定。但是我國(guó)農(nóng)村房地產(chǎn)市場(chǎng)化程度低，而且農(nóng)村宅基地使用權(quán)禁止市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)，因此被拆遷的農(nóng)村房屋的評(píng)估價(jià)中只反映房屋本身的價(jià)值，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于包含了國(guó)有土地使用權(quán)價(jià)值的城市房屋價(jià)格。因此被拆遷農(nóng)民若想以拆遷補(bǔ)償?shù)呢泿刨?gòu)置城市房屋，實(shí)是杯水車(chē)薪。第二，如果農(nóng)民選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換，倒是可以保證其居住條件，但是大多數(shù)農(nóng)民心有余而力不足，不可能選擇該方式。因?yàn)橐罁?jù)《房屋拆遷管理?xiàng)l例》第25條的規(guī)定，被拆遷人應(yīng)與拆遷人與計(jì)算被拆遷房屋的補(bǔ)償金額和所調(diào)換房屋的價(jià)格，結(jié)清產(chǎn)權(quán)調(diào)換的差價(jià)。由于所調(diào)換房屋中包含國(guó)有土地使用權(quán)的價(jià)值，而被拆遷房屋中不計(jì)算宅基地使用權(quán)的價(jià)值，僅此差價(jià)就足以讓被拆遷農(nóng)民望而卻步！因此實(shí)踐中，絕大多數(shù)農(nóng)民只能選擇貨幣補(bǔ)償，但是貨幣補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)于市場(chǎng)房?jī)r(jià)偏低，不足以保證被拆遷人買(mǎi)得起房。失地農(nóng)民同時(shí)失去房屋這一基本生活保障，必然引發(fā)社會(huì)矛盾。

　　2.安置補(bǔ)助費(fèi)的非科學(xué)性

　　《土地管理法實(shí)施條例》第26條之所以規(guī)定安置補(bǔ)助費(fèi)原則上支付給安置單位，其初衷是希望通過(guò)安置補(bǔ)助費(fèi)確保被征地農(nóng)民“勞者有其業(yè)”，但是現(xiàn)實(shí)與預(yù)期背道而馳。實(shí)踐中，征地單位大多“要地不要人”，即普遍采取貨幣安置的方式，即一次性給予失地農(nóng)民安置補(bǔ)助費(fèi)，其余概不過(guò)問(wèn)。貨幣安置的優(yōu)點(diǎn)在于操作簡(jiǎn)單，但是現(xiàn)行一次性貨幣安置的實(shí)際效果等于不安置。因?yàn)椋?/p>

　　第一，安置補(bǔ)助費(fèi)計(jì)算依據(jù)不科學(xué)。依據(jù)《土地管理法》規(guī)定，安置補(bǔ)助費(fèi)以被征收土地前3年平均產(chǎn)值作為計(jì)算依據(jù)。但是被征收土地的平均產(chǎn)值與安置費(fèi)用之間并不存在任何相關(guān)性，以此為計(jì)算依據(jù)，很難說(shuō)是科學(xué)。第二，安置補(bǔ)助費(fèi)的補(bǔ)償偏低。依據(jù)《土地管理法》規(guī)定，安置補(bǔ)助費(fèi)一般為被征收土地前3年平均產(chǎn)值的4—6倍。這樣的安置補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)顯然是以土地農(nóng)用且存在工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差、被征地農(nóng)民生活在農(nóng)村為核定基礎(chǔ)的。失地農(nóng)民若想以此在城市自我就業(yè)，自行解決養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會(huì)保險(xiǎn)待遇，舉步維艱。第三，在現(xiàn)有勞動(dòng)力市場(chǎng)供求格局下，大多數(shù)失地農(nóng)民由于年齡、文化、技能、體力、就業(yè)意識(shí)和擇業(yè)觀念等限制，就業(yè)機(jī)會(huì)少，就業(yè)選擇小。尤其是大齡農(nóng)民、完全依賴(lài)土地為生的純農(nóng)民以及生活在遠(yuǎn)郊和偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)民。綜上，一方面過(guò)低的安置補(bǔ)助費(fèi)不足以讓農(nóng)民自我就業(yè)，另一方面農(nóng)民在勞動(dòng)力市場(chǎng)的劣勢(shì)使其難以在城市自謀職業(yè)，難怪60％的被征地農(nóng)民，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　失地同時(shí)失業(yè)。

