劉軍寧：從終身制到限任制：盤點(diǎn)三十年的政治體制改革

　　中國的改革從1978年底啟動以來，已經(jīng)有整整三十個年頭。在過去的一年，中國各界為改革作了各式各樣的紀(jì)念活動，作了各式各樣的回顧。但是，其中對政治體制改革的回顧與總結(jié)少之又少。中國的改革幾乎成了經(jīng)濟(jì)體制改革的同義語。究其原因，是中國的政治體制已經(jīng)作了重大的改革，發(fā)生了重大的變化？還是在政治體制改革方面根本就沒有什么大的動作，基本上乏善可陳？在經(jīng)濟(jì)體制方面，通過改革，可以說，中國開始從公有制走向私有制，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)走向市場經(jīng)濟(jì)。但是，關(guān)于政治體制，我們能說，中國從什么走向什么了嗎？在政治體制上，中國還是實(shí)行人民民主專政（或者無產(chǎn)階級專政），中國共產(chǎn)黨統(tǒng)治，人民代表大會制度。也許，在去年紀(jì)念活動中無視政治體制改革是有道理的，因?yàn)槲覀兯坪蹩床坏绞裁粗卮蟮恼�治體制改革。不同意上面看法的人會認(rèn)為，中國的政治體制改革一直沒有停止。他們會舉出一下的例子：早年的黨政分開，后來的村民自治，現(xiàn)在的黨內(nèi)民主，以及每五年一次的政府機(jī)構(gòu)改革。

　　作為從事政治學(xué)研究的學(xué)者，由于職業(yè)的特點(diǎn)，我對政治體制更感興趣，因此也對過去三十年的政治體制改革做了盤點(diǎn)。如果讓我來概括過去三十年的政治體制改革，我的結(jié)論是，中國的政治體制在總體上沒有發(fā)生性質(zhì)的變化，沒有啟動政體體制改革的根本性舉措。雖然有大量的政治體制改革的枝節(jié)性嘗試，但是大多數(shù)改革措施只開花，未結(jié)果，只聽雷，未見雨。盡管如此，我認(rèn)為，中國的政治體制還是有一項(xiàng)重大的改革，甚至非常重要的改革�？上�，這項(xiàng)改革幾乎被人們所遺忘了，雖然我們還在享受它的成果。這項(xiàng)政治體制改革，就是關(guān)于共產(chǎn)黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人任期的改革，即從終身制走向限任制。

　　限任制對權(quán)力是一個較為有效的限制，尤其是對專制者的權(quán)力是一個很有效的限制，否則，專制者的權(quán)力只受到其壽命的限制。這樣的話，其危害的時間就會大幅延長。如果毛澤東時代實(shí)行限任制，從1949年算起，他要在1959年退休，從1954年第一部憲法生效算起，他要在1964年退休。不論在兩年中的哪一年退休，他都不可能在1966年發(fā)動無產(chǎn)階級文化大革命。

　　限任制還大大增加了政治體制和政治規(guī)則的確定性和可預(yù)見性。憲政民主的一個優(yōu)越性，就是政治的可預(yù)知性大大增加。執(zhí)政者及其競爭者行為的可確定性也大大增加。如果限任制是有效的，大家都能力斷定在任者將在哪一年必然退休。任何現(xiàn)任者，不論多么戀權(quán)，都必須做好任滿退休的準(zhǔn)備，而難以貿(mào)然破壞規(guī)矩，輕易挑戰(zhàn)限任制。

　　現(xiàn)代政體的一個重要特點(diǎn)，就是執(zhí)政者的有序更迭。更迭的類型有兩種：一種是執(zhí)政黨的交替更迭，另一種是最高領(lǐng)導(dǎo)人的定期更迭。中國雖然還沒有第一種，但是畢竟有了第二種。這是一個非常重大的進(jìn)展。有了第二種更迭，第一種更迭也不會太久遠(yuǎn)了。畢竟，按規(guī)則更迭的大門已經(jīng)打開。

