賀雪峰：農(nóng)村土地何以成了問題

　　最近一段時間，關于農(nóng)村土地問題的話題明顯多了起來。從主要關注的角度看，大致有這樣幾個方面，一是失地農(nóng)民的土地問題，二是農(nóng)民是否應該獲得更大更多土地權利的問題，三是土地規(guī)模經(jīng)營的問題。前兩個問題涉及農(nóng)民的權利，第三個問題涉及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)乃至國家糧食安全。都是十分重大的問題。

　　一、

　　目前國際糧食價格猛漲，各界都很關心糧食問題，我就先從第三個問題談起。前不久《農(nóng)民日報》連續(xù)在頭版報道湖北種田大戶侯安杰在數(shù)縣種植兩萬畝土地的新聞，湖北省有關領導批示要重視糧食生產(chǎn)，要給種田大戶以實際支持。湖北省是人均耕地很少的省份，竟然有人可以耕種兩萬畝土地，的確是很大的一個新聞。這個種田大戶顯然不可能自己有這么多的土地，而是向農(nóng)民租賃的土地，租種時間一般四到五年。期間，種田大戶給土地承包戶每年每畝定額地租，而將土地出租的農(nóng)戶也可以安心外出務工。

　　現(xiàn)在的問題是，因為種田大戶只有四到五年的租賃土地時間，他沒有辦法長遠安排土地的使用，尤其沒有辦法建設必要的農(nóng)業(yè)基礎設施，比如灌溉體系。兩萬畝土地，沒有一個比較大的灌溉設施，是問題多多的。另外，因為是租種不同農(nóng)戶的土地，兩萬畝土地沒有連成片，這不僅影響土地的規(guī)模經(jīng)營，而且也影響土地上的基礎設施投資。記者從善良的愿望出發(fā)，建議，能否將農(nóng)戶的土地永典給種田大戶經(jīng)營，承包土地的農(nóng)民因此進城成為市民，種田大戶因此成為農(nóng)場主。經(jīng)營萬畝的農(nóng)場主多了，農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營就上去了，農(nóng)田基礎設施建設和糧食生產(chǎn)就有了保障。也因此，我們的政策就應該鼓勵農(nóng)民的土地流轉，就應該鼓勵種田大戶的出現(xiàn)。

　　但是，農(nóng)民之所以不愿意將土地永典給種田大戶，不愿意將土地永久地流轉出去，也是有農(nóng)民自己的考慮。很簡單，農(nóng)民在城市務工的收入不足于維持他們在城市完成勞動力的再生產(chǎn)，他們理性考慮的結果是，等到年紀大了，城市務工沒有人愿意要了，他們就回來種田。城市務工收入不足以養(yǎng)活進城務工的農(nóng)民一家人。

　　在農(nóng)民的土地流轉給種田大戶之前，土地收益都歸農(nóng)民（小農(nóng)）所有，流轉之后就大不同了，就是土地的收益現(xiàn)在歸種田大戶和一般小農(nóng)分享。經(jīng)營大戶越多，經(jīng)營大戶種田越多，小農(nóng)能從農(nóng)業(yè)中分享的收益就越少。并且，種田大戶在農(nóng)業(yè)上越是有效率，生產(chǎn)的糧食或者其他農(nóng)產(chǎn)品越多，一般小農(nóng)就越是被陷入增產(chǎn)不增收的困境。也就是說，假定農(nóng)業(yè)收益是一定的話，在沒有種田大戶出現(xiàn)之前，這些農(nóng)業(yè)收益由全國分散的小農(nóng)分享。有了種田大戶，有了農(nóng)業(yè)資本下鄉(xiāng)，之前由小農(nóng)分享的農(nóng)業(yè)收益，現(xiàn)在不得不先被種田大戶切走一大塊。分散小農(nóng)可以從農(nóng)業(yè)中分享的收益減少了。土地流轉給種田大戶，即使可以提高農(nóng)業(yè)的效率，也不能為一般農(nóng)民提供更多的增收機會。其中的根本原因是中國目前存在大量農(nóng)村剩余勞動力，這些剩余勞動力都進城務工的話，除了惡化農(nóng)民在城市就業(yè)的競爭以外，并不能為農(nóng)民帶來更多好處。

