張宇燕,富景筠：美國(guó)歷史上的腐敗與反腐敗

　　依照通行衡量腐敗程度的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)今世界約有10%的國(guó)家腐敗水平最低，美國(guó)即名列其中。然而，一個(gè)世紀(jì)以前，美國(guó)腐敗的泛濫程度和惡劣后果毫不遜色，甚至有過(guò)之而無(wú)不及。本文打算通過(guò)對(duì)這一特定時(shí)段內(nèi)美國(guó)腐敗與反腐敗歷史演進(jìn)軌跡的描述和理論分析，歸納出導(dǎo)致美國(guó)腐敗滋生、蔓延、猖獗、并最終被相對(duì)有效治理的原因或規(guī)律。

　　腐敗的概念和類型

　　一般認(rèn)為，公共部門腐敗是指公職人員為了謀取個(gè)人私利而違反公認(rèn)準(zhǔn)則，或背叛公眾信任，或?yàn)閭�(gè)人利益出售政府財(cái)產(chǎn)或物品，從而造成公共財(cái)富的損失。

　　對(duì)腐敗進(jìn)行分類的標(biāo)準(zhǔn)很多。大體而言，它可以被分為兩大類，即體制型腐敗和收買型腐敗。

　　體制型腐敗含義為：政治行為者通過(guò)有選擇性地授予經(jīng)濟(jì)特權(quán)或限制準(zhǔn)入來(lái)創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)租金，并利用經(jīng)濟(jì)租金鞏固、加強(qiáng)其對(duì)政府的控制。這類腐敗的基本特征是政治行為者操縱經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，政治過(guò)程腐蝕經(jīng)濟(jì)生活。換言之，財(cái)富創(chuàng)造者的權(quán)利時(shí)刻受到來(lái)自政治權(quán)力的威脅，以至于他們不得不投靠、依附于政治權(quán)勢(shì)集團(tuán)。

　　收買型腐敗含義與之相反：各種經(jīng)濟(jì)利益集團(tuán)通過(guò)行賄政府官員影響立法司法、政府管制和政策制定，并最終服務(wù)于自身的特殊利益。此類腐敗的基本特征是經(jīng)濟(jì)行為者操縱政治，經(jīng)濟(jì)利益腐蝕政治過(guò)程。經(jīng)濟(jì)學(xué)中討論的所謂“俘虜理論”，即公職人員受賄而成為利益集團(tuán)的俘虜，便屬于典型的收買型腐敗。

　　從相當(dāng)意義上講，體制型腐敗和收買型腐敗可以被視為“腐敗色譜”的兩極，現(xiàn)實(shí)中形形色色的腐敗大都兩者兼有之，區(qū)別在于哪一種腐敗的色彩更濃重些。一般而言，體制型腐敗色彩越重，損害就越大。

　　美國(guó)歷史上腐敗的時(shí)間路徑與表現(xiàn)

　　美國(guó)歷史上腐敗叢生，觸目驚心，而且從統(tǒng)計(jì)上看具有明顯的階段性。有學(xué)者專門考察了美國(guó)自1815至1975年間的腐敗現(xiàn)象，計(jì)算出“腐敗與欺詐指數(shù)”并描繪了腐敗指數(shù)曲線。這些指數(shù)曲線顯示，美國(guó)歷史上腐敗高發(fā)期共有三次，它們分別集中出現(xiàn)于：1840年前后，指數(shù)在0.611至0.870之間；
1857至1861年間，指數(shù)在0.711和0.837間；
19世紀(jì)70年代，即共和黨總統(tǒng)格蘭特執(zhí)政期間（1868-1876），指數(shù)創(chuàng)下1.03的歷史紀(jì)錄。自19世紀(jì)80年代開(kāi)始，腐敗與欺詐指數(shù)逐步走低，并在1914年前后出現(xiàn)0.16的最低水平。該指數(shù)在20世紀(jì)20年代又微幅上揚(yáng)至0.274。至20世紀(jì)70年代中期，美國(guó)腐敗與欺詐指數(shù)基本保持穩(wěn)定，大體在0.2的水平上輕度波動(dòng)。

　　美國(guó)歷史上的腐敗現(xiàn)象主要表現(xiàn)為收買型腐敗。帶有濃重收買型腐敗色彩的典型實(shí)例，是一種被稱作“政治機(jī)器”的政治組織和以其為中心的制度安排。政治機(jī)器興盛于19世紀(jì)晚期至20世紀(jì)20年代。它不是按照正常的法律程序、而是通過(guò)老板和各利益集團(tuán)的幕后交易來(lái)運(yùn)轉(zhuǎn)的。鑒于地方政府的職位均由競(jìng)選獲勝者控制，故公職人員大都與當(dāng)政者有著切身的利害關(guān)系。由龐大的官僚體系負(fù)責(zé)執(zhí)行以恩惠換選票的具體操作，乃政治機(jī)器的另一大特征。在這一過(guò)程中，選民期待政府維護(hù)自身利益、提高福利水平，政黨則以利益分贓為誘引招攬選票，官僚為保住飯碗或擴(kuò)大利益而介入其中，老板及其幫兇游刃有余于三者之間。由于利益均沾，這種收買型腐敗在全美甚囂塵上。至1890年，政治機(jī)器已控制了美國(guó)20個(gè)大城市中的一半以上，并支配著當(dāng)時(shí)絕大多數(shù)的美國(guó)城市政府。美國(guó)歷史上最著名的、也是影響最大的政治機(jī)器，是紐約市的坦慕尼協(xié)會(huì)。

