王名、劉求實(shí):中國非政府組織發(fā)展的制度分析

　　1．定義和分類

　　1.1 定義

　　非政府組織一詞來自國外。[2]據(jù)考證這一詞匯最早出現(xiàn)在1945年聯(lián)合國成立時(shí)的一份重要文件里，[3]當(dāng)時(shí)主要指那些在國際事務(wù)中發(fā)揮中立作用的非官方機(jī)構(gòu)，如國際紅十字會、救助兒童會等，后來成為一個(gè)官方用語被廣泛使用，泛指那些獨(dú)立于政府體系之外具有一定公共職能的社會組織。1995年，北京舉辦第四屆世界婦女大會，因同期舉行的“世界婦女非政府組織論壇”，而使非政府組織這一詞匯在中國推廣開來。[4]

　　從字面上看，非政府組織一詞指的是除政府之外的其他社會組織，但由于約定俗成，這一概念中并不包括企業(yè)等營利性的社會組織，不包括家庭等親緣性的社會組織，也不包括政黨、教會等政治性、宗教性的社會組織。相對于企業(yè)、家庭、政黨和教會等社會組織來說，非政府組織往往更具有公共性、民主性、開放性和社會價(jià)值導(dǎo)向。所以嚴(yán)格說來，非政府組織這一概念指的是除政府之外的其他社會公共組織。[5]

　　到目前為止，國際上并沒有形成通用的、規(guī)范的非政府組織的統(tǒng)一定義。類似的用語還包括“非營利組織”、“公民社會組織”、“第三部門”等等。事實(shí)上，不同的國家、不同的學(xué)者、不同的組織，往往使用不同的用語并對這些概念有不同的解釋。因此在討論有關(guān)中國非政府組織相關(guān)問題之前，需要澄清我們對于這一概念的基本看法。

　　聯(lián)合國是最早使用非政府組織一詞并賦予它積極的制度性涵義和參與國際公共決策的特殊地位的機(jī)構(gòu)。在聯(lián)合國的官方網(wǎng)站上，對非政府組織給出了如下定義：

　　“非政府組織是在地方、國家或國際級別上組織起來的非營利性的、志愿性的公民組織。非政府組織面向任務(wù)，由興趣相同的人們推動，它們提供各種各樣的服務(wù)和發(fā)揮人道主義的作用，向政府反映公民關(guān)心的問題，監(jiān)督政策和鼓勵在社區(qū)水平上的政治參與；
它們提供分析和專門知識，充當(dāng)早期預(yù)警機(jī)制，幫助監(jiān)督和執(zhí)行國際協(xié)議。有些非政府組織是圍繞諸如人權(quán)、環(huán)境或健康等具體問題組織起來的，它們與聯(lián)合國系統(tǒng)各辦事處和機(jī)構(gòu)的關(guān)系會因其目標(biāo)、地點(diǎn)和任務(wù)不同而有所差異�！� [6]

　　世界銀行長期以來高度重視與非政府組織的合作，設(shè)有“NGO與公民社會部”，多年來出版了大量有關(guān)NGO和公民社會的研究報(bào)告，如《世界銀行的合作伙伴——非政府組織》（1996年）、《共同工作——世界銀行是公民社會的合作伙伴》（2000）等。世界銀行對公民社會的定義如下：

　　“世界銀行將公民社會定義為家庭、市場和國家之間的一個(gè)空間，其中包括各種非營利組織及旨在改善所代表的社會群體之生活狀況的各種正式或非正式的特殊利益團(tuán)體。世界銀行認(rèn)為：民間思想庫等政策研究機(jī)構(gòu)、工會、媒體、非官方機(jī)構(gòu)、草根組織、社區(qū)基層組織、宗教聯(lián)合會、以及其他各種類型具有積極的社會影響力的組織，也都構(gòu)成公民社會�！盵7]

　　著名學(xué)者萊斯特·薩拉蒙認(rèn)為：非營利組織或非政府組織是具有如下共同特征的社會組織：⑴ 組織性，即有一定的制度和結(jié)構(gòu)；
⑵ 民間性，即獨(dú)立于國家和政府體系之外；
⑶ 非營利性，即不以營利為目的，不分紅；
⑷ 自治性，即能夠自主決策和自主活動；
⑸ 志愿性，即組織的成員并非受某種外在強(qiáng)制、而是秉持志愿精神自愿組成，其活動經(jīng)費(fèi)也來自志愿捐贈。[8]

　　上述三個(gè)定義是眾多關(guān)于非政府組織的定義中較有代表性和影響力的，它們實(shí)際上分別從功能、構(gòu)成和屬性三個(gè)不同角度來把握和定義非政府組織。

　　根據(jù)我們的理解，非政府組織是獨(dú)立于政府體系之外的具有一定程度公共性質(zhì)并承擔(dān)一定公共職能的社會組織，這些組織活躍于人類社會生活的各個(gè)領(lǐng)域和層面，其形式、規(guī)模、功能千差萬別，但一般都具有非政府性、非營利性、公益性或共益性、志愿性四個(gè)方面的基本屬性。具體來說：非政府性指的是這些社會組織獨(dú)立于政府機(jī)關(guān)及其附屬機(jī)構(gòu)之外，不是由政府出資成立，不具有自上而下的官僚體制，不具備排他性的壟斷權(quán)力；
非營利性強(qiáng)調(diào)這些社會組織不是營利性的企業(yè)，它們不以營利為目的，不具有利潤分紅等營利機(jī)制，組織資產(chǎn)不得以任何形式為私人所占有；
公益性或共益性強(qiáng)調(diào)這些社會組織在投入產(chǎn)出上更多地依賴社會和服務(wù)社會，它們往往以各種形式吸納社會公益或共益資源，對公信力等社會資本有更強(qiáng)的依賴性，提供的是社會所需要的各種形式的公共產(chǎn)品或服務(wù)，并形成一定的公共空間；
志愿性強(qiáng)調(diào)這些組織的參與者和支持者通常不存在外在的強(qiáng)制關(guān)系，而更多基于自愿、自主的奉獻(xiàn)精神和不求回報(bào)索取的博愛精神，各種形式的志愿者成為其重要的人力資源。

　　關(guān)于中國非政府組織的概念，需要強(qiáng)調(diào)如下四個(gè)特點(diǎn)：

　　第一，是具有相對性的概念。由于來自國外，非政府組織這一概念并不能確切反映中國的社會現(xiàn)實(shí)，而主要形成的是和社會團(tuán)體、民間組織等中國既有的一些概念的對應(yīng)關(guān)系。在非政府組織這一概念進(jìn)入中國之前，同類的社會組織就已經(jīng)存在，不過使用的是其它的概念。非政府組織這一概念給出的是一個(gè)新的視角，使人們得以進(jìn)行新的社會觀察和分析，但這種視角并沒有否定既有的概念。因此，與非政府組織一詞平行存在乃至相互定義的，是如社會團(tuán)體、民間組織等一類本土的概念。

　　第二，是具有實(shí)證性的概念。由于約定俗成，非政府組織這一概念并非一個(gè)嚴(yán)格的學(xué)理范疇，無論其內(nèi)涵和外延都存在一些模糊的地方�！胺钦�府組織”首先是一個(gè)否定的表述，它所要肯定的東西往往需要另外加以說明，這使得這一概念從一開始就帶有解釋上的任意性。為彌補(bǔ)這一缺陷，人們不斷提出新的范疇，諸如“非營利組織”、“公民社會組織”、“社區(qū)志愿組織”等，這些范疇和非政府組織一詞無論在內(nèi)涵上還是外延上其實(shí)都大同小異，可理解為從不同角度對非政府組織的詮釋，[9]差別主要在于實(shí)用目的的不同。

　　第三，是具有過渡性的概念。由于中國轉(zhuǎn)型社會的特殊性，非政府組織和體制內(nèi)外兩種制度結(jié)合起來，其中包含著新舊兩類社會組織。處在社會轉(zhuǎn)型期的中國，社會組織也在發(fā)生劇烈的變化。各種新的社會組織層出不窮，舊的社會組織則在改革中逐步蛻變。非政府組織一詞被引入中國不可避免地帶有過渡性或雙重性：一方面用以直接反映新的社會組織，[10]另一方面用以反映舊體制中正在發(fā)生變革的傳統(tǒng)社會組織。

　　第四，是具有典型性的概念。非政府組織是一個(gè)極為龐雜和多樣化的體系，對其的觀察和分析既要考慮宏觀和總體上的共性，更要體現(xiàn)微觀與個(gè)體上的特性，尤其處在巨大變革時(shí)代的今日之中國，對整體結(jié)構(gòu)的總體描述和宏觀分析固然能夠把握歷史演進(jìn)的脈絡(luò)和方向，但對典型案例的個(gè)體觀察和微觀分析則顯得尤其重要，能夠深入發(fā)掘和揭示中國非政府組織的本質(zhì)屬性和特征。

　　因此，在本文的范圍內(nèi)，我們所使用的中國非政府組織一詞，一方面力求反映非政府組織所具有的非政府性、非營利性、公益性或互益性、志愿性等基本屬性；
另一方面又努力體現(xiàn)中國在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型時(shí)期所具有的相對性、實(shí)證性、過渡性和典型性的特征，它們既是與國際接軌、具有普遍性的“社團(tuán)革命”的一部分，同時(shí)又是合乎中國國情、具有特殊性的“社會轉(zhuǎn)型”的一部分。

　　1.2 分類

　　在當(dāng)今人類社會生活的各個(gè)領(lǐng)域里，無論在全球社會還是在一個(gè)國家、一個(gè)地區(qū)、一個(gè)社區(qū)的范圍內(nèi)，到處都可以看到各種形式的非政府組織，其規(guī)模小至幾人，多達(dá)數(shù)百萬人，在組織方式、活動形式、功能作用、社會影響等許多方面都表現(xiàn)出千差萬別。因此，研究分析非政府組織，必須對它們進(jìn)行必要的分類。

　　可以從許多不同的角度對非政府組織進(jìn)行分類。比如：按照組織構(gòu)成可以分為會員制組織和非會員制組織，按照法人形式可以分為社團(tuán)法人和財(cái)團(tuán)法人，按照組織性質(zhì)可以分為公益組織、共益組織或互益組織，按照資產(chǎn)來源方式可以分為官辦組織、合作組織、民辦組織，按照資源動員方式可以分為公募組織和非公募組織，按照活動形式可以分為資助組織、項(xiàng)目組織或服務(wù)組織，按照活動性質(zhì)和范圍可以分為網(wǎng)絡(luò)組織、支持組織、草根組織，按照活動領(lǐng)域可以分為環(huán)保組織、人權(quán)組織、扶貧組織、婦女組織等等。

　　在我國，民間組織的分類通常按照其依法登記的形式，區(qū)分為社會團(tuán)體、基金會和民辦非企業(yè)單位三種大的類別，然后在三種不同類別的民間組織中，再具體劃分為相應(yīng)的類型，如社會團(tuán)體劃分為學(xué)術(shù)性、行業(yè)性、專業(yè)性和聯(lián)合性四種類型，基金會劃分為公募和非公募兩種類型等。

　　盡管非政府組織是一個(gè)極其龐雜的體系，但正如上一節(jié)我們在定義這一概念時(shí)所指出的那樣，可以找到這些組織的某些共同的基本屬性。從這些基本屬性出發(fā)，我們發(fā)現(xiàn)：不同的非政府組織彼此之間盡管存在巨大的差異，但是它們在功能作用上卻有著較為顯著的類別特征。我們注意到，從“社會影響”或“外部性”這樣一個(gè)功能作用視角上，可以把各種形式的非政府組織大體劃分為如下五個(gè)大的類別：

　�、� 公益慈善和社會服務(wù)領(lǐng)域的非政府組織，簡稱“公益服務(wù)類非政府組織”。這一類非政府組織的活動范圍包括公益慈善、救災(zāi)救濟(jì)、扶貧濟(jì)困、環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生、文化教育、科學(xué)研究、科技推廣、農(nóng)村和城市的社會發(fā)展及社區(qū)建設(shè)等等。它們的共同特點(diǎn)是謀求社會公益，產(chǎn)生的基礎(chǔ)是在社會發(fā)展中出現(xiàn)的各種各樣的社會問題，以及由此產(chǎn)生的各種公益性的社會需求。

　�、� 權(quán)益保障和政策倡導(dǎo)領(lǐng)域的非政府組織，簡稱“政策倡導(dǎo)類非政府組織”。這一類非政府組織的主要特點(diǎn)是關(guān)注弱勢群體、邊緣群體和易受傷害的脆弱人群，積極倡導(dǎo)對這些群體的利益有直接影響的公共政策、社會政策和相關(guān)法律法規(guī)。這一類非政府組織的共同特點(diǎn)是追求社會公正，它們產(chǎn)生的基礎(chǔ)是在社會發(fā)展中形成的各種差別歧視及社會矛盾，以及由此產(chǎn)生的維護(hù)社會公正和從法律、政策上干預(yù)并實(shí)現(xiàn)社會公正的要求。

　　⑶ 工商行業(yè)和市場經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的非政府組織，簡稱“工商經(jīng)濟(jì)類非政府組織”。這一類非政府組織的主要特點(diǎn)是市場運(yùn)營，它們是市場經(jīng)濟(jì)中一定利益集團(tuán)的代言人，同時(shí)作為市場機(jī)制，在降低交易成本等發(fā)面發(fā)揮著積極的作用。這一類非政府組織的共同特點(diǎn)是謀求市場中一定利益集團(tuán)的共同利益，它們的典型形式是商會和行業(yè)協(xié)會，產(chǎn)生的主要社會基礎(chǔ)是市場需求。

　�、� 政治參與和治理領(lǐng)域的非政府組織，簡稱“政治參與類非政府組織”。這一類非政府組織的主要特點(diǎn)是政治參與，它們以表達(dá)一定的政治訴求、謀求開展政治活動的公共空間、擴(kuò)大政治權(quán)力乃至實(shí)現(xiàn)政治目標(biāo)為其宗旨，活躍于民主選舉、街頭動員、議會游說、政治倡導(dǎo)、社會壓力等方面。這一類非政府組織的數(shù)量不多，但影響很大，其共同特點(diǎn)是積極干預(yù)民主政治過程，具有政治參與性，其中一部分在一定條件下轉(zhuǎn)化為政治力量甚至執(zhí)掌政權(quán)。它們產(chǎn)生的基礎(chǔ)是政治民主。

　�、� 一般社會領(lǐng)域的非政府組織，簡稱“一般社會類非政府組織”。主要包括學(xué)術(shù)性團(tuán)體、職業(yè)性團(tuán)體、趣味性團(tuán)體、娛樂性團(tuán)體、宗教性團(tuán)體等等。這一類非政府組織通常不直接介入公共服務(wù)、政策倡導(dǎo)、市場運(yùn)營、政治參與等社會過程，它們往往有其特定的活動領(lǐng)域和相關(guān)人群，其中既有公益導(dǎo)向的社會組織，也有共益或互益導(dǎo)向的社會組織。這一類非政府組織的數(shù)量很大，種類繁雜，其共同特點(diǎn)是具有較強(qiáng)的自我穩(wěn)定性。

　　上述從“社會影響”或“外部性”這種功能作用視角所進(jìn)行的分類，強(qiáng)調(diào)的是不同類型的非政府組織在功能作用上的不同特征。有趣的是：在進(jìn)行上述分類之后我們發(fā)現(xiàn)，不同類型的非政府組織之間在信息、資源、活動等方面的流動性和他們的功能作用有著一定的相關(guān)性。也就是說，在功能作用接近的同一類別的非政府組織之間，它們在信息、資源、活動等方面具有很強(qiáng)的流動性，相互溝通、交流、合作與互動的頻度很高；
而功能作用相差較大的不同類別的非政府組織之間，一般而言流動性較弱，它們之間比較缺乏相互的溝通、交流、合作與互動。這種現(xiàn)象支持了我們從功能作用角度對非政府組織所進(jìn)行的上述分類，表明非政府組織在一定意義上是一種功能作用導(dǎo)向的社會組織。

　　2．發(fā)展及其社會基礎(chǔ)

　　2.1 發(fā)展過程

　　非政府組織主要是在20世紀(jì)后半葉，特別是近二、三十年間在世界范圍內(nèi)引起廣泛關(guān)注的。但是，作為人類社會一種基本的組織制度形式，非政府組織由來已久，其原始形式無論在中國歷史上還是歐美及其他一些國家的歷史上，都曾大量出現(xiàn)過。

　　在中國，傳統(tǒng)社會中長期存在具有一定公共性質(zhì)及公共職能的民間會社組織。如樂施好善、扶貧濟(jì)困的“善堂”、“善會”，鄉(xiāng)村共濟(jì)、鄰里互助的各種“合會”，崇尚風(fēng)雅、交流同道的“詩文社”、“講學(xué)會”，行商傳技、締約興市的各種行會、會館、商會等等，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　以及鄉(xiāng)村社區(qū)里承擔(dān)各種公益職能的如廟會、花會、看青會、聯(lián)莊會等等。[11]這些不同形式的民間會社組織，盡管出現(xiàn)在背景截然不同的傳統(tǒng)社會中，但是在倡導(dǎo)善行善德、加強(qiáng)人際互動、實(shí)現(xiàn)社會協(xié)調(diào)、提供公共服務(wù)、拓展公共空間等方面，和現(xiàn)代社會的非政府組織有著許多類似之處。在一定意義上可以說，它們是今天中國公民社會的歷史源流。

