劉劍文：憲政與中國財政民主
發(fā)布時間:2020-06-14 來源: 散文精選 點擊： 
無論近代社會還是現(xiàn)代國家，政府的運作必然是建立在一定的財政基礎(chǔ)上。作為以公共權(quán)力主導的資源配置——財政，不僅僅是經(jīng)濟制度的組成，更是政治制度的集中體現(xiàn)。財政作為國家主要的經(jīng)濟來源，財政不僅是政府經(jīng)濟收入與經(jīng)濟支出的反映，更體現(xiàn)了經(jīng)濟資源在國家和公民之間的分配，涉及到一國基本的政治決定過程。因此，財政民主，不僅體現(xiàn)的是憲政主義與法治主義精神，更體現(xiàn)了政治民主和經(jīng)濟民主的統(tǒng)一。
所謂財政民主，就是政府依法按照民眾意愿，通過民主程序，運用民主方式來理政府之財。隨著我國提出構(gòu)建和諧的社會目標，民主法治、公平正義成為和諧社會的基本要求，財政民主已成為構(gòu)建和諧社會的基石，重要性不言而喻。財政民主的踐行，對實現(xiàn)政府行為法治與公民權(quán)利保障都具有重大的現(xiàn)實意義。
一、憲政視角下的財政民主
�。ㄒ唬⿷椪c財政的內(nèi)在邏輯
國家與公民之間的利益博弈是憲政產(chǎn)生和發(fā)展的基礎(chǔ)，也是現(xiàn)代法治國家憲政制度的重要內(nèi)容。傳統(tǒng)憲政理論認為，“實行憲政無不基于如下兩方面的經(jīng)驗性認識：其一，權(quán)力及其制度設(shè)施是國家或一定規(guī)模的社會共同體存續(xù)的前提，但國家權(quán)力有擴張或被濫用的危險。其二，公民權(quán)利是對公民在一個民族國家中，在特定平等水平上具有普遍意義的成員身份的正式確認，它是公民必不可少的生存條件，但公民權(quán)利易受侵害�！� 因此，公民權(quán)利與國家權(quán)力的對立是憲政理論一切命題的基本出發(fā)點，而憲政的最終目的也同樣在于維護公民自由、促進和保護人權(quán)。
在財政領(lǐng)域，公民權(quán)利與國家權(quán)力的關(guān)系集中表現(xiàn)為私有財產(chǎn)權(quán)與國家財政權(quán)的沖突與協(xié)調(diào)。財政，作為國家和政府運作的物質(zhì)基礎(chǔ)，亞當?斯密曾經(jīng)指出，財政乃庶政之母，他認為：“公共資本和土地，即君主或國家所特有的兩項大收入泉源，既不宜用以支持也不夠支持一個大的文明國家的必要費用，那么，這必要費用的大部分，就必須取自于這種或那種稅收，換言之，人民須拿出自己的一部分私人收入，給君主或國家，作為一筆公共收入�！� 由此可見，財政實際上成為了公民對國家的某種讓渡，不僅關(guān)系著國家物質(zhì)力量的獲得、保有以及增長，也同樣關(guān)系到公民個人的自由和權(quán)益的成就。
私有財產(chǎn)權(quán)與國家財政權(quán)沖突的根源在于經(jīng)濟資源的稀缺。較普通公民而言，國家處于強勢地位，如果憲法不賦予公民基本權(quán)利，就難以形成對國家權(quán)力的制衡。憲法對私有財產(chǎn)權(quán)的宣示和保護，一方面是受到自由主義學說和天賦人權(quán)思想的影響，另一方面也是基于對國家權(quán)力可能不受憲法和法律制約或限制的擔憂�；跉v史的教訓，各國憲法對私有財產(chǎn)權(quán)的保護，被提升到與國家財政權(quán)同等重要的地位。私有財產(chǎn)權(quán)的平等保護成為公共財政形成的憲政背景，或者說，以公民私有財產(chǎn)權(quán)保障作為對政府財政的控制，實際上是憲政的內(nèi)在要求在財政領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。
憲政下的公共財政應(yīng)當以充分實現(xiàn)民主為核心。憲政是依據(jù)憲法來治理國家的民主政治，是建立在社會契約基礎(chǔ)之上的現(xiàn)代政體。政府運作公共財政的權(quán)力是源于公民賦予政府的。政府的存在和運作來源于納稅人納稅提供的物質(zhì)基礎(chǔ)，沒有了納稅人的納稅，政府便失去了生存和活動的物資基礎(chǔ)，是納稅人“養(yǎng)活了政府”。民主也要求對政府的財政支出進行限制，即納稅人有權(quán)對其所交納的稅收的使用，即對政府的財政行為進行監(jiān)控，使之用的得當。在憲政下，公民（納稅人）是國家和社會的主人，他們有權(quán)依據(jù)憲法制定財政方面規(guī)則和制度，每個公民都具有平等的、自主的意志和理性行為，都享有權(quán)利并負有義務(wù)。財政收入法（或主要是稅法）是國家合法剝奪公民財產(chǎn)權(quán)的法律，財政支出法涉及到政府是否在為納稅人和公民提供公共服務(wù)的重大的問題，在憲政制度下，財政收支的這一重大問題必須要有納稅人自己去決定。
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財政民主，其理論依據(jù)主要是主權(quán)在民的思想。所謂主權(quán)在民，即公民基于自由意志訂立社會契約，制定法律，把歸屬于公民個人的權(quán)利轉(zhuǎn)讓給國家，以此換取國家對公民個人權(quán)利的保障，國家權(quán)力由此而生，其最終來源是公民的授權(quán)�？梢哉f，在公民和政府的法律關(guān)系中，公民是享有權(quán)利的一方，政府是履行義務(wù)的一方。