　　在三個(gè)高峰期內(nèi)，政治機(jī)器制造出的腐敗歸為行政、司法、立法腐敗三種類型。

　　行政腐敗主要有以下幾種表現(xiàn)形式。

　　一，分配公共職位。每一個(gè)被政治機(jī)器掌控的城市，都擁有眾多政府部門和成千上萬(wàn)可以被用于犒勞或施惠的工作職位。僅就紐約市而言，19世紀(jì)七八十年代由該市的政治機(jī)器坦慕尼協(xié)會(huì)所壟斷的市政職位多達(dá)4萬(wàn)。不僅如此，機(jī)器老板還牢牢控制著市議會(huì)席位和地方檢察長(zhǎng)的任命權(quán)。

　　二、偷竊國(guó)庫(kù)。政治機(jī)器具有自我保護(hù)的優(yōu)勢(shì)，即在方便公職人員攫取好處的同時(shí)，還使這種攫取變得更加安全和隱蔽。有了這種庇護(hù)，一些利欲熏心的政治家和官僚便敢于鋌而走險(xiǎn)，貪污受賄。前紐約市議員和國(guó)會(huì)議員（1853——1855）威廉·特威德（William M. Tweed,1823——1878）任坦慕尼協(xié)會(huì)老板期間（1868——1871），紐約市腐敗達(dá)到了頂峰。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，他直接或間接盜取國(guó)庫(kù)的金額不少于3000萬(wàn)美元（按1870年美元價(jià)格計(jì)算），甚至高達(dá)2億美元。竊取國(guó)家財(cái)產(chǎn)的另一種形式是違法出租自然資源的開(kāi)采權(quán)。典型實(shí)例是哈丁總統(tǒng)執(zhí)政期間（1920-1924）的茶壺頂丑聞。內(nèi)政部部長(zhǎng)福爾于1922年分別把懷俄明州茶壺頂和加州愛(ài)爾克山的海軍石油保留地秘密出租給石油大亨。兩筆交易都沒(méi)有采取競(jìng)爭(zhēng)性投標(biāo)方式。經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，福爾共收取了40多萬(wàn)美元作為促成兩筆交易的“勞務(wù)費(fèi)”。

　　三，泄漏與利用內(nèi)部信息。公職人員牟取暴利的另一個(gè)途徑是泄漏內(nèi)部信息或直接利用這類信息進(jìn)行投資。任何與城市建設(shè)規(guī)劃有關(guān)的內(nèi)部信息，如高架橋的搭建、高速公路的鋪設(shè)、街心公園的改造等，都可以被政治家和官僚肆無(wú)忌憚地加以利用：預(yù)先廉價(jià)買入附近地皮，在市委員會(huì)將計(jì)劃公布于眾，該地皮價(jià)值攀升后拋售，以套取巨額收益。

　　四，在政府采購(gòu)中巧取豪奪。其典型表現(xiàn)是，以簽訂政府工程項(xiàng)目采購(gòu)合同的形式將巨額財(cái)政支出轉(zhuǎn)移給私人企業(yè)。許多城市的財(cái)政資金被存入與政府關(guān)系良好的商業(yè)銀行；
城市醫(yī)院的藥品和貧困居民的救濟(jì)物資供應(yīng)權(quán)被特定企業(yè)壟斷；
街道清掃、垃圾收集等市政服務(wù)被外包給指定承包商，其中，見(jiàn)不得人的贓款或回扣都進(jìn)入了腐敗官員們的腰包。

　　五，違規(guī)出讓特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。通過(guò)出讓特許經(jīng)營(yíng)權(quán)從私人企業(yè)獲取賄賂和回扣的現(xiàn)象，在19世紀(jì)末的美國(guó)政府官員中是司空見(jiàn)慣的。圣路易斯一家名為“市郊鐵路公司”（Suburban Railway Company）的總裁查爾斯·特納被證實(shí)向該市上議院和下議院的立法者行賄14.4萬(wàn)美元以獲取價(jià)值為300萬(wàn)美元的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。通過(guò)不斷向新公司發(fā)放競(jìng)爭(zhēng)性特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，這幫官員還“導(dǎo)演”了多起公司間的兼并與反兼并戰(zhàn)，從而坐收漁利。

　　六，實(shí)施彈性管制。在管理被禁止或受限制的行業(yè)時(shí)，公職人員通過(guò)向私人集團(tuán)大開(kāi)方便之門聚斂了巨額財(cái)富。19世紀(jì)末至20世紀(jì)初，美國(guó)許多城市政府對(duì)賭博、烈酒和性服務(wù)場(chǎng)所的建立實(shí)行管制。在紐約、費(fèi)城、圣路易斯、明尼阿波利斯、匹茲堡、芝加哥等大城市普遍存在公職人員課征行業(yè)準(zhǔn)入費(fèi)的現(xiàn)象。其中，紐約和明尼阿波利斯的市政官員和警察公然收取賄賂；
而在費(fèi)城，這種索取則較為謹(jǐn)慎，即由一些“財(cái)團(tuán)”來(lái)承擔(dān)好處費(fèi)的征收工作，繼而將其分發(fā)給政府官員。為坐享壟斷租金、防止競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手進(jìn)入該行業(yè)，私人企業(yè)會(huì)源源不斷地向官員們支付回扣以促成于己有利的政策或規(guī)定的頒布與實(shí)施。在聯(lián)邦酒精繳稅率被大幅提高期間，許多釀酒商為偷稅漏稅大肆賄賂財(cái)政部官員，并以遠(yuǎn)低于票面價(jià)值的支付獲取納稅憑證。據(jù)證實(shí)，在格蘭特總統(tǒng)執(zhí)政期間百余名財(cái)政部官員因涉嫌受賄被定罪，這就是美國(guó)歷史上著名的威士忌酒幫事件。

