汪玉凱：深化全面改革,政府改革是關(guān)鍵

　　[摘要]：黨的十六大以來，新一屆政府在行政體制改革和政府自身建設(shè)方面進(jìn)行了一系列探索，取得了很大成效。鑒于改革的復(fù)雜性和艱難性，當(dāng)前我國政府在公共治理中仍存在突出問題。政府改革要實(shí)現(xiàn)歷史性跨越，至少需要三個(gè)條件：(1)制定出一個(gè)好的總體改革方案；
(2)大部制改革要取得成功；
(3)要在權(quán)力的約束和制約方面取得突破。

　　[關(guān)鍵詞]：政府改革；
行政管理體制改革；
政府自身建設(shè)

　　黨的十六大以后，新一屆政府在加快建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的同時(shí)，把政府改革也放在了十分重要的位置，并進(jìn)行了一系列探索。這些改革，有些是從整體上推進(jìn)的，也有些是通過綜合改革示范如深圳、濱海新區(qū)等展開的。認(rèn)真梳理和總結(jié)這些改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，不僅可以從總體了解本屆政府在行政管理體制改革方面的進(jìn)展，而且對未來深化行政管理體制改革也有重要的意義。

　　一、過去五年政府改革功不可沒

　　2003年新一屆政府組成以后，圍繞行政管理體制與政府自身建設(shè)進(jìn)行了一系列改革。其中，行政管理體制和政府自身改革各有五項(xiàng)。行政管理體制改革的五個(gè)重點(diǎn)是：

　　一是政府機(jī)構(gòu)改革。本屆政府所推行的機(jī)構(gòu)改革，主要是針對政府管理中存在的某些突出問題展開的。其目標(biāo)是，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，調(diào)整和完善政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，理順政府部門職能分工，提高政府管理水平，形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。通過改革，試圖解決五個(gè)比較突出的問題：組建了專司國有資產(chǎn)管理的機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對國有資產(chǎn)的管理；
加強(qiáng)和完善宏觀調(diào)控體系，使宏觀調(diào)控權(quán)相對集中；
健全金融監(jiān)管體制，防范金融風(fēng)險(xiǎn)；
推進(jìn)流通管理體制改革，統(tǒng)一內(nèi)外貿(mào)易，加強(qiáng)對商務(wù)和貿(mào)易的管理；
通過完善食品、安全生產(chǎn)方面的相關(guān)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對食品和安全生產(chǎn)的管理。

　　二是把加強(qiáng)政府的社會管理和公共服務(wù)職能作為轉(zhuǎn)變政府職能的重點(diǎn)。轉(zhuǎn)變政府職能一直是中國行政改革的核心問題，本屆政府把轉(zhuǎn)變政府職能，解決部門之間的職能重疊、政出多門、多頭管理等，放在了重要地位。特別是2003年“非典”疫情后，各級政府更加重視社會管理和公共服務(wù)的職能，在構(gòu)建公共衛(wèi)生體系以及各種應(yīng)急管理系統(tǒng)的同時(shí)，把社會管理、公共服務(wù)職能放到更加突出的位置。

　　三是加大行政審批制度改革的力度。深化行政審批制度改革，是行政體制改革的重要內(nèi)容之一，也是轉(zhuǎn)變政府職能的重要條件。本屆政府在上屆政府推進(jìn)審批制度改革的基礎(chǔ)上，繼續(xù)把行政審批制度改革作為行政體制改革的重點(diǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，幾年來各級政府取消、規(guī)范了大量的行政審批和行政許可事項(xiàng)，僅國務(wù)院取消和調(diào)整的行政審批、行政許可項(xiàng)目就達(dá)1800多項(xiàng)。