　　從以上算總賬的角度可以看到，土地流轉給大戶經(jīng)營，至少對一般小農(nóng)沒有好處。種田大戶經(jīng)營的土地越多，占農(nóng)村人口絕大多數(shù)的一般小農(nóng)從農(nóng)業(yè)上可以得到的總收益就越少。不僅如此，一旦土地永久地流轉出去，會帶來兩個對農(nóng)民嚴重不利的后果，一是土地永久流轉出去后，農(nóng)民事實上就不再有機會回到村莊，他們就只能流落到城市。有人說我們正是希望農(nóng)民進城成為城市人，我們還要制定政策鼓勵農(nóng)民進城呢。但是，農(nóng)民能否進城并不由農(nóng)民個人意愿決定，而只能由他們的收入條件決定。前面已經(jīng)說過，僅靠在城市務工的收入，不足以維持農(nóng)民在城市的勞動力再生產(chǎn)，更別說維持農(nóng)民在城市的體面生活。他們之前還有農(nóng)村的家，這個家是他們的信念所在，歸宿所在，希望所在。是他們的根，是他們可以回得去的世外桃源�，F(xiàn)在，他們回不去了，只能在城市這個陌生的世界掙扎。尤其重要的是，當農(nóng)村土地流轉不是個別現(xiàn)象，而被政策推動成為普遍現(xiàn)象時，失去家園流落進入城市的農(nóng)民就不是個別，而是相當規(guī)模的現(xiàn)象，這時候，農(nóng)民在城市獲得好的就業(yè)機會的可能，就會因為相互競爭而進一步減少。

　　每年春節(jié)，我們都可以看到農(nóng)民不顧春運擁擠而回家過年，春節(jié)尚未結束，大量農(nóng)民又外出務工的奇特景觀。農(nóng)民工成為候鳥。這當然不好。不過，這總比不允許農(nóng)民外出務工要好。最好的結果是農(nóng)民可以不用象候鳥一樣城鄉(xiāng)兩頭跑，而是全家搬到城市成為城市市民。但如前所述，依靠現(xiàn)有務工收入，農(nóng)民全家進城無法維持體面的生活。他們現(xiàn)在是靠了城市務工收入，加上農(nóng)業(yè)收入，而在村莊維持一個越來越好的生活。我們可以將全國大部分農(nóng)村的農(nóng)民，看作是兼業(yè)的小農(nóng)。在傳統(tǒng)時代，農(nóng)民往往無法僅僅靠種田來維持家庭勞動力的簡單再生產(chǎn)，他們不得不從事一些手工業(yè)，或者給地主做長工短工來獲得部分收入，以維持家庭勞動力的簡單再生產(chǎn)。目前農(nóng)民外出務工，就相當于傳統(tǒng)時期農(nóng)民從事手工業(yè)等兼業(yè)，不同的是，當前農(nóng)民外出務工的收入比傳統(tǒng)時期兼業(yè)收入高得多了。且農(nóng)業(yè)收入也比過去高得多了。傳統(tǒng)時期的兼業(yè)是為了維持溫飽，現(xiàn)在農(nóng)民溫飽問題早就已經(jīng)解決，他們外出務工是為了維持在農(nóng)村的體面生活，是有大追求的。在城市務工的收入，相對于城市人也許不多，拿回家鄉(xiāng)，這筆收入?yún)s可以做點事情。在城市累死累活，農(nóng)民之所以愿意忍耐，是因為他們對農(nóng)村的生活抱有期待與希望，他們并不是城里人拼命賺錢拼命消費，而是為未來而積攢。春節(jié)太好了，這是他們的節(jié)日，他們的希望。他們要回去再計算一下自己的希望。正是有了希望，農(nóng)民外出務工才有了意義，有了動力，有了忍受苦難的品格。農(nóng)村是農(nóng)民的宗教，是他們的終極意義之所在。