借由民主的概念，可以認為財政民主所要求的是，人民依法通過一定的程序和方式，行使對國家重大財政事項的決定權(quán)。直接的要求則是，重大財政事項必須經(jīng)過代議機構(gòu)的同意，或者由其制定法律予以規(guī)范。如果沒有議會決定或法律授權(quán)，無論是財政收入還是財政開支，都可能被指責為違反人民的意志。因此，民主的內(nèi)涵在于實現(xiàn)人民的自我管理和自主決策，從而推進其權(quán)利的實現(xiàn)與保障。
作為憲政的實現(xiàn)途徑，財政民主是實現(xiàn)公民權(quán)利與國家權(quán)力和諧運作的基礎(chǔ)。由于國家的強勢地位，對公民的私有財產(chǎn)權(quán)，一方面需要通過憲法以及民事法律進行宣示和具體保護，另一方面需要對國家財政權(quán)進行有效的限制。因此憲政下民主的實質(zhì)是建立在公民財產(chǎn)權(quán)與政府財政權(quán)互動的基礎(chǔ)上。
在確保公民財產(chǎn)權(quán)的稅收國家，財政收入必須仰賴公民的財產(chǎn)或財產(chǎn)權(quán)的讓渡。公民同意是國家財政權(quán)形成的合法性基礎(chǔ)，財政權(quán)必須以保護公民私有財產(chǎn)權(quán)為目的和歸依，而財政民主則是公民財產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)的制度基礎(chǔ)。
�。ㄈ┱蚊裰�、經(jīng)濟民主與財政民主
民主最初體現(xiàn)于政治領(lǐng)域，即政府行為的合法性只能源于主權(quán)人民行使其自治權(quán)所授予的權(quán)威。從政治角度，實現(xiàn)所有公民的民主、政治平等以及基本的政治權(quán)利是國家的基本任務(wù)；
從經(jīng)濟角度，保護財產(chǎn)權(quán)，實現(xiàn)經(jīng)濟的自由，增加財富的機會，實現(xiàn)社會整體福利的增進是國家職責所在。
財政橫亙一國政治、經(jīng)濟領(lǐng)域，構(gòu)成市場經(jīng)濟下政府進行資源配置、提供公共物品的政府性經(jīng)濟組織安排和政府性經(jīng)濟行為的規(guī)則體系。一方面，財政是一國政府得以生存的經(jīng)濟支柱，其經(jīng)濟來源是建立在對公民私有財產(chǎn)合法的剝奪之上，這種對公有領(lǐng)域和私有領(lǐng)域的劃分，無疑應(yīng)當取得利益受損方的認可，才能實現(xiàn)和維持國家行為的合法性。另一方面，從經(jīng)濟學角度，財政提供公共物品，必須是任何個人無法排他地占有和消費的物品，否則政府參與市場競爭，不僅是對私人經(jīng)濟自由的侵害，同時也是對源于公民的財政資金的不當使用。因此，政治民主和經(jīng)濟民主集中在財政領(lǐng)域就表現(xiàn)為財政民主。一方面，在政治的領(lǐng)域中，財政民主是公民政治參與和政治溝通的權(quán)利的保障；
另一方面，在經(jīng)濟的領(lǐng)域中，財政民主是公民基本財產(chǎn)權(quán)的保護。
之所以強調(diào)財政民主，是因為在我國，一切權(quán)力屬于人民，人民通過其選舉產(chǎn)生的人民代表大會以及其他方式、途徑行使管理國家事務(wù)、社會事務(wù)的權(quán)力。如審批預(yù)算是憲法等相關(guān)法律賦予人民代表大會的一項職權(quán)。因此，無論是預(yù)算的編制還是審批，均應(yīng)反映人民之意愿并得到人民代表大會的批準。
貫徹民主原則，一是可以保證公共財政的科學性，使公共財政符合國民經(jīng)濟發(fā)展的客觀規(guī)律，以及真正反映未來年度財政收支情況；
二是有利于實現(xiàn)對政府財政收支行為的監(jiān)督，防止出現(xiàn)隨意性。防止政府濫用權(quán)力，就必須以公民的民主權(quán)利約束國家公共權(quán)力。
二、財政民主的制度構(gòu)建
從理論上看，財政旨在提供公共物品。在現(xiàn)實生活中，為防止財政活動偏離公共利益，保留公民對重大財政事項的決定權(quán)，是財政民主的核心和目的所在。財政民主一般表現(xiàn)為財政議會主義，即重大財政事項必須經(jīng)過代議機構(gòu)審批。我國《憲法》第2條規(guī)定，中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。因此，從淵源上看，財政民主是憲法所規(guī)定的人民主權(quán)理論在財政法領(lǐng)域的落實和體現(xiàn)。而《立法法》第8條明確規(guī)定財政、稅收的基本制度只能制定法律，從形式和程序上保證了財政的民主性。