　　在西方，近代社會的發(fā)展更是和各種形式的結(jié)社活動緊密結(jié)合在一起的。歐洲各國在其近代化的過程中涌現(xiàn)出許多具有公共性質(zhì)及公共職能的社團(tuán)，包括推動扶貧濟(jì)困、倡導(dǎo)社會公正、推動市規(guī)行約的各種協(xié)會團(tuán)體等，一些國家還以立法形式規(guī)范并保障這些社團(tuán)的權(quán)利，如英國在17世紀(jì)初就頒布了著名的《慈善法》。在移民社會的美國，各種形式的民間社團(tuán)甚至先于國家而出現(xiàn)，承擔(dān)了大量社會治理、公共管理和公共服務(wù)的職能。在19世紀(jì)30年代，法國思想家托克維爾花了9個(gè)月時(shí)間遍訪美國社會，對植根于美國“民情”之中的民間結(jié)社大加贊賞，寫下了著名的《論美國的民主》一書，認(rèn)為美國民主的根源在于基于自治精神的“結(jié)社習(xí)慣”。[12]這使得美國社會里充滿了各種各樣的民間結(jié)社組織，構(gòu)成其公民社會得以繁榮的基礎(chǔ)。

　　19世紀(jì)末20世紀(jì)初，隨著資本主義的發(fā)展進(jìn)入新的歷史階段，社會財(cái)富不斷集中，貧富兩極分化嚴(yán)重，各種形式的慈善結(jié)社、政治結(jié)社、學(xué)術(shù)結(jié)社、宗教結(jié)社等大量涌現(xiàn)。在歐美各國，出現(xiàn)了諸如開展戰(zhàn)爭救助的國際紅十字會(1864)、救助城市貧民的救世軍(Salvation Army,1897)、救助貧困兒童的救助兒童會(Save the Children,1919)等著名的慈善組織，以及如塞奇基金會(1909)、卡內(nèi)基基金會(1911)、洛克菲勒基金會(1913)等民間資助機(jī)構(gòu)。在中國，近代社會的急劇變化既產(chǎn)生了如強(qiáng)學(xué)會、興中會、新民學(xué)會、覺悟社等政治社團(tuán)，也出現(xiàn)了各種各樣的慈善社團(tuán)、學(xué)術(shù)社團(tuán)、教育社團(tuán)、文藝社團(tuán)、乃至軍事社團(tuán)，為推動中國近代社會的發(fā)展和中國革命起到了積極作用。

　　兩次世界大戰(zhàn)期間和戰(zhàn)后初期，伴隨戰(zhàn)爭帶來的社會重創(chuàng)和危機(jī)，貧困現(xiàn)象極度蔓延，一批致力于慈善救助、危機(jī)救援和謀求社會公正的非政府組織應(yīng)運(yùn)而生，著名的樂施會(Oxfam,1942)、宣明會(World Vision,1950)都誕生于那一時(shí)期。二戰(zhàn)以后，盡管冷戰(zhàn)造成了東西兩大陣營的對立和局部沖突，但還是在世界范圍內(nèi)出現(xiàn)了一個(gè)相對和平和穩(wěn)定的發(fā)展時(shí)期。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，人口問題、南北問題、環(huán)境問題、人權(quán)問題等各種全球性問題日益突出，許多非政府組織積極投身到對發(fā)展中國家的開發(fā)援助、扶貧救濟(jì)、災(zāi)害救援等公益活動領(lǐng)域，開展了大量卓有成效的活動，并作為參與全球公共事務(wù)和國際決策的日益重要的力量受到廣泛的關(guān)注，通過在聯(lián)合國經(jīng)社理事會設(shè)立的“咨商地位”以及國際會議機(jī)制等一系列重要的制度安排，成為聯(lián)合國、世界銀行等國際決策體系中重要的影響力量。

　　20世紀(jì)80年代以來，隨著世界范圍內(nèi)出現(xiàn)的市場化、民主化、民營化和全球化的浪潮，在世界上許多國家和地區(qū)，非政府組織都呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的局面。前蘇聯(lián)和東歐的劇變帶來了迅速的經(jīng)濟(jì)市場化和政治民主化，使得各種各樣的非政府組織在這些國家?guī)缀跻灰怪�間遍地開花。在歐美等發(fā)達(dá)國家，民營化的浪潮此起彼伏，推動著各國政府將一個(gè)又一個(gè)的國有企業(yè)推向市場，并不得不對政府自身施行改革，許多公益性領(lǐng)域開始成為競爭性領(lǐng)域，政府也減少了對這些領(lǐng)域的補(bǔ)貼，各種各樣的非政府組織迅速擴(kuò)大地盤，在許多國家形成在公共服務(wù)領(lǐng)域與政府平分秋色、相互競爭的態(tài)勢。非政府組織數(shù)量的增多和規(guī)模的擴(kuò)大使它們逐漸成熟，不僅在一國內(nèi)部而且在國際事務(wù)中發(fā)揮越來越重要的作用，一個(gè)遍及全球各個(gè)角落的“社團(tuán)革命”正方興未艾。[13]

　　在中國，從1949年新中國成立直到70年代末，在全能國家和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下雖發(fā)展了一定形式的社會團(tuán)體，但都是作為黨和國家聯(lián)系群眾、控制社會的紐帶而存在，文革期間又全部陷于癱瘓。改革開放以后，社會團(tuán)體和人民團(tuán)體[14]的恢復(fù)重建從1979年開始起步，基金會則從1981年開始出現(xiàn)。在最初的近10年間，伴隨農(nóng)村和城市經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步深化，特別是80年代后期開始的政治體制改革，涌現(xiàn)出了一大批各種形式的社會團(tuán)體和基金會。1988年9月和1989年10月，國務(wù)院先后頒布《基金會管理辦法》和《社會團(tuán)體管理?xiàng)l例》，建立了統(tǒng)一的登記管理制度并將社會團(tuán)體和基金會的管理推上了法制化的道路。從90年代初鄧小平南巡講話以后，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系的逐步建立，各種形式的商會、行業(yè)協(xié)會和農(nóng)村專業(yè)技術(shù)協(xié)會逐漸發(fā)展起來，同時(shí)，在教育、衛(wèi)生、科研、文化、社會福利等許多領(lǐng)域里出現(xiàn)了越來越多的民辦社會服務(wù)機(jī)構(gòu)，后來統(tǒng)稱為“民辦非企業(yè)單位”。從90年代中期開始，為加強(qiáng)統(tǒng)一協(xié)調(diào)和管理，國家使用“民間組織”一詞來統(tǒng)稱社會團(tuán)體、基金會和民辦非企業(yè)單位這三種形式，并將其歸口到民政系統(tǒng)進(jìn)行統(tǒng)一的登記管理。后來各級民政部門也陸續(xù)建立了民間組織的相應(yīng)登記管理機(jī)關(guān)。

　　然而，由于歷史和體制的原因，加上我國現(xiàn)行法規(guī)設(shè)定過高的門檻限制了絕大多數(shù)非政府組織進(jìn)行合法登記，到目前為止，我國現(xiàn)有的各種統(tǒng)計(jì)和登記系統(tǒng)尚無法確切把握非政府組織的基本信息。

　　根據(jù)國家民政部提供的數(shù)據(jù)，截止2005年底，在各級民政部門登記注冊的社會團(tuán)體16.8萬家，民辦非企業(yè)單位14.6萬家，基金會999家。民間組織總計(jì)近32萬5千家。[15]然而事實(shí)上，根據(jù)我們多年來在實(shí)證調(diào)研中的觀察分析和估算，在我國境內(nèi)開展種種社會活動的各種形式的非政府組織，其總體規(guī)模大約在300多萬家，其中境外在華非政府組織大約有1萬家，其余均為各種形式的國內(nèi)非政府組織。這些非政府組織遍布我國城鄉(xiāng)各地，活躍在社會生活的各個(gè)領(lǐng)域中，成為我國當(dāng)前社會結(jié)構(gòu)中極為普遍和基本的一種社會組織。

　　2.2 社會基礎(chǔ)

　　關(guān)于非政府組織產(chǎn)生和發(fā)展的原因，通常有如下兩種解釋：

　�、� 政府失靈說。用政府失靈來解釋非政府組織產(chǎn)生的原因。政府作為自上而下建立的國家權(quán)力機(jī)構(gòu)通常承擔(dān)社會公共管理的職責(zé)，在其動員資源、制定和實(shí)施政策、提供服務(wù)等公共管理的過程中，可能會因種種原因而“失靈”。這些原因主要包括：
政府干預(yù)不當(dāng)，信息不充分，官僚行為，尋租行為，民主過程本身存在的“多數(shù)人暴政”，政府資源不足，習(xí)慣勢力等等。由于這些原因，政府或者不能提供某些公共物品或服務(wù)，或者在提供公共物品或服務(wù)的過程中效率低下，或者在一定程度上會損害社會公平、公正或公共利益。在出現(xiàn)“政府失靈”的情況下，有時(shí)需要通過發(fā)揮市場機(jī)制的作用來加以糾正，有時(shí)則會出現(xiàn)一些非政府組織，它們因其在組織制度、運(yùn)作機(jī)制、動員資源、提供服務(wù)等方面的特點(diǎn)，可能優(yōu)于政府機(jī)構(gòu)而提供社會所需要的一定形式的公共物品或服務(wù)。

　�、� 市場失靈說。用市場失靈來解釋非政府組織產(chǎn)生的原因。在理想的市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場機(jī)制能夠?qū)崿F(xiàn)資源的最優(yōu)配置。但是在現(xiàn)實(shí)中，由于種種原因市場機(jī)制無法有效配置資源或?qū)е沦Y源配置的低效率，這種情況稱之為“市場失靈”。造成市場失靈的主要原因有：存在自然壟斷，存在外部性，存在排他性，存在信息不對稱，存在交易成本，存在公共物品或服務(wù)等等。由于這些原因，通過市場進(jìn)行的資源配置并非最優(yōu)。要糾正這類市場失靈的問題，有時(shí)需要政府干預(yù)或政治干預(yù)；
有時(shí)則因政府干預(yù)或政治干預(yù)會帶來更壞的結(jié)果而選擇通過一些非政府組織的形式加以干預(yù)。

　　上述兩種解釋反映了非政府組織發(fā)展的一個(gè)基本事實(shí)，即大多數(shù)非政府組織都生長在國家體系和市場體系的夾縫之中，無論政府失靈還是在市場失靈，都會給非政府組織的生長造成條件和空間，使得它們能夠找到生存和發(fā)展所需要的資源和市場，從而逐步成長起來。然而上述解釋并不令人滿意。在現(xiàn)實(shí)中，特別是當(dāng)各種非政府組織遍布人類社會生活的各個(gè)領(lǐng)域和層面，成為現(xiàn)代社會不可缺少的一種基本組織制度形式的時(shí)候，在政府體系已經(jīng)足夠發(fā)達(dá)、市場機(jī)制已經(jīng)足夠精巧的今天，需要在政府失靈和市場失靈的背后，找到非政府組織產(chǎn)生和發(fā)展的更為廣泛的社會基礎(chǔ)。

　　我們認(rèn)為：非政府組織存在和發(fā)展的更廣泛的社會基礎(chǔ)，在于公共空間的存在和不斷拓展，以及公民基于這種公共空間對于社會公共事務(wù)的積極參與。

　　非政府組織的生成和發(fā)展有賴于一定的公共空間。凡是有公共空間的地方，只要國家體系還沒有發(fā)達(dá)到足以提供必要的公共物品的程度，就往往會出現(xiàn)非政府組織。早期的非政府組織如開展戰(zhàn)爭救助的紅十字會，出現(xiàn)在兩個(gè)或若干個(gè)交戰(zhàn)國之間，由于彼此處于戰(zhàn)爭狀態(tài)，對于傷殘者進(jìn)行戰(zhàn)場醫(yī)療救助這樣一種交戰(zhàn)國各方都需要的公共服務(wù)，受國家利益的局限誰都難于提供，這就為打著國際人道主義旗號的紅十字會騰出了必要的空間，在得到交戰(zhàn)國各方認(rèn)可的條件下，紅十字會以超越各方國家利益的形式為戰(zhàn)場上的傷殘者提供醫(yī)療救助的公共服務(wù)。20世紀(jì)后期在貧困問題、環(huán)境問題、人權(quán)問題等眾多全球問題上也都大致如此，由于政府難以有效提供相應(yīng)的公共物品或服務(wù)，社會又有著不斷涌現(xiàn)的旺盛需求，一批又一批致力于提供各領(lǐng)域公共服務(wù)和追求社會公正的非政府組織便應(yīng)運(yùn)而生。

　　公共空間(public sphere)一詞因哈貝馬斯[16]的使用而廣為流行，指的是介于國家和社會之間、公民自主地參與社會公共事務(wù)的地方。根據(jù)哈貝馬斯的解釋，公共空間是人類依以存在的社會的一部分，是存在公共需求、公共媒介和公共價(jià)值的社會空間，其中擁有自主的獨(dú)立人格和主權(quán)意識的公民對于社會公共事務(wù)的積極參與和影響，是一個(gè)社會公共空間得以拓展的基石，而各種形式的非政府組織則被認(rèn)為是“公共空間載體的機(jī)制化”。[17]在國家機(jī)器尚未充分發(fā)達(dá)起來的傳統(tǒng)社會里，非政府組織通常出現(xiàn)在國家體系的邊緣部分甚或其外部，或者國家機(jī)器因戰(zhàn)爭、饑荒、災(zāi)害等原因失去效能的時(shí)候，中國古代出現(xiàn)于農(nóng)村基層社會的各種互助結(jié)社和活躍于戰(zhàn)亂、饑荒年代的慈善救助團(tuán)體，美國南北戰(zhàn)爭前大量涌現(xiàn)的各種民間的消防隊(duì)、倉儲團(tuán)等，都是以民間自主和互助的形式承擔(dān)起某種形式的公共服務(wù)職能，從而構(gòu)建起一定范圍的“公共空間載體的機(jī)制化”形式。在現(xiàn)代社會，盡管國家機(jī)器已經(jīng)相當(dāng)程度上發(fā)育和成熟起來，但是隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和滲透，隨著社會系統(tǒng)和政治系統(tǒng)日益走向民主、開放和多元化，隨著整個(gè)國際體系在和平與發(fā)展的條件下趨向全球化，從基層社區(qū)到國家乃至區(qū)域和全球范圍內(nèi)，人類依以存在和發(fā)展的公共空間在不斷拓展和擴(kuò)大，公共治理的主體呈現(xiàn)出越來越多元化的趨勢，各種形式的非政府組織不僅出現(xiàn)在國家體系的邊緣部分，而且越來越多地出現(xiàn)在國家和社會之間、國家與國家之間、國家體系內(nèi)部、乃至全球范圍內(nèi)各種可能的社會公共領(lǐng)域里，通過吸納大量慈善捐贈資源并動員廣泛的志愿參與，開展多種形式的社會公益活動，形成一個(gè)有別于國家體系和市場體系的日益龐大的公民社會體系。

　　公民社會作為“公共空間載體的機(jī)制化”的形式，其核心在于擁有自主的獨(dú)立人格和主權(quán)意識的公民及其對于社會公共事務(wù)的積極參與。換言之，有自由和獨(dú)立的人格并具有主權(quán)意識和公共參與意識的公民，是公民社會得以存在和發(fā)展的基石。歐洲資產(chǎn)階級革命時(shí)期的城市市民階層，美洲新大陸開拓時(shí)期的新教徒和自由移民，都是公民社會得以產(chǎn)生的基本力量。在現(xiàn)代社會，隨著民主和法治的不斷完善，公民的自由和權(quán)利越來越多和越來越充分地得到保障；
隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和財(cái)富的不斷增加與積累，人們有越來越多閑暇的時(shí)間和金錢可用于社會公共事務(wù)；
隨著交通、通信技術(shù)特別是信息技術(shù)的突飛猛進(jìn)，各種傳媒手段高度發(fā)達(dá)，使得人類社會交往與溝通的范圍越來越突破地域空間和所在、所屬的限制，特別是互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展及其所提供的各種網(wǎng)絡(luò)平臺，為人們更大量、更廣泛、更快捷、更自由和更自主地參與各種社會公共事務(wù)提供了前所未有的可能性。在這個(gè)意義上可以說，現(xiàn)代社會是公民參與最廣泛和便捷的社會，也是各種形式的非政府組織最易于發(fā)生和發(fā)育成熟的社會。進(jìn)一步來說，也是由于上述特點(diǎn)，使得現(xiàn)代社會能夠不斷涌現(xiàn)出越來越多具有公民意識、公益精神、公共責(zé)任的先進(jìn)人物，他們致力于社會公共事務(wù)，成為拓展各種公共空間的先驅(qū)者和活躍其中的公民領(lǐng)袖人物，從而成為公民社會得以產(chǎn)生與發(fā)展的核心推動力。