　　一旦因為土地流轉而至大量農(nóng)民失去村莊的生活，他們在農(nóng)村的根就沒有了，他們長遠的期待與希望也就成為問題——因為他們在城市很難有真正體面生活下來的機會。他們?yōu)榱松�存而掙扎，他們也就不再有了長遠打算，他們?yōu)榱嗣刻斓纳�活而勞碌奔波。他們不再能夠忍受苦難，因為不再具有期待與希望。

　　將土地永久流轉給種田大戶的第二個嚴重后果是，即使有農(nóng)戶愿意將土地永久流轉給種田大戶，總有農(nóng)戶不愿意。這怎么辦？一旦有人不愿意流轉，就會使大戶的土地不能連成一片，他們的規(guī)模經(jīng)營就不會那么成功。而站在不愿流轉土地農(nóng)戶的角度看，當村莊的其他人都將土地流轉出去后，他就不得不再面對一個完全陌生的力量（種田大戶），即使陌生的種田大戶沒有惡意，仍然生活在村莊的農(nóng)民也再難獲得之前村莊生活的意義。

　　從以上討論來看，假若僅僅從農(nóng)業(yè)上討論土地規(guī)模經(jīng)營問題，而忽視了現(xiàn)在乃至將來很長一段時間數(shù)量都極其龐大的農(nóng)民，這樣的農(nóng)村政策就可能嚴重損害農(nóng)民利益，并因此帶來嚴重后果。

　　二、

　　我們再來看看是否應該給農(nóng)民更多更大土地權利的問題。這個問題可以話分兩頭來說，一頭是土地權利與農(nóng)業(yè)基礎設施等公共品建設的關系問題，二是哪一部分農(nóng)民可以從更多更大的土地權利中受益。

　　有人認為，站在農(nóng)民角度，給農(nóng)民更多更大的土地權利，農(nóng)民肯定是歡迎的。若你問農(nóng)民，你要不要更多更大的土地權利，農(nóng)民肯定會說要。問題是，土地其實是集體的，集體的土地，農(nóng)民人人有份。更重要的是，土地權利越是明確給農(nóng)戶，土地上的既得利益就越嚴重，關于土地集體利用（尤其是公共品供給）就越是難以談判，農(nóng)民因此就越是可能深受損害。

　　舉例來說，以上湖北省種田大戶在土地經(jīng)營中遇到的基礎設施問題，倒是當前農(nóng)村農(nóng)業(yè)經(jīng)營中存在的普遍問題。土地承包法規(guī)定土地承包一定三十年不變，雖然土地的所有權是村集體的，但使用權則是農(nóng)民的，農(nóng)民人均一畝多耕地，戶均不足十畝，這么小的土地面積，就使得農(nóng)業(yè)所需公共品比如灌溉、排澇、機耕道等必須依靠超家庭單位的合作。因為農(nóng)戶具有土地的使用權，公共品建設需要每戶農(nóng)戶出錢出力，卻可能有人想搭便車。比如，有人的土地就在灌溉渠道的邊上，只要渠道流水，他的耕地就可以首先得到灌溉用水，他就可能不愿出錢抽水，而等其他人放水過來，他白得好處。有一戶得到好處，其他農(nóng)戶又沒有辦法將這一農(nóng)戶排擠出去，這一農(nóng)戶的行為就會引起連鎖反應，就會出現(xiàn)戶戶都想搭便車，最終導致公共品供給的失敗。

　　農(nóng)村的很多公共品都是與土地有關的，要占用土地。因為農(nóng)戶具有土地的使用權，集體想通過調整土地來進行公共工程建設，就會面臨很大困難。農(nóng)戶土地權利越大，調整土地就越是困難，因為每一戶農(nóng)戶的利益都不能損害，只要有一戶反對，無論調整土地建設公共工程對集體具有多大好處，這樣的調整就都沒有可能進行。簡單地說，因為將集體土地更多權利賦予給了農(nóng)戶，而形成了農(nóng)戶土地上的既得利益剛性，這種既得利益剛性就使得任何對集體有益的變動都變得不再可能。農(nóng)民土地權利越多越大，超家庭的建立在土地基礎上的公共品供給就越是困難。農(nóng)戶具有越多越大的零碎土地的使用權，他們就越是不可能依靠集體來獲得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活所必需的基礎設施和其它公共品。這是第一個土地權利引發(fā)的問題。

