張英洪：“土皇帝”與地方專制主義

　　摘要:對于中國老百姓來說，最痛恨的不是皇帝，而是土皇帝。學者大多研究中央層面的專制主義，而對地方層面的專制主義鮮有論及。地方專制主義主要表現(xiàn)在：對國家法律的蔑視，以地方的“土政策”消解國家法律的統(tǒng)一性和權(quán)威性，以發(fā)展的名義集體濫用權(quán)力，“一把手”高度集權(quán)，利用公共資源營造嚴密的庇護網(wǎng)絡(luò)。

　　對傳統(tǒng)中國鄉(xiāng)村社會政治的認識，學界有四種影響較大的解釋范式（paradigm），一是鄉(xiāng)紳自治說。皇權(quán)止于縣，縣以下實行自治。溫鐵軍概括為“國權(quán)（或皇權(quán)）不下縣”，秦暉將之拓展為“國權(quán)不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉(xiāng)紳�！盵1]這種鄉(xiāng)紳自治并非排除皇權(quán)的影響，而是皇權(quán)下的自治。傳統(tǒng)中國的正式國家機構(gòu)雖然只設(shè)在縣一級，但并非皇權(quán)只達到縣一級為止，事實上，皇權(quán)仍然以里社、鄉(xiāng)里和保甲等制度安排進入鄉(xiāng)村社會并影響千家萬戶。只是以皇權(quán)為中心的權(quán)力輻射強度呈不斷遞減律，愈是離皇權(quán)越遠的鄉(xiāng)村地區(qū)，皇權(quán)的控制力度就愈弱。馬克斯·韋伯（Max Weber，1864—1920）注意到中國的皇權(quán)“事實上只限于市區(qū)和市轄區(qū)的行政，……一出城墻，皇家行政的威力就一落千丈，無所作為了。因為除了本身就足夠厲害的宗族勢力外，它還得面對鄉(xiāng)村本身有組織的自治�！盵2]

　　二是雙重秩序結(jié)構(gòu)說。舒繡文（Vivienne Shue）認為，傳統(tǒng)中國社會存在兩種秩序和結(jié)構(gòu)，一種是官治秩序，以皇權(quán)為中心，自上而下形成等級分明的梯形結(jié)構(gòu)（trapezoid structure），一種是自治秩序，以家族為中心，形成聚族而居的村落自治體，各自治體相互隔離，形成蜂窩結(jié)構(gòu)（honeycomb structure）。鄉(xiāng)紳階層將這兩種秩序和結(jié)構(gòu)連接起來。[3]傳統(tǒng)中國鄉(xiāng)村的官治與自治，構(gòu)成皇權(quán)與紳權(quán)二元權(quán)威結(jié)構(gòu)。

　　三是大共同體本位說。秦暉認為，傳統(tǒng)中國鄉(xiāng)村社會既不是被租佃制嚴重分裂的兩極社會，也不是和諧而自治的內(nèi)聚性小共同體，而是大共同體本位的“偽個人主義”社會。中國歷來有“官逼民反”之說而從無“主逼佃反”之說。秦暉進而認為，與西方小共同體本位的社會在現(xiàn)代化起步階段經(jīng)過公民與王權(quán)的聯(lián)盟不同，中國的現(xiàn)代化可能有以“公民與小共同體的聯(lián)盟為中介”。[4]

　　四是國家政權(quán)內(nèi)卷說。杜贊奇（Prasenjit Duara）認為古代中國崇尚無為而治，并不講求“效益”，故在一定程度上不存在政權(quán)內(nèi)卷化問題。只有到了20世紀前半期，中國國家權(quán)力開始向鄉(xiāng)村的擴張和延伸中才造成了國家政權(quán)內(nèi)卷化（state involution），國家政權(quán)依賴舊有的贏利型經(jīng)紀體制來擴大其在鄉(xiāng)村社會的控制，致使國家經(jīng)紀體制深入到社會的最底層——村莊。[5]