重大財政事項由人民代表大會審查決定也是財政民主的重要體現(xiàn)。除了對財稅方面的基本制度制定法律以外，人民代表大會的財政決定權(quán)也體現(xiàn)在預(yù)算審批上。根據(jù)我國《憲法》及《預(yù)算法》的相關(guān)規(guī)定，全國人民代表大會負責審批中央預(yù)算，地方各級人大負責審批本級地方預(yù)算，這表明，財政民主的基本要求在我國已得到了確認。同時，財政民主還要求賦予人民對財政事項的廣泛監(jiān)督權(quán)。這要求財政行為的決策程序、執(zhí)行過程以及實施效果，須具備公開性、透明性等特點。否則無論預(yù)算審批或預(yù)算監(jiān)督，都只會流于形式，公開透明更無從談起了。細化到具體的財政行為，則表現(xiàn)為財政收入與支出行為的民主化。
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政府的支出邊界到底在哪里，這不是單純用理論可以解決的問題。雖然古典學派認為政府的活動是一種消費現(xiàn)象，主張縮小財政規(guī)模。但新財政思想?yún)s認為市場機能在實際經(jīng)濟社會中根本難以發(fā)揮，更何況還存在分配不均的問題，若政府不介入幾乎無法平息。兩種觀點都從不同角度反映了市場和政府的界限的模糊性。但事實是，由于政府執(zhí)行宏觀經(jīng)濟職能的需要，財政職權(quán)在一定程度上有擴張的趨勢，從而引起財政支出的增加。
一般說來，財政支出是國家通過財政收入將集中起來的財政資金進行有計劃的分配以滿足社會公共需要，是財政職能的具體化，服務(wù)于政府職能�；诠参锲防碚摰姆治�，既然市場無法有效提供，那么財政支出就是全部公共物品（包括全部純公共物品和部分準公共品）。只有滿足公共需要的事務(wù)，財政才應(yīng)提供資金支持，否則偏離公共物品的政府財政分配行為本質(zhì)上不能反映公民對公共物品的偏好而不能被視作財政民主行為。因此，財政支出民主首先應(yīng)當表現(xiàn)為在財政支出決策的達成上，主要反映為人民對政府開支的權(quán)力制約和政府經(jīng)濟職能執(zhí)行的協(xié)調(diào)和平衡。
（二）收入民主：以公共權(quán)力定位財政收入
政府為履行公共職責所承擔的財政支出，需要積極謀取財政收入。財政收入，是政府為履行公共職能，滿足公共服務(wù)要求的財政支出需要，通過國家依法籌措的所有貨幣資金的總和，一般包括：稅收、費、國有資產(chǎn)收益、公債以及罰沒等其他形式收入。國家獲取財政收入憑借的是公權(quán)力，即由立法機關(guān)賦予公共部門代表公眾行使的強制性的權(quán)力。這種強制性權(quán)力是在分散決策基礎(chǔ)上集體選擇的結(jié)果，用來解決分散決策難以解決的各種問題�，F(xiàn)代民主制下公共部門的任何權(quán)力都應(yīng)通過公共選擇程序如投票，由立法機關(guān)審批、賦予，否則就是濫權(quán)，構(gòu)成對私權(quán)利的侵犯。因此，議會制之所以能夠從社會中吸取更多的財政收入，其原因就在于代議制給予了財產(chǎn)權(quán)利人參與決策的機會，使他們相信代議機構(gòu)決定的合法性， 這也是國家獲取財政收入的正當性基礎(chǔ)。
由此可見，在一個國家的“錢袋子”問題上，財政民主實踐了權(quán)利與權(quán)力之間的良性互動。財政的一系列環(huán)節(jié)中，從征稅開始，到支出、績效評估和監(jiān)督，都應(yīng)該在代表機構(gòu)的決定與掌控之中，從而依法實現(xiàn)對政府活動的范圍、方向和政策目標的監(jiān)督與有效控制。
�。ㄈ┴斦謾�(quán)與民主憲政
分權(quán)是西方憲政史上控制國家權(quán)力的主要手段，分權(quán)對權(quán)力的控制一直是政治學和憲法學研究的命題，并且權(quán)力分立也已經(jīng)變成了一種關(guān)于立憲政府的普適標準。
而在財政的層面上，民主除了意味著財政的收支民主，同樣對分權(quán)提出了要求。收支的民主化在某種意義上是橫向?qū)用嫔系姆謾?quán)，而縱向?qū)用娴姆謾?quán)則是對中央與地方的關(guān)系提出了要求。中央與地方的關(guān)系涉及諸多要素，由于中央與地方政府關(guān)系的實質(zhì)上是國家整體利益與局部利益的對立統(tǒng)一和動態(tài)平衡的關(guān)系，涉及經(jīng)濟利益的區(qū)域配置，因而財政關(guān)系就成為中央與地方的關(guān)系中極為重要的內(nèi)容和敏感的領(lǐng)域。從實踐上看，新中國成立后我國中央與地方的關(guān)系的歷次調(diào)整主要是財政關(guān)系的調(diào)整。
財政權(quán)力在各級政府間的縱向分立對政府權(quán)力制約具有重要意義。將財政權(quán)限在各級政府間進行適當?shù)膭澐�，有助于降低財政�?quán)力的集中和壟斷程度，將減少腐敗和低效率的發(fā)生。此外，縱向的財政分權(quán)還使得次中央政府之間在提供公共物品的競爭成為可能，這種競爭可以對相關(guān)政府的權(quán)力行使產(chǎn)生制約�？梢哉f，財政權(quán)限在各級政府間的劃分與公民基本權(quán)利的保障具有密切關(guān)系。財政分權(quán)的優(yōu)化程度關(guān)系著公民基本權(quán)利的實現(xiàn)，而財政分權(quán)之下?lián)碛邢鄳?yīng)財政權(quán)的地方政府，這種一定程度上的財政自治，是憲政民主制度的基礎(chǔ)性結(jié)構(gòu)，是保障個人自由的重要政治機制，是人民參與公共事務(wù)的基本途徑。
