于建嶸：侵犯信訪公民合法權(quán)利的制度根源是什么？

　　2008年12月27日上午，我應(yīng)邀在國(guó)家信訪局研究室和中央黨校政法部聯(lián)合召開的“信訪·法治·科學(xué)發(fā)展觀”研討會(huì)上作了“信訪責(zé)任追究制——績(jī)效和悖論”的演講。演講結(jié)束后，國(guó)家信訪局研究室主任張嚴(yán)對(duì)我的觀點(diǎn)進(jìn)行了批評(píng)。會(huì)議主持人沒有給我答辯機(jī)會(huì)。張嚴(yán)對(duì)我“思想意識(shí)有問題” 的指責(zé)不值得批駁，我也能理解張嚴(yán)主任在有信訪局領(lǐng)導(dǎo)在場(chǎng)的情況下對(duì)我的“迎頭痛擊” 。但在有關(guān)對(duì)信訪制度的基本認(rèn)識(shí)問題上，特別是關(guān)系到信訪公民基本權(quán)利的大是大非問題上，我不能沉默。

　　第一，張嚴(yán)質(zhì)問我，“關(guān)于基層政府被逼到上級(jí)信訪部門來行賄進(jìn)行銷號(hào)有什么證據(jù)”？我不知道嚴(yán)正是否看到了我演講時(shí)在中央黨校會(huì)議室大電子屏幕上公布的證據(jù)。我公布的就是河南省某縣縣委常委、政法委書記趙某某2007年4月13日“在全縣信訪穩(wěn)定工作會(huì)議上的講話”影印件。該文件是這樣說的：“責(zé)任單位負(fù)責(zé)上訪發(fā)生當(dāng)時(shí)的銷號(hào)，要盡最到的努力減少進(jìn)入登記量。信訪局負(fù)責(zé)每月通報(bào)前的溝通，壓縮每月通報(bào)量。銷號(hào)是最后一招，目前，個(gè)別單位對(duì)銷號(hào)不理解，發(fā)牢騷。有的向縣領(lǐng)導(dǎo)反映說銷號(hào)不合理，有的說‘信訪體制不科學(xué)’。但今天我要強(qiáng)調(diào)：合理不合理，科學(xué)不科學(xué)，不是我們?cè)谧�各位能決定的，上級(jí)這樣考核，我們只能與時(shí)俱進(jìn)，適者生存嘛！今后，發(fā)生上訪必須銷號(hào)。銷號(hào)只是經(jīng)濟(jì)上的付出，不銷號(hào)就是政治前途上的損失，請(qǐng)同志們將這一要求轉(zhuǎn)告黨政一把手。一個(gè)單位進(jìn)入登記一起并不可怕，但是每個(gè)單位登記一起全縣就是近百起。后果是影響縣委、縣政府的形象，是市對(duì)縣的追究和否決，這個(gè)責(zé)任不是哪個(gè)人、哪個(gè)單位能負(fù)起的”。文件又稱，2007年1至3月份，這個(gè)縣實(shí)際發(fā)生赴京上訪25起65人，進(jìn)入登記的只有1起；
到省上訪41起55人，進(jìn)入登記的只有7起。我在會(huì)上還宣讀了該縣前任縣委常委、政法委書記常某某2006年10月17日“在重復(fù)上訪專項(xiàng)治理工作會(huì)議上的講話”。常某某說：“銷帳是無奈之舉，是最后一招，也是最直接的花錢買穩(wěn)定。對(duì)已發(fā)生的上訪，在勸返時(shí)必須注意同上級(jí)信訪部門及省、市工作組的溝通，爭(zhēng)取諒解、爭(zhēng)取不通報(bào)。銷帳要迅速，因?yàn)楝F(xiàn)在來訪登記都在電腦上進(jìn)行，或以電傳形式向領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)，錯(cuò)過了時(shí)機(jī)也許要以十倍的代價(jià)、十倍的努力才能處理”。難道這還不算證據(jù)嗎？張嚴(yán)說他們?cè)诼犖以缦纫淮窝葜v后對(duì)該縣進(jìn)行過調(diào)查。我不知道你們是如何調(diào)查的，調(diào)查了什么，得出了什么結(jié)論。但我想知道，你們敢說這兩份文件是假的嗎？！如果不是假的，你們敢追究這兩位政法委書記偽造“銷號(hào)” 事實(shí)陷國(guó)家與省信訪部門于不義的責(zé)任嗎？！

