周弘：中國對(duì)外援助與改革開放30年

　　[內(nèi)容提要]1978年召開的中國共產(chǎn)黨第十一屆三中全會(huì)給中國的各項(xiàng)事業(yè)帶來了新的轉(zhuǎn)機(jī)，其中也包括中國的對(duì)外援助事業(yè)。由于對(duì)外援助的性質(zhì)是通過復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)工作完成國家戰(zhàn)略任務(wù)，所以中國經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域里的市場(chǎng)化改革與發(fā)展必然對(duì)中國對(duì)外援助的政策、內(nèi)容、方式和管理體制產(chǎn)生重要的影響。改革開放以來，中國順應(yīng)國際國內(nèi)形勢(shì)的變化，不斷地調(diào)整對(duì)外援助的政策、方式和管理體制，這個(gè)進(jìn)程至今仍未結(jié)束。隨著中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步，中國對(duì)外援助的政策和管理也日趨成熟。

　　[關(guān)鍵詞]中國對(duì)外援助；
改革開放；
國際發(fā)展

　　一、引言

　　中國對(duì)外援助的“歷史厚度和經(jīng)驗(yàn)廣度不亞于任何一種成熟的西方援助”。[1]在過去的半個(gè)多世紀(jì)里，中國向100多個(gè)國家和區(qū)域組織提供了約2000個(gè)援助項(xiàng)目，其中既包括受援國所急需的生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施，也包括各類社會(huì)和公共設(shè)施，還包括免除友好重債國的債務(wù)以及向自然災(zāi)害發(fā)生地提供的人道主義援助。近年來，中國加大了對(duì)改善民生項(xiàng)目的援助力度。截止到2005年底，中國在53個(gè)非洲國家建成了769個(gè)成套項(xiàng)目，大多數(shù)集中在與百姓生產(chǎn)和生活密切相關(guān)的領(lǐng)域，如鐵路、公路、電站、水利設(shè)施、農(nóng)場(chǎng)、學(xué)校、醫(yī)院和體育場(chǎng)館等。中國還派出了15萬名醫(yī)務(wù)人員，為發(fā)展中國家培訓(xùn)了2萬多名各類人才，免除了109億元人民幣債務(wù)。[2]據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國在2006年通過不同的機(jī)構(gòu)向全球提供了82.37億元人民幣的援助。[3]

　　中國是一個(gè)發(fā)展中的援助國，在接受外來援助進(jìn)行自身發(fā)展的同時(shí)幫助其他發(fā)展中國家。由于國情的不同，還由于中國作為發(fā)展中國家尚在建設(shè)自己的統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)，改革自己的援外體制，因此難以就中國對(duì)外援助的定義、方式和數(shù)據(jù)與西方援助國的方式和數(shù)量進(jìn)行簡單和標(biāo)準(zhǔn)化的類比。因?yàn)橹袊�是一個(gè)提供援助的發(fā)展中國家，因此有可能為世界提供獨(dú)特的援助方式，進(jìn)而豐富人類的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，加深人們對(duì)于多樣化發(fā)展道路的理解。

　　中國對(duì)外援助的歷史可以大致分為三個(gè)主要階段：第一個(gè)階段始于建國初期，第二個(gè)階段始于改革開放初期，第三個(gè)階段形成于21世紀(jì)初。在這三個(gè)不同的歷史時(shí)期里，由于國際國內(nèi)環(huán)境的不同，中國對(duì)外援助的政策、方式、方法和管理機(jī)制都有明顯的不同。但是，中國對(duì)外援助的出發(fā)點(diǎn)和根本宗旨卻保持著高度的一致。

　　二、新中國對(duì)外援助的基本出發(fā)點(diǎn)及歷史經(jīng)驗(yàn)

　　從新中國建立到改革開放，中國對(duì)外援助經(jīng)歷了近30年的歷史發(fā)展，確立了以“八項(xiàng)原則”為基礎(chǔ)的中國對(duì)外援助方針，體現(xiàn)了國際主義和愛國主義的高度統(tǒng)一，為中國對(duì)外援助事業(yè)后來的發(fā)展留下了一份寶貴的遺產(chǎn)。

　　(一)國際主義和愛國主義的統(tǒng)一

　　新中國的對(duì)外援助事業(yè)始于20世紀(jì)50年代初期，開始是向朝鮮、越南、蒙古等社會(huì)主義國家提供軍事和經(jīng)濟(jì)援助，此后又向亞洲和非洲友好國家提供經(jīng)濟(jì)技術(shù)援助。中國的對(duì)外援助事業(yè)并非權(quán)宜之計(jì)，而是有著深刻的國際主義價(jià)值原則，這種價(jià)值原則體現(xiàn)為中國對(duì)于人類的責(zé)任，特別是對(duì)于與中國人民有著同樣經(jīng)歷的人民的責(zé)任。用毛澤東主席的話說：“中國應(yīng)當(dāng)對(duì)于人類有較大的貢獻(xiàn)”。[4]“已經(jīng)獲得革命勝利的人民，應(yīng)該援助正在爭(zhēng)取解放的人民的斗爭(zhēng)，這是我們的國際主義的義務(wù)。”[5]

　　周恩來總理對(duì)這種國際主義和愛國主義的高度吻合做出具體的解釋，他說：“我國對(duì)外援助的出發(fā)點(diǎn)是，根據(jù)無產(chǎn)階級(jí)國際主義精神，支援兄弟國家進(jìn)行社會(huì)主義建設(shè)，增強(qiáng)整個(gè)社會(huì)主義陣營的力量；
支援未獨(dú)立的國家取得獨(dú)立；
支援新獨(dú)立的國家自力更生，發(fā)展民族經(jīng)濟(jì)，鞏固自己的獨(dú)立，增強(qiáng)各國人民團(tuán)結(jié)反帝的力量。我們對(duì)兄弟國家和新獨(dú)立國家進(jìn)行援助，把他們的力量加強(qiáng)了，反過來就是削弱了帝國主義的力量，這對(duì)我們也是巨大的支援�！盵6]具體地說，在這種愛國主義和國際主義的結(jié)合中包含著兩層意思：其一是作為剛剛擺脫了殖民統(tǒng)治的國家，中國在獲得了獨(dú)立以后，必須支持其他被壓迫民族爭(zhēng)取民族獨(dú)立、發(fā)展民族經(jīng)濟(jì)，這樣才能打破西方世界對(duì)中國的經(jīng)濟(jì)和政治封鎖，從政治獨(dú)立走向經(jīng)濟(jì)獨(dú)立；
其二是作為經(jīng)濟(jì)落后的國家，中國對(duì)于公平合理的世界政治、經(jīng)濟(jì)秩序的訴求和廣大發(fā)展中國家是一致的，幫助發(fā)展中國家，也就是改善自己的外部條件。所以，無論從國際主義的角度還是從愛國主義的角度出發(fā)，中國與廣大發(fā)展中國家通過互助共同發(fā)展都是一項(xiàng)基本的政策。

　　(二)新中國對(duì)外援助的“八項(xiàng)原則”

　　1964年1月14日，周恩來總理在同加納總統(tǒng)克瓦米·恩克魯瑪(KwameNkrumah)會(huì)談時(shí)，首次提出了中國對(duì)外援助的“八項(xiàng)原則”。[7]同年12月21日，周恩來再次提出：“在援外工作中，我們總結(jié)了多年來的實(shí)踐，制定了對(duì)外經(jīng)濟(jì)技術(shù)援助的八項(xiàng)原則，按照這些原則，我們一貫克己助人，采取無償贈(zèng)與或低息、無息貸款的方式提供援助。今后，我們還將在實(shí)際工作中，補(bǔ)充和發(fā)展這些原則�！盵8]中國對(duì)外援助“八項(xiàng)原則”在國際經(jīng)濟(jì)合作領(lǐng)域中獨(dú)樹一幟，在亞非國家中產(chǎn)生了廣泛而深遠(yuǎn)的影響。通過中國援助，飽受殖民統(tǒng)治的前殖民地國家更好地了解并理解了中國，“中國援助”因而成為與其他西方援助截然不同的發(fā)展資源。有些受援國曾經(jīng)建議把“八項(xiàng)原則”提到聯(lián)合國，作為國與國之間開展經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作的準(zhǔn)則，有些受援國則發(fā)起了支持中國恢復(fù)在聯(lián)合國合法席位的“兩阿”提案。廣交朋友的中國終于在20世紀(jì)70年代迎來了一次國際力量對(duì)比的歷史性轉(zhuǎn)機(jī)：中國在遭受了來自西方各種勢(shì)力擠壓和圍堵20多年后，被第三世界的窮朋友們“抬進(jìn)了”聯(lián)合國(毛澤東語)。

　　中國對(duì)外援助受到了發(fā)展中國家廣泛的歡迎，這是因?yàn)樵凇鞍隧?xiàng)原則”的字里行間滲透著兩條最基本的原則：一是平等互利；
二是不干涉內(nèi)政、不附加任何條件。與此同時(shí)，“八項(xiàng)原則”充分體現(xiàn)了無私的國際主義精神。