　　改革開放以來，中國社會發(fā)生了翻天覆地的變化，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府改革的推進(jìn)，和諧社會的建設(shè)，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　從根本上改變了中國社會的面貌。在社會物質(zhì)財(cái)富極大豐富、人民生活狀況顯著改善的同時(shí)，整個(gè)社會對于公共物品和服務(wù)的需求也迅速增長，人們的精神生活、文化生活、社會生活乃至政治生活的需求以多樣化的形式全面展開，公民的自由空間大大拓展，具有獨(dú)立人格和主權(quán)意識的公民對各種社會公共事務(wù)的參與熱情也空前高漲。在這種情況下，伴隨社會轉(zhuǎn)型，中國社會的各個(gè)層面和各個(gè)領(lǐng)域中，都涌現(xiàn)出越來越多的公共空間，有越來越多的資源匯聚其中，有越來越多的公民參與其中，有越來越多的媒體聚焦其中，更有越來越多的具有公民意識、公益精神、公共責(zé)任的先進(jìn)人物活躍其中，使這樣的公共空間不斷拓展、不斷增大，生長出越來越多的各種形式的非政府組織。環(huán)境保護(hù)就是其中有代表性的一個(gè)公共空間。從90年代初開始，陸續(xù)有一批熱衷于環(huán)境保護(hù)的公民，其中有不少走出舊體制的社會精英，包括退下來的官員和轉(zhuǎn)業(yè)的企業(yè)家、大學(xué)教授、媒體記者，也有一些留學(xué)歸國者，更有一大批有志于公益事業(yè)及環(huán)境保護(hù)的年輕人，他們在開展各種環(huán)境保護(hù)的活動中找到了致力于社會公共事業(yè)的行動空間，通過成立各種致力于環(huán)境保護(hù)的非政府組織，開始表達(dá)自己的意志、實(shí)踐自己的理想。1991、1994和1996年，分別由一位記者、一位教授和一位留學(xué)歸國的學(xué)者發(fā)起的三家環(huán)保非政府組織在遼寧省和北京市成立，它們后來都成為中國著名的非政府組織。根據(jù)我們的調(diào)研，目前在中國的環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域里，有大約1萬4000家各種類型的非政府組織在開展活動，其中專門致力于環(huán)境保護(hù)的環(huán)保非政府組織大約有2000多家。這些非政府組織賴以存在和發(fā)展的公共空間，表現(xiàn)為整個(gè)社會對于環(huán)境保護(hù)的巨大需求，以及由此形成的人們強(qiáng)烈的環(huán)境憂患共識和共同的環(huán)境保護(hù)價(jià)值觀，表現(xiàn)為通過這些非政府組織，大量的社會資源和大批的志愿者被動員起來，從而表現(xiàn)為通過這些非政府組織及其與政府合作、與企業(yè)合作所開展的各種活動，為整個(gè)社會源源不斷地提供著環(huán)境保護(hù)這樣一類重要的公共物品和服務(wù)。

　　因此，我國近年來各種形式非政府組織出現(xiàn)蓬勃發(fā)展的局面，其社會基礎(chǔ)一方面在于伴隨社會轉(zhuǎn)型和政府改革騰出了許多可理解為“政府失靈”的空間，另一方面在于伴隨改革開放和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)育出現(xiàn)了一些可理解為“市場失靈”的機(jī)會，在這同時(shí)，整個(gè)社會日益高漲的對公共物品和公共服務(wù)的需求，一大批具有獨(dú)立人格、主權(quán)意識、公益精神、公共責(zé)任的公民，推動著公共空間在整個(gè)社會生活的各個(gè)層面不斷拓展和日益增大，其結(jié)果，就是在社會生活的方方面面生長出越來越多的各種形式的非政府組織。

　　3．主要功能

　　非政府組織通過它們的功能影響社會。盡管各種形式的非政府組織彼此之間在規(guī)模、領(lǐng)域、活動、范圍、性質(zhì)等各個(gè)方面都存在很大差異，它們在社會功能上各有專注和側(cè)重，甚至表現(xiàn)出截然相反的情況，但是我們依然能夠從它們自身的活動及其在社會生活中所發(fā)生的影響上，概括出它們所具有的四種基本的社會功能，即資源動員、公共服務(wù)、社會治理和政策倡導(dǎo)。

　　3.1 資源動員

　　非政府組織具有動員社會資源的功能。這種功能集中表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一方面，非政府組織通過各種慈善性、公益性的募款活動籌集善款和吸納各種社會捐贈，從而動員慈善捐贈資源；
另一方面，非政府組織發(fā)動來自社會各個(gè)方面的志愿者參與到各種慈善公益活動或互助共益活動中，從而動員志愿服務(wù)資源。盡管有些非政府組織專門從事籌款活動或者專門從事志愿服務(wù)活動，例如美國著名的籌款機(jī)構(gòu)“聯(lián)合勸募協(xié)會”（United Way International，略稱UWI），英國著名的志愿者服務(wù)機(jī)構(gòu)“英國海外志愿者服務(wù)社”（Voluntary Service Overseas，略稱VSO）等，而大多數(shù)非政府組織并不以籌款或志愿服務(wù)為其主要活動，但可以說資源動員是幾乎每一個(gè)非政府組織都在不同程度上具備的基本功能之一。通過資源動員，非政府組織向社會表達(dá)它們致力于社會公共利益（公益）或一定范圍內(nèi)共同利益（共益）的宗旨和理念，得到社會的回應(yīng)和信賴并因此得以聚集來自社會的財(cái)產(chǎn)資源（捐贈）和人力資源（志愿者），從而用于各種社會公益活動或互益活動中。

　　非政府組織的資源動員功能所體現(xiàn)的是人們基于利他主義的公益或共益精神所采取的一種志愿行為，這種資源動員既不同于政府和納稅人之間的強(qiáng)制關(guān)系，也不同于生產(chǎn)者和消費(fèi)者之間的交換關(guān)系，而是建立在社會成員對非政府組織所倡導(dǎo)的公益或共益理念的社會認(rèn)同基礎(chǔ)上的一種“信托”關(guān)系，是一種基于信任、志愿和公益的資源支持與委托代理關(guān)系，在一定意義上可理解為區(qū)別于國家稅收和市場交換的另一種資源配置機(jī)制。[18]關(guān)于非政府組織在此基礎(chǔ)上形成的不同于政府和企業(yè)的財(cái)產(chǎn)基礎(chǔ)及其獨(dú)特的產(chǎn)權(quán)制度，將在本文的第四部分展開討論。這里我們所要強(qiáng)調(diào)的是：無論是表現(xiàn)為財(cái)產(chǎn)或物資形式的捐贈，還是表現(xiàn)為人力資源形式的志愿服務(wù)，都構(gòu)成非政府組織得以存在和發(fā)展的重要的社會基礎(chǔ)。正是因?yàn)閾碛写罅康膩碜陨鐣�的志愿性、無償性的公益或共益資源，決定了非政府組織必須向社會提供各種形式的公共服務(wù)。

　　3.2 公共服務(wù)

　　非政府組織具有向社會提供公共服務(wù)的功能。這種功能主要表現(xiàn)在如下三個(gè)方面：第一，非政府組織將其動員的社會資源，按照組織的公益宗旨和理念并遵循對社會所做出的承諾，用于開展各種形式的公共服務(wù)。如前所述，非政府組織在一定意義上可理解為社會對于公共事務(wù)的一種資源配置，即人們應(yīng)對社會所需要的某種公共服務(wù)的需求，以捐贈或志愿服務(wù)的方式進(jìn)行“購買”或供給安排，通過非政府組織這樣一種制度形式來滿足社會對公共服務(wù)的需求。如果將非政府組織動員資源的過程理解為“投入”的話，則其開展各種活動的過程就是一種“產(chǎn)出”，是其履行在動員社會資源的過程中對社會所做出的承諾、向社會提供各種公共服務(wù)的過程。第二，非政府組織應(yīng)對各種社會問題，通過提供服務(wù)拓展公共空間，維護(hù)并增進(jìn)社會公共利益。任何社會在其發(fā)展和演進(jìn)的過程中，都會因內(nèi)在或外在的沖突發(fā)生各種社會問題，如戰(zhàn)爭導(dǎo)致殺戮，地震帶來混亂，災(zāi)荒引發(fā)遷徙等等。當(dāng)社會問題發(fā)生時(shí)，公共利益首當(dāng)其沖地會受到損害。非政府組織因其自發(fā)性、志愿性、草根性和非營利性等特點(diǎn)，能夠較好因應(yīng)各種社會問題，彌補(bǔ)政府失靈和市場失靈的不足，在社會問題發(fā)生的各個(gè)領(lǐng)域拓展空間，構(gòu)建基于社會公益的服務(wù)體系并不斷增強(qiáng)其專業(yè)化能力，從而維護(hù)并增進(jìn)社會的公共利益。第三，非政府組織通過接受政府委托或參與政府采購，加入政府公共服務(wù)體系，拓展公共服務(wù)的空間并提高其效率，同時(shí)形成與政府助力互補(bǔ)、合作互動、共同發(fā)展的關(guān)系。在現(xiàn)代社會，一方面政府的職能及其行使職能的方式越來越受到限制而成為“有限政府”、“小政府”，另一方面社會對于公共服務(wù)的需求越來越多樣化、大量化和精質(zhì)化，這使得政府在將其大量資源和主要職能轉(zhuǎn)向公共服務(wù)而日益成為“服務(wù)型政府”的同時(shí)，公共服務(wù)領(lǐng)域的政府委托和政府采購也日益發(fā)達(dá)起來。非政府組織因其公益性、志愿性等特征，成為政府在公共服務(wù)領(lǐng)域里理想的合作伙伴。通過接受政府委托、參與政府采購，非政府組織一方面吸納一定的公共資金用于公共服務(wù)，另一方面接受政府的相應(yīng)評估和監(jiān)管，并發(fā)揮其優(yōu)勢，形成與政府在相關(guān)公共服務(wù)領(lǐng)域里助力互補(bǔ)、合作互動、共同發(fā)展的合作伙伴關(guān)系。

　　公共服務(wù)功能體現(xiàn)了非政府組織公共性的本質(zhì)，是其立足于社會、置身于公共空間并取得社會公信力的基石，非政府組織因此常常被稱為“公益組織”、“非政府公共部門”等。各種類型的非政府組織都在不同程度上具備公共服務(wù)的功能，并通過有效發(fā)揮這種功能謀求組織的存在和發(fā)展。就公共服務(wù)功能而言，非政府組織和政府具有一定的同質(zhì)性，它們在一定意義上是相互競爭并存在替代關(guān)系的。比如在一些領(lǐng)域里，非政府組織和政府都在提供養(yǎng)老服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)、教育服務(wù)等，雙方之間不僅相互競爭，而且由于政策選擇的不同存在一定的替代關(guān)系。但是非政府組織的公共服務(wù)不同于政府公共服務(wù)，一方面政府提供公共服務(wù)的有些領(lǐng)域是非政府組織難于介入的，如軍隊(duì)、警察、外交等領(lǐng)域，必須由政府來提供相應(yīng)的服務(wù)；
另一方面在公共服務(wù)的提供方式上，非政府組織往往具有很強(qiáng)的志愿性、競爭性、參與性和公益性，這些特征通常是政府公共服務(wù)所難以具備的。

　　3.3 社會治理

　　非政府組織具有積極推動社會協(xié)調(diào)從而參與社會治理的功能。這種功能主要表現(xiàn)在如下三個(gè)方面：第一，非政府組織是公民自發(fā)的組織形式，是公民在社會生活中用以表達(dá)民意、傳達(dá)民情、實(shí)現(xiàn)民權(quán)、維護(hù)民生的最為直接的一種制度安排。在現(xiàn)代社會，和衣、食、住、行等物質(zhì)需要一樣，自由結(jié)社權(quán)也是公民的基本需要之一。公民通過自主地行使結(jié)社權(quán)，將彼此之間具有共同需要的利益訴求和權(quán)利意識表達(dá)成為一定的集體意志，并通過集體行動的方式參與到各種社會公共事務(wù)中，通過表達(dá)和參與形成在社會公共空間中的話語權(quán)，從而積極地影響社會過程。非政府組織作為公民行使結(jié)社權(quán)的組織形式，成為它們表達(dá)利益訴求、參與社會事務(wù)、拓展公共空間的制度保障。第二，非政府組織以志愿參與、利他互助、慈善公益等理念實(shí)現(xiàn)人際溝通，在人與人之間、人與社會之間乃至人與自然之間搭建理解、對話、互動的橋梁，有助于化解人與人之間、不同群體及利益集團(tuán)之間、人與社會之間以及人與自然之間的各種矛盾和沖突。非政府組織無論在哪里，都能夠匯聚人氣，感動社會，成為實(shí)現(xiàn)人際交往、社會和諧的最為普遍的形式之一。在城市社區(qū)里，各種各樣的社區(qū)群團(tuán)往往能轉(zhuǎn)換人們慣常的社會角色，通過豐富多彩的活動創(chuàng)造親如一家的和諧氛圍。第三，非政府組織通過有組織的社會動員和社會參與，能幫助其成員實(shí)現(xiàn)社會價(jià)值或更廣泛的公益價(jià)值。非政府組織所關(guān)注的公益事業(yè)往往帶有社會或人類普識的價(jià)值觀意義。比如，環(huán)境保護(hù)在當(dāng)今世界上不僅超越個(gè)人利益、團(tuán)體利益，在一定意義上也超越國家利益，越來越成為一種人類普識的、具有世界觀性質(zhì)的公益意識形態(tài)。這一點(diǎn)正是環(huán)保非政府組織賴以存在和發(fā)展的精神基礎(chǔ)。通過有組織的社會動員和社會參與，環(huán)保非政府組織為許多社會成員實(shí)現(xiàn)這種社會公益價(jià)值提供了平臺，成為他們施展才華、獻(xiàn)身公益、為社會和環(huán)境做出貢獻(xiàn)的廣闊空間。正是因?yàn)槿绱�，環(huán)保非政府組織在世界上任何地方都能夠凝聚一批批社會精英，成為他們事業(yè)的舞臺和精神的家園。

　　社會治理功能體現(xiàn)了非政府組織所具有的社會性或公民主體性，這是非政府組織區(qū)別于政府和企業(yè)的本質(zhì)特征之一，它們既不是凌駕于社會之上、統(tǒng)治公民的權(quán)力體，也不是異化于市場之中、追求利潤最大化的經(jīng)濟(jì)體，它們源于社會、源于公民、源于結(jié)社權(quán)這樣一種公民基本權(quán)利的行使，是公民以組織的方式表達(dá)意愿和訴求、參與各種社會事務(wù)的最基本的途徑之一，并因此而形成公民自主的公共空間。非政府組織在世界各地常常被稱為“公民社會”、“草根組織”、“自治組織”、“志愿者組織”、“人民組織”等等，就是因?yàn)樗鼈兙哂兄哺�于民間、作用于社會的治理功能。

　　3.4 政策倡導(dǎo)

　　非政府組織具有影響立法和公共政策的政策倡導(dǎo)功能。這種功能主要表現(xiàn)在如下三個(gè)方面：第一，非政府組織作為推動社會公益事業(yè)的主體，積極參與相關(guān)立法和公共政策的制定過程。在美國、英國、德國、日本、菲律賓、印度等世界上許多國家和地區(qū)，各級立法和行政當(dāng)局在其立法和公共政策制定的過程中，都不同程度規(guī)定有非政府組織參與和表達(dá)的機(jī)制。在聯(lián)合國體系中，從20世紀(jì)70年代開始非政府組織就逐漸成為參與和影響各種全球決策的重要力量，聯(lián)合國經(jīng)社理事會專門設(shè)立了非政府組織的咨商地位，用以賦權(quán)非政府組織參與聯(lián)合國的決策過程，并通過各種會議機(jī)制、機(jī)構(gòu)機(jī)制等不斷加強(qiáng)非政府組織對全球決策體系的參與，構(gòu)建了聯(lián)合國和非政府組織之間的合作伙伴關(guān)系。第二，非政府組織作為特定群體特別是弱勢群體的代言人，表達(dá)其利益訴求和政策主張。非政府組織往往代表一定的利益群體或集團(tuán)，通過其影響力表達(dá)它們所代表的利益群體的政策訴求。有些非政府組織如商會、行業(yè)協(xié)會、工會、農(nóng)會、退伍軍人協(xié)會等，在如美國、英國、日本、德國等國家，不僅在其立法和政策過程中有著重要的影響，而且彼此之間形成制衡或博弈關(guān)系，推動立法或政策朝著有利于相關(guān)利益群體的方向發(fā)展。公益性的非政府組織則更多關(guān)注社會中的弱勢群體、邊緣群體和易受傷害的脆弱人群，倡導(dǎo)對這些群體的利益有直接影響的公共政策、社會政策和相關(guān)法律法規(guī)，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　努力在立法和公共政策過程中謀求實(shí)現(xiàn)更廣泛的社會公正。第三，非政府組織通過媒體和社會輿論關(guān)注相關(guān)立法和公共政策的實(shí)施過程及其效果，倡導(dǎo)和影響政策結(jié)果的公益性和普惠性。一些非政府組織往往通過媒體和社會輿論施加壓力，甚而形成壓力集團(tuán)來影響相關(guān)立法和公共政策，監(jiān)督或者干預(yù)其實(shí)施過程及效果，使之更加具有公益性和普惠性，或者更加有利于相關(guān)利益群體的利益最大化。一些非政府組織還以公眾參與的形式直接介入政策實(shí)施過程，成為政策的監(jiān)督者甚至執(zhí)行者，積極影響公共政策效果。