　　第二，張嚴(yán)主任教育我，在關(guān)于“某些地方政府把信訪群眾關(guān)進(jìn)精神病院”問題上“不要相信《新京報(bào)》等街頭小報(bào)的報(bào)道”。問題是，我在演講公布的恰恰不是《新京報(bào)》的有關(guān)報(bào)道，而是信訪民眾寫給我的控告信。這封信是這樣寫的“今天這封信將寫若干件將正常人抓入精神病院的實(shí)例。這已不是個(gè)案，將正常人抓入精神病院已成為了普遍的瘋狂的社會(huì)犯罪現(xiàn)象。切盼這封信能引起您的重視進(jìn)而通過您和其他有志于解決此事的好心人的關(guān)注和呼吁使這種犯罪能早日得到國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人及全國(guó)人民的關(guān)注，能早日通過有效的法律手段遏止這種瘋狂的、普遍的社會(huì)犯罪現(xiàn)象”。我不能判斷這封信舉報(bào)的各種事例是否屬實(shí)，但我認(rèn)為政府需要對(duì)這種控告進(jìn)行全面的公開和公正的調(diào)查。張嚴(yán)主任在會(huì)議上聲稱他們對(duì)《新京報(bào)》所報(bào)道的事例進(jìn)行了調(diào)查并得出了“報(bào)道失實(shí)”的結(jié)論。那么，你們?yōu)楹尾荒芄�開發(fā)表這份調(diào)查報(bào)告以正視聽呢？真的假不了，假的真不了。在執(zhí)政黨完全掌握輿論工具的今天，國(guó)家信訪局掌握事實(shí)卻不公開，聽任所謂“街頭小報(bào)”傳播危害社會(huì)穩(wěn)定的不實(shí)消息，如果不是瀆職，至少也是失職吧！

　　第三，張嚴(yán)主任還教育我，在“某些地方政府把信訪民眾進(jìn)行勞動(dòng)教養(yǎng)”的問題上不能以個(gè)案來否定制度的合理性。不能以個(gè)案否定制度，這當(dāng)然是不錯(cuò)的。問題是，如果恰恰是某些制度性原因?qū)е铝藝?yán)重的侵犯公民合法權(quán)利的事件，我們就得反思制度是否合理、是否完善。我在演講時(shí)公布了兩個(gè)因信訪勞教的案例，其中一份《勞動(dòng)教養(yǎng)決定書》是這樣寫的：“胡淑珍有以下違法事實(shí)：2006年2月24日，胡淑珍從中衛(wèi)出發(fā)，于2月26日到達(dá)北京，就同一事由繼續(xù)纏訪。3月10日在全國(guó)‘兩會(huì)’召開期間，胡攜帶上訪材料及一塊1.5X1米的紅底黑字狀布，在北京天安門附近被當(dāng)?shù)匮策壘�查獲”。就是因?yàn)檫@個(gè)“違法事實(shí)”，胡淑珍被勞動(dòng)教養(yǎng)一年三個(gè)月。而且，我可以負(fù)責(zé)地告訴張嚴(yán)主任，這不是個(gè)案，單是我收集的類似的勞動(dòng)教養(yǎng)決定書就有幾百份。即使如此，我仍然愿意相信張嚴(yán)等人關(guān)于是由于“個(gè)別地方政府亂來”的說法。問題是，如果成百成千的公民被“個(gè)別地方政府”迫害而得不到司法救濟(jì)和公平公正的處理，就已經(jīng)不能簡(jiǎn)單地歸結(jié)為某些人的執(zhí)政水平不高，而是必須要追究制度的缺陷了。我從來認(rèn)為，對(duì)人身自由的侵犯是最嚴(yán)重的侵犯人權(quán)的行為，政府有責(zé)任保障每個(gè)人的基本的法定權(quán)利，號(hào)稱是“人權(quán)保障”的信訪制度更應(yīng)如此。