　　上述解釋模型對中國鄉(xiāng)村政治都具有一定的解釋力。在筆者看來，不能因為某種解釋模型不能解釋所有社會現(xiàn)象就否認其價值。同時，與其認為上述解釋模型是彼此對立和相互替代的，毋寧說它們是相互補充和不斷延展的。追求一種貫通古今、放之四海而皆準的萬能的理論解釋模型，或許是學界的一個思維陷阱。

　　一

　　在中國鄉(xiāng)村社會政治中，還存在著一種“土皇帝”和地方專制主義現(xiàn)象。這種現(xiàn)象幾乎貫穿古今。

　　中國的皇帝制度歷史悠久，從公元前221年秦始皇統(tǒng)一中國首創(chuàng)皇帝制度，到1911年清朝宣統(tǒng)皇帝遜位，經(jīng)歷了2132年。作為欲望無窮的人類，卻生活在資源有限的地球上。面對資源有限而欲望無窮的矛盾，爭做皇帝以放縱欲望幾乎是所有中國人的普遍夢想。因為在中國人的心目中，皇帝代表了最高權(quán)威，是人世間欲望的最大滿足者，是為所欲為的惟一代表。但俗話說：“天無二日，人無二主。”做皇帝的“指標有限”，一國之內(nèi)位居九五之尊的皇帝，同時態(tài)的只能有一位，而繼承皇位的資格只能是皇子皇孫。除了這種正常的皇帝產(chǎn)生程序外，非正常的皇帝產(chǎn)生程序要不是陰謀篡位，就是暴力奪位。無論哪種方式，對絕大多數(shù)人來說夢想黃袍加身是絕無希望的。但做皇帝之夢的欲望又不能根除，于是出現(xiàn)了一個有效的替代方案：做“土皇帝”。

　　“土皇帝”就是那些在各行各業(yè)各部門各地區(qū)各組織各單位掌握壟斷資源、為實現(xiàn)個人欲望最大化而比照皇帝的享樂待遇、在自己控制的權(quán)力范圍內(nèi)生殺予奪、無法無天、無惡不作的人。自古及今，“土皇帝”在中國綿延不斷。在推翻帝制后孫中山就感嘆中國打倒了一個大皇帝，卻冒出了無數(shù)的“小皇帝”、“土皇帝”，于是孫中山與國人相約：“敢有帝制自為者，天下共擊之�！盵6]袁世凱不知時勢冒然稱帝，最后落了個“身敗名裂、遺臭萬年”的結(jié)局。從此以后，鑒于公開稱帝的社會成本太高、政治風險太大，中國想做皇帝的人就不再圖那個“皇帝”的名號，而采取“去其名而取其實”的策略。

　　在封建社會，中國中國老百姓最痛恨的不是皇帝，而是“土皇帝”�！耙驗槲覈�的皇帝向來不直接管黎民百姓，直接管黎民百姓的，是縣太爺和知府、道尹之類的親民之官和巡撫、總督之類的地方官�！盵7]這些大大小小、遍布全國、多如牛毛的地方官，就是一個地方之主，就可能演變成“土皇帝”。幾千年的中國皇帝文化，事實上在全社會形成了皇權(quán)下的多重主奴結(jié)構(gòu)。整個社會成員劃分了主子與奴才兩種人，每個人又都身兼主子和奴才兩種身份。兩種身份的轉(zhuǎn)換依據(jù)其所面對的對象的地位。主子在更高的主子面前是奴才，奴才在更低的奴才面前是主子。在皇帝面前，大臣們就是奴才，而大臣們回到自己的管轄區(qū)內(nèi)就成為主子。

　　以全心全意為人民服務(wù)為宗旨的中國共產(chǎn)黨決不會容許各種“土皇帝”的存在。但是，由于受兩千多年封建殘余的影響，由于社會轉(zhuǎn)型尚未完成，政治經(jīng)濟體制不完善，“土皇帝”的思想觀念仍有一定的市場和影響，“土皇帝”的滋生土壤仍有一定的體制環(huán)境，因此，類似原天津大邱莊黨支部書記禹作敏這樣的“土皇帝”為可避免或多或少地散布在各個地區(qū)、各個層次和各個領(lǐng)域。