　　政策倡導(dǎo)功能反映了非政府組織對于社會政治過程的影響力。非政府組織生成于社會的公共空間，通過資源動員、公共服務(wù)和社會治理而形成一定程度的公權(quán)力，從而對立法和公共政策過程施加一定的影響。各種類型的非政府組織程度不同地都具有政策倡導(dǎo)的功能，有的影響所及只限于一個(gè)社區(qū)、一個(gè)領(lǐng)域或者一項(xiàng)政策，有的如大赦國際、綠色和平等國際非政府組織，其政策倡導(dǎo)功能影響的則是全球范圍內(nèi)的公共政策。非政府組織的政策倡導(dǎo)功能對現(xiàn)代公共管理提出了挑戰(zhàn)，要求政府必須和非政府組織之間建立合作伙伴關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)社會的共同目標(biāo)。[19]

　　非政府組織的上述基本功能，體現(xiàn)了它們開展各種活動并影響和作用于社會的基本方面，通過這些功能它們得以在社會中存在和發(fā)展，得以在社會生活中發(fā)揮各種積極的作用。需要說明的是：并不是所有的非政府組織都具備上述功能，也不是除此之外非政府組織沒有其他的功能。我們所要強(qiáng)調(diào)的是：資源動員、公共服務(wù)、社會治理和政策倡導(dǎo)，這些基本的社會功能賦予了非政府組織區(qū)別于其它各種社會組織的最為本質(zhì)的特征，現(xiàn)代社會的發(fā)展和進(jìn)步為非政府組織上述功能的充分發(fā)揮提供了越來越有利的條件，使得它們的地位和作用越來越突出。正是在這種意義上我們說，非政府組織是繼家庭、企業(yè)和政府之后人類社會組織制度形式的一大創(chuàng)新。

　　在我國，盡管在總體上非政府組織的發(fā)展還不夠充分，現(xiàn)行體制對非政府組織的發(fā)展及其作用的發(fā)揮形成了一定的障礙。但是，隨著改革開放的不斷深入，隨著進(jìn)一步的社會轉(zhuǎn)型、政府改革和社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展完善，非政府組織的上述功能不同程度上已經(jīng)顯現(xiàn)出來。在資源動員方面，不僅有如中華慈善總會、中國青少年發(fā)展基金會、中國殘疾人福利基金會等專業(yè)募款機(jī)構(gòu)通過開展大規(guī)模的公益項(xiàng)目動員善款，“太陽村”、“農(nóng)家女”等許多草根組織也通過種種靈活創(chuàng)新的方式動員社會捐贈，來自企業(yè)家的慈善捐贈在規(guī)模上不斷增長，公益慈善事業(yè)得到社會的廣泛支持。同時(shí)，包括青年志愿者、社區(qū)志愿者在內(nèi)的志愿服務(wù)也蓬勃發(fā)展，越來越多的志愿者投身到各種非政府組織所開展的社會公益活動之中，發(fā)揮著積極的作用。在公共服務(wù)方面，扶貧開發(fā)、環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生、艾滋病救助、養(yǎng)老助殘等許多公共服務(wù)領(lǐng)域都聚集了一大批各種形式的非政府組織，近年來包括中央政府和地方政府都開始在其中一些領(lǐng)域探索推進(jìn)公共服務(wù)的政府委托或政府采購，政府和非政府組織在公共服務(wù)方面的合作伙伴關(guān)系正在形成。在社會治理方面，社區(qū)群團(tuán)組織的蓬勃發(fā)展在城市社區(qū)開始重構(gòu)人際關(guān)系，農(nóng)村基層組織的興起特別是農(nóng)民合作組織的發(fā)展提高了農(nóng)民的社會參與度并構(gòu)建了新型市場關(guān)系，商會和行業(yè)協(xié)會的發(fā)展壯大為相關(guān)利益集團(tuán)提供了社會參與和利益表達(dá)的制度形式。在政策倡導(dǎo)方面，不僅有許多民間思想庫致力于提出積極的立法和政策建議，一些重大的公共工程如怒江水壩建設(shè)、圓明園搬遷等，往往成為非政府組織關(guān)注的焦點(diǎn)，通過發(fā)動媒體和社會輿論形成廣泛的社會壓力并表達(dá)明確的政策主張，在政策博弈中使弱勢群體的利益訴求和權(quán)利得以表達(dá)和彰顯。

　　4．產(chǎn)權(quán)特征和治理結(jié)構(gòu)

　　如上所述，各種非政府組織盡管彼此間千差萬別，但它們都是不同于企業(yè)和政府的社會組織。它們有著不同于企業(yè)和政府的共同屬性，有著獨(dú)立于企業(yè)和政府的生存空間，也有著區(qū)別于企業(yè)和政府的社會功能。進(jìn)一步的分析則會發(fā)現(xiàn)，非政府組織還有著不同于企業(yè)和政府的獨(dú)特的產(chǎn)權(quán)特征和治理結(jié)構(gòu)。

　　4.1 資源稟賦及其特征

　　資源稟賦在很大程度上決定組織的性質(zhì)和功能。財(cái)政稅收決定政府作為公共管理機(jī)關(guān)要為納稅人服務(wù)，投資收益決定企業(yè)作為營利組織要不斷增殖。相對于政府和企業(yè)來說，非政府組織的資源稟賦具有多元化的特征。已有的國別比較研究[20]表明，幾乎所有國家的非政府組織在資源稟賦上都會包括至少如下三個(gè)來源：⑴ 慈善捐款；
⑵ 政府資助；
⑶ 運(yùn)營收入。并且，這種資源稟賦的多元化特征可見于幾乎所有類型的非政府組織，盡管不同類型的非政府組織之間在收入的規(guī)模和結(jié)構(gòu)上會存在巨大的差異。我們對中國非政府組織的觀察和研究也得出大體相同的結(jié)論。[21]

　　讓我們具體分析一下上述資源稟賦及其特征。

　　首先來看慈善捐款。慈善捐款有時(shí)簡稱“善款”，是非政府組織獲得的主要社會資源之一，通常包括來自企業(yè)和個(gè)人的捐款、社會募款及通過基金會等資助機(jī)構(gòu)提供的間接捐款等。如前所述，非政府組織具有資源動員的功能，它們能夠通過開展各種慈善性、公益性的募款活動籌集善款并吸納各種社會捐款。慈善捐款是由捐贈行為形成的財(cái)產(chǎn)形式。捐贈的主體通常是個(gè)人、家庭或企業(yè)，有時(shí)又稱之為“私人捐贈”，是人們基于慈善的動機(jī)，志愿地將其所擁有的財(cái)產(chǎn)的一部分以捐款的形式贈與社會并用之于公益的一種社會行為。捐贈行為通�？蓞^(qū)分為主動捐贈和被動捐贈，前者表現(xiàn)為捐贈者基于自身的慈善動機(jī)所采取的主動的捐贈行為，后者則表現(xiàn)為捐贈者因應(yīng)非政府組織所開展的各種募款活動所采取的被動的捐贈行為。無論主動捐贈或被動捐贈，都應(yīng)是捐贈者自發(fā)、自主和志愿的行為，而不應(yīng)存在任何的強(qiáng)制關(guān)系。捐贈行為通常有著較為明確的慈善公益目的，要求將所捐贈的善款用于特定的受益人群。捐贈受益人群通常屬于社會中的弱勢群體、邊緣群體和易受傷害的脆弱人群。慈善捐款的一部分可能會由捐贈者直接提供給受益人，但是由于從捐贈到受益常常存在一定的時(shí)滯和空間距離，并需要一定的資源整合、分配、管理等社會過程，因而慈善捐款的絕大部分都會提供給各種形式的非政府組織，并通過這些非政府組織最終提供給受益人。由此形成我們將在下面展開分析的捐贈人－受贈人－受益人的委托代理關(guān)系。

　　其次來看政府資助。非政府組織所接受的政府資助，主要包括政府補(bǔ)貼、項(xiàng)目委托和政府采購等來自各級政府財(cái)政的公共資金。除了少數(shù)被稱之為“GONGO”的官辦組織能夠得到特殊的政府撥款之外，大多數(shù)非政府組織得到政府資助的理由是它們承擔(dān)政府委托的部分公共管理的職能或項(xiàng)目，或者以政府采購的方式委托其向公眾提供一定的公共服務(wù)。政府資助通常帶有較強(qiáng)的公共目的和政策導(dǎo)向，因而具有一定的強(qiáng)制性和約束剛性，要求非政府組織按照政府的旨意分配和使用資金并開展政府所要求的活動，從而達(dá)到公共目的并提供公共服務(wù)。政府資助是非政府組織發(fā)展所不可缺少的資源，例如在英國，政府每年提供給各種非政府組織的財(cái)政資源共約33億英鎊，占各類非政府組織年度運(yùn)作經(jīng)費(fèi)的約1/3。

　　最后來看運(yùn)營收入。非政府組織的運(yùn)營收入包括各種形式的投資和資金運(yùn)作收益、各種服務(wù)收費(fèi)、以及會費(fèi)收入等。非政府組織雖是致力于各種公益或共益活動的非營利的社會組織，但在市場經(jīng)濟(jì)條件下，它們的活動往往離不開市場運(yùn)營：一部分資金要通過投資或購買股票、債券等資本運(yùn)作來保值增值，所提供的服務(wù)要通過合理收費(fèi)和價(jià)格機(jī)制調(diào)節(jié)供求，會員制的組織則要通過收取會費(fèi)來保證組織能正常為會員提供各種服務(wù)，等等。由此形成非政府組織的一部分運(yùn)營收入。初看上去，非政府組織的運(yùn)營收入和企業(yè)的經(jīng)營所得沒有什么不同，都是在市場活動中產(chǎn)生的收入，扣除其中的成本部分剩余的都可稱之為“利潤”。但是事實(shí)上，非政府組織由于存在“不分配約束”[22]，這部分可稱之為“利潤”的收入只能用于組織所從事的公益或共益活動，而不像企業(yè)那樣通過分紅成為投資者的回報(bào)。對于大多數(shù)非政府組織來說，運(yùn)營收入是其得以發(fā)展和開展活動的重要的資金來源之一。

　　除上述三種主要的資金來源之外，非政府組織在其發(fā)展中還會遇到其他一些資源，如特定資產(chǎn)的收益[23]等。這些不同的資金來源，在各種不同的非政府組織之間往往表現(xiàn)出很大的差異，有的組織以慈善捐款為其主要資源，如各種公募基金會和專業(yè)募款機(jī)構(gòu)等；
有的組織以政府資助為其主要資源，如德國和北歐許多從事各種公共服務(wù)的志愿者組織，其收入的60－80％來源于政府；
有的組織則更多依賴運(yùn)營收入，如各種會員制組織、社區(qū)服務(wù)組織等。不同的資金來源對于同一個(gè)非政府組織來說具有一定的可選擇性或可替代性，但是資金來源的不同會影響非政府組織的活動方式、行為特點(diǎn)乃至其基本的組織性質(zhì)。盡管歐洲許多國家的政府對非政府組織提供大量資助，但一些著名的非政府組織如綠色和平等則公開聲明不接受任何來自政府的資助，為的是保持組織的獨(dú)立性。在美國一些州，衡量一個(gè)非營利組織是否能夠獲得免稅待遇除了考量其“不分配約束”和組織宗旨外，還要看其運(yùn)營收入是否所占比重過高，若運(yùn)營收入占總收入超過一定比率需要按企業(yè)照章納稅。日本實(shí)行的公益認(rèn)定制度[24]中提出了一個(gè)公益系數(shù)，根據(jù)非營利組織總收入中慈善捐款的多少來確定其公益性質(zhì)。一般而言，大多數(shù)非政府組織在其發(fā)展中會想方設(shè)法擴(kuò)大慈善捐款的比例，同時(shí)保持運(yùn)營收入維持在一定水平，而對接受政府資助從長期來看則持較為謹(jǐn)慎的態(tài)度。為了鼓勵非政府組織獲得更多的慈善捐款，許多國家實(shí)行捐贈減免稅制度或退稅制度，從立法上和政策上激勵人們的捐贈行為。

　　因此，盡管存在多種不同的資金來源，但是相對于政府和企業(yè)來說，慈善捐款是最能體現(xiàn)非政府組織資源稟賦特征的資金來源，慈善捐款的多少及其在非政府組織資金構(gòu)成中的比重，在相當(dāng)程度上決定著非政府組織的公益性質(zhì)及其致力于社會公益事業(yè)的活動和功能。從宏觀意義上來說，一個(gè)社會的慈善捐款的規(guī)模及其能力，在很大程度上影響和制約著這個(gè)社會非政府組織的發(fā)育程度，而源源不斷的來自個(gè)人、家庭和企業(yè)的大量的慈善捐款，則成為非政府組織不斷發(fā)展壯大的重要的社會資源基礎(chǔ)。

　　4.2 產(chǎn)權(quán)特征與公益產(chǎn)權(quán)

　　在上述基礎(chǔ)上，我們來具體分析一下非政府組織的產(chǎn)權(quán)特征。

　　為了更好地體現(xiàn)基于慈善捐款的非政府組織的產(chǎn)權(quán)特征，我們將分析的焦點(diǎn)集中在基金會這樣一類以吸納、募集和運(yùn)作慈善捐款為基礎(chǔ)的特殊的非政府組織身上。

　　產(chǎn)權(quán)即財(cái)產(chǎn)權(quán)，是法律和經(jīng)濟(jì)學(xué)用來解釋物的財(cái)產(chǎn)權(quán)利的一個(gè)范疇，其中包括對于財(cái)產(chǎn)的占有、管理、處分、受益等一組權(quán)利。[25]用產(chǎn)權(quán)范疇分析基金會，其前提是將基金會這類非政府組織視同于企業(yè)，即都是以財(cái)產(chǎn)及其運(yùn)作為基礎(chǔ)，進(jìn)而來揭示非政府組織在產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上的本質(zhì)特征。從產(chǎn)權(quán)的角度觀察基金會，會發(fā)現(xiàn)一個(gè)有趣的現(xiàn)象，即包涵在產(chǎn)權(quán)概念中的若干與財(cái)產(chǎn)相關(guān)的權(quán)利，由于捐贈及其后續(xù)行為導(dǎo)致出現(xiàn)不同的當(dāng)事人，而表現(xiàn)為彼此分離的情形。

　　基金會在法律上主要表現(xiàn)為兩種制度形式：大陸法系中的財(cái)團(tuán)法人和英美法系中的公益信托。在大陸法系中，基金會是基于捐贈行為而設(shè)立的財(cái)團(tuán)法人。當(dāng)捐贈行為發(fā)生時(shí)，捐贈人將所贈財(cái)產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移給受贈人，受贈人成為所贈財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)人，依法行使占有、管理、處分等權(quán)能。由于捐贈行為伴隨相應(yīng)的合約用以表達(dá)捐贈人的意愿或目的，受贈人行使上述權(quán)能受到限制，不得損失所贈財(cái)產(chǎn)，并須將所贈財(cái)產(chǎn)及其收益用于不特定多數(shù)的受益人。在英美法系中，基金會表現(xiàn)為公益信托，其產(chǎn)權(quán)自信托成立之日起發(fā)生轉(zhuǎn)移，通過委托人與受托人之間的信托合約，受托人取得信托財(cái)產(chǎn)的占有、管理、處分的權(quán)能，相應(yīng)的收益權(quán)則歸委托人指定的受益人所有。信托人不得為私利而使用信托財(cái)產(chǎn)，其處分權(quán)也不包括從物質(zhì)上損壞信托財(cái)產(chǎn)，亦不得占有信托財(cái)產(chǎn)所生的利益。

　　因此，無論作為財(cái)團(tuán)法人還是作為公益信托，基于捐贈行為的基金會或公益信托一旦成立，在產(chǎn)權(quán)關(guān)系上就存在三個(gè)不同的當(dāng)事人、不同的產(chǎn)權(quán)主體及其相互關(guān)系：第一，有明確的捐贈人或委托人，享有對捐贈財(cái)產(chǎn)的委托權(quán)；
第二，有明確的受贈人或受托人，享有對受贈財(cái)產(chǎn)的受托責(zé)任及相應(yīng)產(chǎn)權(quán)；
第三，有明確的受益人，享有對受贈財(cái)產(chǎn)的最終受益權(quán)。在上述基礎(chǔ)上，圍繞同一財(cái)產(chǎn)形成捐贈人、受贈人和受益人[26]之間基于公益信托的委托－代理關(guān)系。

　　這樣，由于捐贈行為的發(fā)生以及基于捐贈所形成的三種不同當(dāng)事人之間的委托－代理關(guān)系，出現(xiàn)在基金會這類非政府組織身上的產(chǎn)權(quán)，就表現(xiàn)為三種不同的當(dāng)事人所分別擁有的委托權(quán)、受托權(quán)和受益權(quán)。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　[27]從產(chǎn)權(quán)的角度來看，這種現(xiàn)象導(dǎo)致了基金會產(chǎn)權(quán)中的若干重要特征：