　　第四，我要再次聲明應(yīng)該如何改革信訪制度。張嚴(yán)主任像許多為信訪制度辯護(hù)的人士一樣，先給我扣上“取消信訪制度” 的帽子，然后依據(jù)信訪已是公民的法定權(quán)利、信訪制度根本取消不了為理由斷言我根本不了解中國(guó)國(guó)情。如果這些指責(zé)出自“街頭小報(bào)” ，我根本不想去理會(huì)。但是，作為國(guó)家信訪局研究室主任的張嚴(yán)這樣說，我就不能不為這個(gè)研究機(jī)構(gòu)的研究水平感到困惑和擔(dān)心了。從我給中央提交第一份關(guān)于信訪的調(diào)查報(bào)告開始，我所發(fā)表的所有關(guān)于信訪問題的論文和演講始終堅(jiān)持下述觀點(diǎn)：“目前我國(guó)的信訪制度存在著重大的制度性缺陷并產(chǎn)生了十分嚴(yán)重的政治后果，因此必須進(jìn)行徹底而系統(tǒng)的改革。由于對(duì)現(xiàn)行信訪制度存在的問題及根源有著不同的認(rèn)識(shí)，因此對(duì)信訪制度何去何從也有不同的看法。課題組認(rèn)為，要從國(guó)家政權(quán)建設(shè)和執(zhí)政安全的高度來認(rèn)識(shí)對(duì)信訪制度進(jìn)行改革的重要性，并從政治體制現(xiàn)代化的視野來重新確定信功能目標(biāo)和信訪體制。具體來說，首先要重新確定信訪的功能目標(biāo)，即在強(qiáng)化和程序化信訪制度作為公民政治參與渠道的同時(shí)，要把公民權(quán)利救濟(jì)方面功能從信訪制度分離出去，以確定司法救濟(jì)的權(quán)威性。其次要改革目前的信訪體制，可以考慮撤銷各部門的信訪機(jī)構(gòu)，把信訪全部集中到各級(jí)人民代表大會(huì)，通過人民代表來監(jiān)督一府兩院的工作，以加強(qiáng)系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。再次，也是最為重要的是，要切實(shí)保障信訪人的合法權(quán)益，對(duì)少數(shù)地方黨政迫害信訪者的案件要堅(jiān)決查處”。在具體對(duì)策方面，我主張從行政、法律、政治三個(gè)層面考慮如何對(duì)信訪制度進(jìn)行穩(wěn)妥而有步驟的改革。其一，短期的行政治標(biāo)之策是給各級(jí)黨政部門減壓和給信訪公民松綁，以減小信訪的規(guī)模和沖擊性，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，其中最重要的就是中央減少對(duì)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的壓力，不按信訪量給各地排名，取消信訪責(zé)任追究制，不要求地方政府來京接訪；
中央信訪部門不再給省市開信訪移辦單；
不對(duì)信訪公民的信訪級(jí)別作特別的限制。由信訪地公安機(jī)關(guān)依法處理因信訪而發(fā)生的治安案件。其二，中期的法律治標(biāo)之策是強(qiáng)化各級(jí)司法機(jī)關(guān)接受公民告訴、申訴及處理案件的責(zé)任和能力，由司法機(jī)關(guān)承辦目前積壓在信訪部門的案件。其三，長(zhǎng)期的政治治本之策是撤銷各級(jí)政府職能部門的信訪機(jī)構(gòu)，把信訪集中到各級(jí)人民代表大會(huì)，通過人民代表來監(jiān)督一府兩院的工作,并系統(tǒng)地建立民眾的利益表達(dá)組織。如果說我給中央遞交的內(nèi)部報(bào)告張正等人有理由看不到，公開發(fā)表的文章和公開的演講網(wǎng)絡(luò)上到處都是，張嚴(yán)主任等人在對(duì)我進(jìn)行批評(píng)時(shí)，是否應(yīng)該先看看呢？

　　總之，我仍然認(rèn)為，目前信訪體制存在的問題，與信訪制度的壓力機(jī)制密切相關(guān)。我國(guó)現(xiàn)行信訪制度的基本特點(diǎn)是與權(quán)力壓力型。這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一是首長(zhǎng)的壓力，既某某領(lǐng)導(dǎo)批示，這主要針對(duì)個(gè)案而言的。其二是上級(jí)排名的壓力，即各級(jí)政府都有關(guān)于各地上訪的數(shù)量和規(guī)模的排名并與政績(jī)掛鉤。各級(jí)信訪部門雖然可以依靠這兩種壓力來促使具體工作部門解決一些問題，但是在中央的高壓下，地方政府為了息訪，為了不被追究，對(duì)于信訪公民不是收買或欺騙，就是打擊迫害，從而誘發(fā)更多的信訪案件。這樣的制度性后果，任何一個(gè)有點(diǎn)科學(xué)精神的人進(jìn)行一些社會(huì)調(diào)查都可以看到。但是，身居研究室主任的張嚴(yán)和權(quán)位比他更高的要人就硬是視而不見。為何如此，在我看來部門利益或迷信“一票否決”的權(quán)力理論讓他們喪失了起碼的洞察力。

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