因此，財政分權(quán)是民主憲政的應(yīng)有之意，也是財政民主的重要內(nèi)涵。
三、財政民主的制度缺失及其反思
由于財政民主事關(guān)一國基本政治制度、經(jīng)濟制度，(點擊此處閱讀下一頁)
其實現(xiàn)程度關(guān)系著一國基本的民主化、法治化進程。雖然基本的法律制度對財政民主做了初步的制度安排和憲法保障，但反觀我國財政制度的發(fā)展，其民主缺失的程度還是不容忽視的。
�。ㄒ唬╊A(yù)算民主的不足與完善
新中國成立以來，我國只有兩項工程是提請全國人大審議通過的，一是1956年黃河規(guī)劃和三門峽水電站工程建設(shè)項目；
二是1992年三峽工程建設(shè)項目。而南水北調(diào)工程其投資總額達3500億，建設(shè)工期30年；
國家大劇院50億的預(yù)算，都未提交全國人大審議批準。
這不能不說是對公民在重大財政事項的決定權(quán)方面的剝奪。由選舉產(chǎn)生的人民代表所討論的重大財政問題，應(yīng)當是微觀的、透明的、具體的，對納稅人和所有公民鄭重負責的，而不只是理論上的、宏觀的、抽象的。
此外，根據(jù)《預(yù)算法實施條例》規(guī)定，我國復式預(yù)算體系包括政府公共預(yù)算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算。但十余年過去了，國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算和社會保障預(yù)算始終未曾建立，雖然國有資本經(jīng)營預(yù)算的編制工作已經(jīng)在中央層面展開，但圍繞著預(yù)算編制權(quán)和審批程序以及銜接問題的爭議，實際上也反映了在國有資產(chǎn)監(jiān)管與收益問題上，究竟公民享有多少的知情權(quán)和決定權(quán)。而頻頻發(fā)生的社�；鹋灿�、擠占案件，實際上也反映了社�；鹦姓芾砗屯顿Y運營缺乏民主化的制度缺陷。
相比較預(yù)算作為對政府財政行為的事前監(jiān)督，審計則作為一種事后監(jiān)督作為前者不足的彌補，每年6月審計報告的公布都引發(fā)一場審計風暴。2007年6月27日，審計署審計長李金華受國務(wù)院委托，向全國人大常委會報告了2006年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計情況。今年共審計了56個中央部門，發(fā)現(xiàn)部門本級存在的問題348.53億元，同時，這次審計還延伸到了434個二級預(yù)算單位，總計查出問題資金468.8億元。
雖然審計報告能夠?qū)`規(guī)財政行為進行有效的監(jiān)督和披露，并敦促糾正。但審計也只能在有限的范圍內(nèi)發(fā)揮一定的作用。
因此，按照財政民主的要求，我國預(yù)算制度必須從以下角度進行完善：
一是保證預(yù)算的法治化。在民主國家，議會對政府的制約的主要機制是控制預(yù)算。預(yù)算就成為政府依法行政的直接依據(jù)和基本途徑。在預(yù)算制度的規(guī)范與約束下，國家財政的根本權(quán)限轉(zhuǎn)移到了納稅人手中，納稅人通過議會掌握了政府及政府財政行為的決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)。只要納稅人通過議會真正掌握了政府預(yù)算的決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)，就極大地增強了客觀經(jīng)濟力量阻止和否定政治權(quán)力主觀孤行的能力，從而能夠避免經(jīng)濟進程中政府因素可能產(chǎn)生的災(zāi)難性后果。
二是合理配置人大預(yù)算權(quán)。雖然我國《預(yù)算法》規(guī)定了預(yù)算草案由行政部門編制，由人大審批，但沒有明確人大是否享有預(yù)算草案的修正權(quán)，以及政府是否享有對預(yù)算審批的制衡權(quán)。從預(yù)算管理的實踐來看，人大實際上只能就預(yù)算草案的同意與否行使審批權(quán)，政府對人大審批通過的預(yù)算也必須執(zhí)行，即使預(yù)算被否決或久拖不決也缺乏相應(yīng)的制衡機制。這就要求在修改《預(yù)算法》時明確規(guī)定人大對預(yù)算草案的修正權(quán)以及政府相應(yīng)的制衡權(quán)，在預(yù)算的編制和審議中擴大民主的范圍，增強人民代表審議的作用。
三是堅持預(yù)算法定原則。在預(yù)算法的制定與實施時要全面貫徹預(yù)算法定原則，包括預(yù)算主體權(quán)利（權(quán)力）法定、預(yù)算主體義務(wù)法定、預(yù)算程序法定和預(yù)算責任法定；
完善預(yù)算制度，保障憲法“控制公共權(quán)力，防止權(quán)力濫用，保障公民權(quán)利和經(jīng)濟的自由發(fā)展”等功能的有效發(fā)揮。此外，要強化全民的國家預(yù)算法律意識。