　　美國(guó)的司法腐敗和立法腐敗與行政腐敗相比毫不遜色。

　　19世紀(jì)末至20世紀(jì)初的美國(guó)，通往司法公正的道路被金錢和權(quán)力堵塞。政治機(jī)器影響并操縱著各州和地方法官的選派過(guò)程，并把持著法官席位的任命權(quán)。于是，許多法官紛紛淪為政治機(jī)器的幫兇或傀儡，而不再是司法公正的代言人。由坦慕尼協(xié)會(huì)老板特威德挑選的紐約州最高法院法官卡爾多佐就是多次司法腐敗案件的主謀之一。在其包庇下，上百名與特威德集團(tuán)有瓜葛的罪犯被減刑或赦免。此外，工商業(yè)巨賈通過(guò)行賄立法者、法官和陪審團(tuán)干涉判案過(guò)程的事件也屢見(jiàn)不鮮。19世紀(jì)末，美國(guó)司法腐敗事件頻繁發(fā)生且大有愈演愈烈之勢(shì)。聯(lián)合太平洋鐵路公司（Union Pacific Railroad）主要的股東、馬薩諸塞州眾議員愛(ài)米斯于1867年組建的Credit Mobilier公司從聯(lián)合太平洋鐵路公司和聯(lián)邦政府詐騙數(shù)千萬(wàn)美元。為阻止政府調(diào)查和介入，愛(ài)米斯通過(guò)分發(fā)鐵路股票瘋狂賄賂國(guó)會(huì)議員，并成功地將司法部門的審查拒之門外。據(jù)證實(shí)，當(dāng)時(shí)的美國(guó)副總統(tǒng)科爾法克斯收取了大量鐵路股票；
此后當(dāng)選為美國(guó)總統(tǒng)的詹姆斯·加菲爾德也卷入此交易中。盡管該丑聞造成的直接經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)2000萬(wàn)美元（按1870年美元價(jià)格計(jì)算），但美國(guó)司法部門并沒(méi)有起訴愛(ài)米斯的腐敗行為。這場(chǎng)沸沸揚(yáng)揚(yáng)的丑聞以不了了之告終。

　　在美國(guó)歷史上這一深度腐敗時(shí)期，遭受腐蝕侵害的不僅是行政和司法領(lǐng)域，其立法機(jī)關(guān)同樣不曾幸免。通過(guò)控制議會(huì)選舉和操縱立法程序，腐敗集團(tuán)從事罪惡勾當(dāng)時(shí)就愈發(fā)無(wú)所顧忌，并且為其腐敗行徑披上了光明正大的“合法”外衣。19世紀(jì)70年代初，紐約州和紐約市的議會(huì)選舉處于坦慕尼政治機(jī)器老板特威德的絕對(duì)控制之下。他們篡改得票數(shù)字，更換候選人姓名，把事先商定的人員推進(jìn)議會(huì)。運(yùn)用胡蘿卜與大棒并舉的策略，特威德在紐約州立法中取得重要?jiǎng)倮�，并促成新城市憲章的批�?zhǔn)執(zhí)行。由此，特威德集團(tuán)的權(quán)力極度膨脹。在這幫強(qiáng)盜的運(yùn)作下，眾多紐約市政工程項(xiàng)目的提案批復(fù)暢通無(wú)阻；
一系列欺騙性法律協(xié)議被恣意捏造；
而利用立法或政府管制規(guī)章條例收取巨額回扣竟成為堂而皇之的“正業(yè)”。這一時(shí)期，私人利益集團(tuán)的沖突與爭(zhēng)斗更讓腐敗的立法機(jī)構(gòu)丑態(tài)百出。19世紀(jì)末，為了爭(zhēng)奪厄利鐵路公司的控股權(quán)，紐約中央鐵路公司的鐵路巨頭范德比爾特與厄利鐵路公司巨富古爾德展開(kāi)了一場(chǎng)激烈的拉鋸戰(zhàn)。就經(jīng)濟(jì)實(shí)力而言，兩人旗鼓相當(dāng)，他們對(duì)紐約州立法機(jī)關(guān)的影響亦此消彼長(zhǎng)，最終竟導(dǎo)致了一場(chǎng)立法危機(jī)。隨著權(quán)力爭(zhēng)奪的日趨白熱化，被逼無(wú)奈的紐約州參議院和眾議院的立法者最后決定公開(kāi)拍賣政策法規(guī)。由于古爾德集團(tuán)的出價(jià)更高，代表其利益的議案得以順利通過(guò)并被寫入該州法律。范德比爾特對(duì)厄利鐵路公司的控股計(jì)劃終成泡影。

　　19世紀(jì)末至20世紀(jì)初美國(guó)腐敗現(xiàn)象高發(fā)的主要原因

　　從根本上說(shuō)，美國(guó)這一時(shí)段的腐敗濫觴于經(jīng)濟(jì)對(duì)政治的支配，即商人集團(tuán)對(duì)官僚集團(tuán)的收買和控制。它們之間的關(guān)系類似于經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“委托—代理”關(guān)系。政府之所以成為被俘獲的對(duì)象主要是因?yàn)樗�的手中握有大量公共資源，其中包括財(cái)政預(yù)算支出，諸如土地和礦產(chǎn)等公共財(cái)產(chǎn)、非中性的法律規(guī)章制度的設(shè)立等；
同時(shí)，運(yùn)轉(zhuǎn)政府的公職人員在分配公共資源的過(guò)程中擁有一定的自由裁量權(quán)。作為一個(gè)等級(jí)結(jié)構(gòu)，政府各層次的公職人員之間存在著嚴(yán)重的信息不對(duì)稱，從而使對(duì)其的有效監(jiān)督變得困難。