　　3.土地補(bǔ)償費(fèi)的非科學(xué)性

　　依據(jù)“產(chǎn)值倍數(shù)法”確定的現(xiàn)行土地補(bǔ)償費(fèi)明顯偏低。美國(guó)農(nóng)村發(fā)展研究所的研究甚至認(rèn)為中國(guó)現(xiàn)有土地補(bǔ)償“大大低于《農(nóng)村土地承包法》賦予農(nóng)民的30年土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的實(shí)際價(jià)值”{13}.筆者認(rèn)為其根本癥結(jié)在于現(xiàn)有“產(chǎn)值倍數(shù)法”是一種完全與市場(chǎng)無(wú)關(guān)的政策性標(biāo)準(zhǔn)，年均產(chǎn)值既不是地租，也不是地價(jià)，而是以生產(chǎn)資料的使用價(jià)值替代了生產(chǎn)資料的自身價(jià)值，掩蓋了土地資源的稀缺程度以及農(nóng)民對(duì)土地的依賴(lài)程度。表現(xiàn)為：

　　第一，農(nóng)地使用方式和耕種內(nèi)容變化加快，已不是當(dāng)年單一的糧食作物種植模式，簡(jiǎn)單地按照三年平均產(chǎn)值計(jì)算出補(bǔ)償額，忽略農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)多元化和種植手段科技化，并不能真實(shí)反映土地的生產(chǎn)率，在現(xiàn)實(shí)中造成了極大的不公平。第二，在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的背景下，不同地段和不同用途的土地級(jí)差地租相差很大，而以產(chǎn)值為計(jì)算依據(jù)的土地補(bǔ)償費(fèi)未反映出土地價(jià)值的此種差異。第三，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用，土地增值豐厚，但是現(xiàn)有補(bǔ)償只是填補(bǔ)了被征用土地作為農(nóng)用地在未來(lái)幾年內(nèi)可能產(chǎn)生的價(jià)值，而未分享土地增值。第四，土地補(bǔ)償費(fèi)未能反映出農(nóng)民對(duì)土地的依賴(lài)程度�，F(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)旨在保障被征地農(nóng)民生活水平不降低，但是土地補(bǔ)償費(fèi)的最高標(biāo)準(zhǔn)制定于上世紀(jì)80年代，它是以土地農(nóng)用，農(nóng)民以“分散的自給自足方式經(jīng)營(yíng)土地和被征地農(nóng)民生活在農(nóng)村”為基礎(chǔ)核定的{14}，未考慮失地農(nóng)民生存和發(fā)展費(fèi)用的逐年上升，未考慮到土地之于農(nóng)民，不是一般意義上的土地資源，而是居住、生產(chǎn)、就業(yè)和社會(huì)保障的基礎(chǔ)。因此當(dāng)前即使按照現(xiàn)行土地補(bǔ)償費(fèi)的最高標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，其補(bǔ)償額也很難保障被征地農(nóng)民生活水平。

　　綜上所述，我國(guó)現(xiàn)有土地征收補(bǔ)償其實(shí)是對(duì)部分受損主體的部分直接損失的部分補(bǔ)償，具有相當(dāng)?shù)牟煌耆�性和非科學(xué)性，距公平補(bǔ)償原則甚遠(yuǎn)。它雖為促進(jìn)我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化及現(xiàn)代化的建設(shè)創(chuàng)造了有利的條件，但同時(shí)它也刺激了政府權(quán)力尋租，過(guò)度征地，導(dǎo)致農(nóng)地資源浪費(fèi)嚴(yán)重{15}，威脅我國(guó)糧食安全；
它還直接導(dǎo)致了農(nóng)民“經(jīng)濟(jì)權(quán)利的漸進(jìn)性缺失、政治權(quán)利的剝奪和社會(huì)權(quán)利的弱化性消失”{16}，把部分自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的自然人變?yōu)槭袌?chǎng)化條件下“種田無(wú)地、上班無(wú)崗、低保無(wú)份”的既非農(nóng)民又非市民的邊緣人，威脅到和諧社會(huì)的構(gòu)建和全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此摒棄不完全補(bǔ)償原則，確立公平補(bǔ)償原則已勢(shì)在必行。