　　有限任制不等于有憲政，但是憲政離不開限任制。對比普京與查韋斯的所作所為，中國這些年在政治方面最大的進(jìn)步就是，限任制的制度安排逐步得到確立。此中的意義將會在未來確立憲政過程中逐步顯現(xiàn)出來。

　　實(shí)行限任制有效地阻斷了執(zhí)政者通向個人崇拜之路。實(shí)行限任制之后，像毛澤東被捧為神的領(lǐng)導(dǎo)人在中國已經(jīng)難有再現(xiàn)的機(jī)會。關(guān)鍵是，一旦限任制能夠在民眾的政治文化中間扎根，他們就不會把任何領(lǐng)導(dǎo)人真心當(dāng)作神了。在限任制下的民眾看來，這些領(lǐng)導(dǎo)人，其實(shí)與他們一樣，任期滿了，也要離職。國家最高領(lǐng)導(dǎo)職位甚至比一般領(lǐng)導(dǎo)職位更受任期限制。實(shí)行限任制等于宣布，任何領(lǐng)導(dǎo)人都不是神，而是與凡人一樣，會犯錯誤，會衰老，因此不能讓他們永遠(yuǎn)執(zhí)政。一句話，限任制把最高領(lǐng)導(dǎo)人從神壇上拽下來了，而且永遠(yuǎn)不允許他們再上神壇。

　　從終身制向限任制的轉(zhuǎn)變，是中國從極權(quán)主義政體走向后極權(quán)主義政體的一個重要標(biāo)志。在過去的三十年中，在我看來，最重要的政治體制改革莫過于限任制的推出與落實(shí)。甚至可以說，經(jīng)過二十多年的實(shí)踐，限任制已經(jīng)成為現(xiàn)行政治制度非常重要、非常穩(wěn)定的組成部分。難得的是，這一制度迄今沒有受到實(shí)質(zhì)性的重大挑戰(zhàn)。隨著這一制度日益深入人心，未來僭越者若要挑戰(zhàn)該制度，其所面臨的難度無疑將更大。

　　限任制在中國成功的法律化和制度化，與兩位人士的貢獻(xiàn)是分不開的。一位是中國社會科學(xué)院政治學(xué)所前所長嚴(yán)家祺先生。他早在一九七九年二月四日胡耀邦主持的“理論務(wù)虛會”上，就作了“廢止黨和國家在事實(shí)上存在的最高領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制”的發(fā)言，后來又力推動限任制入憲，并著有《終身制與限任制》一書和多篇重要文章宣傳限任制的重要性。

　　另一位是中共高級領(lǐng)導(dǎo)人鄧小平先生。他在一九八○年八月十八日一次會議上作了《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的講話，提出“廢除干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制”問題。在他的主導(dǎo)下，一九八二年五月公布的《中華人民共和國憲法修改草案》中首次明文規(guī)定了“國家主席”、“國務(wù)院總理”等職務(wù)“連續(xù)任職不得超過兩屆”。但是，應(yīng)該指出的是，鄧小平雖然在掌權(quán)期間主張廢除終身制，但是他在的態(tài)度和做法上是很不徹底的，并一手為八二憲法預(yù)留下重大制度漏洞。這就是限任制不適用于他當(dāng)時擔(dān)任的中央軍委主席一職。他也沒有把限任制引入中共黨章，因此黨的總書記一職也沒有任期限制。

　　碰巧的是，按照現(xiàn)在的憲法慣例，國家主席，軍委主席和總書記都通常由一人擔(dān)任，這導(dǎo)致國家主席的任期限制連帶適用于總書記和軍委主席的職位。因此，鄧小平留下的這一憲法漏洞至今還未能顛覆限任制。不能不說，這是過去三十年政治體制改革難得的幸運(yùn)之處！更關(guān)鍵的是，中國政治體制的轉(zhuǎn)型也不應(yīng)該止步于此！

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