　　經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)、政府規(guī)模的急劇膨脹及地方政府支配公共資源之能力的加強(qiáng)，是導(dǎo)致腐敗的重要原因。1870至1913年間，美國(guó)GDP總量增長(zhǎng)了2.4倍，其占世界GDP總量的份額從8.9%猛增至19.1%。這一時(shí)段人均GDP分別是1820-1870和1913-1950年間人均GDP的1.39倍和1.12倍。按1879年美元計(jì)算，美國(guó)工業(yè)總產(chǎn)值從1859年的8.6億美元增長(zhǎng)到1899年的62.6億美元。與此同時(shí)，政府收入和國(guó)債發(fā)行量大幅增長(zhǎng)。按2000年美元計(jì)算，19世紀(jì)70年代美國(guó)人均財(cái)政收入是60年代的2.45倍。政府舉債總額在19世紀(jì)40年代至70年代間擴(kuò)大了近15倍。經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)大意味著公職人員在腐敗交易中可攫取的財(cái)富必然增長(zhǎng)。而政府對(duì)市政規(guī)劃的大規(guī)模投資又為公職人員創(chuàng)造了大量以權(quán)謀私的機(jī)會(huì)。此外，美國(guó)地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的行政管理亦逐步加強(qiáng)。一批規(guī)章制度的頒布與實(shí)施刺激了公職人員創(chuàng)造租金的動(dòng)機(jī)，并增加了其操縱經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的可能性。

　　腐敗高發(fā)的另一導(dǎo)因是與工業(yè)化進(jìn)程相伴的迅速城市化，具體表現(xiàn)為大批移民涌入美國(guó)城市。至1900年，美國(guó)城市人口從1860年的600萬(wàn)增至2400萬(wàn)。其50個(gè)主要城市中的移民人口已占城市總?cè)丝诘乃姆种�一�?br>在有些城市，這一比例甚至高達(dá)48%。新移民急切需要擺脫卑微的身份，因此，他們更多關(guān)注的是能否通過(guò)選舉這一權(quán)力或利益再分配過(guò)程來(lái)改變自身命運(yùn)，而不大在意政府官員的誠(chéng)實(shí)品格與廉潔作風(fēng)。在他們眼中，效忠代表自身利益的某個(gè)人，帶來(lái)的實(shí)惠高于效忠抽象的法律和道德準(zhǔn)則。新城市移民的這種趨利心理隨即被政治機(jī)器加以利用。以就業(yè)機(jī)會(huì)、住房以及公民證為誘餌，政治機(jī)器輕而易舉地收買了眾多選民，并借此維持并鞏固了自身的執(zhí)政地位。此外，正是由于吸收大批新移民，一些原本無(wú)黨性的組織迅速退化成政黨分肥的操作機(jī)器。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　坦慕尼協(xié)會(huì)從一個(gè)慈善機(jī)構(gòu)向政治機(jī)器蛻變的主要原因，就是大批愛(ài)爾蘭移民的加入。

　　在19世紀(jì)末的美國(guó)，金錢腐蝕權(quán)力的發(fā)展勢(shì)頭愈發(fā)不可遏制，實(shí)業(yè)和金融巨頭聚斂了大量財(cái)富。憑借手中的金元，他們瘋狂“收購(gòu)”公職人員持有的政治權(quán)力。結(jié)果，美國(guó)政府不但在財(cái)力上和經(jīng)濟(jì)寡頭們相比黯然失色，而且其治理能力和意志也軟弱渙散，難以與之抗衡。社會(huì)成員間財(cái)富分配的極度不均，導(dǎo)致了貧富階級(jí)之間或不同階層與行業(yè)之間討價(jià)還價(jià)能力的嚴(yán)重失衡。當(dāng)“強(qiáng)盜貴族”們侵犯弱勢(shì)群體權(quán)益時(shí)，他們往往可以通過(guò)買通法官或操縱司法程序而逍遙法外。于是，在金錢的利誘下，治理者最終淪為那些慷慨行賄的被管制者的俘虜，從而使“強(qiáng)盜貴族”們逃脫了本應(yīng)履行的賠償責(zé)任，而弱勢(shì)群體的應(yīng)得利益卻無(wú)從保障。

　　這一時(shí)段內(nèi)美國(guó)法律法規(guī)的不健全或相對(duì)滯后，也是不能不被提及的。彼時(shí)的美國(guó)法律，針對(duì)腐敗行為設(shè)置的相應(yīng)懲罰措施過(guò)于寬松。這樣，當(dāng)賄賂數(shù)額巨大、被揭發(fā)的幾率很小、懲罰措施又非常溫和時(shí)，權(quán)錢交易式的腐敗行為必將擴(kuò)散蔓延。另外，當(dāng)時(shí)的法律同樣缺乏對(duì)公職人員某些腐敗行為（如泄漏內(nèi)部信息）的裁定標(biāo)準(zhǔn)，處理具體案例時(shí)對(duì)尺度的把握彈性又很大。

　　最后，在馬克·吐溫記錄的“鍍金時(shí)代”，整個(gè)社會(huì)風(fēng)氣都被拜金主義所彌漫。這樣的一種社會(huì)氛圍至少為腐敗的土壤提供了養(yǎng)料。

　　促使美國(guó)擺脫腐敗困境的諸因素

　　通常意義上講，提高腐敗交易的成本、減少腐敗行為的收益，將有效地抑制腐敗。公職人員面對(duì)的腐敗交易成本包括以下五個(gè)方面：法律的懲罰、公檢法的查處、黨派或利益集團(tuán)間的利益沖突、新聞媒體的披露、公共力量的監(jiān)督。