　　中國的受援國不難發(fā)現(xiàn)這種援助與西方發(fā)達(dá)國家援助之間的本質(zhì)區(qū)別。坦桑尼亞總統(tǒng)尼雷爾曾經(jīng)說過：“無論是在中國給予我國的巨大的經(jīng)濟(jì)和技術(shù)援助中，還是我們?cè)趪�際會(huì)議的交往中，中國從來沒有一絲一毫要左右我們的政策或損害我們國家主權(quán)和尊嚴(yán)的企圖�！盵9]

　　(三)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制條件下中國對(duì)外援助管理體制及其弊病

　　援外管理體制的設(shè)立取決于援助國的基本制度和對(duì)外援助的基本方針、政策、形式和內(nèi)容。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，中國經(jīng)歷了“總交貨人部制”和“承建部負(fù)責(zé)制”等適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和中國援外基本方式的管理體制。這兩種體制都采取了中央負(fù)責(zé)制定援外政策、相關(guān)部委負(fù)責(zé)援外政策執(zhí)行和項(xiàng)目管理的方式。由于黨中央和國務(wù)院對(duì)援外工作統(tǒng)抓統(tǒng)管，中央領(lǐng)導(dǎo)人直接過問援外工作，分管部委直接對(duì)中央負(fù)責(zé)，援外管理機(jī)構(gòu)能夠有效地利用行政指令的方法，實(shí)現(xiàn)全國一盤棋。各省及各部委均設(shè)有專門機(jī)構(gòu)管理援外項(xiàng)目。上情可以下達(dá)，全局可以統(tǒng)籌，保障了援外政治任務(wù)的順利執(zhí)行。

　　然而，中國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的一些弊病也不可避免地滲透到這種援外管理體制當(dāng)中�！懂�(dāng)代中國的對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作》一書曾經(jīng)一針見血地指出：“承建部負(fù)責(zé)制和總交貨人部制一樣，單純靠行政手段管理經(jīng)援項(xiàng)目，財(cái)務(wù)管理實(shí)行預(yù)決算制，一切費(fèi)用實(shí)報(bào)實(shí)銷，項(xiàng)目投資多少，建設(shè)周期長短，工程質(zhì)量優(yōu)劣，同執(zhí)行單位的經(jīng)濟(jì)利益沒有關(guān)系，不利于充分調(diào)動(dòng)項(xiàng)目執(zhí)行單位和廣大援外人員的積極性。這些弊病在七十年代末暴露得更為明顯�！盵10]

　　除了行政管理手段的缺陷之外，對(duì)外援助的決策也由于缺乏可行性研究而偏向規(guī)模過大、承諾任務(wù)超重等由意識(shí)形態(tài)因素導(dǎo)致的違反經(jīng)濟(jì)規(guī)律的現(xiàn)象。中國承諾將自己最好的技術(shù)和物資用于對(duì)外援助，結(jié)果卻導(dǎo)致了大量只算政治賬、不算經(jīng)濟(jì)賬的浪費(fèi)現(xiàn)象。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期，中國的援外規(guī)模也超出了中國社會(huì)主義初級(jí)階段的承受能力。隨著中國國際舞臺(tái)的擴(kuò)大，要求中國援助的國家也迅速增多，中國對(duì)外援助規(guī)模急劇擴(kuò)大。1971～1975年，中國對(duì)外援助支出增長過猛，占同期國家財(cái)政總支出的比例高達(dá)5.88%，其中1973年高達(dá)6.92%。[11]對(duì)外援助中應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)的國際主義與愛國主義的統(tǒng)一與平衡被打破了。

　　20世紀(jì)70年代，中國并非沒有看到對(duì)外援助工作中存在的上述弊病。但是產(chǎn)生于計(jì)劃行政體制內(nèi)的弊病很難在同一體制下得到糾正。只有當(dāng)中國改革開放的大潮襲來之際壓縮援助規(guī)模、改變?cè)�助方式、改革援外管理體制和方法才成為可能。

　　三、在改革中探索

　　對(duì)于任何一場(chǎng)重大的改革來說，首先需要回答的都是“改革什么？堅(jiān)持什么？發(fā)展什么？”這樣一些帶有根本性的問題，這些問題也突出地表現(xiàn)在中國對(duì)外援助的改革當(dāng)中。

　　(一)國內(nèi)外形勢(shì)的變化與鄧小平的改革思路

　　20世紀(jì)70年代是中國世界角色發(fā)生重大變化的時(shí)期：中國加入聯(lián)合國以后，國際交往不斷拓寬。除了繼續(xù)并擴(kuò)大了對(duì)發(fā)展中國家的援助以外，中國還相繼恢復(fù)或建立了與一些西方發(fā)達(dá)國家的外交關(guān)系，對(duì)外經(jīng)濟(jì)交往面隨之?dāng)U大。中國需要重新確定其在世界民族之林中的地位和作用：即有中國特色的社會(huì)主義發(fā)展中大國的地位和作用。體現(xiàn)在國際援助領(lǐng)域里，這種地位和作用是雙重的——既是受援國也是援助國。作為致力于現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展中大國，中國需要借助西方發(fā)達(dá)國家的資金、技術(shù)、知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，盡快地把自己的國家建設(shè)起來；
與此同時(shí)，作為發(fā)展中國家的一員，中國繼續(xù)向其他發(fā)展中國家的朋友和伙伴提供力所能及的援助。

　　鄧小平為中國設(shè)計(jì)的兼具受援國和援助國的角色直到他第三次回到領(lǐng)導(dǎo)崗位上以后才得到貫徹實(shí)施。1978年5月7日，鄧小平在一次講話中談到中國作為援助國的作用時(shí)說：“我們現(xiàn)在還很窮，在無產(chǎn)階級(jí)國際主義方面還不可能做得很多，貢獻(xiàn)還很小。到實(shí)現(xiàn)了四個(gè)現(xiàn)代化，國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，我們對(duì)人類特別是對(duì)第三世界的貢獻(xiàn)可能會(huì)多一點(diǎn)。”[12]同年6月2日，在會(huì)見馬達(dá)加斯加民主共和國政府經(jīng)濟(jì)代表團(tuán)時(shí)，鄧小平進(jìn)一步表明了對(duì)于接受援助的態(tài)度：“我們要把世界一切先進(jìn)技術(shù)、先進(jìn)成果作為我們發(fā)展的起點(diǎn)�！盵13]

　　鄧小平這種既接受援助又提供援助，接受援助發(fā)展自己之后提供更多援助的平等合作精神也反映在1978年召開的中國共產(chǎn)黨第十一屆三中全會(huì)上。這次會(huì)議正式提出，要“在自力更生的基礎(chǔ)上，積極發(fā)展同世界各國平等互利的經(jīng)濟(jì)合作，努力采用世界先進(jìn)技術(shù)和先進(jìn)設(shè)備”。會(huì)議還提出，中國的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)要利用兩種資源——國內(nèi)資源和國際資源，要打開兩個(gè)市場(chǎng)——國內(nèi)市場(chǎng)和國際市場(chǎng)，要學(xué)會(huì)兩套本領(lǐng)——組織國內(nèi)建設(shè)的本領(lǐng)和發(fā)展對(duì)外經(jīng)濟(jì)關(guān)系的本領(lǐng)。[14]這種開闊的思路奠定了中國援外事業(yè)改革與發(fā)展的基礎(chǔ)。

　　在改革開放初期，中國駐聯(lián)合國代表團(tuán)參加經(jīng)濟(jì)社會(huì)理事會(huì)的同志報(bào)告說，聯(lián)合國每年用于援助的支出高達(dá)250億美元，其中約50億美元是無償援助，援助項(xiàng)目涉及人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)的方方面面，如果能夠加以妥善利用，將有助于促進(jìn)中國的發(fā)展。中國是聯(lián)合國中重要的發(fā)展中成員，有權(quán)利用聯(lián)合國的資源。這個(gè)意見受到中國高層的關(guān)注。[15]1979年，中國開始大量利用多邊國際援助，接著又開始接受來自日本、德國等發(fā)達(dá)國家的雙邊援助，曾經(jīng)一度成為世界上最大的受援國。[16]

　　在成為受援國的同時(shí)，中國并沒有終止對(duì)第三世界的援助。鄧小平針對(duì)中國對(duì)外援助工作中力不從心的問題，在中央外事工作會(huì)議上提出了“要緩口氣”的意見，也就是說，要實(shí)事求是地通過修改援外的具體方法，“真正使受援國得到益處”。鄧小平提倡的是一種“少花錢、多辦事”的援助方式，一種效率原則，即一方面削減中國援外開支，另一方面保證受援國能夠從中國的援助中獲得實(shí)實(shí)在在的好處。當(dāng)時(shí)，援越(越南)和援阿(阿爾巴尼亞)工作中的浪費(fèi)和弊端在黨內(nèi)和社會(huì)上引起了對(duì)援外戰(zhàn)略意義的懷疑。針對(duì)這些質(zhì)疑，鄧小平指出：“第三世界國家盡管窮，但在國際政治中的分量已經(jīng)大大增加，這是任何人不能忽視的。”[17]