　　二

　　與“土皇帝”相聯(lián)系的是地方專制主義。在《布萊克維爾政治學百科全書》中，專制主義是指“統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者的關(guān)系是主奴關(guān)系的統(tǒng)治形式”。[8]不受制約的專制主義只是東方社會的現(xiàn)象，東方社會沒有“封建主義”，只有東方“專制主義”。[9]西方所謂的絕對主義國家卻“從未行使過絕對權(quán)力”，真正行使絕對權(quán)力的是東方的專制主義。英國的佩里·安德森指出：“從不受約束的專制主義的意義上看，沒有一個西方君主享有統(tǒng)治其臣民的絕對權(quán)力。……沒有一個絕對主義國家能像同時代的亞洲暴君那樣，可以隨意剝奪貴族或資產(chǎn)階級的自由或地產(chǎn)�！盵10]法國的孟德斯鳩對中國歷史上的專制主義有深刻的評論，他說：“中國是一個專制的國家，它的原則是恐怖。”在專制的國家里，“人就是一個生物服從另一個發(fā)出意志的生物罷了。在那里，人們不得不把壞的遭遇歸咎于命運之無常，也不得表示對將來厄運的畏懼。在那里，人的命運與牲畜一樣，就是本能、服從與懲罰�！盵11]馬克思指出：“專制制度的惟一原則就是輕視人，使人不成其為人。”

　　中國自秦始皇建立中央集權(quán)的專制主義政治統(tǒng)治形式以來，專制主義不僅持續(xù)發(fā)展了幾千年，而且深入到社會的各個肌體之中。學者大多研究中央層面的專制主義，而對地方層面的專制主義鮮有論及。對于身處社會底層、遠離中央權(quán)威的農(nóng)民來說，最要命的是地方專制主義及其孳生出來的無法無天的土皇帝的欺壓和掠奪。中國民間有一句著名的俗語叫“天高皇帝遠”。這句話有兩層含義，一是老百姓與皇帝相距遙遠，可以躲避皇權(quán)的直接干預(yù)和侵害，老百姓“納完糧，自在王�！绷硪粚雍�義是，皇權(quán)不能有效制約地方權(quán)貴對百姓權(quán)益的侵害，百姓嘆息皇權(quán)遙遠而遠水不能救近火。中國農(nóng)民對皇帝或中央國家素來保持好感和尊敬，深受地方盤剝的農(nóng)民一向寄希望皇帝或中央國家為他們主持正義。

　　三

　　當代中國的地方專制主義，首要表現(xiàn)在其對國家法律的蔑視，以地方的“土政策”消解國家法律的統(tǒng)一性和權(quán)威性。中國地方普遍存在的“上的政策，下有對策”現(xiàn)象，是地方政權(quán)消解中央國家法令統(tǒng)一性的突出表現(xiàn)。國家法律在地方得不到有效的遵循，造成國家法律的失靈和制度失敗，這是“軟政權(quán)”和“蘇丹化政權(quán)”的共同特征，也是地方專制主義的基本特征。各地以自身的利益和愿望為基點，出臺被農(nóng)民稱之為的“土政策”，以違背憲法精神為特征，成為地方專制主義的運行“規(guī)則”�！巴琳�策”有成文的“土政策”，也有不成文的“土政策”。在這里，農(nóng)民并不是受到國家法律的統(tǒng)治，而是受到地方“土政策”的控制。

　　以發(fā)展的名義集體濫用權(quán)力，是地方專制主義的又一表征。1992年以后，不少地方展開了一場追求經(jīng)濟發(fā)展的競賽運動。追求當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的發(fā)展主義，為各地在“高尚目標”驅(qū)動下集體濫用職權(quán)提供了“政治正確性”。20世紀90年代以來，無論是農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、招商引資、征地拆遷、收繳稅費、計劃生育等方面，地方政權(quán)集體濫用職權(quán)而侵害農(nóng)民個人權(quán)利的現(xiàn)象極為普遍。