　　健全法律和司法體系是防止腐敗的重要制度保障。1883年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)的《彭德?tīng)栴D法》確立了一套以功績(jī)制為核心的文官選拔和獎(jiǎng)懲機(jī)制，打破了政治機(jī)器壟斷職位任命權(quán)的局面，從而重挫了分贓交易者的囂張氣焰。此后，為保證政府廉潔、防止金錢對(duì)選舉的滲透和腐蝕，國(guó)會(huì)相繼通過(guò)了一系列與抑制腐敗密切相關(guān)的法律，比如禁止公司向聯(lián)邦公職候選人捐款的法律（1907年）、競(jìng)選經(jīng)費(fèi)公開(kāi)法（1910年）、聯(lián)邦反腐敗行為法（1925年）和禁止聯(lián)邦文官參與政黨活動(dòng)的哈奇法（1939年）等。這些法律反映出廉潔而高效的政府應(yīng)遵循的三個(gè)原則，即高度透明性、強(qiáng)烈的責(zé)任感、權(quán)力限制。隨著美國(guó)對(duì)政府道德標(biāo)準(zhǔn)的不斷修訂，其所謂“現(xiàn)代公共道德管理體系”亦開(kāi)始逐步走向成熟。

　　對(duì)腐敗行為的制約有賴于法律規(guī)章制度的不斷完善，更離不開(kāi)監(jiān)督執(zhí)行這些法律規(guī)章的獨(dú)立機(jī)構(gòu)。在美國(guó)，負(fù)責(zé)調(diào)查和起訴公共腐敗行為的聯(lián)邦刑事機(jī)構(gòu)，有司法部公共廉潔處、聯(lián)邦調(diào)查局和獨(dú)立檢察官；
非刑事公共廉潔機(jī)構(gòu)包括司法部律師辦公室、政府道德辦公室、監(jiān)察長(zhǎng)辦公室和白宮律師辦公室等。20世紀(jì)以來(lái)，近80%的公共腐敗案件是由聯(lián)邦檢察機(jī)構(gòu)依據(jù)《腐敗行為法》提出訴訟的。可見(jiàn)，聯(lián)邦檢察機(jī)構(gòu)對(duì)各州和地方官員腐敗行為的稽查和偵破工作還是卓有成效的。

　　勢(shì)均力敵的黨派之間出現(xiàn)利益沖突并形成的相互制衡與監(jiān)督，客觀上成為抑制腐敗的有效途徑之一。通常意義上講，現(xiàn)行腐敗體制的既得利益者不會(huì)生發(fā)變革現(xiàn)狀的需求或動(dòng)機(jī)。真正意義上的挑戰(zhàn)者來(lái)自那些不能從現(xiàn)行制度中受益、卻試圖以改革為旗號(hào)重新確立權(quán)力分配機(jī)制的利益集團(tuán)。政治上的競(jìng)爭(zhēng)以及支配政治競(jìng)爭(zhēng)的強(qiáng)大利益集團(tuán)，使他們均產(chǎn)生了以腐敗罪名指控反對(duì)派或潛在挑戰(zhàn)者的動(dòng)機(jī)，從而在客觀上提高了隱蔽性腐敗行為被曝光的可能性。與此同時(shí)，政治利益的沖突也會(huì)激勵(lì)法官嚴(yán)厲處罰政治對(duì)手構(gòu)成犯罪的腐敗行為。舉例來(lái)說(shuō)，共和黨政治機(jī)器任命的法官即使是腐敗共謀者，仍可能給民主黨腐敗官員定罪。甚至在十分腐敗的司法體系下，法官仍具有把異己政黨的腐敗官員繩之以法的主觀意愿。

　　新興經(jīng)濟(jì)利益集團(tuán)（比如制造商）的崛起和壯大，大大加快了美國(guó)反腐敗進(jìn)程。與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商、釀酒商和有軌電車公司業(yè)主等既得利益集團(tuán)不同，制造商集團(tuán)沒(méi)有同市政府共謀勾結(jié)的愿望。相反，他們站在了改革陣線的前沿并構(gòu)成了一股重要的反腐力量。究其原因，制造品的銷售市場(chǎng)不囿于特定城市或某個(gè)州，而是延展至國(guó)家甚至國(guó)際市場(chǎng)；
而在操縱國(guó)內(nèi)市場(chǎng)和國(guó)際貿(mào)易方面，市政府鞭長(zhǎng)莫及。因此，即使制造商給予城市官員數(shù)量可觀的賄賂，后者也不能在增加利潤(rùn)上助其一臂之力。對(duì)制造商而言，至關(guān)重要的就是市政府能夠高效而廉潔地管理城市，縮減行政管理費(fèi)用。這股反對(duì)力量在追求利潤(rùn)最大化的過(guò)程中，自然而然地把減少腐敗、敦促市政府創(chuàng)立和推行有利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的制度與政策作為自己的職責(zé)�？紤]到城市的財(cái)富積累或財(cái)政收入在相當(dāng)程度上仰賴制造商銷售利潤(rùn)這一事實(shí)，即便是腐敗的市政府也會(huì)因從財(cái)富的增長(zhǎng)中獲益而避免對(duì)制造業(yè)實(shí)施破壞性政策。從一定意義上講，這也為制造商力量的壯大營(yíng)造了有利的環(huán)境。