　　四、中國(guó)的未來(lái)：走進(jìn)公平補(bǔ)償

　　我國(guó)應(yīng)盡快確立公平補(bǔ)償原則，但是絕不能照抄西方發(fā)達(dá)國(guó)家的現(xiàn)成法條，這是因?yàn)椋旱谝唬�與西方資本主義國(guó)家不同，我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家。具有中國(guó)特色的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)堅(jiān)持以土地公有制為基本原則，這就從根本上決定了我國(guó)土地征收補(bǔ)償?shù)闹黧w和客體均有別于西方資本主義國(guó)家。第二，與西方發(fā)達(dá)國(guó)家不同，我國(guó)是發(fā)展中國(guó)家。我國(guó)當(dāng)前仍處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程當(dāng)中，經(jīng)濟(jì)實(shí)力有限，短期內(nèi)不可能實(shí)行如西方發(fā)達(dá)國(guó)家那樣寬范圍、高標(biāo)準(zhǔn)的土地征收補(bǔ)償。因此，我國(guó)應(yīng)立足于我國(guó)國(guó)情，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，逐步、漸進(jìn)地構(gòu)建中國(guó)特色的土地征收公平補(bǔ)償制度。當(dāng)前的主要工作包括：

　�。ㄒ唬┟鞔_農(nóng)村土地的所有權(quán)人

　　我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，包括農(nóng)村土地集體所有在內(nèi)的土地公有制是我國(guó)的基本經(jīng)濟(jì)制度。不能因?yàn)閷?shí)踐中操作層面出現(xiàn)的某些具體問(wèn)題而從根本上全然否定該項(xiàng)基本制度。筆者認(rèn)為我國(guó)應(yīng)在肯定農(nóng)村土地集體所有制性質(zhì)的基礎(chǔ)上，通過(guò)將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具體化和人格化的途徑來(lái)明確農(nóng)村土地的所有權(quán)人。考慮到農(nóng)村土地集體所有的性質(zhì)，以及司法救濟(jì)時(shí)訴訟程序的順利進(jìn)行，農(nóng)村集體土地宜以村為單位，由全體村民共同所有，由村民委員會(huì)對(duì)外代表全村村民行使土地權(quán)利。但是應(yīng)改造現(xiàn)有村民委員會(huì)，淡化其半官方、行政派出機(jī)構(gòu)的色彩，強(qiáng)化其民間性、自治性和民主性，將其改造為能夠真正代表全村村民共同經(jīng)濟(jì)利益的獨(dú)立法人。

　�。ǘ�）適當(dāng)拓寬補(bǔ)償客體和主體范圍

　　筆者認(rèn)為我國(guó)應(yīng)立足于本國(guó)國(guó)情，適當(dāng)擴(kuò)大我國(guó)土地征收的補(bǔ)償客體范圍。建議當(dāng)前可將因征地所導(dǎo)致的可確定、可量化的直接損失和一些可預(yù)見(jiàn)的必要的間接損失列入補(bǔ)償客體范圍。前者包括土地改良物損失、集體經(jīng)濟(jì)組織土地所有權(quán)損失、農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)損失和失地農(nóng)民重新安置費(fèi)用；
后者包括殘余地?fù)p失和相鄰地價(jià)值的減少等。與現(xiàn)有征地補(bǔ)償相比，增加土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)補(bǔ)償、殘余地補(bǔ)償和相鄰地補(bǔ)償。相應(yīng)地也就將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人、殘余地權(quán)利人和相鄰地權(quán)利人納入了土地征收補(bǔ)償?shù)闹黧w范圍之內(nèi)。