　　與此同時(shí)，鄧小平同志多次親自做外國領(lǐng)導(dǎo)人和友人的工作，不斷強(qiáng)調(diào)中國永遠(yuǎn)不會(huì)忘記第三世界的窮朋友，他在會(huì)見馬里總統(tǒng)穆薩·特拉奧雷的時(shí)候指出：“要教育我們的子孫后代，盡管自己發(fā)展了，還是要把自己看做是第三世界國家，不能忘記全世界所有的窮朋友�！薄爸袊鴮�來發(fā)展了……還是把幫助窮朋友擺脫貧困作為自己的任務(wù)�！盵18]

　　自此，鄧小平同志通過自己的工作使得國內(nèi)外就中國在改革開放初期維護(hù)與第三世界的團(tuán)結(jié)、減少援外支出的數(shù)量、提高援外工作的質(zhì)量和效率等方面，達(dá)成了廣泛的理解與認(rèn)同。

　　(二)堅(jiān)持什么？

　　在百廢待興的改革開放初期，立意改革的黨中央對(duì)于中國援外的戰(zhàn)略意義和所取得的成就的認(rèn)識(shí)并沒有絲毫改變和動(dòng)搖。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　鄧小平復(fù)出未久，就在1979年7月7日舉行的一次會(huì)議上指出：“應(yīng)當(dāng)肯定我們過去援助第三世界是正確的。我們國家經(jīng)濟(jì)困難，但我們還得拿出必要數(shù)量的援外資金。從戰(zhàn)略上講，我們真正發(fā)展起來了，要用相當(dāng)數(shù)量來援助。中國發(fā)展以后不要忘記這一點(diǎn)。在援助問題上，方針要堅(jiān)持，基本上援助的原則還是那個(gè)八條，具體方法要修改，真正使受援國得到益處�！盵19]

　　時(shí)任中共中央總書記的胡耀邦曾撰文指出：“要告訴我們的同志，支援第三世界國家是一個(gè)帶有戰(zhàn)略性質(zhì)的問題，切不可掉以輕心。”[20]時(shí)任國務(wù)院副總理的李先念也說，“援外工作的成績是主要的，方針是正確的……今后還是要援助的，這個(gè)方針不能變。問題是援助多少……要把勁鼓起來，各部門要支持，地方要支持，企業(yè)也要支持，使援外工作做得更好，把有限的錢用得更好”。[21]

　　根據(jù)上述精神，國務(wù)院和有關(guān)部門在1980年重新確定了改革開放時(shí)期中國對(duì)外援助的總方針。1980年3月，對(duì)外經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)部召開全國外經(jīng)工作會(huì)議，提出了堅(jiān)持國際主義，堅(jiān)持援外“八項(xiàng)原則”、廣泛開展國際經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作，有出有進(jìn)、平等互利等主張。1980年11月8日，中共中央、國務(wù)院正式發(fā)出的《關(guān)于認(rèn)真做好對(duì)外援助工作的意見》強(qiáng)調(diào)指出：中國對(duì)外援助八項(xiàng)原則和援外人員的優(yōu)良作風(fēng)在國際上獨(dú)樹一幟，為中國贏得了崇高的政治聲譽(yù)，進(jìn)而伸張了中國對(duì)外援助中體現(xiàn)出來的國際主義與愛國主義的統(tǒng)一。該文件同時(shí)指出：“反對(duì)霸權(quán)主義，維護(hù)世界和平，是我國對(duì)外工作的總方針。援外工作作為外事工作的一個(gè)方面必須為這個(gè)總方針服務(wù)�！盵22]

　　1983年初，中共中央又提出了“平等互利，講求實(shí)效，形式多樣，共同發(fā)展”四項(xiàng)原則，[23]其中的“平等互利”、“共同發(fā)展”是“八項(xiàng)原則”的精髓，“講求實(shí)效”來自于鄧小平的改革思想，而“形式多樣”則是對(duì)鄧小平效率原則的落實(shí)。歸納起來就是在原有的國際主義原則基礎(chǔ)上增加了“實(shí)事求是”的內(nèi)容。1983年9月27日，國務(wù)院主要領(lǐng)導(dǎo)在接見第六次全國援外工作會(huì)議全體代表時(shí)強(qiáng)調(diào)，我們是社會(huì)主義國家，雖然很窮，但是個(gè)大國，我們有責(zé)任、有義務(wù)在力所能及的范圍內(nèi)向第三世界提供援助，這是我們國家的性質(zhì)所決定的。全黨要統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。我們對(duì)外援助要量力而行，又必須盡力而為。量力而行是指錢，盡力而為是指精神。我們?yōu)榈谌�世界辦點(diǎn)好事，雖然資金有限，但熱心不能減退，精神不能減弱，能夠做的事，我們必須努力做好。各部門、各地方一定要積極承擔(dān)中央確定的援外任務(wù)，這是個(gè)政治任務(wù)。[24]

　　應(yīng)當(dāng)說，中國的對(duì)外援助不僅僅是一項(xiàng)重要的政治任務(wù)，而且是“一筆不可缺少的戰(zhàn)略支出”(鄧小平語)。特別是20世紀(jì)90年代冷戰(zhàn)結(jié)束以后，這種戰(zhàn)略支出的意義就更加凸顯了。柏林墻的倒塌和蘇東體制的解體使整個(gè)西方世界都沉浸在“勝利”的喜悅之中。西方的理論家們甚至宣稱，由于東西方對(duì)峙局面的結(jié)束，歷史也就隨之“終結(jié)了”。在第三世界，不少國家放棄了獨(dú)立自主的發(fā)展道路，希望國際資本的力量幫助它們快速地脫離貧困，像西方發(fā)達(dá)國家那樣富足起來。但是，國際資本力量無邊界的發(fā)展，卻未能自動(dòng)地給所有國家和地區(qū)都帶來發(fā)展與繁榮。鄧小平一直都關(guān)切的“南北問題”日趨嚴(yán)重。在這種趨勢(shì)的背后其實(shí)隱藏了不同發(fā)展理念之間的博弈。以“華盛頓共識(shí)”為代表的發(fā)展理念抹殺了文化和文明之間的差異，而這種“共識(shí)”即使在西方世界也并沒有形成廣泛的認(rèn)同。在“和平學(xué)之父”約翰·加爾通(JohanGaltung)筆下，發(fā)展理論與實(shí)踐的“第一定義”就是“多種發(fā)展模式”。他尖銳地批判道：“如果一種文明把自己的發(fā)展定義強(qiáng)加給另一種文明，那么我們就可以把它明確界定為文化暴力的典型例證”，因?yàn)樗鼘?dǎo)致“文化滅絕”、“普遍異化”、“實(shí)質(zhì)傷害”。[25]

　　走社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)道路的中國需要通過對(duì)外援助這種國際戰(zhàn)略工具，為中國創(chuàng)造長時(shí)間和平與發(fā)展的外部環(huán)境，因?yàn)橹袊�之所以能夠快速發(fā)展，根本的原因是中國在保持了社會(huì)主義制度的條件下，根據(jù)自己特殊的國情，吸收發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，而不是先顛覆自己的制度，然后移植其他國家的制度。為中國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)發(fā)展計(jì)，中國在國際上必須維護(hù)世界發(fā)展道路的特殊性和多樣性，而要保證發(fā)展道路的特殊性與多樣性，就必須幫助其他發(fā)展中國家維護(hù)自己的特殊性，同時(shí)幫助它們發(fā)展起來。這種戰(zhàn)略思維與周恩來提出的援外工作“八項(xiàng)原則”、鄧小平強(qiáng)調(diào)的援外戰(zhàn)略意義與效率原則相統(tǒng)一的精神是一脈相承的。1993年7月12日，江澤民主席重申了這種戰(zhàn)略思維，他說：“必須充分尊重各國人民自主選擇社會(huì)制度和發(fā)展道路的權(quán)利……世界是豐富多彩的，如同宇宙間不能只有一種色彩一樣，世界上也不能只有一種文明、一種社會(huì)制度、一種發(fā)展模式、一種價(jià)值觀念……世界發(fā)展的活力恰恰在于這種多樣性的共存。應(yīng)本著平等、民主的精神，推動(dòng)各種文明相互交流、相互借鑒，以求共同進(jìn)步�！盵26]