　　被稱為“第四權(quán)力”的新聞媒體在美國(guó)反腐敗斗爭(zhēng)中發(fā)揮了相當(dāng)重要的作用。19世紀(jì)末，隨著印刷技術(shù)的改進(jìn)，報(bào)業(yè)成本大幅度降低，而城市的擴(kuò)張和人口的增長(zhǎng)則使報(bào)紙需求量迅速增加。這一時(shí)期，美國(guó)新聞媒體在財(cái)政上逐步脫離對(duì)政治機(jī)器的依附，獨(dú)立性日益增強(qiáng)。1870年，獨(dú)立性城市報(bào)紙的比例僅為11%。至1920年，這一比例上升至62%。新聞媒體不再是政黨、行業(yè)、地區(qū)等特殊利益集團(tuán)的工具，而視自己為社會(huì)良心的代表，努力表現(xiàn)出與它們涇渭分明的立場(chǎng)。在遏制腐敗的過(guò)程中，通常是由新聞媒體對(duì)腐敗事件或腐敗人物的披露為先導(dǎo)。新聞媒體的窮追不舍和深度挖掘，一方面促進(jìn)了公民道德意識(shí)的覺(jué)醒，另一方面對(duì)潛在腐敗官員產(chǎn)生震懾作用。它們對(duì)政治丑聞的揭露和批判，還往往導(dǎo)致政治家競(jìng)選敗北、引發(fā)檢察機(jī)構(gòu)進(jìn)一步調(diào)查介入。1876年的總統(tǒng)競(jìng)選中，共和黨候選人不敵民主黨的主要原因之一，就在于媒體將格蘭特總統(tǒng)的Credit Mobilier公司丑聞公之于眾。而媒體對(duì)茶壺頂丑聞和特威德集團(tuán)腐敗行徑的揭發(fā)和譴責(zé)，無(wú)疑推動(dòng)了聯(lián)邦監(jiān)察機(jī)構(gòu)的相關(guān)調(diào)查。就抑制腐敗的效果而言，一股強(qiáng)有力的公共輿論監(jiān)督力量有時(shí)比嚴(yán)酷法律的作用更為顯著。眾目睽睽之下，政府官員明目張膽地利用職權(quán)尋租或創(chuàng)租的行為必將有所收斂。

　　公共監(jiān)督力量主要指由公民自身或宗教領(lǐng)袖等組成的具有意愿、且敢于直面譴責(zé)腐敗的社會(huì)群體。隨著美國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和國(guó)力的積累，國(guó)民教育水平和素質(zhì)普遍提高。公眾參與政治生活的熱情高漲，公民道德意識(shí)和社會(huì)責(zé)任感不斷增強(qiáng)。19世紀(jì)80年代興起的平民黨運(yùn)動(dòng)呼吁政府采取措施保護(hù)弱勢(shì)群體，以使其免受工業(yè)巨頭的侵害。這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)促使政府對(duì)大企業(yè)的非法侵權(quán)行為實(shí)行有效控制。19世紀(jì)80和90年代席卷美國(guó)、聲勢(shì)浩大的工農(nóng)運(yùn)動(dòng)，無(wú)論在深度還是廣度上都超過(guò)了1830-1877年間所發(fā)生的分散的罷工運(yùn)動(dòng)和佃戶的反抗斗爭(zhēng)，這大大遏制了公職人員和產(chǎn)業(yè)巨頭的腐敗行為。進(jìn)入20世紀(jì)，以消除政府腐敗、改善政府管理、擴(kuò)大公民政治參與為宗旨的進(jìn)步主義運(yùn)動(dòng)掀起了公共部門的改革浪潮，地方事務(wù)由選民公決決定、參議員直選等制度的確立，均對(duì)于推動(dòng)美國(guó)政治的進(jìn)一步民主化、降低公共部門的腐敗程度發(fā)揮了重要作用。所有這些，均對(duì)美國(guó)反對(duì)腐敗政治產(chǎn)生了較大影響。

　　除了提高腐敗成本外，降低腐敗預(yù)期收益也是遏制腐敗的一大手段。

　　以限制或避免腐敗萌生為目的的制度設(shè)計(jì)，乃使腐敗收益減少的一個(gè)重要渠道。腐敗收益取決于政府產(chǎn)品的稀缺性和公職人員的自由裁量權(quán)。如果同質(zhì)的政府產(chǎn)品或服務(wù)不是由一個(gè)機(jī)構(gòu)壟斷，而是由多個(gè)代理人提供，且他們是非共謀的，那么政府產(chǎn)品和服務(wù)的稀缺程度就會(huì)降低，公職人員的自由裁量權(quán)也就相應(yīng)減弱。引入一種旨在利用政府內(nèi)部壓力抑制腐敗的競(jìng)爭(zhēng)性官僚系統(tǒng)，是達(dá)到上述目的的關(guān)鍵因素。在這種系統(tǒng)下，每個(gè)人都有權(quán)獲得某種利益，且公職人員很難在不被發(fā)現(xiàn)的情況下給某些人以超過(guò)其應(yīng)得利益的好處。在美國(guó)，公民的護(hù)照、駕駛執(zhí)照和營(yíng)業(yè)執(zhí)照并不是稀缺資源。如果一位官員向合格的申請(qǐng)者索取賄賂，申請(qǐng)者會(huì)自然地產(chǎn)生舉報(bào)該官員索賄事實(shí)的動(dòng)機(jī)，因?yàn)樗�完全可以向其他官員重新申請(qǐng)并獲取同質(zhì)的服務(wù)。在這種情況下，由于腐敗動(dòng)機(jī)的產(chǎn)生受到抑制，賄賂自然大幅度減少。