　　第一，產(chǎn)權(quán)主體分離。由于捐贈行為的發(fā)生，基金會的產(chǎn)權(quán)出現(xiàn)了三個(gè)不同的當(dāng)事人：捐贈人、受贈人和受益人。三方當(dāng)事人分別擁有基金會的委托權(quán)、受托權(quán)和受益權(quán)，但他們都不是基金會產(chǎn)權(quán)的完全所有者。在實(shí)踐中，捐贈人基于志愿原則捐出自有資產(chǎn)用于公益事業(yè)，同時(shí)享受相應(yīng)的稅收減免等優(yōu)惠政策；
一旦捐贈行為完成，所贈資產(chǎn)已不再屬于捐贈人，并因公共稅收因素的加入而不再具有私有資產(chǎn)的性質(zhì)，捐贈人事實(shí)上已與捐贈資產(chǎn)脫離了關(guān)系；
但只要捐贈資產(chǎn)存在，任何當(dāng)事人在其行使相應(yīng)權(quán)利的過程中都要體現(xiàn)捐贈人的意愿，在這種意義上捐贈人仍然部分地?fù)碛袑�捐贈資產(chǎn)的控制權(quán)。

　　第二，所有者缺位。所有權(quán)的實(shí)質(zhì)是剩余索取權(quán)[28]和剩余控制權(quán)[29]�；�金會中出現(xiàn)的產(chǎn)權(quán)分離在一定程度上類似于現(xiàn)代公司制度中所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離，但由于后者中的所有權(quán)與受益主體相一致，其所有權(quán)是明晰的和實(shí)在的。然而在基金會的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中，捐贈人通過捐贈行為放棄了對捐贈資產(chǎn)的剩余索取權(quán)；
受贈人盡管通過捐贈合約獲得了對捐贈資產(chǎn)的占有、管理、處分等權(quán)能，但并沒有獲得剩余索取權(quán)和完全的控制權(quán)；
受益人雖被指定享有受益權(quán)，但在多數(shù)場合下屬于不特定多數(shù)人群，而無法行使剩余索取權(quán)。其結(jié)果，在基金會的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中居然找不到明確的所有者！這就提出了一個(gè)關(guān)于基金會治理的根本問題：究竟誰對基金會的財(cái)產(chǎn)負(fù)有最終責(zé)任？

　　第三，使用權(quán)受限�；�金會作為受贈人享有對所贈資產(chǎn)的管理、使用、處分等權(quán)利，是所贈資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體。但是，與一般的產(chǎn)權(quán)主體不同，基金會的產(chǎn)權(quán)是受到限制的，這種產(chǎn)權(quán)的受限性在美國被稱為“有限的酌情處理權(quán)”[30]，即在授權(quán)限度內(nèi)享有默示的或明示的酌情處理權(quán)，但不得違反信托內(nèi)容，并有利于信托合約所規(guī)定的公益目的的實(shí)現(xiàn)。也可以說，基金會作為受贈人享有對所贈資產(chǎn)的一定范圍內(nèi)的剩余控制權(quán)。

　　第四，無自由轉(zhuǎn)讓權(quán)。在基金會的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中，無論捐贈人、受贈人還是受益人，都不享有對所贈資產(chǎn)的自由轉(zhuǎn)讓權(quán)。捐贈資產(chǎn)合約及其管理的原則一經(jīng)簽訂原則上不得變更。在某種特殊情況下，如病故、基金會解散等情況下，一些國家的法律規(guī)定可依法進(jìn)行資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓。所贈資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓通常采取“盡量相似目的”的原則，即轉(zhuǎn)讓給開展同類公益活動的其它基金會或者公益信托機(jī)構(gòu)。

　　第五，受益主體虛擬化。所贈資產(chǎn)的受益人通常由捐贈人指定，多數(shù)情況下是社會上的弱勢群體、邊緣群體或易受傷害的脆弱群體等不特定多數(shù)人群，實(shí)際上這些受益人難于成為真正的受益權(quán)主體。分析一下就會發(fā)現(xiàn)，捐贈人捐贈資產(chǎn)用于公益目的的原意，是要努力使這部分資產(chǎn)的使用盡可能惠及所有可能的受益者，而后者事實(shí)上是一個(gè)虛擬的主體！剩余索取權(quán)主體的虛擬化必然帶來這一權(quán)利的實(shí)現(xiàn)機(jī)制問題。在實(shí)踐中，公益信托制度下通常要設(shè)立信托監(jiān)察人，來代表受益人對受托人管理信托事務(wù)進(jìn)行監(jiān)督，一旦發(fā)現(xiàn)問題即可作為代理人，為保護(hù)受益人的權(quán)益實(shí)施相應(yīng)的法律行為。這是保障受益人權(quán)益的一種代理機(jī)制，但并沒有真正解決受益權(quán)實(shí)現(xiàn)的機(jī)制問題。

　　由上可見，在基金會這樣一種基于慈善捐款的非政府組織身上，由于捐贈行為的發(fā)生，存在著捐贈人、受贈人、受益人三種不同的當(dāng)事人，以及各相關(guān)主體之間圍繞所贈資產(chǎn)的委托權(quán)、受托（占有、管理、處分等）權(quán)、受益權(quán)等的多元關(guān)系，從而使得基金會的產(chǎn)權(quán)呈現(xiàn)出不同于其他產(chǎn)權(quán)形式的種種特征。這種產(chǎn)權(quán)形式既不同于所有權(quán)明晰的私人產(chǎn)權(quán)，也不同于所有權(quán)主體為國家、由代理人行使使用權(quán)的國家產(chǎn)權(quán)。為此，我們提出“公益產(chǎn)權(quán)”的概念，用以指代具有上述特征的特殊的產(chǎn)權(quán)形式。

　　我們把公益產(chǎn)權(quán)定義如下：一種區(qū)別于私人產(chǎn)權(quán)和國家產(chǎn)權(quán)的產(chǎn)權(quán)形式，表現(xiàn)為基于慈善捐款等形成的公益財(cái)產(chǎn)，以委托權(quán)、受托權(quán)、受益權(quán)相分離并相互獨(dú)立的形式存在，由基金會等非政府組織受托管理并按照公益宗旨提供公共物品或服務(wù)，接受社會監(jiān)督。

　　公益產(chǎn)權(quán)的上述定義突出了以慈善捐款為基礎(chǔ)所形成的公益財(cái)產(chǎn)，這是基金會等非政府組織區(qū)別于企業(yè)和政府的最為本質(zhì)的地方。公益財(cái)產(chǎn)是公益產(chǎn)權(quán)的存在形式，其核心是基于捐贈行為的各種形式的慈善捐款，也包括各級政府通過撥款、補(bǔ)貼、委托和政府采購等形式提供的公共資金，包括非政府組織以減免稅等形式獲得的優(yōu)惠待遇，還包括這些組織在運(yùn)作公益財(cái)產(chǎn)過程中獲得的各種收益。換言之，公益財(cái)產(chǎn)中可能包括了前述非政府組織的三種主要的資金來源，即慈善捐款、政府資助和運(yùn)營收入。

　　公益產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)特征在于委托權(quán)、受托權(quán)、受益權(quán)相分離并相互獨(dú)立，由此帶來公益財(cái)產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體分離、所有者缺位、使用權(quán)受限、無自由轉(zhuǎn)讓權(quán)、受益主體虛擬化等重要特征。正是這些重要的產(chǎn)權(quán)特征，決定了非政府組織不同于企業(yè)和政府的特殊的治理結(jié)構(gòu)。

　　基金會等各種形式的非政府組織是公益產(chǎn)權(quán)的組織和運(yùn)作形態(tài)，其中基金會是最為典型的形式。各種形式的非政府組織通過接受慈善捐款以及其他渠道獲得的社會資源，遵循公益性宗旨，運(yùn)作和管理公益財(cái)產(chǎn)，接受社會的監(jiān)督并向社會提供公共物品或服務(wù)。如前所述，資金來源的多元化是非政府組織較為普遍的發(fā)展形式。對于實(shí)現(xiàn)多元化資金來源的非政府組織來說，其公益財(cái)產(chǎn)可理解為：在一個(gè)較長時(shí)期內(nèi)穩(wěn)定地接受慈善捐款及政府資助，并獲得相應(yīng)的減免稅待遇，同時(shí)有明確的公益宗旨并接受社會監(jiān)督。

　　4.3 治理結(jié)構(gòu)及其原則

　　以上我們分析了非政府組織的產(chǎn)權(quán)特征并提出了公益產(chǎn)權(quán)的概念。這一概念揭示了非政府組織不同于企業(yè)和政府的最為本質(zhì)的地方在于其產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。接下來的問題是：在具有上述特征的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上，非政府組織的治理結(jié)構(gòu)有哪些特征？在產(chǎn)權(quán)主體分離、所有者缺位、受益主體虛擬化的條件下，非政府組織到底應(yīng)該對誰負(fù)責(zé)？誰來監(jiān)管公益財(cái)產(chǎn)？誰來保障受益人的權(quán)益？我們還是以基金會為例進(jìn)行分析。

　　從前述分析中可以看出，基于公益產(chǎn)權(quán)的基金會有著許多不同的利益相關(guān)者，這些不同的利益相關(guān)者各自擁有的權(quán)利不同，相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)也有所不同。概括起來，主要包括如下七類：

　　⑴ 捐贈人。捐贈人的產(chǎn)權(quán)在捐贈行為發(fā)生時(shí)已經(jīng)轉(zhuǎn)讓，捐贈人與所贈資產(chǎn)脫離了產(chǎn)權(quán)關(guān)系，但其意志通過捐贈合約得以延續(xù)。因此，捐贈人不得干涉基金會的運(yùn)作和管理。但捐贈人作為捐贈合約的訂立者仍然擁有委托權(quán)，這種權(quán)利表現(xiàn)為捐贈人對于基金會的運(yùn)作和管理具有監(jiān)督權(quán)�；�金會必須按照捐贈人訂立的捐贈合約履行對公益資產(chǎn)的代理職責(zé)，并有責(zé)任保障捐贈人的知情權(quán)和履行向捐贈人報(bào)告的義務(wù)。

　�、� 受贈人。受贈人在所贈資產(chǎn)存續(xù)的整個(gè)過程中都擁有對于所贈資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)，包括占有、管理、處分等權(quán)利，因此受贈人是所贈資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體。但是受贈人擁有的產(chǎn)權(quán)并非完全產(chǎn)權(quán)，不僅其中不包含受益權(quán)，而且控制權(quán)不完全。

　　⑶ 受益權(quán)人，即捐贈人所指向的公益信托范圍內(nèi)所有可能的、不特定多數(shù)的受益者。受益權(quán)人是虛擬的受益主體。他們擁有剩余索取權(quán)，但因受益權(quán)的虛擬性，他們中的成員不能在法律上以受益人身份要求權(quán)利。不過，基金會有責(zé)任按照捐贈合約的規(guī)定來實(shí)現(xiàn)他們的權(quán)利。

　　⑷ 實(shí)際受益人，是上述虛擬受益權(quán)人群中實(shí)際獲得受益的部分�；�金會通過其開展的公益活動使受益權(quán)人中的一部分人得到了實(shí)際受益，并通過他們的受益實(shí)現(xiàn)了對捐贈人的承諾�；�金會有義務(wù)使其利益得到充分的實(shí)現(xiàn)。

　�、� 捐贈人所在地的政府和社會公眾。由于捐贈行為享受了當(dāng)?shù)氐亩愂諟p免等優(yōu)惠政策，從而使所贈資產(chǎn)具有了公共資產(chǎn)的性質(zhì)，因此基金會有義務(wù)對捐贈人所在地的政府和納稅人作出交待。

　�、� 受益人所在地的政府和社會公眾。由于受益行為的發(fā)生，往往在受益人所在地需要有相應(yīng)的法律保障、政策支持、社會理解、公眾參與，乃至必要的公共支援或社會支援，如當(dāng)?shù)卣�府的配套資金或當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的志愿服務(wù)等，因此基金會也對受益人所在地的政府和社會公眾承擔(dān)一定的義務(wù)。

　�、� 組織內(nèi)部員工。基金會無論規(guī)模大小都存在內(nèi)部治理問題，組織內(nèi)部的每一個(gè)員工都參與公益財(cái)產(chǎn)的運(yùn)作和管理，其工作態(tài)度、效率、行為方式及價(jià)值觀都對公益產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)發(fā)生作用。良好的內(nèi)部治理和有效管理是基金會實(shí)現(xiàn)其公益使命的重要環(huán)節(jié)。

　　上述七個(gè)方面構(gòu)成基金會在治理結(jié)構(gòu)上面對的主要的利益相關(guān)者，其中既包括基金會自身及其內(nèi)部員工，也包括與基金會公益財(cái)產(chǎn)相關(guān)的多元主體。在這些多元利益主體中，包括非特定多數(shù)的社會成員，甚至包括相關(guān)的各級政府，這表明基金會具有不同于私營機(jī)構(gòu)的一定程度的公共組織性質(zhì)并承擔(dān)一定的公共責(zé)任，加上公益財(cái)產(chǎn)所具有的所有者缺位、使用權(quán)受限、受益主體虛擬化等重要特征，從而決定了基金會的治理結(jié)構(gòu)無法采取企業(yè)的公司治理模式，而必須一方面實(shí)現(xiàn)其作為公益組織所承擔(dān)的公共責(zé)任，另一方面要克服公益產(chǎn)權(quán)所帶有的治理缺陷。

　　基金會作為公益財(cái)產(chǎn)的運(yùn)作和管理主體承擔(dān)著一定的公共責(zé)任，如同政府及其官員承擔(dān)一定的公共責(zé)任一樣。我們把基金會這一類面對著不特定多數(shù)多元利益相關(guān)者的非政府組織稱為公益組織，以區(qū)別于政府等公共組織。公益組織在面對不特定多數(shù)的利益相關(guān)者和承擔(dān)公共責(zé)任上，與其他公共組織具有相同的性質(zhì)，但公益組織不同于基于稅收和政權(quán)的公共組織，是一種基于捐贈和志愿的特殊的公共組織。公益組織在承擔(dān)一定的公共責(zé)任的同時(shí)，由于公益產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)而在治理上帶有若干重要的缺陷，這些缺陷主要表現(xiàn)為由所有者缺位、使用權(quán)受限、受益主體虛擬化所造成的約束乏力、激勵不足和責(zé)任不清。捐贈人越是分散，受益人越是廣泛，這種缺陷就越顯著。這種基于公益產(chǎn)權(quán)的治理缺陷使得基金會這類公益組織較之企業(yè)有很大的不同，資源、產(chǎn)權(quán)不足以形成剛性的約束，利潤、效益無法成為有效的激勵，風(fēng)險(xiǎn)、成本不構(gòu)成合理的責(zé)任。在多元利益主體及其對公益財(cái)產(chǎn)形成的復(fù)雜的權(quán)責(zé)關(guān)系下，公益組織所賴以存在的公益產(chǎn)權(quán)，其實(shí)現(xiàn)在根本上取決于公益組織對于社會的公益承諾即其章程所規(guī)定的公益宗旨在多大程度上能夠通過治理結(jié)構(gòu)得以實(shí)現(xiàn)。公益宗旨表達(dá)了這類組織基于公益財(cái)產(chǎn)對于社會上不特定多數(shù)的利益相關(guān)主體所承擔(dān)的公共責(zé)任，而實(shí)現(xiàn)這種公共責(zé)任就要求它們要遵循其公益宗旨最大限度地開展各種公益活動，并由上述的多元利益主體對其按照公益宗旨運(yùn)作管理、履行責(zé)任的過程進(jìn)行“問責(zé)”，要求這類組織對其遵循公益宗旨的行為做出富有誠信的交待。

　　要保證基金會這類公益組織向其主要的利益相關(guān)者從而向社會進(jìn)行有效的問責(zé)和交待，從而保證其有效的治理，有三個(gè)重要的原則：

　　第一，公開透明原則。這是基金會等公益組織運(yùn)作和管理公益財(cái)產(chǎn)過程中一項(xiàng)最為核心的原則，被稱為“公益財(cái)產(chǎn)的鐵則”�；�金會作為公益財(cái)產(chǎn)的組織和運(yùn)作主體，面對多元利益主體并承擔(dān)一定的公共責(zé)任。因此對于基金會來說，既不存在私人產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上私密性的“企業(yè)秘密”，也不存在國家產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上排他性的“國家機(jī)密”，基金會必須向社會公開其財(cái)務(wù)信息、制度信息、決策信息等運(yùn)作管理的基本信息�；�金會的公開透明原則一般以法規(guī)形式或行規(guī)行約的形式進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范并通過組織章程加以確認(rèn)，主要體現(xiàn)為基金會治理和管理的相應(yīng)的制度形式。后者通常包括兩種主要形式：一是定期或不定期地發(fā)布基金會的財(cái)務(wù)報(bào)告等公開信息，二是當(dāng)任何公民向基金會索要有關(guān)信息或財(cái)務(wù)報(bào)表時(shí)，基金會有義務(wù)及時(shí)、準(zhǔn)確、全面和無償?shù)貫橹�提供。公開透明的內(nèi)容主要包括：基金會的財(cái)務(wù)收支等財(cái)務(wù)信息，基金會的機(jī)構(gòu)設(shè)置、組織運(yùn)作、人事管理、項(xiàng)目管理等制度信息，基金會理事會決議等決策信息，基金會主要領(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)人收入等關(guān)聯(lián)信息等。公開透明的對象除了上述主要的利益相關(guān)者外，媒體和一般社會公眾也是重要的對象。