　　（三）適當(dāng)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

　　我國(guó)應(yīng)提高土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但囿于經(jīng)濟(jì)實(shí)力，短期內(nèi)不可能過(guò)于提高，而應(yīng)逐步、漸進(jìn)地適當(dāng)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前的目標(biāo)是：保障農(nóng)民“居者有其屋”，“勞者有其業(yè)”，逐步將農(nóng)民納入社會(huì)保障體系，既要解決農(nóng)民目前的生活，也要考慮其長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。具體包括：

　　第一，制定統(tǒng)一的農(nóng)村房屋拆遷補(bǔ)償制度，適當(dāng)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，確�！熬诱哂衅湮荨�。筆者認(rèn)為可借鑒國(guó)外的做法：一方面要對(duì)集體土地上的房屋進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估時(shí)應(yīng)征求農(nóng)戶(hù)意見(jiàn)，征收方可以提供幾家具有省級(jí)以上建設(shè)行政主管部門(mén)核發(fā)的具有一定資質(zhì)的房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)，由被拆遷人優(yōu)先選擇評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)被拆遷房屋進(jìn)行市場(chǎng)價(jià)格評(píng)估；
另一方面有條件的情況下要采用拆一賠一的方式對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，即對(duì)集體土地征收中的被拆遷房屋，可根據(jù)房屋原有建筑物的結(jié)構(gòu)類(lèi)型和建筑面積的大小給予合理補(bǔ)償，或者由政府統(tǒng)一籌建安置房或農(nóng)民公寓等。

　　第二，堅(jiān)持就業(yè)優(yōu)先原則，改變傳統(tǒng)安置方式{17}，保障“勞者有其業(yè)”。按照“市場(chǎng)引導(dǎo)就業(yè)，培訓(xùn)促進(jìn)就業(yè)，社會(huì)幫助就業(yè)，政府扶持就業(yè)，個(gè)人自主就業(yè)”的思路，一方面在就業(yè)優(yōu)先原則下，改變單一的貨幣安置方式，鼓勵(lì)征地單位“要地也要人”；
另一方面改革安置補(bǔ)助費(fèi)的計(jì)算方法和支付方式，適當(dāng)提高安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，保障失地農(nóng)民能有充足的資金自主就業(yè)。

　　第三，摒棄“產(chǎn)值倍數(shù)法”，建立與市場(chǎng)相聯(lián)系的土地征收補(bǔ)償機(jī)制，確保農(nóng)民分享土地增值收益。土地所有權(quán)補(bǔ)償、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)補(bǔ)償、殘余地補(bǔ)償和相鄰地補(bǔ)償均應(yīng)如此。在市場(chǎng)定價(jià)方面，由于我國(guó)現(xiàn)階段不存在自由的土地流轉(zhuǎn)、交易制度、無(wú)法采取西方國(guó)家的土地征收補(bǔ)償制度中的，以征地相鄰地塊的交易價(jià)格為參考的定價(jià)方式。但是我們可以通過(guò)建立土地評(píng)估事務(wù)所等市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)評(píng)估的方式對(duì)補(bǔ)償費(fèi)作綜合評(píng)估，如根據(jù)地塊所處的位置、所征地塊的用途、基礎(chǔ)設(shè)施條件及相同水平地塊的使用權(quán)出讓價(jià)格等因素，得出土地征收補(bǔ)償?shù)膮⒖純r(jià)格。

　　第四，堅(jiān)持“土地?fù)Q保障”原則，將失地農(nóng)民納入社會(huì)保障體系，確保其生存權(quán)�！段餀�(quán)法》第42條第2款明確規(guī)定，土地征收應(yīng)“安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益�！币虼水�(dāng)前應(yīng)按照“土地?fù)Q保障”原則，以被征地所承載農(nóng)民安置的實(shí)際社會(huì)成本為依據(jù)，構(gòu)建政府主導(dǎo)型的失地農(nóng)民社會(huì)保障體系，建立失地農(nóng)民分享工業(yè)化和城鎮(zhèn)化現(xiàn)代化成果的長(zhǎng)效機(jī)制。