“誰影響嘉禾發(fā)展一陣子，我影響他一輩子�！边@個湖南嘉禾縣暴力拆遷中的著名口號，折射了地方執(zhí)政者以發(fā)展的名義集體濫用權(quán)力而蔑視公民個人權(quán)利的專橫和傲慢。嘉禾事件只是被媒體曝光的地方專制主義的冰山一角，它決不僅僅只發(fā)生在嘉禾。

　　在地方專制主義中，“一把手”高度集權(quán)，成為其權(quán)力所能控制范圍內(nèi)的當然主人。充分認識中國“一把手”的權(quán)力，對于理解當代中國政治的運行邏輯極為重要。在個別官場生態(tài)惡化的地方，“個人服從組織，下級服從一級”的組織原則，客觀上為上級集權(quán)和“一把手”個人集權(quán)提供了制度化的安排。“個人服從組織”的結(jié)果就是個人服從領(lǐng)導，最終服從于“一把手”的意志。干部人事上的任命制、組織原則上的民主集中制和工作任務(wù)上的壓力型體制，使各個地區(qū)、各個部門、各個單位、各個組織的“一把手”負有對本地區(qū)、本部門、本單位、本組織的“第一責任”。而“第一責任”在邏輯上要求“一把手”擁有相應(yīng)的“第一權(quán)力”。于是造成在一些地方，監(jiān)督制約機制難以落實， “一把手”的“第一權(quán)力”成了“一把手說了算”的權(quán)力格局�！耙话咽终f了算”常常又演變成“一把手一手遮天”。20世紀90年代以來，“老板”的稱呼流行開來，各個層級和各個部門的“一把手”均被稱之為“老板”。“老板”是私有企業(yè)的所有者。各地方各部門各單位領(lǐng)導干部身份的“老板化”，是公權(quán)力私有化的時代見證。

　　不斷營造嚴密的庇護網(wǎng)絡(luò)，是地方專制主義自我擴張和強化的必然產(chǎn)物。地方專制主義缺乏意識形態(tài)的信仰，它純粹建基于個人利益、單位利益和各種形式的腐敗關(guān)系之上。1990年代以來，地方專制主義日益形成官僚腐敗利益集團。通過多層次的庇護關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建，地方官僚腐敗利益集團為自身構(gòu)建了一層層嚴密的“防火墻”。在個人層面上，通過任人惟親、拉幫結(jié)派以及與社會黑惡勢力相勾結(jié)，開發(fā)運用紅黑兩道資源，構(gòu)建牢固的個人關(guān)系庇護網(wǎng)絡(luò)。在橫向?qū)用嫔希�通過權(quán)力控制、利益交換、拉攏打壓等手段，構(gòu)建本層級各部門心照不宣的共謀關(guān)系，從而將個人利益、小團體利益和單位利益構(gòu)筑在損害和侵蝕國家整體利益和民眾個人利益之上。在這個橫向構(gòu)建的地方官僚腐敗庇護關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，形成了一整套“潛規(guī)則”，潛規(guī)則的功能之一就是“劣幣驅(qū)逐良幣”。在地方官僚腐敗利益網(wǎng)絡(luò)中，良心未泯的正直之士將被排斥出局，如湖北省監(jiān)利縣棋盤鄉(xiāng)黨委書記李昌平經(jīng)不過住良心的折磨，上書總理訴說“三農(nóng)”問題真相后被迫辭職南下打工；
維權(quán)正義之士將受到打壓，如各地被關(guān)押、被毒打、被判刑的農(nóng)民上訪代表。只有順從潛規(guī)則的人，才能在地方官僚腐敗利益網(wǎng)絡(luò)中站穩(wěn)腳跟，以至步步高升。在個別地方的官僚腐敗利益網(wǎng)絡(luò)中，“年齡是個寶，文憑作參考，政績算個鳥，關(guān)系最重要”這句話很有市場。在縱向?qū)用妫�通過對“社會資本”的開發(fā)利用，構(gòu)建層層互相庇護利用的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。