　　第二，社會監(jiān)督原則。公益產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)和公共責(zé)任決定了基金會的治理要有嚴(yán)格的社會監(jiān)督。公益產(chǎn)權(quán)在本質(zhì)上是一種社會產(chǎn)權(quán)，其產(chǎn)權(quán)主體歸根到底屬于社會。這就決定了基金會這類公益組織承擔(dān)著社會一定的公共責(zé)任，要對社會負(fù)責(zé)并接受社會監(jiān)督�；�金會所承擔(dān)的公共責(zé)任主要包括四個(gè)方面：一是財(cái)產(chǎn)責(zé)任，即確保公益財(cái)產(chǎn)保值增值的責(zé)任，包括資金的正當(dāng)使用，資源的合理配置，過程的規(guī)范有序，以及低風(fēng)險(xiǎn)、高效益等；
二是宗旨責(zé)任，即貫徹公益宗旨的責(zé)任，要求基金會將其公益宗旨貫徹在組織的決策、組織、制度、活動、行為和結(jié)果等一切方面，使之成為約束組織的最高意識形態(tài)；
三是倫理責(zé)任，即遵守公共倫理并追求社會公正、平等、正義等公共價(jià)值的責(zé)任，作為公益組織，基金會及其成員的行為規(guī)范不僅要和政府等公共組織一樣遵守公共倫理，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　而且要積極影響社會成員的價(jià)值觀，倡導(dǎo)并推動社會的公正、平等、正義、和諧與博愛，致力于完善人類、改變社會；
四是受益責(zé)任，即遵循捐贈人的意愿，面向社會上不特定多數(shù)的受益者提供各種公共物品或服務(wù)，保障社會中的弱勢群體、邊緣群體及各種脆弱群體優(yōu)先受益的責(zé)任�；�金會承擔(dān)的這四個(gè)方面的公共責(zé)任，除了對基金會及其工作人員有更高的自律要求以外，最重要的是要通過建立嚴(yán)格的社會監(jiān)督體系加以保障。后者主要包括：⑴ 理事會或董事會監(jiān)督。理事會或董事會是基金會治理結(jié)構(gòu)中最為核心和重要的組成部分，是對公益財(cái)產(chǎn)進(jìn)行有效的社會監(jiān)督的第一道防線�；�金會的理事會成員通常包括捐贈人代表、受贈人代表、受益人代表、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的居民代表、相關(guān)政府部門的代表、以及相關(guān)專家學(xué)者等。理事會或董事會的權(quán)限、職責(zé)等通常由相關(guān)法規(guī)和基金會章程加以確認(rèn)，是基金會的決策機(jī)構(gòu)，可視為前述利益相關(guān)者特別是受益人權(quán)益的代言人。⑵ 相關(guān)行政和司法部門的依法監(jiān)管。相關(guān)行政和司法部門主要包括稅務(wù)部門、登記監(jiān)管部門、金融管理部門、法院等。依據(jù)相關(guān)法規(guī)，這些部門對基金會所開展的業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)、人事等活動進(jìn)行符合法定程序的監(jiān)管，以保證基金會合法運(yùn)作。⑶ 獨(dú)立監(jiān)察人或監(jiān)事制度。在一些國家和地區(qū)，法律規(guī)定設(shè)有獨(dú)立的公益信托的監(jiān)察人或監(jiān)事會，依法監(jiān)督基金會的資金運(yùn)作和管理，并確保受益。⑷ 民間評估和公益認(rèn)證機(jī)構(gòu)。除了依法監(jiān)督以外，許多國家都有專業(yè)性的民間評估機(jī)構(gòu)或公益認(rèn)證機(jī)構(gòu)，對基金會等公益組織進(jìn)行專業(yè)評估并就組織的公信度、誠信力及公益性等進(jìn)行認(rèn)證，如美國的慈善信息局（NICB）、公益咨詢服務(wù)部（PAS），德國的社會事務(wù)中央研究所（DZI）等。⑸ 公眾監(jiān)督與公益舉報(bào)。這是社會監(jiān)督中參與最為廣泛的一種形式，是實(shí)現(xiàn)基金會公共責(zé)任的重要保障機(jī)制�；�金會的公益性質(zhì)決定了社會公眾享有監(jiān)督權(quán)，每一個(gè)公民都應(yīng)關(guān)心基金會這類公益組織的運(yùn)作管理，都應(yīng)參與對基金會的檢查和監(jiān)督，一旦被發(fā)現(xiàn)問題即可通過相應(yīng)的舉報(bào)機(jī)制反映并實(shí)施相應(yīng)處罰。這種監(jiān)督操作成本低，發(fā)現(xiàn)問題早，社會效益好，能起到正式監(jiān)督機(jī)制所不能替代的作用。⑹ 新聞媒體。獨(dú)立的媒體和輿論監(jiān)督也是對基金會這類公益組織進(jìn)行社會監(jiān)督不可缺少的重要機(jī)制。

　　第三，獨(dú)立運(yùn)作原則。基金會是獨(dú)立的法人。作為受贈人，基金會在所贈資產(chǎn)存續(xù)的整個(gè)過程中都擁有其產(chǎn)權(quán)，包括占有、管理、處分等權(quán)利，因此基金會至少在法律上是公益產(chǎn)權(quán)的主體，盡管其產(chǎn)權(quán)不夠完整。獨(dú)立運(yùn)作原則是基金會這類公益組織有效治理的一個(gè)重要原則。通過充分的授權(quán)、獨(dú)立的運(yùn)作、專業(yè)的管理，使得基金會一方面貫徹公開透明和社會監(jiān)督的原則，另一方面最大限度地激發(fā)和調(diào)動組織內(nèi)部的積極性和自主精神，從而實(shí)現(xiàn)組織的有效治理。充分的授權(quán)，就是要按照公司治理中所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)相分離的原則，要求理事會或董事會的決策與組織運(yùn)作管理相分離，賦予基金會管理和執(zhí)行機(jī)構(gòu)以充分的運(yùn)作管理自主權(quán)；
獨(dú)立的運(yùn)作，就是要遵循自治的原則，一方面確�；�金會的運(yùn)作獨(dú)立于捐贈人之外，另一方面確�；�金會的運(yùn)作獨(dú)立于行政和其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)之外；
專業(yè)的管理，就是要努力實(shí)現(xiàn)專業(yè)化的要求，通過職業(yè)秘書長、職業(yè)募款人、職業(yè)項(xiàng)目經(jīng)理等職業(yè)化的隊(duì)伍建設(shè)，走組織發(fā)展專業(yè)化管理的道路。

　　以上我們以基金會為例，探討了非政府組織的資源稟賦、產(chǎn)權(quán)特征和治理結(jié)構(gòu)及其原則等問題。基金會作為公益性最為顯著的一類非政府組織，有著不同于其他非政府組織的諸多特征，但基金會是最典型的以公益產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的公益組織，基金會在產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)和組織治理上彰顯了非政府組織區(qū)別于企業(yè)和政府組織的最本質(zhì)的特征，在這個(gè)意義上我們強(qiáng)調(diào)：以基金會為例所作的上述分析，對于理解和把握非政府組織的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)及治理結(jié)構(gòu)具有極為重要的意義。

　　5．我國非政府組織的主要問題

　　在我國，現(xiàn)行法規(guī)賦予非政府組織合法的存在形式主要是社會團(tuán)體、基金會和民辦非企業(yè)單位三種形式。社會團(tuán)體是一種基于一定社會關(guān)系而形成的會員制組織，其特點(diǎn)是以人及其社會關(guān)系為基礎(chǔ)；
基金會是一種基于一定財(cái)產(chǎn)關(guān)系而形成的財(cái)團(tuán)性組織，其特點(diǎn)是以財(cái)產(chǎn)及其產(chǎn)權(quán)關(guān)系為基礎(chǔ)；
民辦非企業(yè)單位實(shí)際指那些由民間出資成立的各種社會服務(wù)機(jī)構(gòu)，它們與社會團(tuán)體、基金會的主要區(qū)別在于是一種直接提供各種社會服務(wù)的實(shí)體性機(jī)構(gòu)。這三種形式的民間組織都需要經(jīng)過合法登記，其中大部分成為獨(dú)立的法人。相關(guān)法規(guī)規(guī)定了它們的非營利屬性。

　　在實(shí)踐中，三種形式的民間組織通常分為全國性和地方性兩大類別，全國性的社會團(tuán)體和基金會通常在其名稱前冠以“中國”、“中華”、“全國”等字樣，在全國范圍內(nèi)開展活動并在國務(wù)院民政部門登記管理；
全國性的民辦非企業(yè)單位其名稱雖然不得使用“中國”、“中華”、“全國”等字樣，但活動范圍和登記管理都在國家層面。地方性的民間組織通常在其名稱前要冠以所在地名稱，活動范圍限于本地并在地方政府的民政部門登記管理。由于管理體制的原因，地方性民間組織的最低管理機(jī)構(gòu)設(shè)在縣區(qū)一級人民政府。

　　除了三種依法登記的民間組織之外，在我國廣大的城鄉(xiāng)社會里，還存在大量開展各種公益、共益或互益活動的非政府組織。

　　在本文的第二、三部分，分別探討了我國非政府組織蓬勃發(fā)展的社會基礎(chǔ)及其發(fā)揮的主要功能。相對于世界上其他許多國家和地區(qū)，中國的非政府組織既有相同或類似的發(fā)展基礎(chǔ)及其功能作用，也有著很多獨(dú)特的地方。從產(chǎn)權(quán)特征和治理結(jié)構(gòu)上觀察和分析，中國的非政府組織存在不少突出的問題。這些問題集中反映了中國非政府組織發(fā)展現(xiàn)階段在制度上、體制上、環(huán)境上和能力上存在的主要障礙和困難。

　　5.1 社會資源不足，公益產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)薄弱

　　如前所述，慈善捐款是非政府組織重要的社會資源之一，慈善捐款的多少及其在非政府組織資金構(gòu)成中的比重，在相當(dāng)程度上決定著非政府組織的公益性質(zhì)及其致力于社會公益事業(yè)的活動和功能。在中國，總體上看，資金不足是非政府組織普遍面臨的突出問題。從我們分別于1999年、2001年、2004年開展的三次大規(guī)模問卷調(diào)研的結(jié)果來看，無論是基金會、社團(tuán)、民辦非企業(yè)單位，還是活躍于環(huán)保、扶貧、社會福利、社區(qū)發(fā)展、艾滋病救助等各主要領(lǐng)域的基層草根組織，反映最突出的問題無疑都是資金不足的問題。從非政府組織運(yùn)作資金的構(gòu)成上看，慈善捐款所占比重僅為10－15％，且捐款主要集中在少數(shù)基金會上，絕大多數(shù)非政府組織甚至沒有募款的經(jīng)驗(yàn)。在如環(huán)保、艾滋病救助、扶貧等領(lǐng)域里，少數(shù)較為活躍的組織能夠獲得來自境外資助機(jī)構(gòu)提供的間接捐贈。從總體上看，由于沒有確切統(tǒng)計(jì)難以得到精確的數(shù)據(jù)，根據(jù)民政部門、有關(guān)基金會和募款機(jī)構(gòu)提供的相關(guān)信息，以及境外在華資助機(jī)構(gòu)提供的相關(guān)數(shù)據(jù)，我們估計(jì)全國每年以各種形式募集的慈善捐款總額大約在50－70億元，接受各種來自境外非政府組織的間接慈善捐款總額大約在20－30億元。即使按100億元計(jì)算，這個(gè)規(guī)模大抵也只相當(dāng)于英國的四分之一，而僅相當(dāng)于慈善大國美國的近1/200。

　　來自政府的各種公共資金也非常有限。如前所述，政府資助和減免稅待遇對于非政府組織開展公益活動是重要的社會資源之一。在世界上許多國家和地區(qū)，政府提供的各種公共資金占到非政府組織運(yùn)作資金的30％左右。我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，除了人民團(tuán)體和極少數(shù)政府重點(diǎn)支持的非政府組織以外，絕大多數(shù)非政府組織沒有渠道獲得來自政府的公共資金。問卷調(diào)研反映的這部分資金比重僅為10－15％。同時(shí)，由于公益事業(yè)的稅收優(yōu)惠制度尚未得到落實(shí)，絕大多數(shù)非政府組織得不到相應(yīng)的減免稅待遇。

　　與此相關(guān)，非政府組織動員志愿服務(wù)資源的能力和規(guī)模也十分有限。中國特有的青年志愿者主要通過共青團(tuán)系統(tǒng)自上而下發(fā)動和組織，城市社區(qū)的志愿者則主要由居委會進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)。在迫切需要志愿者參與的廣大非政府的公益服務(wù)機(jī)構(gòu)里，志愿者的數(shù)量極為有限，且沒有建立相應(yīng)的吸納、管理和激勵志愿者的必要的機(jī)制。

　　其結(jié)果，就使得非政府組織開展各種社會公益及共益活動的社會資源嚴(yán)重不足，其運(yùn)作資金的主要部分只好仰賴市場運(yùn)作，人力資源也主要依靠聘用。從而使得中國非政府組織在資源稟賦上和營利性的企業(yè)沒有多大差異，它們賴以存在的公益產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)變得相當(dāng)脆弱。

　　5.2 雙重管理限制，法律政策環(huán)境不利

　　非政府組織作為承擔(dān)一定公共責(zé)任的社會組織，其成立要受到法律的保護(hù)和規(guī)制，在法律框架內(nèi)享受相應(yīng)的優(yōu)惠政策并接受相關(guān)政府部門的監(jiān)管。在世界上許多國家，都有相關(guān)法規(guī)對非政府組織及其行為加以保護(hù)、規(guī)制或監(jiān)管。和世界上大多數(shù)國家不同，我國現(xiàn)行的民間組織管理實(shí)行的是雙重管理體制，即由登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位分別行使對民間組織的監(jiān)督管理職能，嚴(yán)格限制非政府組織通過登記注冊合法化。這種管理體制的重點(diǎn)在于限制發(fā)展和分散責(zé)任，一方面通過雙重的準(zhǔn)入門檻限制非政府組織獲得合法身份，從而限制其活動和發(fā)展；
另一方面通過不同政府部門（或政府授權(quán)的單位）分別負(fù)責(zé)的雙重體制分散權(quán)力，從而分散因非政府組織活動可能帶來的政治風(fēng)險(xiǎn)。在這種體制下，各級民政系統(tǒng)的登記管理機(jī)關(guān)在法律上是統(tǒng)一歸口對民間組織進(jìn)行監(jiān)督管理的政府職能部門，其相應(yīng)的職能通過相關(guān)法規(guī)的規(guī)定和各級政府授權(quán)加以明確。但是在統(tǒng)一歸口的同時(shí)，相關(guān)法規(guī)還規(guī)定：與民間組織業(yè)務(wù)范圍相關(guān)的政府職能部門或政府授權(quán)的單位，作為民間組織的業(yè)務(wù)主管單位行使監(jiān)督管理職能。這樣，在同一行政層級上，就存在兩個(gè)分別對民間組織負(fù)責(zé)的監(jiān)督管理部門：一個(gè)是統(tǒng)一的登記管理機(jī)關(guān)，另一個(gè)是分散的業(yè)務(wù)主管單位。盡管兩類管理部門之間無論在法律上還是實(shí)踐中都存在經(jīng)常的溝通與協(xié)調(diào)，但因分別隸屬于不同的政府職能部門，所執(zhí)行的行政職能和所代表的行政利益無法完全一致起來，加上各業(yè)務(wù)主管單位在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備上參差不齊，彼此之間在監(jiān)管能力上存在較大差異，在執(zhí)法和政策執(zhí)行上就會出現(xiàn)不同，從而使得民間組織不僅要面對雙重的監(jiān)督管理部門，而且不同的民間組織往往因?yàn)槊鎸Σ煌�的監(jiān)督管理部門而受到不同的政策待遇。無論登記管理機(jī)關(guān)還是業(yè)務(wù)主管單位，審批民間組織成立的登記申請都是事關(guān)大局的核心職能，誰批準(zhǔn)誰就要承擔(dān)對民間組織包括政治風(fēng)險(xiǎn)在內(nèi)的一切責(zé)任，而雙重管理本身則成為分散和規(guī)避這種責(zé)任的制度安排，無論批準(zhǔn)還是不批準(zhǔn)都由兩個(gè)不同的監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)。雙重管理體制在這里實(shí)際簡化成為一種政治把關(guān)和共擔(dān)責(zé)任的分權(quán)機(jī)制。無論登記管理機(jī)關(guān)還是業(yè)務(wù)主管單位，首要的目標(biāo)都是如何減低政治風(fēng)險(xiǎn)和規(guī)避責(zé)任，民間組織的發(fā)展則被至于次要的目標(biāo)上。由于相關(guān)法規(guī)只是劃定了業(yè)務(wù)主管單位的范圍卻并未明確規(guī)定其義務(wù)，所以對民間組織來說，找到愿意承擔(dān)責(zé)任的業(yè)務(wù)主管單位就成為能否獲準(zhǔn)登記的首要條件。而業(yè)務(wù)主管單位批準(zhǔn)民間組織的條件，不僅要看其業(yè)務(wù)范圍是否相關(guān)，更重要的則是要看民間組織能否至于其有效的控制范圍內(nèi)，要看民間組織的發(fā)展會不會帶來過大的政治風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任，以及民間組織的發(fā)展能否增大業(yè)務(wù)主管單位所在的部門利益。要滿足這樣的條件，業(yè)務(wù)主管單位對民間組織的行政干預(yù)就在所難免。在實(shí)踐中，這表現(xiàn)為民間組織的黨建工作及其領(lǐng)導(dǎo)權(quán)集中在業(yè)務(wù)主管單位身上，且許多民間組織的負(fù)責(zé)人由業(yè)務(wù)主管單位委派、任命甚至兼任。