四是強化預(yù)算監(jiān)督。在我國，為強化人大對政府監(jiān)督職能，有必要推進政府預(yù)算報告制度改革。預(yù)算案要反映大多數(shù)人的意愿，實現(xiàn)公共支出與合理稅收負擔均衡，最重要的在于必須為預(yù)算的民主決策和監(jiān)督提供制度保障， 同時，也要加強社會公眾、新聞媒體對國家預(yù)算的監(jiān)督。通過建立起人大、審計、公眾、媒體等全面的監(jiān)督體系，真正實現(xiàn)對國家財政預(yù)算的“防腐”功能。
財政民主的核心要素就是政府預(yù)算行為的民主化和法治化，可以說政府預(yù)算是政府行使職能的財力保障，也是代表民意的國家權(quán)力機關(guān)制約和監(jiān)督政府行為的重要工具。
（二）稅收法定的不足與完善
我國稅法體系中法律的缺失已經(jīng)是不爭的事實，2007年年3月《企業(yè)所得稅法》的通過為稅收法定主義的推進抹上濃重的一筆。立法過程的民主性是其科學性的重要保證。但隨后證券交易印花稅的調(diào)整則是對稅收法定的打擊�！敖�(jīng)國務(wù)院批準，財政部決定從2007年5月30日起，調(diào)整證券（股票）交易印花稅稅率，由現(xiàn)行1‰調(diào)整為3‰。即對買賣、繼承、贈與所書立的A股、B股股權(quán)轉(zhuǎn)讓書據(jù)，由立據(jù)雙方當事人分別按3‰的稅率繳納證券（股票）交易印花稅。”
證券交易印花稅的調(diào)整無疑是國家針對股市過熱和投機性交易進行宏觀調(diào)控的體現(xiàn)。對金融市場的規(guī)范，通過稅收安排無疑是既最小程度傷害金融市場的自由流通，同時也能實現(xiàn)宏觀調(diào)控和整體經(jīng)濟發(fā)展的需要。但政府的宏觀調(diào)控行為無疑也應(yīng)當遵循法治的安排，實現(xiàn)民主。
在被稱為“半夜雞叫”的證券交易印花稅調(diào)整中，民主化和法治化的缺失是顯而易見的。政策出臺前一周證券市場就有上調(diào)證券印花稅的傳言，財政部有關(guān)人員隨后辟謠，但4個工作日后卻突然宣布上調(diào)印花稅。
且不論該政策的實際執(zhí)行效果，前后不一的做法首先有損政府的公信力。其次，稅率作為基本稅收要素，無論是財政民主還是稅收法定，都對其制定主體有著嚴格的要求。同時，即使證券交易印花稅的稅率問題屬于《立法法》第9條規(guī)定可授權(quán)國務(wù)院根據(jù)實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規(guī)的情形，那么根據(jù)《行政法規(guī)制定程序條例》的規(guī)定，行政法規(guī)應(yīng)當自公布之日起30日后施行；
但是，涉及國家安全、外匯匯率、貨幣政策的確定以及公布后不立即施行將有礙行政法規(guī)施行的，可以自公布之日起施行。
財政部經(jīng)國務(wù)院批準調(diào)整印花稅的行為也不屬于“自公布之日起施行”情形。最后，該決定以財政部名義頒布，還涉及到國務(wù)院轉(zhuǎn)授權(quán)合法性的考量。因此，無論從主體資格，還是從立法程序，調(diào)高證券交易印花稅的財政決策都存在較大的民主缺失。
印花稅率的上調(diào)反映了政府對證券市場的監(jiān)管加強，體現(xiàn)了穩(wěn)中偏緊的財政政策取向。而隨著央行加息的貨幣政策的不斷調(diào)整，在利息稅方面的財政政策調(diào)整又成為各界關(guān)注的重點。一方面體現(xiàn)了多元化市場調(diào)控手段，另一方面從財政民主的評判視角來看，也是一件值得探討的事件。
1999年《個人所得稅法》修改，明確規(guī)定利息所得適用20%稅率，同年國務(wù)院發(fā)布《對儲蓄存款利息所得征收個人所得稅的實施辦法》規(guī)定了具體的征收辦法。為了適應(yīng)國民經(jīng)濟發(fā)展的需要，減少因物價指數(shù)上漲對居民儲蓄存款利息收益的影響，增加居民儲蓄存款利息收益，十屆全國人大常委會第二十八次會議審議通過了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改〈中華人民共和國個人所得稅法〉的決定》，將個人所得稅法第12條修訂為“對儲蓄存款利息所得開征、減征、停征個人所得稅及其具體辦法，由國務(wù)院規(guī)定”。后國務(wù)院根據(jù)授權(quán)作出了減征利息稅的決定，修改《對儲蓄存款利息所得征收個人所得稅的實施辦法》，自2007年8月15日起，將儲蓄存款利息所得個人所得稅的適用稅率由現(xiàn)行的20%調(diào)減為5%。
利息稅開征8年以來，累計征收2000多億元，雖然作為政府財政收入的較為穩(wěn)定的來源，但所占比例相當有限。
而減稅對廣大納稅人而言，無疑帶來積極效應(yīng)。從調(diào)整的全過程看，不僅實現(xiàn)了實質(zhì)正義，而且通過正當?shù)牧⒎ǔ绦驅(qū)崿F(xiàn)了形式民主和實質(zhì)民主。