　　在地方專制主義中，權(quán)力不是一般論者所稱的沒有任何制約，而是只受到上級領(lǐng)導的制約。就是說，自上而下的同體權(quán)力制約成為專制主義社會中權(quán)力惟一的制約模式。但是，這種自上而下的權(quán)力制約有其內(nèi)在的缺陷和不足。首先，自上而下的任命制使上級官員直接任命下級官員，上下級官員之間存在著天然的同盟關(guān)系；
其次，自上而下的權(quán)力制約存在著信息不對稱和制約成本太高的技術(shù)難題；
再次，下級官員通過公款請客送禮和賄賂等各種方式將上級官員及其相關(guān)人員拉入到地方庇護網(wǎng)絡(luò)之中，從而鈍化來自上級的制約力量。

　　1990年代以來，個別地方官僚腐敗庇護網(wǎng)絡(luò)得到了迅速發(fā)展。某些重大案件表明，(點擊此處閱讀下一頁)

　　個別地方內(nèi)部之間已結(jié)成牢固的利益共享、風險共擔的同盟關(guān)系，換言之，這些地方政權(quán)內(nèi)部的監(jiān)督制約能力幾乎喪失殆盡，社會正義的力量更多地來自中央高層的決斷和來自底層的抗爭。有些重大事件，都要仰仗中央的直接干預(yù)才能懲惡揚善、匡扶正義，個別地方政權(quán)內(nèi)部的自我凈化功能已嚴重退化。

　　四

　　現(xiàn)代國家的一個顯著特征在于民眾對國家的認同取代傳統(tǒng)時期對地方權(quán)威的認同。在現(xiàn)代國家，國家第一次與社會的每一成員發(fā)生了直接的聯(lián)系，但地方專制主義阻隔了公民與國家之間的直接聯(lián)系，并將統(tǒng)一的國家法律體系肢解為各自為政的服務(wù)于地方權(quán)威和個人權(quán)威的“土政策”，成為國家現(xiàn)代化的最大障礙。因此，在深化改革的過程中，必須消除地方專制主義，維護中央權(quán)威，從而確保中央大政方針的有效貫徹和落實。

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　　[1]秦暉著《傳統(tǒng)十論——本土社會的制度、文化及其變革》，上海：復旦大學出版社2005年版，第3頁。

　　[2] （德）馬克斯·韋伯著《儒教與道教》，王容芬譯，北京：商務(wù)印書館1995年版，第145頁。

　　[3] See:Vivienne Shue,The Reach of the State:Sketches of the Chinese Body Politic.Standford University Press,1998.轉(zhuǎn)引自秦暉著《傳統(tǒng)十論——本土社會的制度、文化及其變革》，上海：復旦大學出版社2005年版，第4頁。

　　[4]秦暉著《傳統(tǒng)十論——本土社會的制度、文化及其變革》，上海：復旦大學出版社2005年版，第62-63頁。

　　[5]（美）杜贊奇著《文化、權(quán)力與國家——1900—1942年的華北農(nóng)村》，王福明譯，南京：江蘇人民出版社2003年版，第50-51頁。

　　[6]《孫中山全集》第1卷，北京：中華書局1981年版，第297頁。

　　[7] 唐德剛著《袁氏當國》，桂林：廣西師范大學出版社2004年版，第50-51頁。

　　[8] 參見（英）戴維·米勒、韋農(nóng)·波格丹諾主編《布萊克維爾政治學百科全書》（修訂版），鄧正來等譯，北京：中國政法大學出版社2002年版，第207頁。

　　[9]參見劉北成《中譯者序言》，載（英）佩里·安德森著《絕對主義國家的系譜》，劉北成、龔曉莊譯，上海人民出版社2001年版，第1-8頁。

　　[10] （英）佩里·安德森著《絕對主義國家的系譜》，劉北成、龔曉莊譯，上海人民出版社2001年版，第40-41頁。

　　[11] （法）孟德斯鳩著《論法的精神》上冊，張雁深譯，北京：商務(wù)印書館1961年版，第129、27頁。

　�。ㄔ�載《當代世界與社會主義》2008年第3期，刊發(fā)時對原文作了增刪，合作者周作翰。）

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