　　設(shè)立公職人員管轄范圍的交叉重疊區(qū)域，是縮減其自由裁量權(quán)的又一個(gè)有效辦法。如果每個(gè)公職人員掌控的是一個(gè)界限鮮明的勢(shì)力范圍，且在這個(gè)范圍內(nèi)他們擁有生殺予奪的權(quán)力，那么腐敗的社會(huì)危害便將達(dá)到最大值。公共權(quán)力的交叉重疊便是針對(duì)這種危害而被設(shè)計(jì)出來(lái)的，它們既可以是縱向重疊的，也可以是橫向交叉的。從某種意義上講，盡管由此引起的交易成本會(huì)增加，但權(quán)力的重疊與交叉將大大減弱公職人員與私人利益集團(tuán)討價(jià)還價(jià)的能力。在控制非法毒品的政府行動(dòng)中，美國(guó)地方、州和聯(lián)邦政府權(quán)力的縱向重疊和地方各行政機(jī)構(gòu)的橫向交叉有效地抑制了警察腐敗的發(fā)生率。賭徒或毒販子們?cè)谠噲D收買警察時(shí)不會(huì)給某一個(gè)警察大筆賄賂，因?yàn)楣芾硭麄兊木�察不只一位，任何一個(gè)警察都不能完全保證他們的安全。

　　聯(lián)邦政府對(duì)州、地方政府自由裁量權(quán)的限制及監(jiān)控力度的加強(qiáng)，極大地抑制了腐敗的蔓延。從經(jīng)濟(jì)效率上講，集中型收租機(jī)制優(yōu)于分散型收租機(jī)制，因?yàn)榍罢弋a(chǎn)生腐敗的可能性低于后者。倘若聯(lián)邦政府的實(shí)力軟弱或權(quán)力分散，地方的經(jīng)濟(jì)軍閥勢(shì)必猖獗，群龍無(wú)首、掠奪無(wú)度的現(xiàn)象將難以遏制。經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的軍閥割據(jù)必然使經(jīng)濟(jì)無(wú)效率問(wèn)題變得更加尖銳。與之相反，聯(lián)邦政府對(duì)地方政府控制能力的加強(qiáng)必將限制其自行設(shè)租、從私人企業(yè)處索賄的空間。19世紀(jì)末至20世紀(jì)初是美國(guó)聯(lián)邦管制興起時(shí)期。聯(lián)邦政府在影響、甚至控制銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、運(yùn)輸業(yè)、食品和藥業(yè)競(jìng)爭(zhēng)以及各州間貿(mào)易等方面的權(quán)力急劇膨脹，并取代了州和地方政府成為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的主要管制者，同時(shí)也成為社會(huì)福利和失業(yè)保險(xiǎn)等公共救濟(jì)的主要提供者。聯(lián)邦政府相對(duì)集中財(cái)權(quán)并加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)的管制，令地方上氣焰囂張的腐敗遭受重創(chuàng)。

　　政府對(duì)稀缺性公共資源的管制和分配容易導(dǎo)致腐敗的發(fā)生，而將一些被禁止或限制的活動(dòng)合法化，亦即對(duì)腐敗預(yù)期收益釜底抽薪，則是根除這類腐敗最直截了當(dāng)?shù)姆绞健．?dāng)一種經(jīng)營(yíng)被宣布為非法時(shí)，為保證自己能夠繼續(xù)從事該行當(dāng)，企業(yè)易產(chǎn)生行賄動(dòng)機(jī)，而公職人員也擁有了操縱法規(guī)索賄的機(jī)會(huì)。此時(shí)，與法律執(zhí)行過(guò)程中各環(huán)節(jié)相關(guān)的公職人員都可以分一杯羹�？梢坏┰摻�(jīng)營(yíng)得以在正�；蚝戏ǖ臓顟B(tài)下進(jìn)行，行賄的必要性便喪失殆盡，與之相系的索賄自然無(wú)從談起。在美國(guó)實(shí)行禁酒的1919年至1933年間，非法生產(chǎn)和兜售酒類猖獗一時(shí)，執(zhí)法官員的貪賄之風(fēng)也愈刮愈烈。而當(dāng)政府最終解除該禁令后，相應(yīng)的腐敗現(xiàn)象也就銷聲匿跡了。

　　幾點(diǎn)思考

　　回顧和審視美國(guó)一個(gè)多世紀(jì)前的腐敗史，我們可以約略地提煉出一些命題，并且去品味腐敗及其相關(guān)問(wèn)題的復(fù)雜性和研究樂(lè)趣。

　　其一，腐敗乃人類社會(huì)的伴生物，可以說(shuō)無(wú)所不在。作為一種社會(huì)疾病，它又隨著時(shí)間的推移時(shí)而嚴(yán)重時(shí)而輕微。今天所謂政治清廉的國(guó)家或地區(qū)，其中包括被標(biāo)榜為“最成功國(guó)家”或“國(guó)家楷模”的美國(guó)，在歷史上大都有過(guò)一段極其不光彩腐敗史。腐敗種類可以有很多，但基本的只是兩類，即體制型腐敗和收買型腐敗。

　　其二，美國(guó)可以說(shuō)把收買型腐敗發(fā)揮到了極致，在隨后的日子里腐敗還確實(shí)得到了比較有效的治理�；蛟S從中可以引申出一個(gè)命題：和體制型腐敗相比，收買型腐敗雖然罪孽深重但卻易于治理。更進(jìn)一步，政府的基本類型也可以被簡(jiǎn)約地歸結(jié)為體制型政府和收買型政府。那時(shí)的美國(guó)政府顯然屬于后者。

　　其三，腐敗高發(fā)的時(shí)間、地點(diǎn)和領(lǐng)域，大都有規(guī)律可循。美國(guó)歷史上腐敗最嚴(yán)重的時(shí)期恰恰是經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的時(shí)期。具體說(shuō)，美國(guó)腐敗現(xiàn)象的高發(fā)期和工業(yè)化和城市化進(jìn)程加速、人口流動(dòng)和市場(chǎng)規(guī)模迅速擴(kuò)大、資本急劇膨脹和大財(cái)閥涌現(xiàn)、政府規(guī)模小和治理質(zhì)量差等因素，其間呈現(xiàn)出很強(qiáng)的相關(guān)關(guān)系，或許也存在某種因果關(guān)系。其中特別值得一提的是，市政工程建設(shè)、新興產(chǎn)業(yè)部門和與之密切相關(guān)的土地批租及特許經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)放，往往成為商人集團(tuán)和腐敗分子貪婪目光聚焦的對(duì)象。