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中央與地方的關(guān)系中最重要的就是財政關(guān)系，財政權(quán)限在中央政府和地方政府之間的恰當劃分，既是對中央政府的制約，也是對地方政府的制約。而我國長期以來，中央政府與地方政府之間權(quán)責的不清晰，以及協(xié)調(diào)與爭議解決機制的缺乏，使得財政分權(quán)的制約功能喪失，最終導致財政風險加大 。
在我國，財政分權(quán)領(lǐng)域主要是通過國務(wù)院及其部門制定相關(guān)的規(guī)定予以調(diào)整，實行的是一種行政主導的模式，尚沒有一部法律調(diào)整財政分權(quán)領(lǐng)域的事項。
即使是在行政主導的調(diào)整模式下，也很少通過制定作為正式法律淵源的行政法規(guī)、政府規(guī)章的形式予以調(diào)整，而是通過制定各種“通知”、“辦法”、“決定”等文件形式予以調(diào)整。目前我國調(diào)整中央與地方財政收入劃分的主要法律規(guī)范為1993年頒布的《關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》，該決定的位階僅僅是國務(wù)院的文件，并非真正意義上作為正式法律淵源的行政法規(guī)。由于憲法、法律層次調(diào)整的缺乏、全國人民代表大會及其常務(wù)委員會的長期缺席和實踐中具體運作的不規(guī)范，是我國財政分權(quán)領(lǐng)域憲政視角缺失的突出體現(xiàn)。由此引發(fā)了在中央與地方財政關(guān)系安排上存在著較大的變動性，以證券交易印花稅為例，1997年將中央與地方共享收入中的證券交易印花稅的分享比例由原來中央與地方各分享50％，調(diào)整為中央分享80％，地方分享20％，后又調(diào)整為中央分享88％，地方分享12％。自2000年10月1日起，又將分享比例調(diào)整為中央分享91％，地方分享9％，并將分三年把分享比例調(diào)整到中央分享97％，地方分享3％，即2000年中央分享91％、地方分享9％；
2001年中央分享94％、地方分享6％；
從2002年起中央分享97％、地方分享3％。其中，2000年的分享比例，自2000年10月1日起執(zhí)行。而這種不確定的財政關(guān)系安排使得地方對于本級財政收入安排的喪失了主動性。
從財政關(guān)系的安排上看，政府間財政收支的不匹配則成為財政民主缺失的另一問題。一方面中央與地方政府間事權(quán)與財政支出責任劃分不夠到位，另一方面我國的財政收益權(quán)和財政立法權(quán)又主要集中在中央，而政府間轉(zhuǎn)移支付均等化程度又較低，實際上使得我國的縱向財政關(guān)系處于失衡的狀態(tài)，帶來了民主的缺失。
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有學者結(jié)合斯密的四項征稅原則對財政民主化的四大原理進行了說明，分別是：（1）民主監(jiān)督下的財政，遠比無人監(jiān)督或征稅者的自我監(jiān)督來得更有效率且更具公平性；
（2）以開支定稅入；
（3）稅負的平等原則、預(yù)期的確定性原則、繳稅的便利性原則和稅耗節(jié)約原則；
（4）立憲原理，即由民眾來選擇合適的公共選擇機制，由后者決定稅種與稅負。
他提出，有了基本原理，實踐者才可能尋找它們在中國社會的合適表達。從經(jīng)濟學和法學對財政民主的共同關(guān)注，我們可以從中找尋在財政民主問題上政治、經(jīng)濟、法律的共通點，從而為建構(gòu)合理的財政民主制度尋求恰當并富有效率的途徑。
正如前文所描述的財政民主制度缺失，以及有關(guān)財政民主的若干內(nèi)涵和原理，不難看出我國財政民主匱乏之處：一為預(yù)算公開和民主化程度不足；
二為稅收立法的不規(guī)范；
三為中央與地方財政關(guān)系不規(guī)范。其根源就在于對民主之于財政的重要性，對財政民主之于社會政治、經(jīng)濟發(fā)展的重要性尚未有深刻認識。
民主最大的優(yōu)點就在于其比專制制度給人以更強的穩(wěn)定感以及隨之而來的可預(yù)期性。作為一種人類的道德要求，作為一種被普遍接受的政治常識，民主已經(jīng)被討論得很多了。財政作為劃分公產(chǎn)與私產(chǎn)的基本規(guī)則體系，涉及公民與國家之間經(jīng)濟資源的分配，涉及公民基本權(quán)的保障與社會公共資源的有效利用。將民主引入財政，最大的好處就是可以最有效地保障個人的權(quán)利，并以此極大地促進社會整體福利的進步。財政民主不僅在源泉上承認和保護了個人的權(quán)利，并且通過民主程序?qū)崿F(xiàn)了對法律的遵守和尊重，從而使得政府的財政行為不僅獲得了合法性依據(jù)，并被納入憲政主義的規(guī)范軌道。
四、財政民主的制度重構(gòu)
所謂制度重構(gòu)，必然存在著新制度與舊制度的不同以及新制度的更優(yōu)越之處。制度的重構(gòu)作為社會演化的一種，或是遵循路徑依賴的原理，或是博弈進化�！爸未髧缗胄□r”，治理國家的智慧，就在于了解社會的性質(zhì)和階段，而這影響著構(gòu)建財政民主制度的整體進程。
（一）財政民主及其文化背景