　　2005年9月，胡錦濤總書記在聯(lián)合國成立60周年首腦會(huì)議發(fā)展籌資高級(jí)別會(huì)議上再次呼吁，經(jīng)濟(jì)全球化應(yīng)當(dāng)向著均衡、普惠和共贏的方向發(fā)展，應(yīng)當(dāng)包容各種發(fā)展模式，同時(shí)建立有效的協(xié)調(diào)合作機(jī)制，整合資源，形成合力。這是鄧小平關(guān)于“著眼于自身長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略利益，同時(shí)也尊重對(duì)方的利益，而不去計(jì)較歷史的恩怨，不去計(jì)較社會(huì)制度和意識(shí)形態(tài)的差別，并且國家不分大小強(qiáng)弱都相互尊重，平等相待”[27]觀念在新形勢(shì)和新條件下的具體化。

　　(三)改革什么？

　　關(guān)注中國對(duì)非洲政策的學(xué)者們認(rèn)為，中國改革開放以來經(jīng)歷了從弱化意識(shí)形態(tài)、拓寬交流領(lǐng)域到強(qiáng)調(diào)互利雙贏的三種轉(zhuǎn)變。[28]從中國的對(duì)外援助特別是對(duì)非援助中可以清晰地看到上述幾種轉(zhuǎn)變。中國共產(chǎn)黨第十一屆三中全會(huì)以后，中國在對(duì)外援助方面的改革是顯著的，歸納起來，改革主要集中在對(duì)于政策、方式、管理和機(jī)構(gòu)的調(diào)整等幾個(gè)方面。

　　1.改革政策

　　鄧小平關(guān)于對(duì)外援助效率原則的基本要求是：減少數(shù)量，但是不影響質(zhì)量，這就要求中國對(duì)外援助采取小型化和多樣化的形式。1979～1982年間，在中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)困難的情況下，國家嚴(yán)格掌握了對(duì)外援助的支出和新簽援款，本著“實(shí)事求是、量力而行”的精神將援外的規(guī)模從占財(cái)政支出的6%～7%削減了下來。

　　為了達(dá)到確實(shí)使受援國得到好處的目的，中國援外改變了原有的做法，適當(dāng)要求受援方支付“當(dāng)?shù)刭M(fèi)用”，增加“象征性的”貸款利息。由于“當(dāng)?shù)刭M(fèi)用”往往不可預(yù)測(cè)，在支出時(shí)難以封頂，所以當(dāng)?shù)刭M(fèi)用由受援方支付的做法不僅能減輕中國援外的財(cái)政負(fù)擔(dān)，同時(shí)更重要的是促使受援國學(xué)會(huì)對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行“經(jīng)濟(jì)核算”，從而為受援國自力更生發(fā)展經(jīng)濟(jì)打下基礎(chǔ)。

　　除了減少援外資金投入，要求受援國承擔(dān)“當(dāng)?shù)刭M(fèi)用”以外，這個(gè)時(shí)期中國援外的重大政策調(diào)整還包括以下三個(gè)方面內(nèi)容：

　　第一，從受援國的實(shí)際生產(chǎn)和管理水平出發(fā)，從援建生產(chǎn)性項(xiàng)目轉(zhuǎn)向援建標(biāo)志性建筑，援建了一批紀(jì)念碑式的項(xiàng)目，如會(huì)議中心、人民宮、體育場(chǎng)和醫(yī)院等。由于管理標(biāo)志性建筑遠(yuǎn)比管理生產(chǎn)性項(xiàng)目簡單，這種轉(zhuǎn)變既減輕了中國的負(fù)擔(dān)，又增加了項(xiàng)目的可持續(xù)性。

　　第二，從援建大型項(xiàng)目轉(zhuǎn)向因地制宜地援建貼近人民生活的中小型項(xiàng)目，如援建農(nóng)業(yè)示范基地、鄉(xiāng)村學(xué)校和一些必要的社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施，派遣專家到受援國講學(xué)、傳授技術(shù)，提供小型的示范性設(shè)備，邀請(qǐng)并資助受援國人員來華考察學(xué)習(xí)、進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)等。

　　第三，開辟新的援外資金渠道，提供優(yōu)惠貸款。上述措施使得中國在1979年以后用于對(duì)外援助的支出比20世紀(jì)70年代前期有所減少，但是與受援國的接觸面卻擴(kuò)大了，提供援助的內(nèi)容比改革開放前更加豐富了，援助項(xiàng)目也更加貼近受援國的人民群眾了。

　　2.改革方式

　　中國的對(duì)外援助主要有贈(zèng)款、無息貸款和低息貸款三種主要形式，如果算上免債、提供人道主義援助和向國際多邊援助組織提供資金等西方“官方發(fā)展援助”概念不涵蓋的援助形式，中國政府共通過六條渠道向發(fā)展中國家進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移。中國對(duì)外援助的資金不是單純的財(cái)政援助，而是通過實(shí)物援助實(shí)現(xiàn)的，也就是說將援款折合成在受援國援建的各類基礎(chǔ)設(shè)施、提供的成套設(shè)備和技術(shù)、派遣的醫(yī)療隊(duì)和專家組、開辦的培訓(xùn)班、發(fā)放的獎(jiǎng)學(xué)金等等。中國實(shí)施援助通常的做法是由受援國向中國駐外使館經(jīng)參處提出要求，然后在中國可能提供援助的領(lǐng)域里進(jìn)行政府間商談，以互利雙贏為原則，根據(jù)可行性的研究結(jié)果，簽訂政府間經(jīng)濟(jì)技術(shù)援助協(xié)議，作為兩國合作的法律依據(jù)。如果是采取優(yōu)惠貸款形式，則貸款協(xié)議中需規(guī)定中國提供貸款的金額、用途、使用期限、償還期限及償還方法等。[29]中國援款的使用期通常為5～7年，可以延長使用期，還款期一般為10年。受援方如有困難，還可以推遲或延長還款期。此外，中國還提供少量無償援助。上述這些基本原則并不是改革的對(duì)象，那么改革涉及哪些主要內(nèi)容呢？

　　前面講到，自改革開放以后，中國根據(jù)有限的資源和能力，采取了援助項(xiàng)目因地制宜的方針而轉(zhuǎn)向中小型項(xiàng)目，并且在與百姓生產(chǎn)和生活密切相關(guān)的領(lǐng)域里擴(kuò)大了援助的范圍，援建了一大批農(nóng)場(chǎng)、學(xué)校、醫(yī)院、體育場(chǎng)館、鐵路、公路、電站、水利等設(shè)施。除了援外工程的中小型化和多樣化以外，改革開放后的中國援外突出了平等合作的原則。成套項(xiàng)目援助一直都是中國對(duì)外援助的主要內(nèi)容，中國負(fù)責(zé)項(xiàng)目的考察、設(shè)計(jì)，提供全部或部分成套設(shè)備、建筑材料，派人組織或指導(dǎo)施工、安裝和試生產(chǎn)，在項(xiàng)目建設(shè)過程中全面提供技術(shù)援助，采取就地培訓(xùn)等方式，將相關(guān)技術(shù)傳授給受援國有關(guān)人員。這種援助項(xiàng)目往往被形象地稱為“交鑰匙工程”或者“授人以魚”，也就是說，中國方面把一切都建設(shè)好、安排好，然后把鑰匙交到受援國手中，把做好的“魚”端到飯桌上。

　　隨著中國建成的成套項(xiàng)目日益增多，有效地幫助受援國鞏固項(xiàng)目成果成為對(duì)外援助工作中一個(gè)日漸突出的問題。中國援建的設(shè)施一般都比較先進(jìn)，但是需要受援國配備相應(yīng)的管理和技術(shù)人才，制定合理的制度和程序去維持這些設(shè)施的運(yùn)轉(zhuǎn)。[30]于是，中國方面在1982年11月提出，對(duì)于已經(jīng)幫助建成的項(xiàng)目，應(yīng)該主動(dòng)向受援國提供管理服務(wù)，搞技術(shù)合作，一邊參與管理，一邊帶徒弟，幫助受援國掌握技術(shù)和管理，從而體現(xiàn)中國對(duì)朋友負(fù)責(zé)到底的精神。[31]援建項(xiàng)目的后期管理不是干涉內(nèi)政，而是幫助受援國獲得自力更生的能力，是“授人以漁”，教會(huì)受援國的人民自己“下海捕魚”。1984年中國對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易部發(fā)出的《關(guān)于鞏固建成經(jīng)援成套項(xiàng)目成果的意見》體現(xiàn)了這個(gè)時(shí)期援外工作的轉(zhuǎn)變，提出加強(qiáng)項(xiàng)目建成后的技術(shù)合作，并且可以根據(jù)受援國的需要，參與援建企業(yè)的經(jīng)營管理。此后，中國對(duì)外援助就又增添了管理合作的內(nèi)容。