　　四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革以及城鄉(xiāng)一體化的改革示范。加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革，是解決三農(nóng)問題的重要環(huán)節(jié)。早在2000年，我國就已啟動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革。本屆政府除了繼續(xù)推進(jìn)以減少和合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量為重點(diǎn)的改革之外，主要是為了貫徹中央提出的建設(shè)社會主義新農(nóng)村戰(zhàn)略，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革放在解決中國長期存在的城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)的高度加以推進(jìn)，并選擇重慶、成都等地區(qū)進(jìn)行這方面的改革示范，為解決長期困擾中國的城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)和實(shí)現(xiàn)城市化的路徑，積累經(jīng)驗(yàn)。盡管這項(xiàng)改革實(shí)施的時(shí)間還不長，但意義深遠(yuǎn)。

　　五是進(jìn)行省直管縣的改革試點(diǎn)。自從1982年實(shí)行“撤地建市”的省直管縣改革以來，我國絕大多數(shù)地方都實(shí)行了省直管縣的管理模式。但在新的歷史條件下，這種管理模式的弊端也日漸暴露出來。為了強(qiáng)化縣（含縣級市）在整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域的重要作用，中央在一些地方進(jìn)行縣級財(cái)政直接對省的改革示范，并為將來實(shí)行省管縣積累經(jīng)驗(yàn)。

　　政府自身改革和建設(shè)的五個(gè)重點(diǎn)是：

　　一是修訂《國務(wù)院工作規(guī)則》。2003年3月，新一屆政府成立后先后兩次對《國務(wù)院工作規(guī)則》進(jìn)行了修訂，在原有內(nèi)容的基礎(chǔ)上，增加了決策、執(zhí)行、監(jiān)督三部分新內(nèi)容，并第一次向社會予以公布，引起多方關(guān)注，也受到了社會各界的好評。

　　二是創(chuàng)新決策機(jī)制。在政府自身建設(shè)和改革方面，本屆政府采取的另一個(gè)重要舉措，就是建立和完善重大事項(xiàng)集體決策制度、專家咨詢和評估制度、決策聽證和公示制度、決策責(zé)任追究制度。新的決策機(jī)制，不僅明確規(guī)定了政府決策的程序、機(jī)制等，而且強(qiáng)調(diào)了公開、透明以及各方對決策過程的監(jiān)督。

　　三是全面推行“問責(zé)制”。２００３年３月，新一屆政府一上任就遭遇了“非典”危機(jī)的考驗(yàn)。緊急關(guān)頭，中央果斷采取措施，對一些相關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員進(jìn)行了嚴(yán)肅查處，追究官員責(zé)任，由此開始建立政府官員的全面“問責(zé)制”。幾年來，國務(wù)院及地方政府，對那些在重大安全事故、礦難以及其他事件中失職、玩忽職守等問題的官員，進(jìn)行嚴(yán)厲的行政問責(zé)，使這一制度在實(shí)踐中開始顯現(xiàn)出重要的作用。

　　四是加強(qiáng)政風(fēng)建設(shè)，加大反腐敗力度。在政府自身建設(shè)方面，本屆政府在加強(qiáng)政風(fēng)建設(shè)、防范腐敗方面，也采取了一系列重要措施。如國務(wù)院成員下基層減少陪同和隨從人員，不要地方負(fù)責(zé)人到機(jī)場、車站、碼頭和轄區(qū)分界處迎送，“不要陪餐，不吃請，不收禮”�！皣鴦�(wù)院及各部門召開的工作會議要減少數(shù)量、控制規(guī)模，全國性會議應(yīng)盡可能采用電視電話會等快捷、節(jié)儉的形式召開”。與此同時(shí)，還制定了廉政保障措施，如全面推行國庫集中收付制度改革，擴(kuò)大政府采購的范圍和規(guī)模，嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線”管理規(guī)定，等等。

　　五是加快電子政務(wù)建設(shè)，推動政務(wù)信息公開。加快電子政務(wù)建設(shè)，推進(jìn)政務(wù)信息公開，是本屆政府加強(qiáng)政府自身建設(shè)、構(gòu)建服務(wù)型政府的一項(xiàng)重要舉措。在政務(wù)信息公開方面，制定了政府信息公開條例，把信息公開法制化；
通過加強(qiáng)政府網(wǎng)站建設(shè)，及時(shí)公布行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)公布的政府信息；
建立政府及其部門的新聞發(fā)言人制度，及時(shí)向社會發(fā)布相關(guān)的信息；
各政府部門設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)接待百姓的查詢、咨詢等。