　�。ㄋ模┴S富補(bǔ)償方式

　　雖然我國(guó)短期內(nèi)不可能過(guò)大提高土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但是土地征收補(bǔ)償方式的豐富不失為一種可行的保護(hù)失地農(nóng)民合法權(quán)益的方法，因?yàn)樗�可以多角度、多方面�?duì)農(nóng)民遭受的損失進(jìn)行切實(shí)補(bǔ)償，避免使其因此無(wú)法生活或者生活水平下降。

　　建國(guó)以來(lái)，我國(guó)征地補(bǔ)償制度大致經(jīng)歷了重安置輕補(bǔ)償——招工安置與貨幣補(bǔ)償并重——單一貨幣補(bǔ)償?shù)淖冞w過(guò)程{18}.上世紀(jì)90年代以來(lái)我國(guó)雖然大幅度提高了土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但是由于單一的貨幣補(bǔ)償方式不能很好地解決失地農(nóng)民就業(yè)、住房和保障等問(wèn)題，引發(fā)了一系列嚴(yán)重社會(huì)問(wèn)題。因此，在新形勢(shì)下我們必須對(duì)土地征收補(bǔ)償方式進(jìn)行新的探索。2004年10月21日國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》和國(guó)土資源部2004年11月發(fā)布的《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》已經(jīng)為這種探索指出了方向。實(shí)踐中也有極大的嘗試和創(chuàng)新，如浙江嘉興市通過(guò)采取“以土地?fù)Q保障”的做法，給農(nóng)民買(mǎi)保險(xiǎn)；
蘇州工業(yè)園區(qū)則以公寓房作為對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償，通過(guò)發(fā)展“房東經(jīng)濟(jì)”解決失地農(nóng)民的后顧之憂(yōu)。其他還有諸多“土地?fù)Q社�！薄ⅰ疤峁┚蜆I(yè)培訓(xùn)”、征地費(fèi)入股安置，保險(xiǎn)基金安置、留地安置，調(diào)地安置及異地移民安置等等補(bǔ)償方式，改變了過(guò)去那種貨幣支付的一次性補(bǔ)償方式，較好地解決了農(nóng)民生活來(lái)源和長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展問(wèn)題，值得肯定和推廣。

　　五、結(jié)論

　　土地征收公平補(bǔ)償原則因其契合所有權(quán)社會(huì)理性規(guī)則，促進(jìn)公共利益和私人利益的雙贏，為眾多發(fā)達(dá)國(guó)家普遍接受。而我國(guó)土地征收固守不完全補(bǔ)償原則，它導(dǎo)致國(guó)家、農(nóng)村集體和農(nóng)民個(gè)人三者之間利益分配格局的混亂，不利于我國(guó)農(nóng)地資源保護(hù)、糧食安全和社會(huì)穩(wěn)定，已嚴(yán)重威脅到和諧社會(huì)的構(gòu)建和全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。我國(guó)應(yīng)立足于國(guó)情，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，逐步、漸進(jìn)地構(gòu)建起有中國(guó)特色的土地征收公平補(bǔ)償制度。

　　「注釋」

　　作者簡(jiǎn)介：李集合（1966—），男，陜西禮泉人，西北政法大學(xué)法學(xué)副教授，研究方向：合同法、勞動(dòng)法、土地管理法；

　　彭立峰（1974—），女，江西宜春人，西北政法大學(xué)講師，西北大學(xué)博士生，研究方向：合同法、經(jīng)濟(jì)法。

　　基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金項(xiàng)目《生態(tài)保護(hù)與利益補(bǔ)償法律機(jī)制問(wèn)題研究》（03BFX030）

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　　來(lái)源：《河北法學(xué)》2008年第9期

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