　　1992年10月，中國共產(chǎn)黨第十四次全國代表大會(huì)提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，“使市場(chǎng)在社會(huì)主義國家宏觀調(diào)控下對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用”。[32]中國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛，到1994年中國已有約90%的商品價(jià)格由市場(chǎng)決定。[33]市場(chǎng)力量不可阻擋地成為中國改革對(duì)外援助工作中的重要因素。中國對(duì)外援助除了體現(xiàn)中國體制的改革以外，還需要與受援國的體制相吻合。受援國體制的變化和中國作為援助國體制的變化都影響到援助項(xiàng)目的方式，例如，馬里政府于1991年宣布對(duì)中國援建的紡織廠實(shí)行私有化改制，經(jīng)過協(xié)商，馬里政府將80%的股份轉(zhuǎn)給中國海外工程公司，后者負(fù)責(zé)償還馬里政府欠中國政府的債務(wù)，兩國政府為合資企業(yè)提供優(yōu)惠，借此扶植市場(chǎng)化的合作。[34]市場(chǎng)因素的加盟使得該廠獲得了良好的經(jīng)濟(jì)效益，也為管理合作增添了一種新的方式：參股合作。

　　此后不久，中國又采取了貼息優(yōu)惠貸款的新援助渠道：即動(dòng)員一部分銀行的資金，利用政府援款作為利息補(bǔ)貼，使銀行利率降低，借貸條件變得優(yōu)惠，具有援助性質(zhì)。后來又創(chuàng)建了合資合作基金，擴(kuò)大對(duì)外援助的資金規(guī)模。利用少量的對(duì)外援助資金，撬動(dòng)更多的市場(chǎng)資金，使其“軟化”成為優(yōu)惠貸款，這是一種在西方援助國常見的做法。但是對(duì)于中國進(jìn)出口銀行提供的優(yōu)惠貸款的性質(zhì)，國際上卻產(chǎn)生了很多不同的意見。最為集中的意見認(rèn)為，因?yàn)閲�家“貼息”使整個(gè)貸款變得“優(yōu)惠”，在優(yōu)惠貸款里就體現(xiàn)了國家行為，應(yīng)當(dāng)將這類貸款定義為“援助”。但是，這樣的計(jì)算會(huì)帶來兩個(gè)問題：一是統(tǒng)計(jì)上的，不僅中國對(duì)外援助的數(shù)額會(huì)大大提高，而且優(yōu)惠貸款在援外資金總額中的比例也會(huì)大大提高；
二是概念上的，進(jìn)出口銀行雖然是發(fā)展領(lǐng)域里的政策銀行，但是其借貸方式卻根據(jù)市場(chǎng)規(guī)則運(yùn)行，傾向于投資大型發(fā)展性項(xiàng)目(一般在1000萬美元以上)，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　投資要求50%控股。與中國其他援外項(xiàng)目集中在社會(huì)和民生領(lǐng)域的方式不同，進(jìn)出口銀行發(fā)放的貸款一般投向有經(jīng)濟(jì)回報(bào)的領(lǐng)域，如能源、交通、信息等領(lǐng)域。

　　按照中國目前的計(jì)算，只有來自政府的直接財(cái)政轉(zhuǎn)移才算是“援助”，包括政府“貼息”部分，但是不包括“貼息”帶動(dòng)的貸款。市場(chǎng)資金的運(yùn)作有自己的規(guī)律，政府通過“貼息”鼓勵(lì)市場(chǎng)力量參與發(fā)展事業(yè)，是在受援國受到廣泛歡迎的一項(xiàng)措施。這是因?yàn)椋瑖�家發(fā)展只有在多要素(包括市場(chǎng)要素)、多領(lǐng)域(包括市場(chǎng)和社會(huì)領(lǐng)域)相互配合的條件下，才有可能取得成功。因此，市場(chǎng)力量雖然不能代表援助國政府，但卻有可能被用于加速受援國的發(fā)展。市場(chǎng)資金進(jìn)入中國援外領(lǐng)域是一個(gè)新現(xiàn)象，因?yàn)樗�調(diào)動(dòng)的不僅是中國銀行和社會(huì)的資金，而且還調(diào)動(dòng)了受援國的資金和資源，并且通過援、受雙方在企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)層面上的合資合作，推動(dòng)了受援國自身的發(fā)展及發(fā)展能力的建設(shè)，因此受到了受援國的歡迎。1993年10月，在非洲發(fā)展東京國際會(huì)議上，非洲國家代表提出增加外貿(mào)和吸引外資是比政府間的傳統(tǒng)合作更加有效的發(fā)展方式。針對(duì)援外領(lǐng)域里的這些新現(xiàn)象，1995年10月，中共中央召開了進(jìn)一步改革援外工作的會(huì)議。會(huì)議明確指出：隨著中國改革開放的推進(jìn)和世界形勢(shì)的變化，中國的對(duì)外援助所面臨的國內(nèi)外環(huán)境都發(fā)生了深刻的變化。中國建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，企業(yè)成為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體，金融機(jī)構(gòu)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)事務(wù)中發(fā)揮越來越大的作用。會(huì)議鼓勵(lì)中國企業(yè)與受援國企業(yè)以合資經(jīng)營、合作經(jīng)營的方式，或中國企業(yè)獨(dú)資經(jīng)營的方式實(shí)施中國對(duì)外援助項(xiàng)目，進(jìn)一步將中國市場(chǎng)化改革的成功經(jīng)驗(yàn)運(yùn)用于對(duì)受援國的援助，如在受援國建立經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)等。會(huì)議認(rèn)定，中國企業(yè)與受援國企業(yè)在援助項(xiàng)目上的合資合作，“有利于政府援外資金與企業(yè)資金相結(jié)合，擴(kuò)大資金來源和項(xiàng)目規(guī)模，鞏固項(xiàng)目成果，提高援助效益”。[35]

　　3.改革管理方法

　　改革開放以后，援外體制的調(diào)整受到了兩個(gè)方面的影響：一是新時(shí)期援外工作的實(shí)際需要，二是政府機(jī)構(gòu)改革的總體方針。改革開放初期，中國開始縮減援外規(guī)模，改變?cè)�助方式和�?nèi)容，政府援外工作量隨之減少。與此同時(shí)，隨著市場(chǎng)機(jī)制的引入，國家直接控制經(jīng)濟(jì)生活的方式發(fā)生了變化，企業(yè)轉(zhuǎn)變成市場(chǎng)行為主體，按照市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則和利潤原則行事。援外的行政主管部門難以通過行政命令調(diào)動(dòng)專業(yè)部委執(zhí)行援外項(xiàng)目，開始繞過承建部，直接到地方尋找愿意承擔(dān)項(xiàng)目的企業(yè)。承建部制的行政網(wǎng)絡(luò)體系逐漸被打破。援外工作的主管和執(zhí)行部門開始嘗試各種能夠調(diào)動(dòng)市場(chǎng)潛力的方式，探索了“投資包干制”和“承包責(zé)任制”，改革的方向是轉(zhuǎn)變政府在援外執(zhí)行過程中的職能。

　　(1)“投資包干制”

　　為了克服“吃大鍋飯”的弊病，從1980年起，對(duì)外經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)部按照國家經(jīng)濟(jì)體制改革的精神，開始探索用經(jīng)濟(jì)手段與行政手段相結(jié)合管理經(jīng)援項(xiàng)目的途徑，克服責(zé)任不落實(shí)、“吃大鍋飯”等弊病。[36]1980年12月，援外主管部門頒發(fā)了《關(guān)于對(duì)外經(jīng)援項(xiàng)目試行投資包干制的暫行辦法》，對(duì)部分新上馬的項(xiàng)目試行投資包干制，由國務(wù)院有關(guān)部門或地方人民政府負(fù)責(zé)承包。

　　這種改革的目的是“簡政放權(quán)”，調(diào)動(dòng)項(xiàng)目實(shí)施單位的積極性，但是由于在改革開放初期，援外工程承包單位多是各部和各省援外辦公室改制的產(chǎn)業(yè)，它們或多或少享受行業(yè)壟斷地位，同時(shí)由于市場(chǎng)體制尚未建立起來，它們也沒有真正學(xué)會(huì)按照市場(chǎng)規(guī)則和價(jià)格規(guī)律行事，常常出現(xiàn)“包干費(fèi)封不了頂”的現(xiàn)象，因此無法真正實(shí)現(xiàn)效率和公平。

　　(2)“承包責(zé)任制”

　　由于投資包干制的不完善，1983年12月，“承包責(zé)任制”應(yīng)運(yùn)而生。1983年，中國的財(cái)政經(jīng)濟(jì)狀況逐漸好轉(zhuǎn)，國家經(jīng)濟(jì)體制改革和國家機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變職能的改革也出現(xiàn)了新的進(jìn)展，引進(jìn)了更多的市場(chǎng)規(guī)則，許多承包單位由政府部門改制為各級(jí)政府下屬的國際經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作公司或其他具有法人地位的國營企業(yè)、事業(yè)單位，實(shí)行政企分開、獨(dú)立經(jīng)營、自負(fù)盈虧。與此同時(shí)，中國對(duì)外援助也走出了低谷，開始擴(kuò)大規(guī)模。1983年12月，對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易部頒發(fā)了《對(duì)外經(jīng)援項(xiàng)目承包責(zé)任制暫行辦法》，改變了原有的投資包干制，試行承包責(zé)任制，由上述國際經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作公司或者其他具有法人地位的國營企業(yè)、事業(yè)單位競(jìng)標(biāo)承包，根據(jù)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)企業(yè)的項(xiàng)目報(bào)價(jià)、合同工期、技術(shù)能力等因素的考核，擇優(yōu)選定承包單位，同時(shí)擴(kuò)大了承包單位的自主權(quán)，并根據(jù)責(zé)、權(quán)、利統(tǒng)一的原則，進(jìn)一步明確了承包單位的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)責(zé)任，對(duì)各項(xiàng)費(fèi)用的計(jì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)予以明確規(guī)定。此外，承包形式和承包范圍采取了比較靈活的方式，允許對(duì)一個(gè)項(xiàng)目的考察、設(shè)計(jì)和施工進(jìn)行分開承包，也可以對(duì)整個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行總承包。[37]