　　雙重管理體制產(chǎn)生于上個(gè)世紀(jì)80年代后期，是民政部門在社會團(tuán)體歸口管理的實(shí)踐中形成的一種制度安排，在后來陸續(xù)頒布的關(guān)于社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和基金會的相關(guān)法規(guī)中以法律的形式加以強(qiáng)化，逐步發(fā)展成為中國民間組織管理的一項(xiàng)基本體制。這種管理體制在本質(zhì)上將非政府組織和政府至于相互對立的關(guān)系上，政府管理非政府組織的首要目標(biāo)是限制其發(fā)展并規(guī)避可能的政治風(fēng)險(xiǎn)，其手段則表現(xiàn)為通過雙重審批進(jìn)行準(zhǔn)入限制。在這種體制下，民間組織的登記注冊被設(shè)置了雙重門檻：在跨越合法登記注冊的門檻之前，所有的民間組織要得到合法登記都須跨越業(yè)務(wù)主管單位的審批門檻。這樣，雙重管理體制通過雙重負(fù)責(zé)、雙重把關(guān)的審批制度為所有的民間組織獲得合法身份設(shè)置了障礙。其結(jié)果是：由于獲得合法身份的門檻太高，越來越多的非政府組織轉(zhuǎn)而采取工商注冊的形式，或者在其他黨政部門的支持下取得各種變相的合法形式，或者甘冒不登記注冊的風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)我們的調(diào)研估計(jì)，目前沒有在雙重管理體制下登記注冊而開展活動的非政府組織的數(shù)量，大約十倍于合法登記的民間組織。大量涌現(xiàn)的非政府組織紛紛繞開現(xiàn)行法規(guī)的結(jié)果，使得現(xiàn)行法規(guī)的有效性大打折扣，不僅對于各種形式的非政府組織起不到應(yīng)有的約束和監(jiān)管作用，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　而且降低了法律應(yīng)有的尊嚴(yán)并激勵了公民不守法的群體行為，這在法治社會是一種危害性的現(xiàn)象。同時(shí)，在法律給定的合法性得不到保障的情況下，各種形式的社會合法性便大行其道，部門掛靠、媒體報(bào)道、領(lǐng)導(dǎo)出席、名人掛帥等，都成為一些組織獲得合法性支持的重要渠道。

　　因此，在上述雙重管理體制基礎(chǔ)上形成的現(xiàn)行法律政策環(huán)境，在總體上不利于中國非政府組織的發(fā)展。過度強(qiáng)調(diào)登記注冊的審批把關(guān)，在限制非政府組織合法化的同時(shí)，忽視了培育發(fā)展和監(jiān)督管理，使得一方面大量的非政府組織被拒之于合法登記的門檻之外，另一方面一旦獲準(zhǔn)登記成為合法的民間組織則萬事大吉，既缺乏必要的政策支持和引導(dǎo)，對其行為的制約和監(jiān)管也極為有限。

　　5.3 專業(yè)能力缺乏，多元力量難于整合

　　由于發(fā)展歷史不長，社會資源不足，加上法律政策環(huán)境不利，中國的非政府組織相對于世界上其他國家和地區(qū)的同類組織來說，能力不足是一個(gè)突出的問題。非政府組織無論是從事資源動員，還是開展公共服務(wù)，致力于社會治理或推動政策倡導(dǎo)，其核心競爭力來源于長期積累、不斷提高的專業(yè)化能力。許多著名的非政府組織如國際紅十字會、世界宣明會、大赦國際、綠色和平等，都在相關(guān)領(lǐng)域里集結(jié)了一大批優(yōu)秀的專業(yè)人士，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)并擁有專業(yè)性、多層次、多功能的巨大的社會動員和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。相對來說，我國的非政府組織普遍缺少專業(yè)人才，在資源動員能力、組織管理能力、協(xié)調(diào)互動能力、危機(jī)應(yīng)對能力、特別是與所在領(lǐng)域的各種公共服務(wù)相關(guān)的專業(yè)能力等方面，都存在較大差距。調(diào)查顯示，在社團(tuán)和基金會中有90％以上的員工沒有接受過專業(yè)培訓(xùn)，許多組織由于薪酬太低聘不起專職員工，靠少數(shù)兼職人員維持運(yùn)營。在提供服務(wù)方面，近年來一些地方政府在改革中探索將部分公共服務(wù)通過政府采購進(jìn)行招標(biāo)，但有能力參與這類服務(wù)投標(biāo)的非政府組織為數(shù)并不多。

　　不僅專業(yè)能力缺乏，非政府組織彼此之間、以及它們與各種市場力量、各級政府及媒體之間也缺乏必要的交流、互動與力量整合。在面對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和各種社會問題時(shí)，不同的非政府組織以及各種市場力量往往代表不同的利益群體或利益空間，各種社會政策、以及社會整體利益的實(shí)現(xiàn)，是這些力量相互較量、彼此互動、在矛盾及沖突中走向妥協(xié)或力量整合并最終達(dá)成均衡的結(jié)果。近年來，盡管在如反對怒江建壩之類的活動中出現(xiàn)了部分非政府組織聯(lián)合行動的情形，但從總體上看這種情況仍屬個(gè)案，大多數(shù)組織傾向于單打獨(dú)斗，在開展項(xiàng)目上較少聯(lián)合行動或合作，除了政府或官方機(jī)構(gòu)推動的自上而下的大型項(xiàng)目之外，跨領(lǐng)域、跨部門、跨地區(qū)的重大公益活動頗為鮮見。在有些領(lǐng)域，一些非政府組織會為了獲得一兩個(gè)項(xiàng)目你爭我奪、彼此攻擊，有些非政府組織內(nèi)部也出現(xiàn)激烈的紛爭甚至內(nèi)訌。在一定意義上可以說，由于沒有形成一個(gè)整體的第三部門及其良性循環(huán)的社會公益文化，中國非政府組織的發(fā)展尚處在較為混沌的原生態(tài)狀態(tài)下。

　　5.4 社會監(jiān)督乏力，市場機(jī)制擠壓公益

　　非政府組織因其公益產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)和承擔(dān)的公共責(zé)任，要接受嚴(yán)格的社會監(jiān)督。然而在中國，由于雙重管理體制強(qiáng)調(diào)政府監(jiān)督管理，社會監(jiān)督長期以來一直被忽視。但雙重管理體制下政府并未進(jìn)行有效的監(jiān)管，使得民間組織事實(shí)上處于缺乏監(jiān)管的真空狀態(tài)。這種局面一方面導(dǎo)致了各種侵吞公益財(cái)產(chǎn)的“公益腐敗”案件頻繁發(fā)生和曝光，另一方面打擊了社會公眾的捐款熱情并降低了公益組織的社會公信度。為扭轉(zhuǎn)這種局面，2004年國務(wù)院頒布了《基金會管理?xiàng)l例》，首次在行政法規(guī)中提出了社會監(jiān)督問題，并圍繞基金會的運(yùn)作和監(jiān)管，設(shè)計(jì)了較為科學(xué)的社會監(jiān)督原則和相應(yīng)的制度安排，如明確公開透明原則，規(guī)定基金會理事會的構(gòu)成比、成員限額和基本職責(zé)等。然而，對于數(shù)十萬社會團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位，特別是對于大量存在的轉(zhuǎn)登記、未登記的非政府組織，社會監(jiān)督還是一個(gè)遠(yuǎn)未解決的難題。在一些社會團(tuán)體中，理事會的規(guī)�？蛇_(dá)數(shù)百人乃至上千人，成立數(shù)年也不開一次理事會，決策權(quán)高度集中在少數(shù)專職管理者手中。一些民辦非企業(yè)單位從一開始就是投資興辦的服務(wù)實(shí)體，決策者就是投資人，真正有效提供的社會服務(wù)不多，卻在拼命追求高收費(fèi)、亂收費(fèi)、高收入、高回報(bào)。在一些工商注冊及未登記的草根組織中，家長制管理、家族式經(jīng)營所帶來的任意性、狹隘性、私情性，妨礙了這些組織的健康發(fā)展。無論在整個(gè)社會范圍內(nèi)，還是在某一個(gè)地區(qū)，都未建立圍繞公益財(cái)產(chǎn)保護(hù)的公眾舉報(bào)機(jī)制，使得公眾除了透過媒體間接參與之外，尚無從介入社會監(jiān)督的過程。

　　由于沒有有效的行政監(jiān)管和社會監(jiān)督，慈善捐款等社會資源也非常有限，許多非政府組織走上了追求營利的市場發(fā)展道路。一些社會團(tuán)體通過舉辦大型會展活動、收費(fèi)培訓(xùn)班、商業(yè)講座等牟取暴利；
一些掌握公權(quán)力的官辦協(xié)會和基金會通過各種資質(zhì)認(rèn)證、資格審查、考試考核等收取高額費(fèi)用；
一些民辦學(xué)校、民辦醫(yī)院、民辦文化設(shè)施等設(shè)立面向富人階層的高端收費(fèi)服務(wù)項(xiàng)目，成為市場經(jīng)濟(jì)中高盈利的增長點(diǎn)；
有的基金會和社團(tuán)甚至打著公益的旗號在全國城鄉(xiāng)招搖撞騙、聚斂錢財(cái)，敗壞了公益事業(yè)的聲譽(yù)。

　　6．相關(guān)政策構(gòu)想

　　6.1公共管理的新課題——政府與非政府組織的關(guān)系

　　隨著非政府組織的發(fā)展，政府和非政府組織的關(guān)系問題成為現(xiàn)代公共管理的核心課題之一。非政府組織作為現(xiàn)代社會獨(dú)立于政府之外的公共主體，作為彌補(bǔ)“政府失靈”和“市場失靈”的第三種力量，在價(jià)值理念、行為方式、資源動員、社會影響等方面，既有與政府體系形成互補(bǔ)、協(xié)調(diào)、對應(yīng)的一面，又有構(gòu)成沖擊和挑戰(zhàn)的一面。在全球事務(wù)、國際事務(wù)、國家事務(wù)、地區(qū)事務(wù)、直到社區(qū)事務(wù)的各個(gè)層面，在公共管理和公共服務(wù)的各個(gè)領(lǐng)域，都面臨如何處理政府和非政府組織關(guān)系的新課題。

　　政府和非政府組織的關(guān)系課題包括六個(gè)不同的維度：

　�、� 理念維度：政府是否承認(rèn)非政府組織的存在和價(jià)值，雙方有沒有平等？

　�、� 政治維度：政府是否允許非政府組織的自主和獨(dú)立，是否給予其自由？

　　⑶ 制度維度：政府是否保障非政府組織的空間和權(quán)利，是否有法治基礎(chǔ)？

　　⑷ 資源維度：政府是否提供非政府組織必要的資金，有沒有財(cái)政支持？

　�、� 體制維度：政府能不能做到對非政府組織有效監(jiān)管，有沒有剛性約束？

　　⑹ 機(jī)制維度：政府是否能和非政府組織進(jìn)行良性互動，有沒有合作？

　　不同國家的政府，不同層級的政府，同一國家、同一層級但不同部門的政府，在上述不同維度上往往表現(xiàn)出不同的程度和特征。另一方面，政府對待不同類型的非政府組織，在上述不同維度上也表現(xiàn)出不同的態(tài)度和特征。然而基本的趨勢是：現(xiàn)代公共管理越來越不能忽視非政府組織的存在，越來越需要在政府和非政府組織之間的關(guān)系問題上找到合理的均衡點(diǎn)。

　　英國是處理政府與非政府組織關(guān)系比較成功的國家。在英國，各類非政府組織有近20萬家，其中有18萬家在英國慈善委員會進(jìn)行登記注冊。慈善委員會是英國統(tǒng)一負(fù)責(zé)各類非政府組織登記注冊和監(jiān)督管理的國家監(jiān)管機(jī)關(guān)，享有執(zhí)法權(quán)和包括制定相關(guān)法規(guī)等部分立法權(quán)。非政府組織在慈善委員會進(jìn)行登記注冊的好處，首先是能夠得到政府每年提供的總額達(dá)33億英鎊的資金支持，它們占到全英非政府組織年度運(yùn)作經(jīng)費(fèi)的約30％；
其次，英國對待開展慈善活動的非政府組織實(shí)行減免稅和退稅制度，每年因減免稅和退稅優(yōu)惠的稅收總額高達(dá)30億英鎊；
第三，非政府組織經(jīng)過登記注冊成為政府認(rèn)可的慈善組織，能夠有更高的公信力，可以從社會募集大量的慈善捐款，其年度募款總額也達(dá)到30多億英鎊。因此，90％以上的英國非政府組織都在慈善委員會登記注冊成為慈善組織。為了促進(jìn)政府和非政府組織的合作，英國政府和各類慈善組織之間簽訂了“政府與非政府組織合作框架協(xié)議”（簡稱“COMPACT”），[31]其中詳細(xì)規(guī)定了政府對待非政府組織的態(tài)度、原則、義務(wù)，以及雙方合作的基本框架和內(nèi)容。另一方面，慈善委員會作為統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)關(guān)，承擔(dān)監(jiān)管非政府組織的職責(zé)。該委員會將全國非政府組織按照資金規(guī)模和影響大小區(qū)分為三種類型：集中力量監(jiān)管規(guī)模和影響最大的400家組織（其年度運(yùn)作經(jīng)費(fèi)占全國慈善組織總額的43％）；
并對規(guī)模和影響較大的2萬家（含上述400家，占全國非政府組織運(yùn)營經(jīng)費(fèi)總額的91％）的組織進(jìn)行較為嚴(yán)格的定期審計(jì)和檢查；
對于數(shù)量最多但規(guī)模和影響有限的16萬家組織（大約占總數(shù)的90％，資金規(guī)模的9％），則采取例行的年度申報(bào)審計(jì)的方式，委托專門的審計(jì)等中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。這種“抓大放小”的監(jiān)管原則起到了很好的效果，使得英國成為世界上政府與非政府組織合作最為成功、公益腐敗最少的國家。

　　與英國相比，日本在處理政府與非政府組織的關(guān)系問題上則有過一段曲折的教訓(xùn)。戰(zhàn)后日本長期奉行國家主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展理念，雖然早在60年代就出現(xiàn)了不少致力于社會公益事務(wù)的非政府組織，但是它們在日本國內(nèi)難有生存發(fā)展的空間，只好在國外開展活動。由于國家完全主導(dǎo)，不給非政府組織開展活動的起碼空間，使得各種社會事務(wù)集中在政府系統(tǒng)手中，一旦發(fā)生突發(fā)事件使國家機(jī)器出現(xiàn)故障，就會造成極大的社會危機(jī)。1995年，日本突發(fā)阪神大地震，整個(gè)國家機(jī)器近于癱瘓，理應(yīng)由國家承擔(dān)的救災(zāi)救濟(jì)工作陷于一片混亂，由于應(yīng)急救援系統(tǒng)失靈而錯失了最佳救援的時(shí)機(jī)致使數(shù)以千計(jì)的生命被斷送。與此形成鮮明對照的是：在地震災(zāi)區(qū)，成千上萬的志愿者自發(fā)組織起來，成立了各種開展緊急救援、慈善救濟(jì)、災(zāi)民互助等活動的草根非政府組織，發(fā)揮了意想不到的作用。這個(gè)事件促使日本社會進(jìn)行深刻反思，開始走上政府和非政府組織之間合作的探索之路。1998年日本頒布了《特定非營利事業(yè)促進(jìn)法》（簡稱“NPO法”），大幅度降低了各種非政府組織獲得法人地位的門檻。近年來日本各級政府都開始設(shè)立用于資助非政府組織的公益基金，努力構(gòu)建政府對非政府組織的支持體系。

　　在我國，盡管總體上存在上述種種問題，但是隨著政府改革的推進(jìn)和各種非政府組織的發(fā)展，在扶貧開發(fā)、社區(qū)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、艾滋病救助等一些領(lǐng)域，也開始出現(xiàn)政府和非政府組織成功合作的經(jīng)驗(yàn)與模式。改革開放以來許多國際非政府組織來華開展各種公益活動，與各級相關(guān)政府部門開展合作，在實(shí)踐中積累了一些值得推廣的經(jīng)驗(yàn)。上個(gè)世紀(jì)90年代中期，經(jīng)國務(wù)院扶貧辦批準(zhǔn)和中華慈善總會推薦，世界宣明會來到云南麗江地區(qū)開展扶貧救助活動。永勝縣作為國家級貧困縣，在國家、省、市各級扶貧部門的關(guān)懷和支持下，與世界宣明會簽訂了長期合作協(xié)議，成立了由縣長、常務(wù)副縣長和副縣長擔(dān)任組長、執(zhí)行副組長和副組長的“宣明會項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組”，縣政府提供專門辦公室，抽調(diào)政府辦公室、教育局等相關(guān)部門的骨干組成長期全職參與項(xiàng)目的工作人員，全面支持與配合宣明會的項(xiàng)目開展。10年來，宣明會在永勝先后投入3000萬元的項(xiàng)目資金，用于永勝縣各鄉(xiāng)村的兒童發(fā)展、教育扶貧、社區(qū)建設(shè)等公益領(lǐng)域，大大改善了永勝縣的教育和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r。2005年12月，國務(wù)院扶貧辦通過公開招標(biāo)首次將政府扶貧資金用于和非政府組織的合作，標(biāo)志著政府與非政府組織在扶貧領(lǐng)域的合作進(jìn)入一個(gè)新的階段。[32]此外，在上海市社區(qū)建設(shè)中，從90年代中期就開始探索將部分社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)委托非政府組織進(jìn)行運(yùn)作管理，出現(xiàn)了如浦東新區(qū)羅山會館等一些成功的模式。