　　二、政府改革的形勢依然緊迫

　　新一屆政府成立以來在行政體制和政府自身改革方面所進(jìn)行的一系列探索，無疑是難能可貴的，所取得的成效也是有目共睹的。但是，由于這方面改革的復(fù)雜性和艱難性，對目前政府在管理活動中存在的種種問題，依然不可以低估。其實(shí)，不管是政府自身改革和職能轉(zhuǎn)變滯后，行政審批事項(xiàng)過多，社會管理和公共服務(wù)職能比較薄弱，還是一些部門之間職責(zé)不清、協(xié)調(diào)不力，管理方式落后，辦事效率不高；
不管是一些關(guān)系到群眾利益的問題沒有得到根本解決，還是政府機(jī)構(gòu)的形式主義、官僚主義、弄虛作假和奢侈浪費(fèi)的問題比較突出；
不管是有些政府工作人員依法行政觀念不強(qiáng)，還是腐敗現(xiàn)象在一些地方、部門和單位比較嚴(yán)重，所有這些問題，都反映出目前我國政府在公共治理中存在突出問題。這些問題不僅引起社會的普遍關(guān)注，而且進(jìn)一步加大政府改革力度，也成為社會最直接的呼聲。在某種意義上說，政府自身改革以及整個(gè)行政體制改革的推進(jìn)程度、力度，已經(jīng)或者正在成為影響其他改革能否成功的決定性因素。這大概就是中央做出“推進(jìn)行政管理體制改革，將成為全面深化改革，擴(kuò)大對外開放的關(guān)鍵”這一重要判斷的理由所在。這再一次說明，我們的政府改革面臨的形勢依然嚴(yán)峻，社會對政府改革依然有很高的期待。

　　三、政府改革需要?dú)v史性跨越

　　按照黨的十七大對行政管理體制改革的總體部署，未來行政管理體制改革的整體目標(biāo)，定位為“建設(shè)服務(wù)型政府”，并通過轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，十七大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要健全政府職責(zé)體系，強(qiáng)化社會管理和公共服務(wù)，加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，規(guī)范垂直管理部門和地方政府的關(guān)系，精簡和規(guī)范各類議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)干預(yù)，并強(qiáng)調(diào)要制定行政管理體制改革的總體方案，推動行政改革。

　　如果仔細(xì)分析黨的十七大對行政管理體制改革的總體部署和要求，筆者認(rèn)為，中國政府改革要實(shí)現(xiàn)歷史性跨越，至少需要三個(gè)條件：

　　一是要制定出一個(gè)好的總體改革方案。中國過去行政體制改革中最大問題之一，就是缺乏整體規(guī)劃，頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，改革方案不具備權(quán)威性和長期性。以至于到現(xiàn)在，我們政府的整體組織架構(gòu)、權(quán)力結(jié)構(gòu)，依然還沒有相對穩(wěn)定，形成一種有效的治理結(jié)構(gòu)。一個(gè)明顯的例子是，作為一個(gè)大國的政府，我們的政府組成部門究竟應(yīng)該保持一個(gè)什么樣的數(shù)量，主要應(yīng)集中哪些領(lǐng)域，如何盡早使其相對能夠法定化，所有這些重要問題至今仍然沒有答案。因此，這次行政管理體制改革成功的條件之一，就是要制定一個(gè)行政體制改革的總體規(guī)劃，要明確未來中國行政管理體制的組織結(jié)構(gòu)，政務(wù)部門、社會事務(wù)部門、經(jīng)濟(jì)事務(wù)管理部門的總體數(shù)量，決策部門、執(zhí)行部門、監(jiān)管部門的法律關(guān)系等。如果不能對這些關(guān)系政府管理組織架構(gòu)、規(guī)則、程序、運(yùn)行機(jī)制等重要問題做出總體規(guī)劃，就很難使改革取得突破性進(jìn)展。