　　在“承包責(zé)任制”的管理體系中，對(duì)外經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)部負(fù)責(zé)根據(jù)中央的精神和財(cái)政部下達(dá)的財(cái)政指標(biāo)，制定援外方針政策，進(jìn)行統(tǒng)籌安排，并制訂對(duì)外援助計(jì)劃、編制預(yù)算，負(fù)責(zé)對(duì)外談判并簽訂政府間的援款協(xié)議書，組織援外項(xiàng)目的可行性調(diào)查，安排招投標(biāo)并向中標(biāo)企業(yè)撥付援款，與受援國就援助事宜保持磋商，檢查監(jiān)督項(xiàng)目進(jìn)展，代表中國政府舉行項(xiàng)目移交儀式，負(fù)責(zé)各項(xiàng)統(tǒng)計(jì)工作并制定規(guī)章制度。承包單位負(fù)責(zé)項(xiàng)目的考察，協(xié)助中國成套設(shè)備進(jìn)出口公司進(jìn)行項(xiàng)目施工合同的商簽并具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、經(jīng)費(fèi)的概算和工程的實(shí)施，保證工程質(zhì)量和進(jìn)度，向受援國提交竣工圖紙和有關(guān)技術(shù)資料。承包單位有權(quán)決定施工方案、出國人員的管理，并且按照國家規(guī)定支配所得收益。[38]就是與援外工程相關(guān)的事權(quán)、人權(quán)和財(cái)權(quán)都下放給了承包單位。

　　“承包責(zé)任制”通過根據(jù)市場(chǎng)規(guī)則設(shè)計(jì)的“招投標(biāo)”程序，在中國援外工作中引入并借用了市場(chǎng)力量，不僅從根本上取代了承建部制時(shí)期的行政網(wǎng)絡(luò)管理體系，而且?guī)��?dòng)了援外結(jié)構(gòu)、方式乃至機(jī)構(gòu)的大調(diào)整、大變革。

　　4.改革機(jī)構(gòu)

　　隨著援外規(guī)模的縮減、援外方式和內(nèi)容的改變以及援外行為主體從國家機(jī)構(gòu)變成了市場(chǎng)行為體，政府援外管理的工作量在縮減，方式方法發(fā)生了變化，指令性和行政性工作相應(yīng)減少，援外主管機(jī)構(gòu)開始萎縮。1982年，受中央精簡機(jī)構(gòu)政策的影響，兩部(對(duì)外貿(mào)易部、對(duì)外經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)部)兩委(外國投資管理委員會(huì)、國家進(jìn)出口管理委員會(huì))合并，此前主管援外工作的外經(jīng)部合并到新組建的外經(jīng)貿(mào)部中，成為一個(gè)司局級(jí)單位，同時(shí)成立中國成套設(shè)備進(jìn)出口公司，負(fù)責(zé)援外項(xiàng)目的執(zhí)行。此后，對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易部根據(jù)政企分開、簡政放權(quán)的原則，于1985年5月將一部分管理權(quán)限下放給中國成套設(shè)備出口公司，同時(shí)，國務(wù)院有關(guān)部門和省、自治區(qū)、直轄市政府也將項(xiàng)目實(shí)施全部交由其所屬的國際經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作公司負(fù)責(zé)辦理，從而簡化了管理體制。

　　直到20世紀(jì)90年代中期，中國的援外管理體制一直兼顧援外工作的實(shí)際需要和政府機(jī)構(gòu)改革的要求，不斷進(jìn)行調(diào)整。1992年，國務(wù)院決定按照“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”的要求進(jìn)行政府機(jī)構(gòu)改革。中央主管經(jīng)濟(jì)的部門大都被“大砍一刀”，砍下來的一些部門和人員成立了行業(yè)協(xié)會(huì)和實(shí)體性公司。[39]根據(jù)這種“政企分開”的政策，原本承擔(dān)著援外項(xiàng)目管理職能的成套設(shè)備進(jìn)出口公司于1993年脫離外經(jīng)貿(mào)部，實(shí)行企業(yè)化管理，援外成套項(xiàng)目的建設(shè)完全由作為市場(chǎng)行為主體的企業(yè)來承擔(dān)。外經(jīng)貿(mào)部對(duì)外援助司負(fù)責(zé)援外政策的制定并監(jiān)管項(xiàng)目的執(zhí)行。同時(shí)，隨著20世紀(jì)90年代中期優(yōu)惠貸款業(yè)務(wù)不斷增多，1994年，成立了專門的執(zhí)行機(jī)構(gòu)“中國進(jìn)出口銀行”，負(fù)責(zé)援外優(yōu)惠貸款業(yè)務(wù)。

　　如果我們將援外領(lǐng)域里的市場(chǎng)力量和受援國因素全部加進(jìn)去，再按照動(dòng)議、考察、協(xié)商、決策、撥款、立項(xiàng)、招投標(biāo)、實(shí)施的整個(gè)援外流程繪制一張圖表，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，此時(shí)的中國對(duì)外援助工作在與受援國平等協(xié)商這個(gè)原則上沒有改動(dòng)，但是在其他程序和行為主體方面卻發(fā)生了結(jié)構(gòu)性的變化(見圖1)。

　　圖1改革后的中國援外決策和執(zhí)行程序

　　圖1中實(shí)線代表政策制定過程，點(diǎn)線代表政策咨詢過程，虛線代表援外資金撥付或項(xiàng)目執(zhí)行。由此可以看出，中國的對(duì)外援助政策仍然是在受援國需求基礎(chǔ)上，通過適當(dāng)?shù)耐饨煌緩剑�并且�?jīng)過專家實(shí)地考察認(rèn)定以后進(jìn)入決策過程的。在決策程序中，各相關(guān)部委之間存在著協(xié)商關(guān)系。在實(shí)施的過程中比較充分地引進(jìn)了市場(chǎng)力量。

　　在援外資金撥付流程中，上述行政分權(quán)的情況和承包單位的重要地位就更加突出了(見圖2)。

　　圖2改革后中國援外資金撥付流程圖

　　我們看到，通過商務(wù)部向進(jìn)出口銀行和其他一些部委轉(zhuǎn)撥的援款只是一種轉(zhuǎn)賬，這道程序解決了對(duì)外援助的統(tǒng)計(jì)歸口，但是卻無法保障政策歸口。在圖2中的所有部委(正部級(jí))中，沒有一個(gè)部委是專門從事對(duì)外援助工作的，因此也就沒有任何一個(gè)部委能夠像改革開放初期那樣就對(duì)外援助進(jìn)行總協(xié)調(diào)，并根據(jù)援外的需要形成一種網(wǎng)絡(luò)化的管理。援外領(lǐng)域里的市場(chǎng)力量主要包括商務(wù)部直接管理的項(xiàng)目承包單位和相對(duì)獨(dú)立的進(jìn)出口銀行(商務(wù)部負(fù)責(zé)資金轉(zhuǎn)賬，以利于統(tǒng)計(jì))。

　　從改革后的決策和執(zhí)行程序來看，中國已經(jīng)形成了一種包容了市場(chǎng)力量的對(duì)外援助機(jī)制，但是如何使市場(chǎng)化的管理方法有效地服務(wù)于援外事業(yè)所負(fù)載的政治和戰(zhàn)略任務(wù)，同時(shí)使政府有效地發(fā)揮科學(xué)決策和合理監(jiān)督的職能，是中國援外體制改革至今尚在探索的問題。中國對(duì)外援助的決策部門包括了商務(wù)部、外交部、財(cái)政部等部門，它們通過分工和協(xié)商來制定對(duì)外援助的政策和措施，其中主管援外具體工作的商務(wù)部援外司和國際合作局還負(fù)責(zé)與其他各執(zhí)行部委和企業(yè)的協(xié)作關(guān)系，但是這種協(xié)作關(guān)系只是停留在轉(zhuǎn)賬、招投標(biāo)等工作層面，沒有承建部制中的那種責(zé)任關(guān)系。從圖2中的幾道垂直而不交叉的資金流動(dòng)線可以清楚地看出這種在援外領(lǐng)域中分頭對(duì)外、各負(fù)其責(zé)的局面。