“公共領(lǐng)域”與“私人領(lǐng)域”的分界，決定了財政的存在，決定了財政以滿足公共需要為目的的特性，也決定了財政民主的必然性。但正如民主的原則性，財政民主同樣具有的原則性和靈活性并不能自然生成固定的模式，只是為國家提供一個基本的建構(gòu)和基本的機制，在變化了的社會生活中如何選取最為合適的民主形式和法制模式，對于制度設(shè)計者來說，可能更為關(guān)注選舉、投票的程序在保證民主形式的同時又在多大程度上真正促進了社會實質(zhì)的進步。
從我國傳統(tǒng)來看，“政府崇拜”文化統(tǒng)治了相當長的歷史時期。一方面，對國家作用的強調(diào)高于對國家約束的民主制度的強調(diào)，(點擊此處閱讀下一頁)
從而導致在財政支出領(lǐng)域更多地由國家安排，由國家支配財富；
另一方面，對國家獲取收入的強調(diào)高于對公民提供公共服務(wù)的強調(diào)，從而導致在稅收等領(lǐng)域存在法治薄弱環(huán)節(jié)，缺乏對國家支配財富的有效監(jiān)督。
對財政民主進行制度重構(gòu)必須對公民與國家的關(guān)系有著明確而清醒的認識。提供好的公共服務(wù)是國家存在的唯一理由，在市場經(jīng)濟制度和憲政民主的政治制度下，納稅人是國家的主人，繳納稅收是作為購買政府公共服務(wù)的對價。財政民主意味著納稅人對其支付對價的認可，也意味著對其接收的公共服務(wù)的認可。因此，納稅人有權(quán)了解自己應(yīng)該交多少錢，并且自己交出去的錢花在了哪里，并對上述事項擁有決定權(quán)，這就是財政民主的最通俗表達。
而財政民主制度重構(gòu)的關(guān)鍵就在于合理限制國家財政權(quán)。公共財政的實質(zhì)是限制國家財政權(quán)。財政民主體現(xiàn)了私有財產(chǎn)權(quán)對國家財政權(quán)的制衡。由于稅收是國家依法對公民財產(chǎn)權(quán)的否定，公法對財政的關(guān)注首先從稅收開始，財政法定最初也就表現(xiàn)為稅收法定。隨著政府財政職能的擴張，財政的范圍也逐步擴大，財政應(yīng)否支出、如何開支，財政收入的規(guī)模等，都應(yīng)該由議會通過法定程序加以規(guī)范。
財政民主是納稅人基于私有財產(chǎn)權(quán)的保護而提出的訴求，其目的在于厘清財產(chǎn)權(quán)與財政權(quán)之間的界限，為憲政國家中財政權(quán)的活動設(shè)定底線。國家的主要任務(wù)在于為納稅人提供安全與公正，建立起規(guī)范及保障納稅人的資源分配及權(quán)利義務(wù)關(guān)系的體系。
為防止財政權(quán)過度侵犯公民財產(chǎn)權(quán)，憲法必須對財政權(quán)的行使進行合理的限制。例如，在國家政治事務(wù)方面，保障公民享有平等的參與權(quán)；
在稅收征收方面，根據(jù)公平原則或量能課稅原則設(shè)計稅制；
在費用征收方面，依受益的不同程度，規(guī)定不同的繳費標準；
在地區(qū)間財政關(guān)系方面，保證最低限度的財政均衡；
在社會階層間的財政關(guān)系方面，保障每一個群體同等的機會和待遇；
在財政支出的標準方面，相同的情況相同處理，反對歧視和不合理的優(yōu)待；
在最低人權(quán)的保護方面，保障每一個公民的生存權(quán)，為社會弱者提供力所能及的幫助。歸納起來，即必須堅持自由平等、人權(quán)保障、社會發(fā)展等原則，通過憲政為國家財政權(quán)的行使設(shè)定方向。
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但凡對我國民主制度進行構(gòu)建的論述中，無不以推崇人民代表大會制度為特征。但凡民主，最大的民主即是全國人民代表大會審議、表決。正如任何理論只有歷史合理性，而不存在普遍合理性。民主沒有唯一的模式，民主同樣也沒有極致的模式，財政民主亦然。
在財政問題上民主有所減損的最大原因無外乎財政問題的專業(yè)化和財政問題解決的效率要求。如《企業(yè)所得稅法》立法在獲得諸多褒揚的同時，對于條文中過多的授權(quán)性條款的指責也是不容忽視的，如對資產(chǎn)的稅務(wù)處理涉及稅基部分 。雖然完美的財政民主應(yīng)當踐行以法定主義為基礎(chǔ)，立法權(quán)對行政權(quán)的限制實質(zhì)也是對民意的保障。但正如民主體現(xiàn)的多數(shù)決原則本身就是個利益博弈的過程，財政立法同樣也充滿著博弈。日本著名學者北野弘久教授研究了稅收法定主義三個發(fā)展階段：從對行政權(quán)的限制、發(fā)展為對立法權(quán)的限制、直至保護納稅人權(quán)利為中心， 這對探討財政民主的現(xiàn)實問題不無啟發(fā)。
民主應(yīng)當與憲政屬同一層面，之下是立法權(quán)、行政權(quán)與司法權(quán)。民主是立法權(quán)正當性的基礎(chǔ)，立法權(quán)又可以為行政權(quán)和司法權(quán)提供合法性的依據(jù)或基礎(chǔ)，最終的目標在于實現(xiàn)個人福利的最大化，政治過程最終服務(wù)于經(jīng)濟要求。公民對政治民主的關(guān)注最終落實于經(jīng)濟民主的實現(xiàn)程度，落實于個人經(jīng)濟權(quán)利的受保護與實現(xiàn)程度。和諧社會目標的提出便是將對公民的權(quán)利保護和實現(xiàn)分解在各個層面。故財政民主的最終落腳點也是如此，“實用主義將戰(zhàn)勝經(jīng)濟規(guī)律” 。與其過多地思考如何對權(quán)力加以限制，從而不傷害民主，不如關(guān)注如何以權(quán)力推進民主；