　　二是大部制改革要取得成功。十七大以后，各方面對大部制改革給予了很多關(guān)注，但大部制改革絕不是簡單的機(jī)構(gòu)合并。綜觀發(fā)達(dá)國家所實(shí)行的大部制管理，盡管有差異，但總體看內(nèi)閣機(jī)構(gòu)普遍比較精干，多則不到20個(gè)，少則只有10多個(gè)，多數(shù)是15或16個(gè)，甚至連稱謂都很相似，比如外交、財(cái)政、司法、內(nèi)務(wù)、國防、商務(wù)、農(nóng)業(yè)、教育、衛(wèi)生、環(huán)境、能源、國土等都是必不可少的。這說明在市場化、全球經(jīng)濟(jì)一體化的大格局下，政府管理的共性越來越多。但是發(fā)達(dá)國家的現(xiàn)代政府管理絕不是單靠這些內(nèi)閣部就能適應(yīng)當(dāng)今復(fù)雜的政府管理的。在內(nèi)閣部下或者內(nèi)閣部外還會有大量的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，或者叫法定機(jī)構(gòu)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)等，執(zhí)行內(nèi)閣部的決策，反饋決策執(zhí)行的信息，共同擔(dān)負(fù)著公共事務(wù)的管理責(zé)任。

　　由此我們可以看出，實(shí)行大部制管理模式，是當(dāng)代發(fā)達(dá)國家普遍的做法，我國政府管理走大部制管理的道路是完全正確的選擇�，F(xiàn)在的問題是，在這次行政管理體制改革中，我們的大部制改革能否取得成功。這中間，首要的，依然是統(tǒng)一規(guī)劃，要認(rèn)真研究我們政府組成部門的數(shù)量、實(shí)行大部制管理的領(lǐng)域、決策、執(zhí)行、監(jiān)督權(quán)力結(jié)構(gòu)的配置以及政府的運(yùn)行方式等。在這個(gè)基礎(chǔ)上選擇那些問題突出、社會影響大、又急需實(shí)行大部制管理的領(lǐng)域率先推行，這樣才能真正取得成效。從這個(gè)意義上說，本次大部制改革能否成功，將直接影響整個(gè)行政管理體制改革的成敗。

　　三是要在權(quán)力的約束和制約方面取得突破。中國政府管理目前面臨的重要問題，就在于至今我們?nèi)匀粵]有確立起、甚至沒有找到一種十分有效的對公共權(quán)力的約束和制約機(jī)制。就目前政府權(quán)力運(yùn)行的突出問題而言，行政體制改革最關(guān)鍵的要解決三個(gè)問題：一是如何從政府權(quán)力的組織結(jié)構(gòu)上，真正建立起決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的權(quán)力結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相互協(xié)調(diào)又相互制約的目標(biāo)，這就意味著我們似乎要改變傳統(tǒng)的一些思維，要在政府權(quán)力的組織架構(gòu)上有比較大的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，并使其逐步走向法定化；
二是如何有效地制約和約束部門利益，解決目前包括事業(yè)單位在內(nèi)的公共部門普遍利益泛化的問題，從長遠(yuǎn)來看，如果我們的政府部門不能從根本上克服與民爭利的問題，公共政策制定中的公平、公正的問題，以及規(guī)范政府行為的問題，就不能說我們已經(jīng)找到了對公共權(quán)力的有效制約的途徑問題。三是在行政體制改革中，建立權(quán)力制約機(jī)制，必須有政治體制層面改革的配合，如果沒有更重要政治層面改革的推進(jìn)，行政體制改革是很難孤軍深入的。就當(dāng)前來說，從政治層面解決對政府權(quán)力的有效制約，最終可能是要解決“四權(quán)”的問題。這就是張揚(yáng)民權(quán)，規(guī)范黨權(quán)，廢除特權(quán)，約束公權(quán)。如果不能在這些基本的方面有所突破，光靠行政體制改革解決對政府權(quán)力的有效制約可能是比較困難的。

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