　　5.改革的進(jìn)程并沒有結(jié)束

　　現(xiàn)行援外體制的優(yōu)勢(shì)是能夠廣泛地調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，更加有效地利用各種資源，為中國對(duì)外援助事業(yè)服務(wù)，而需要通過發(fā)展解決的關(guān)鍵問題在于：作為一種經(jīng)濟(jì)管理方式，按照市場(chǎng)規(guī)則設(shè)計(jì)的“承包責(zé)任制”不可能包攬對(duì)外援助工作中的所有事權(quán)，因?yàn)閷?duì)外援助不僅僅是一項(xiàng)復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)工作，同時(shí)還是一項(xiàng)重要的政治和戰(zhàn)略工作，其意義之深遠(yuǎn)，遠(yuǎn)非承包責(zé)任制可以涵蓋。以人員派出為例，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期，總交貨人部制根據(jù)援外項(xiàng)目的需要擇優(yōu)選調(diào)外派人員。改為承建部負(fù)責(zé)制以后，承建部根據(jù)同一精神，把援外出國人員的選派工作列為一項(xiàng)主要的行政工作。各涉援部門和地區(qū)都十分重視這項(xiàng)工作。很多單位把選派人員出國援外作為一項(xiàng)光榮的使命，局部利益服從全局的需要。這種體制保證了中國援外人員的政治思想、道德品質(zhì)、業(yè)務(wù)技術(shù)和身體條件都非常優(yōu)秀，他們?cè)谑茉畤鵀橹袊�贏得了“忘我工作、不知疲倦”的美譽(yù)。[40]贊比亞甚至出現(xiàn)過群眾自發(fā)集會(huì)游行，喊出了“中國醫(yī)生不能走”的口號(hào)。由此可見，通過中國對(duì)外援助而在國際上形成的中國“軟實(shí)力”遠(yuǎn)非僅僅產(chǎn)生于中國對(duì)外援助的數(shù)量，還包括了援外工程的質(zhì)量，特別是在援外工作中展現(xiàn)的中國人的道德水準(zhǔn)、敬業(yè)精神、平等態(tài)度和管理水平等文化和文明的因素，而這些不是通過市場(chǎng)承包能夠?qū)崿F(xiàn)的。

　　中國對(duì)外援助贏得良好聲譽(yù)的原因一是靠正確的方針政策，二是靠援外人員的平等待人和艱苦奮斗的優(yōu)良作風(fēng)，強(qiáng)調(diào)了進(jìn)一步做好援外出國人員思想政治工作的重要性。但是，隨著援外體制的改革，援外人員的選派成為承包企業(yè)的權(quán)利，雖然主管部門想方設(shè)法，通過建立專家?guī)�、組織培訓(xùn)、舉行優(yōu)秀人員表彰大會(huì)等形式，鼓勵(lì)并引導(dǎo)中國援外人員發(fā)揚(yáng)優(yōu)良傳統(tǒng)，但這些措施相對(duì)于企業(yè)的市場(chǎng)行為來說都是軟約束。因此，中國對(duì)外援助在未來的改革和發(fā)展中不僅要進(jìn)一步地調(diào)動(dòng)和規(guī)范市場(chǎng)力量，而且還要平衡使用市場(chǎng)力量和行政力量，使之能夠相互配合，更好地為國家的國際戰(zhàn)略服務(wù)。總之，援外事業(yè)的發(fā)展給國家的對(duì)外政策增加了利用、引導(dǎo)和把握市場(chǎng)力量的內(nèi)容。如何使市場(chǎng)在國家間關(guān)系中發(fā)揮積極作用而不使市場(chǎng)的不確定因素影響到國家間的友好關(guān)系，這是中國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展給中國對(duì)外援助提出的需要繼續(xù)加以解決的難題。

　　四、新時(shí)期的中國對(duì)外援助

　　進(jìn)入21世紀(jì)以后，中國與世界的對(duì)外援助同時(shí)活躍起來。2005年6月，八國集團(tuán)財(cái)長會(huì)議宣布立即免除包括18個(gè)重債窮國欠國際金融機(jī)構(gòu)400億美元的債務(wù)。隨后，八國首腦在同年7月召開的八國首腦會(huì)議上承諾，到2010年將對(duì)非洲發(fā)展援助每年增加250億美元。三年過去了，人們尚在等待西方援助國兌現(xiàn)自己的承諾，而中國卻以雷厲風(fēng)行和言必信、行必果的風(fēng)格開始了新時(shí)期的對(duì)外援助工作。

　　2005年9月16日，胡錦濤主席在聯(lián)合國發(fā)展籌資高級(jí)別會(huì)議上宣布了中國對(duì)外援助的“五大舉措”。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　2006年伊始，中國政府又發(fā)表了《中國對(duì)非洲政策文件》，提出建立政治平等互信、經(jīng)濟(jì)合作共贏、文化交流借鑒的新型戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。同年4月和6月，胡錦濤主席、溫家寶總理相繼訪問非洲。2006年11月，中非合作論壇北京峰會(huì)通過《中非合作論壇——北京行動(dòng)計(jì)劃(2007～2009)》。中非合作論壇(FOCAC)北京峰會(huì)盛況空前，48個(gè)非洲國家的元首、政府首腦或代表齊聚北京，胡錦濤主席在會(huì)議上宣布了中國對(duì)非援助的“八項(xiàng)政策措施”。[41]“五大舉措”和“八項(xiàng)政策措施”標(biāo)志著中國對(duì)外援助工作開始了新的里程。在這個(gè)新的時(shí)期里，無論外界的輿論壓力有多大，中國對(duì)外援助最本質(zhì)的特征仍然是堅(jiān)持“不干涉內(nèi)政”原則，不為中國對(duì)外援助附加任何政治條件；
以受援國的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需求為主要目的，提供多種形式的對(duì)外援助，遵循發(fā)展的規(guī)律，[42]根據(jù)受援國和中國的比較優(yōu)勢(shì)，支持健康、教育、農(nóng)業(yè)、能源、交通等領(lǐng)域的發(fā)展；
堅(jiān)持平等互利、“多予少取”、共同發(fā)展；
積極推動(dòng)受援國的能力建設(shè)和人才培養(yǎng)；
關(guān)注援助效果的可持續(xù)性和受援國的可持續(xù)發(fā)展；
推動(dòng)國際經(jīng)濟(jì)規(guī)則的合理化。與此同時(shí)，上述舉措與政策的實(shí)施也將使中國對(duì)外援助工作從數(shù)量、規(guī)模、質(zhì)量到方式和機(jī)制等方面都繼續(xù)面臨著大幅度的調(diào)整和改革。

　　中國對(duì)外援助的歷史與現(xiàn)實(shí)體現(xiàn)了中國作為社會(huì)主義和發(fā)展中大國的具體國情，也體現(xiàn)了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)特性。在改革開放30年的歷史進(jìn)程中，中國對(duì)外援助探索了借重市場(chǎng)力量履行社會(huì)主義國際主義義務(wù)的道路，樹立了率先發(fā)展生產(chǎn)力、改善人民生活、實(shí)現(xiàn)社會(huì)平等與和諧的理念。中國的發(fā)展觀和發(fā)展援助方式正在通過對(duì)外援助的渠道對(duì)發(fā)展中世界產(chǎn)生前所未有的影響，這種影響不是“干涉內(nèi)政”，因?yàn)橹袊鴮?duì)外援助從來沒有負(fù)載強(qiáng)迫或引導(dǎo)他人做他們本來不愿意做的事情的使命，而是在尊重主權(quán)獨(dú)立的原則基礎(chǔ)上傳播經(jīng)驗(yàn)、創(chuàng)造機(jī)會(huì)、改善民生、促進(jìn)平衡發(fā)展。

　　注釋：

　　[1]Deborah Brautingam, Chinese A id and African Developm ent:Exporting Green Revolution, London: Macmillan Press, 1998, p. 4.