與其過多地苛責立法機關(guān)的授權(quán)，不如關(guān)注授權(quán)立法中利益平衡的民主化考量。
從我國經(jīng)濟改革的進程來看，自下而上、自上而下兩種模式都存在并產(chǎn)生積極的作用。在現(xiàn)代國家中，由于錯綜復雜的社會事務(wù)、社會多元利益的沖突、公共權(quán)力運作與公民個人權(quán)利的行使一定程度上的對峙等現(xiàn)實，即便是具有擴張性的行政權(quán)也同樣肩負著監(jiān)控政府權(quán)力，保障公民權(quán)利，提高行政效率，促進社會公正等多重價值目標的實現(xiàn)。由于財政事項的全局性和影響廣泛性，從形式上，應(yīng)該對授權(quán)立法的范圍和程序進行嚴格限定；
從實質(zhì)上，應(yīng)當完善公民的民意表達和利益實現(xiàn)機制。具體而言：
1．加強在財政民主與授權(quán)立法的協(xié)調(diào)。首先，應(yīng)當嚴格貫徹立法權(quán)保留事項，盡速對現(xiàn)有財政法規(guī)等進行清理，一方面將其中經(jīng)實踐檢驗具有較強適用性的部分通過立法程序為其正名；
另一方面對違反上位法或不再具有調(diào)整職能的部分予以宣布廢止或失效。其次，財政授權(quán)立法應(yīng)有明確的授權(quán)依據(jù)，在所制定的法規(guī)等規(guī)范性文件中，必須標明授權(quán)法的全稱、有關(guān)具體條款、生效時間等。再次，財政授權(quán)立法必須符合法定程序，同時不得超越受權(quán)者的權(quán)限和授權(quán)法的范圍，不得同憲法、法律或授權(quán)法相抵觸。最后，財政授權(quán)立法應(yīng)提交全國人大常委會備案，并由其從內(nèi)容和程序方面審查合憲、合法性。
2．完善財政民主的民意表達和利益實現(xiàn)機制。首先，應(yīng)當改革預(yù)算制度，強化預(yù)算公開，以細化預(yù)算科目為基礎(chǔ)，健全預(yù)算審批為程序保障，完善預(yù)算監(jiān)督和法律責任為補充。其次，應(yīng)當建立和完善重大財政決策和財政立法的事前調(diào)研，完善政策選擇階段的研究工作，不僅有利于提升財政決策的科學性，更是提供給公民更多參與表達的機會，將代議制度中的民主延伸到?jīng)Q策選擇中。如《個人所得稅法》修改的立法聽證會，又如《稅收征管法》面向社會各界征集修改意見，財政民主的實現(xiàn)已經(jīng)不僅僅在人民代表行使權(quán)力的過程中體現(xiàn)，更多反映在社會生活的點點滴滴中。
3．合理界定各級政府支出權(quán)限和收入范圍。如前所述，目前我國尚無專門法律規(guī)范政府間財政關(guān)系，這種多變性和不均衡性不僅一方面導致了地方財力不足，另一方面也誘生了地方制度外的不合規(guī)行為。因此對中央和地方政府之間以及上下級地方政府之間的事權(quán)、財政支出責任必須以明確的法律規(guī)范為依據(jù)；
合理配置財政收益權(quán)、財政立法權(quán)、財政征收權(quán)和財政預(yù)算權(quán)等財政權(quán)限；
同時以均等化為目標完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，從而實現(xiàn)政府間財政關(guān)系的均衡發(fā)展。
4．保障財政民主對公共財政的實現(xiàn)。對于財政的公共性以及國家提供公共服務(wù)的職責，無論是學界還是實務(wù)界已成共識，故政府財政應(yīng)以公共服務(wù)為邊界。目前我國公共財政面臨的最大挑戰(zhàn)就是財政支出有相當大部分是投資于營利性行業(yè)，隨著預(yù)算體系的完善，國家在市場中的投資行為也將逐步法治化，政府退出與市場進入的過渡期中，財政民主無疑是可以作為“糾錯”機制，有效地彌補財政公共性不足。
五、結(jié)語
財政民主更多是一個現(xiàn)實問題，我國財政問題存在著諸多有待改革的癥狀，而其癥結(jié)不僅僅是法律問題，還包括政治、經(jīng)濟等各方面的因素。據(jù)中新網(wǎng)報道，《企業(yè)所得稅法》制定和“印花稅上調(diào)”名列“二00七年春夏季中國主流報紙十大流行語” ，由此可見，財政問題已經(jīng)成為普通民眾的重要關(guān)注對象，這種關(guān)注至少構(gòu)成了財政民主的社會基礎(chǔ)。以憲政為背景反思與重構(gòu)財政民主，以公民主體意識的增強作為財政民主的基礎(chǔ)，不僅可以對財政民主的中國適用作整體的設(shè)計，更能促進“制度性妥協(xié)” 的民主化和合憲性。
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