　　第二個問題是，給農(nóng)民更多更大的土地的權利，是給哪些農(nóng)民更多更大的土地權利，而可能損害哪一部分農(nóng)民從土地上獲取的收益。

　　農(nóng)村土地是集體所有的。土地承包法規(guī)定，第二輪土地承包一定30年不變。30年不變，但實際上有一部分農(nóng)民因為小孩考上大學而在城里生活下來，因為外出做生意賺了大錢而在城里買了房子，等等，這一部分農(nóng)民實際上已經(jīng)從農(nóng)村轉移出去，成為了真正的城里人。但是，他們還有農(nóng)村土地的使用權，他們因此可以以每畝每年300元將土地轉包給真正種田的農(nóng)民。一般來說，可以進城成為真正城里人的家庭，都是相對于在村莊種田農(nóng)戶經(jīng)濟條件要好的比較富裕家庭，這部分比較富裕的家庭憑借30年不變的土地使用權來向村莊真正種田的比較貧困的家庭收租。而如果集體有較多的土地所有權利，則那些已經(jīng)進城了的不再真正種地的家庭，理所應當將自己的耕地退出，分配給那些真正種地農(nóng)戶耕種。也就是說，如果集體有比較大的土地權利，本來村里比較窮的農(nóng)戶是不必向那些已經(jīng)進城的比較富裕的家庭交這筆租的。給農(nóng)民更多更大的土地權利，實際上可能對真正種田的比較貧困的農(nóng)民是不利的，而對已經(jīng)進城了的比較富裕的家庭則是有利的。這樣的結果顯然有欠正義。

　　有人認為給農(nóng)民更多的土地使用權甚至土地所有權，就是將農(nóng)村土地私有化，農(nóng)民自然會安排好土地上的公共品。他們的意思實際上是說，農(nóng)民會為了土地收益最大化，而交易土地。但是我們知道，用于農(nóng)作的土地，其農(nóng)作收益是十分有限的，即使將土地賣掉，也一定賣不出好價錢（可以計算一下，農(nóng)民每畝地用于農(nóng)作的純收益為400元，即使20年，也才有8000元的純收益，也就是說，那么若出售土地，每畝市場價格約在萬元左右。）這時候，農(nóng)民就不會貿然將土地賣掉，有人所期望的通過土地買賣來實現(xiàn)土地的永久流轉也就沒有可能。前述湖北省萬畝種田大戶，他只能租種農(nóng)民的土地，即使國家允許土地買賣，這個萬畝大戶也不會以高于每畝一萬元來買地種植糧食。農(nóng)戶顯然也不會將自己的土地以低于一萬元每畝的價格賣掉。要想讓萬畝種田大戶真正占有大量土地，除非國家制定強制性的土地流轉政策。

　　就是說，只要是用于農(nóng)作，用于種植大宗的農(nóng)產(chǎn)品，即使土地私有化，也不能解決土地基礎上的公共品供給問題，

　　李昌平曾說，集體沒有任何土地的權利，對于農(nóng)村是災難性的。集體沒有土地權利，村民自治就沒有了經(jīng)濟基礎。很簡單的道理，村民自治就是由村民就村莊的重大事務進行管理和決策。但是，村集體沒有任何資源，村民決策有何用處？村民決策和管理，村民自治，前提是有需要自治的事務和可以自治的權利與資源。現(xiàn)在全國大部分村莊，既沒有經(jīng)濟收入又沒有土地權利，如何可能談得上自治？

　　顯然，只要是將土地用于農(nóng)作，農(nóng)民并不需要更多更大的土地權利，相反，村集體有一定的土地權利，對于農(nóng)村公共品供給和真正種地的農(nóng)民，都是有好處的。