　　[2]《商務(wù)部對(duì)外援助司王世春司長談中國對(duì)外援助》,參見http: / /video. mofcom. gov. cn / class_onile010671790. html。

　　[3]中華人民共和國統(tǒng)計(jì)局編:《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》,北京:中國統(tǒng)計(jì)出版社, 2007年版,第286頁。

　　[4]毛澤東:《紀(jì)念孫中山先生》,載《人民日?qǐng)?bào)》, 1956年11月12日。

　　[5]《毛澤東主席接見非洲朋友的談話》,載《人民日?qǐng)?bào)》, 1963年8月9日。

　　[6]《在第三屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上周恩來總理作政府工作報(bào)告》,載《人民日?qǐng)?bào)》, 1964年12月31日。

　　[7]“八項(xiàng)原則”包括: ( 1)中國政府一貫根據(jù)平等互利的原則提供對(duì)外援助,從來不把這種援助看做是單方面的賜予,而認(rèn)為援助是相互的; (2)中國政府在對(duì)外提供援助的時(shí)候,嚴(yán)格尊重受援國的主權(quán),絕不附帶任何條件,絕不要求任何特權(quán); ( 3)中國政府以無息或低息貸款的方式提供經(jīng)濟(jì)援助,在需要的時(shí)候延長還款期限,以盡量減少受援國的負(fù)擔(dān); (4)中國政府對(duì)外提供援助的目的,不是造成受援國對(duì)中國的依賴,而是幫助受援國逐步走上自力更生、經(jīng)濟(jì)上獨(dú)立發(fā)展的道路; (5)中國政府幫助受援國建設(shè)的項(xiàng)目,力求投資少、收效快,使受援國政府能夠增加收入,積累資金; ( 6)中國政府提供自己所能生產(chǎn)的、質(zhì)量最好的設(shè)備和物資,并且根據(jù)國際市場(chǎng)的價(jià)格議價(jià)。如果中國政府所提供的設(shè)備和物資不合乎商定的規(guī)格和質(zhì)量,中國政府保證退換; (7)中國政府對(duì)外提供任何一種技術(shù)援助的時(shí)候,保證做到使受援國的人員充分掌握這種技術(shù); ( 8)中國政府派到受援國幫助進(jìn)行建設(shè)的專家,同受援國自己的專家享受同樣的物質(zhì)待遇,不容許有任何特殊要求和享受。

　　[8]《在第三屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上周恩來總理作政府工作報(bào)告》,載《人民日?qǐng)?bào)》, 1964年12月31日。

　　[9]《坦桑尼亞總統(tǒng)尼雷爾在李先念主席舉行的宴會(huì)上的講話》,載《人民日?qǐng)?bào)》, 1985年8月20日,轉(zhuǎn)引自石林主編:《當(dāng)代中國的對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作》,北京:中國社會(huì)科學(xué)出版社, 1989年版,第17～18頁。

　　[10]石林主編:《當(dāng)代中國的對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作》,第89頁。

　　[11]石林主編:《當(dāng)代中國的對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作》,第68頁。

　　[12]鄧小平:《實(shí)現(xiàn)四化,永不稱霸》,載《鄧小平文選》第二卷,北京:人民出版社, 1993年版,第112頁。

　　[13]鄧小平:《實(shí)現(xiàn)四化,永不稱霸》,載《鄧小平文選》第二卷,第111頁。

　　[14]中共中央文獻(xiàn)研究室編:《三中全會(huì)以來重要文獻(xiàn)匯編》,北京:人民出版社, 1982年版,第5頁。

　　[15]王昶:《中國高層謀略·外交卷》,西安:陜西師范大學(xué)出版社, 2001年版,第172頁。

　　[16]1994年,中國獲得了32.25億美元的援助,成為世界上最大的受援國。轉(zhuǎn)引自Davies Penny, China and the End of Poverty in Africa—TowardsM utualB enefit? Sundbyberg, Sweden: Diakonia, 2007, p. 33。

　　[17]鄧小平:《中國的對(duì)外政策》,載《鄧小平文選》第二卷,第416頁。

　　[18]《鄧小平會(huì)見馬里總統(tǒng)特拉奧雷時(shí)的講話:中國將來發(fā)展了仍屬第三世界》,載《人民日?qǐng)?bào)》, 1986年6月22日。

　　[19]轉(zhuǎn)引自石林主編:《當(dāng)代中國的對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作》,第70頁。

　　[20]胡耀邦:《關(guān)于對(duì)外經(jīng)濟(jì)關(guān)系問題》,轉(zhuǎn)引自石林主編:《當(dāng)代中國的對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作》,第70頁。

　　[21]轉(zhuǎn)引自石林主編:《當(dāng)代中國的對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作》,第71頁。

　　[22]轉(zhuǎn)引自石林主編:《當(dāng)代中國的對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作》,第69頁。

　　[23]陳慕華:《打開對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的新局面》,載《人民日?qǐng)?bào)》,1982年9月20日。

　　[24]石林主編:《當(dāng)代中國的對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作》,第70頁。

　　[25][挪威]約翰·加爾通著,陳祖洲等譯:《和平論》,南京:南京大學(xué)出版社, 2006年版,第187頁。

　　[26]江澤民:《在聯(lián)合國千年首腦會(huì)議上的講話》,載《江澤民文選》第三卷,北京:人民出版社, 2006年版,第109～110頁。

　　[27]鄧小平:《結(jié)束嚴(yán)峻的中美關(guān)系要由美國采取主動(dòng)》,載《鄧小平文選》第三卷,北京:人民出版社, 1993年版,第330頁。

　　[28]李安山:《改革開放以來中國對(duì)非政策的三種轉(zhuǎn)變》,載楊光主編:《中東非洲發(fā)展報(bào)告(2006～2007) ·中國與非洲關(guān)系的歷史與現(xiàn)實(shí)》,北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社, 2007年版,第13～35頁。

　　[29]Martyn Davies, Hannah Edinger, Nastasya Tay and Sanusha Naidu, How China Delivers Developm ent Assistance to Africa, Johannesburg: Center for Chinese Studies, University of Stellenbosch, 2008, p. 15. 又見石林主編:《當(dāng)代中國的對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作》,第17～18頁。

　　[30]2008年1月24日,筆者與中國駐坦贊鐵路專家組會(huì)談的記錄。

　　[31]石林主編:《當(dāng)代中國的對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作》,第221頁。

　　[32]江澤民:《加快改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)步伐　奪取有中國特色社會(huì)主義事業(yè)的更大勝利———在中國共產(chǎn)黨第十四次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》,載《人民日?qǐng)?bào)》, 1992年10月21日。

　　[33]李鵬:《市場(chǎng)與調(diào)控:李鵬經(jīng)濟(jì)日記》(中卷) ,北京:新華出版社, 2007年版,第1045頁。

　　[34]李安山:《改革開放以來中國對(duì)非政策的三種轉(zhuǎn)變》,載楊光主編:《中東非洲發(fā)展報(bào)告(2006～2007) ·中國與非洲關(guān)系的歷史與現(xiàn)實(shí)》,第21頁。

　　[35]王昶:《中國高層謀略·外交卷》,第168～169頁。

　　[36]石林主編:《當(dāng)代中國的對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作》,第89頁。

　　[37]石林主編:《當(dāng)代中國的對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作》,第73頁。

　　[38]石林主編:《當(dāng)代中國的對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作》,第90～93頁。

　　[39]李鵬:《市場(chǎng)與調(diào)控:李鵬經(jīng)濟(jì)日記》(中卷) ,第935 ～936頁。

　　[40]中國公司員工比在當(dāng)?shù)毓ぷ鞯臍W洲和日本同行的工作時(shí)間更長、更努力、更負(fù)責(zé)。參見Kap linsky, Raphael, Dorothy McCormick andMikeMorris,“The Impact of China on Sub - Saharan Africa, ”IDS Working Paper ,No. 291, 2007, p. 8。

　　[41]中國援非“八項(xiàng)政策措施”包括: ( 1)增加對(duì)非洲的援助力度,到2009年對(duì)非援助將比2006年翻一番; ( 2) 2006～2009年的三年中,向非洲提供30億美元的優(yōu)惠貸款和20億美元的優(yōu)惠出口買方信貸; (3)設(shè)立中非發(fā)展基金,用以鼓勵(lì)和支持中國企業(yè)到非洲投資,基金總額將逐步達(dá)到50億美元; (4)援建非洲聯(lián)盟會(huì)議中心,支持非洲國家聯(lián)合自強(qiáng); ( 5)免除同中國有外交關(guān)系的所有非洲重債窮國和最不發(fā)達(dá)國家的2005年到期政府無息貸款債務(wù); (6)非洲最不發(fā)達(dá)國家對(duì)華出口享受零關(guān)稅的商品從190個(gè)擴(kuò)大到440多個(gè);(7) 2006～2009年,中國在非洲國家建立3～5個(gè)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作區(qū);(8) 2006～2009年,中國為非洲培訓(xùn)115萬名各類人才,向非洲派遣100名高級(jí)農(nóng)業(yè)技術(shù)專家,在非洲建立10個(gè)有特色的農(nóng)業(yè)技術(shù)示范中心;為非洲援建30所醫(yī)院,提供3億元人民幣無償援款用于防治瘧疾,建立100所農(nóng)村學(xué)校,留學(xué)生獎(jiǎng)學(xué)金從每年2 000人次增加到4 000人次。

　　[42]卡森認(rèn)為,發(fā)展援助最重要的工作就是根據(jù)比較優(yōu)勢(shì),通過政策對(duì)話和資金支持,在能源、交通、健康、教育等對(duì)于發(fā)展至關(guān)重要的領(lǐng)域里發(fā)揮促進(jìn)作用。參見Robert Cassen and Associates, Does A id W ork? Report to an Intergovernm ental Task Force, Oxford: Clarendon Press, 1986, p. 25。

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