　　其四，美國(guó)工業(yè)化和城市化的實(shí)現(xiàn)與收買型腐敗達(dá)到高峰或收買型政府大行其道，在時(shí)間上重合的如此之“完好”，大致說(shuō)有兩種猜測(cè)性解釋：或許那只是歷史的巧合，或許其中還隱藏著某種深層的寓意。巧合可以置之不理，寓意則需要挖掘。由此推演出的一個(gè)重大命題是：收買型腐敗或收買型政府是否是美國(guó)完成工業(yè)化和城市化的先決條件？換言之，兩者在時(shí)間上重合的這一歷史階段是否可以被省略或跳越？從其他已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了工業(yè)化的資本主義國(guó)家之歷史看，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　似乎還沒(méi)有成功省略或跳越的先例。

　　其五，美國(guó)的腐敗由猖獗走向溫和、并長(zhǎng)期穩(wěn)定在一個(gè)較低的水平上，原因很多，但根本原因恐怕還在于沖突的利益或利益集團(tuán)間的競(jìng)爭(zhēng)，其中既包括壟斷財(cái)閥間的激烈爭(zhēng)奪，又包括公共部門間的制衡掣肘，還包括當(dāng)時(shí)愈演愈烈的階級(jí)斗爭(zhēng)，以及新聞媒體作為一個(gè)擁有獨(dú)立利益之集團(tuán)的出現(xiàn)。換言之，影響腐敗成本和腐敗收益、或影響腐敗之相對(duì)價(jià)格的關(guān)鍵變量，在于勢(shì)均力敵、分庭抗禮的沖突利益之產(chǎn)生和維持。這又可被視為一個(gè)有待檢驗(yàn)的命題。

　　其六，由包括立法、司法和行政在內(nèi)的廣義政府壟斷性地掌握并分配公共資源、提供公共物品、實(shí)施政府管制，通常被認(rèn)為是產(chǎn)生腐敗的溫床。然而，美國(guó)走過(guò)的卻是一條從小政府到大政府、政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活介入日益深廣、同時(shí)腐敗現(xiàn)象滋生蔓延卻越來(lái)越受到抑制的道路。對(duì)此我們可以提出的一個(gè)命題是，從收買型腐敗走出來(lái)的政府，其權(quán)力的擴(kuò)大和強(qiáng)化意味著與收買者利益之沖突的加劇，意味著沖突利益的相互制衡。如果擴(kuò)大和強(qiáng)化了的政府權(quán)力伴隨著治理質(zhì)量的提高，亦即公正地管制、立法和執(zhí)法，保障契約和個(gè)人權(quán)利，則伴隨著繁文縟節(jié)、機(jī)構(gòu)重疊、推諉扯皮、官僚主義等而來(lái)的交易成本之上升也會(huì)被容忍。

　　其七，治理腐敗是一個(gè)過(guò)程，需要時(shí)間和等待時(shí)機(jī)。如果腐敗的嚴(yán)重程度和工業(yè)化城市化速度之間的相關(guān)性命題被證實(shí)，如果人均收入和平均受教育水平的提高是減少腐敗的長(zhǎng)效藥，如果懲治腐敗的社會(huì)共識(shí)有賴于重大突發(fā)事件，如果消除腐敗的成本在一定歷史時(shí)期高于腐敗減少帶來(lái)的收益，那么腐敗治理問(wèn)題在一定程度上便轉(zhuǎn)換成耐心、甚至容忍問(wèn)題。從經(jīng)濟(jì)學(xué)上講，理想的狀態(tài)是讓治理腐敗的成本和收益在邊際上相等，而非徹底鏟除腐敗。

　　其八，重大的、突發(fā)的歷史事件，往往會(huì)導(dǎo)致影響深遠(yuǎn)變革。加菲爾德總統(tǒng)被暗殺催生了《彭德?tīng)栴D法》，19世紀(jì)末20世紀(jì)初美國(guó)發(fā)生的幾次經(jīng)濟(jì)危機(jī)引發(fā)了大規(guī)模工人運(yùn)動(dòng)和所謂“進(jìn)步主義”運(yùn)動(dòng)，促成了一系列反腐敗法及相關(guān)法律和機(jī)構(gòu)的出臺(tái)與建立，并最終孕育出了美國(guó)較為完整的反腐敗體系。這其中頗有點(diǎn)聽(tīng)天由命和物極必反的味道。

　　其九，對(duì)美國(guó)歷史上那個(gè)極端腐敗時(shí)期給出一個(gè)簡(jiǎn)單評(píng)價(jià)并非易事。總體看，歷史學(xué)家的批評(píng)、抨擊居多，對(duì)強(qiáng)盜貴族和貪官污吏的道德譴責(zé)俯拾皆是。不過(guò)相反的聲音也始終存在。一些研究表明，如果不在創(chuàng)新上下功夫，強(qiáng)盜貴族就不可能取得長(zhǎng)期增加財(cái)富的機(jī)會(huì)。盡管這批人的全部活動(dòng)并不是明顯地有積極意義，但其實(shí)際貢獻(xiàn)看來(lái)是有益于社會(huì)的。至于腐敗官員，由于信息不對(duì)稱、契約（法制法規(guī)）不完備的普遍存在，“合法腐敗”與“誠(chéng)實(shí)賄賂”便隨之為他們的惡行開(kāi)脫了部分責(zé)任。

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