　　那么，是否所有地方的農(nóng)民要求更多更大的土地權利都是虛幻的要求呢？不是。當土地用于非農(nóng)用途時，土地因其不可移動性，而具有了意義。

　　三、

　　何新早就說過，改革開放以來，中國經(jīng)濟發(fā)展的秘密在于廉價而高素質的勞動力，和中國特色的土地制度。中國土地集體所有制，和國家征地用于城市建設（包括公路等基礎設施建設和修建工廠），使我國在大規(guī)模城市化時，沒有因為土地而影響了經(jīng)濟發(fā)展。有一種說法，就是改革開放以來，國家從農(nóng)民土地中獲得了20萬億的好處，相應地就是農(nóng)民因為土地被征用，而受到20萬億的損失。我以為這種計算是沒有依據(jù)的。不過，城市化的過程中，土地增值很快，(點擊此處閱讀下一頁)

　　如果城市化帶來的土地增值都給到失地（土地被征用）農(nóng)民，則失地農(nóng)民將得到巨額好處。有人統(tǒng)計說改革開放以來中國產(chǎn)生了數(shù)千萬失地農(nóng)民，按20萬億土地利益來計算，每個失地農(nóng)民應該得到數(shù)十萬元的好處。

　　中國目前數(shù)千萬失地農(nóng)民并沒有得到平均每人數(shù)十萬元的好處，也不應該得到這個好處，因為土地的增值并非農(nóng)民努力的結果，而是城市化帶來的級差地租。而中國的土地制度，用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地大部分是農(nóng)民集體所有，而用于工業(yè)化和城市化的土地，則采用征地為國家所有的形式。換句話說，第一，失地農(nóng)民的土地并非農(nóng)民私有的土地。第二，即使土地歸農(nóng)民私有，也僅是用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時歸農(nóng)民私有，而非可以任意改變用途。土地即使私有，土地也是一種特殊的商品。

　　也就是說，在發(fā)達地區(qū)和城市化的郊區(qū)，因為城市化和工業(yè)化帶來土地的增值，農(nóng)民如果具有更大更多當土地權利，那么無疑可以增加與國家的談判能力，從而可以增加從土地中獲得的收益。在發(fā)達地區(qū)和城郊農(nóng)村，農(nóng)民需要更大更多土地權利，看來是個真問題。

　　不過，即使如此，我們也要看到，發(fā)達地區(qū)和城郊農(nóng)村土地增值并非農(nóng)民努力的結果，因此，即使農(nóng)民有更大更多土地的權利，土地增值的收益也不應該全部給到農(nóng)民（有些地區(qū)一點都沒有給農(nóng)民也是有問題的。特別是內地在城市化過程中，尤其是招商引資過程中，犧牲了農(nóng)民太多的利益）。如果因為土地增值收益給到農(nóng)民導致大量農(nóng)民成為城市食利者，則就存在問題了。目前在沿海一些地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)農(nóng)村土地食利階層，這是一個很大的問題。

　　更重要的是，無論從土地非農(nóng)使用中得到多少收益，中國農(nóng)民中，最多只有5%的農(nóng)民的土地被非農(nóng)使用，這部分農(nóng)民因為鄰近大城市或者在沿海地區(qū)，經(jīng)濟比較發(fā)達，就業(yè)機會比較多，往往自己蓋有比較好的住宅，若說這些人還是農(nóng)民的話，我們也必須明確，在中國的當前階段，這些農(nóng)民已經(jīng)是十分特殊的農(nóng)民，已經(jīng)是經(jīng)濟條件比較好、生活水平比較高的農(nóng)民。我們一定不能以這部分農(nóng)民的訴求代替了全國95%以上真正農(nóng)民的訴求。雖然我們都知道，因為存在巨大的土地利益，這5%的農(nóng)民正在十分積極地上訪告狀，在毫不妥協(xié)地期待從國家的博弈中獲得更多利益。借這上訪告狀的5%的農(nóng)民的土地訴求來說全國農(nóng)民的事，是缺少邏輯的。

　　四、

　　當前中國農(nóng)村土地再次成為問題，實在有點莫名其妙。個人以為，如果不能再稍稍增加一點村集體土地的權利的話，在中國絕大多數(shù)農(nóng)村，就應該保持目前的這種農(nóng)民具有相對穩(wěn)定土地使用權的土地制度。我看不出當前中國農(nóng)村土地制度有何向給農(nóng)民更多更大權利方向改變的理由。更奇怪的是，一些人竟不顧憲法規(guī)定，公開發(fā)表文章要求農(nóng)村土地私有化。

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