　　6.2 基本思路：由行政控制轉(zhuǎn)向分類監(jiān)管、資源引導(dǎo)和行為控制

　　本文上一節(jié)在分析雙重管理體制時(shí)指出，我國民間組織現(xiàn)行管理體制在本質(zhì)上將政府和非政府組織至于相互對立的關(guān)系上，政府管理非政府組織的首要目標(biāo)是限制其發(fā)展并規(guī)避可能的政治風(fēng)險(xiǎn)，其手段則表現(xiàn)為通過雙重審批進(jìn)行準(zhǔn)入限制。這是一種典型的籠統(tǒng)化和消極型的行政控制體制，將所有的非政府組織不分青紅皂白、籠而統(tǒng)之地至于政府的對立面，消極地防守防范，用行政分權(quán)的體制雙重把關(guān)和嚴(yán)格限制，通過對民間組織的身份認(rèn)定來達(dá)到控制其行為和結(jié)果的目的。這種體制看似分責(zé)分權(quán)、簡便易行，實(shí)際上不但控制成本高，控制效率很低，消極作用也非常顯著，并削弱了法治和行政監(jiān)管的權(quán)威性。

　　非政府組織在總體上是一個(gè)極為龐雜和多樣化的體系，如本文在第一部分中所作分類，可從“社會影響”或“外部性”的功能作用視角把各種形式的非政府組織大體劃分為公益服務(wù)類、政策倡導(dǎo)類、工商經(jīng)濟(jì)類、政治參與類、一般社會類等五大類別的非政府組織。每種類別非政府組織的活動領(lǐng)域不同，功能作用不同，與政府的關(guān)系也有很大差別。從政府角度來說，無論是要控制、要監(jiān)管，還是要防范、要利用，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　都應(yīng)在區(qū)別不同的非政府組織的基礎(chǔ)上來討論，籠而統(tǒng)之、大而化之的政策對于如此龐雜而巨大的非政府組織來說，無異于無的放矢。

　　為了在發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)、構(gòu)建和諧社會的過程中更好地發(fā)揮非政府組織的積極作用，政府需要轉(zhuǎn)變觀念，改變既有的籠統(tǒng)化和消極型的行政控制體制，在承認(rèn)并肯定非政府組織的存在及其不可替代的重要作用的基礎(chǔ)上，逐步構(gòu)建分類監(jiān)管、資源引導(dǎo)和行為控制的新型管理體制。所謂分類監(jiān)管，就是根據(jù)非政府組織的活動領(lǐng)域及其功能作用，將其劃分為不同的類別，制定不同的法規(guī)和相應(yīng)的制度框架，并采取不同的監(jiān)管政策；
所謂資源引導(dǎo)，就是通過政府采購等方式提供公共資金，明確表達(dá)政府的意圖和目標(biāo)，用資源引導(dǎo)非政府組織；
所謂行為控制，就是通過評估、監(jiān)管等有效機(jī)制，密切關(guān)注非政府組織所開展的各種活動，對其行為過程及其結(jié)果加以有效控制。在這種新型體制下，一方面要繼續(xù)打擊、限制和取締那些具有反人民、反社會、反國家等反動政治傾向及營利性的非政府組織，另一方面要有計(jì)劃、有重點(diǎn)地培育和發(fā)展一批能夠積極參與公共服務(wù)和公共管理的非政府組織，加強(qiáng)對它們的咨詢、培育、評估和監(jiān)管，發(fā)揮他們在社會公共事務(wù)中的積極作用。要努力將非政府組織的發(fā)展納入國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的總體規(guī)劃、整體目標(biāo)和利益范圍，努力構(gòu)建一種政府主導(dǎo)、社會參與、資源激勵、合作互補(bǔ)的公共服務(wù)運(yùn)作機(jī)制。所謂政府主導(dǎo)，就是由政府依法劃定空間，政府公平選擇對象，政府主動提供資源，政府有效引導(dǎo)方向；
所謂社會參與，就是通過對非政府組織的引導(dǎo)，將公民對社會公共事務(wù)的關(guān)注和意愿表達(dá)納入制度化、有序化的公眾參與軌道，使之成為推進(jìn)和諧社會建設(shè)的積極力量；
所謂資源激勵，就是通過資源供給手段，將政府支持誰、選擇誰、排除誰的意向明確體現(xiàn)出來，通過資源的提供、激勵和監(jiān)管達(dá)到有效約束；
所謂合作互補(bǔ)，就是政府主動確立可以由社會提供的公共服務(wù)的空間，把非政府組織推向前臺并為他們創(chuàng)造各種合作條件，使非政府組織與政府形成有效的功能互補(bǔ)機(jī)制，構(gòu)建新型公共服務(wù)體系。

　　6.3 具體建議：完善立法、統(tǒng)一監(jiān)管、建立新型公共服務(wù)體系

　　盡快完善非政府組織相關(guān)立法是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期我們面臨的首要任務(wù)。我國現(xiàn)行法規(guī)不僅在原則、體系、結(jié)構(gòu)、內(nèi)容等許多方面存在問題，法律位階低和重要法律缺位是當(dāng)前較為突出的問題�，F(xiàn)行主要法規(guī)均停留在行政法規(guī)層面，在內(nèi)容上沒有包括境外在華社會團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位，公益事業(yè)相關(guān)稅制和社會保障、志愿服務(wù)等方面的立法也存在空白。這些問題亟待解決。首先，應(yīng)當(dāng)在憲法層面明確提出公益財(cái)產(chǎn)保護(hù)的原則，并重申和確認(rèn)公民結(jié)社自由的原則。公益財(cái)產(chǎn)是社會的重要財(cái)富，隨著社會的文明進(jìn)步其規(guī)模將越來越大，應(yīng)當(dāng)像保護(hù)國有財(cái)產(chǎn)、私有財(cái)產(chǎn)一樣，明確地將保護(hù)公益財(cái)產(chǎn)寫入國家的根本大法，使保護(hù)公益財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯成為社會的責(zé)任、公民的義務(wù)。[33]其次，在行政法規(guī)層面，陸續(xù)出臺一批依據(jù)科學(xué)分類形成的體現(xiàn)分類監(jiān)管原則和專業(yè)性的專項(xiàng)法規(guī)，其中包括修訂完善現(xiàn)行的社會團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位兩個(gè)主要條例，頒布關(guān)于行業(yè)協(xié)會、農(nóng)村專業(yè)技術(shù)協(xié)會、慈善組織、公益醫(yī)療機(jī)構(gòu)、公益教育機(jī)構(gòu)等專業(yè)性強(qiáng)的非政府組織的專項(xiàng)管理?xiàng)l例，逐步形成分類監(jiān)管的行政法規(guī)體系；
第三，在上述基礎(chǔ)上，通過深入調(diào)研和廣泛征求意見，努力研究制定我國非政府組織發(fā)展的基本法。各種類型非政府組織在總體上要至于一個(gè)統(tǒng)一和基本的法律框架下，這樣一項(xiàng)基本法要能夠較好體現(xiàn)憲法所規(guī)定的若干重要原則并使之具體化，同時(shí)又對非政府組織的發(fā)展從總體上做出規(guī)范和協(xié)調(diào)，明確國家利益和國家原則，表明我國對待非政府組織的基本方針和政策，同時(shí)對非政府組織的分類、登記監(jiān)管、行政指導(dǎo)、社會監(jiān)督、稅收減免、政府采購等各個(gè)方面做出原則的規(guī)定，用以指導(dǎo)各項(xiàng)專門的行政法規(guī)。

　　建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)、相對集權(quán)的行政監(jiān)管體制也是我國非政府組織管理工作面臨的一大任務(wù)。我國現(xiàn)行民間組織管理體制在名義上統(tǒng)一歸口到民政部門下的民間組織登記管理機(jī)關(guān)，事實(shí)上不僅相當(dāng)一部分權(quán)責(zé)分散到各級各類業(yè)務(wù)主管單位，而且由于非政府組織涉及領(lǐng)域廣泛，包括外交、聯(lián)絡(luò)、公安、安全、發(fā)展與改革、農(nóng)業(yè)、財(cái)政稅收等各個(gè)相關(guān)部門都在行使一定的監(jiān)管職能，并且由于現(xiàn)行民間組織登記管理機(jī)關(guān)作為民政部下屬二級局不具備與各相關(guān)部委直接協(xié)調(diào)的權(quán)能，府際協(xié)調(diào)存在問題，使得我國非政府組織的發(fā)展面臨多頭監(jiān)管、重復(fù)監(jiān)管，不僅各個(gè)監(jiān)管部門之間彼此信息不通、協(xié)調(diào)不夠、政令不一，而且監(jiān)管力量分散，隨意性強(qiáng)，使得國家利益被許多分散的部門利益和部門政策所取代，呈現(xiàn)為一種奇特的“九龍治水、各顯神通”的局面。為改變這種局面，建議在現(xiàn)行的民政部門民間組織管理系統(tǒng)基礎(chǔ)上，籌建一個(gè)獨(dú)立于民政部門之外、直接隸屬于國務(wù)院的民間組織監(jiān)管委員會（簡稱“民監(jiān)會”），并建立全國性的民間組織監(jiān)管體系，改革現(xiàn)行雙重管理體制，將業(yè)務(wù)主管單位以及其它各相關(guān)部門行使的對于非政府組織的監(jiān)管職能，逐步統(tǒng)一到民監(jiān)會的體制下，建立一個(gè)統(tǒng)一的、權(quán)威的民間組織監(jiān)管體系，一方面統(tǒng)一協(xié)調(diào)各個(gè)不同政府部門之間圍繞非政府組織監(jiān)管問題的關(guān)系、權(quán)責(zé)和利益，另一方面統(tǒng)一信息、統(tǒng)一政令，將中國境內(nèi)的所有非政府組織置于國家統(tǒng)一的行政監(jiān)管體制和相關(guān)政策的框架內(nèi)。在這方面，英國慈善委員會的經(jīng)驗(yàn)很值得我們借鑒。[34]

　　在完善立法和統(tǒng)一監(jiān)管的基礎(chǔ)上，政府要將相關(guān)公共政策的重點(diǎn)，放在推進(jìn)新型公共服務(wù)體系的建設(shè)上，著力支持和培育發(fā)展公益服務(wù)類非政府組織。

　　在構(gòu)建新型公共服務(wù)體系的框架時(shí)，應(yīng)對其中非政府組織的基本范疇加以界定。可采用“公益服務(wù)組織”的概念，取代較為寬泛的“非政府組織”、“非營利組織”或“民間組織”等范疇。這一概念可定義為：在環(huán)境保護(hù)、扶貧開發(fā)、初級衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育、社區(qū)服務(wù)、慈善救助等領(lǐng)域提供各種公益服務(wù)，以及與公益服務(wù)相關(guān)的資源動員和機(jī)構(gòu)能力建設(shè)等活動的公益服務(wù)型非政府組織�？稍诮梃b國外成功經(jīng)驗(yàn)和總結(jié)扶貧開發(fā)、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)等領(lǐng)域政府采購公共服務(wù)的已有作法基礎(chǔ)上，成立政府采購基金，通過公開招投標(biāo)的方式對上述相關(guān)領(lǐng)域的一系列公共服務(wù)進(jìn)行基于市場機(jī)制的政府采購，也可參照英國、德國的模式，選擇比較成熟的公益服務(wù)組織進(jìn)行政府委托。為推進(jìn)政府采購或政府委托公共服務(wù)的開展，應(yīng)借鑒國際上比較成熟的經(jīng)驗(yàn)，如英國的COMPACT模式，在政府和公益服務(wù)組織之間簽訂一攬子合作協(xié)議。合作的主要機(jī)制包括：政府采購或委托服務(wù)，專業(yè)評估和公益認(rèn)證，官學(xué)民一體化的政策審議機(jī)制，公益問責(zé)與責(zé)任追究制度等，逐步建立健全包括購買-委托-評估-認(rèn)證-問責(zé)等諸環(huán)節(jié)的科學(xué)合理、公開公正、高效合理的公共服務(wù)新體制。同時(shí)，建立健全公益減免稅制度、社會保障制度等相關(guān)法規(guī)和政策，并加大政府在培育發(fā)展和推動組織能力建設(shè)方面的力度，在構(gòu)建新型公共服務(wù)體系的同時(shí)，加快我國公益服務(wù)類非政府組織的成長。在政府監(jiān)管和社會監(jiān)督方面，逐步實(shí)行包括備案、登記、認(rèn)定的三級準(zhǔn)入和分類分級監(jiān)管制度。對于組織化程度低、規(guī)模小、人員少的社區(qū)基層組織，應(yīng)實(shí)行備案制度；
對于規(guī)模大、人員多、活動廣、組織化程度高的組織，應(yīng)實(shí)行法人登記制度；
對于影響大、公益性強(qiáng)的組織，則實(shí)行公益認(rèn)定制度。改善和加強(qiáng)以“年檢”為核心的信息報(bào)告制度。采取公益舉報(bào)制度，廣泛動員公眾參與公益服務(wù)組織的監(jiān)管，并建立全國聯(lián)網(wǎng)的公益舉報(bào)受理機(jī)制。實(shí)行公益托管制度，加強(qiáng)政府在監(jiān)管上的權(quán)威和剛性約束。

　　政府在培育發(fā)展公益服務(wù)類非政府組織的同時(shí)，需要處理好和其它類別非政府組織之間的關(guān)系。應(yīng)本著依法治理、依法監(jiān)管的法治原則，將涉及非政府組織及其活動的政治準(zhǔn)則、國家準(zhǔn)則盡可能法制化，并賦予統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)關(guān)以立法、執(zhí)法方面較為獨(dú)立的權(quán)限。同時(shí)，在處理和非政府組織的關(guān)系上更多借鑒國際上較為成功的合作主義[35]的經(jīng)驗(yàn)及其原則，通過上述新型公共服務(wù)體系的構(gòu)建將非政府組織整合到國家利益和社會利益集中的公共服務(wù)框架內(nèi)，同時(shí)實(shí)現(xiàn)一定程度的政治整合，努力構(gòu)建整個(gè)社會和諧、穩(wěn)定與和解的社會組織基礎(chǔ)。

　　7．機(jī)遇和挑戰(zhàn)

　　盡管存在種種困難和問題，現(xiàn)行體制特別是法律政策環(huán)境也亟待改善，但是從發(fā)展的眼光看，特別是著眼于縱向的歷史過程，可以看到，進(jìn)入21世紀(jì)的中國業(yè)已呈現(xiàn)出的前所未有的發(fā)展勢頭和日新月異的社會變革，對中國非政府組織的發(fā)展來說提供了重要的發(fā)展機(jī)遇和挑戰(zhàn)。概括起來，這些機(jī)遇和挑戰(zhàn)主要包括如下八個(gè)方面：

　　第一，堅(jiān)定不移地推進(jìn)改革，將為中國非政府組織的發(fā)展帶來更多的空間。改革是今日中國之經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步最根本的動力，改革釋放出蘊(yùn)藏在中國社會中的巨大能量和多樣化的需求，為非政府組織的發(fā)展帶來了廣闊的空間。特別是隨著政府改革的逐步深入，不僅政府職能的轉(zhuǎn)變會為各個(gè)層面的非政府組織騰出一部分原為政府所占有的資源，而且各級政府在管理體制和運(yùn)作機(jī)制等方面的深入改革，為非政府組織參與公共管理和公共服務(wù)提供著更多的機(jī)會，而正在試點(diǎn)推廣的事業(yè)單位改革將更多地參考和引入非政府組織的組織制度和運(yùn)作機(jī)制，各級地方政府的在改革實(shí)踐中已摸索出如政府采購公共服務(wù)等許多和非政府組織合作的創(chuàng)新模式，并將繼續(xù)加大這方面的探索和創(chuàng)新。同時(shí)，隨著改革從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域向社會領(lǐng)域、進(jìn)而向政治領(lǐng)域的延伸，社會改革、特別是政治體制改革將為各種形式的非政府組織的發(fā)展提供巨大的社會空間乃至政治空間。實(shí)踐越來越清楚地表明：改革已成中國社會不可逆轉(zhuǎn)的歷史洪流，將進(jìn)一步推動政府改革、社會轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治文明的建設(shè)，進(jìn)而為中國非政府組織的發(fā)展帶來更加廣闊的歷史空間。

　　第二，持續(xù)穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)增長為普遍的結(jié)社活動奠定基礎(chǔ)，而貧富兩極分化及各種社會問題的蓄積則為謀求社會公正的非政府組織提供著機(jī)遇。持續(xù)二十多年穩(wěn)定高速的經(jīng)濟(jì)增長創(chuàng)造了“中國奇跡”，積累并在繼續(xù)積累著巨大的物質(zhì)財(cái)富，一個(gè)貧窮落后的中國正在改變面貌，人民的生活狀況和生活質(zhì)量都在發(fā)生翻天覆地的變化，從總體上看，財(cái)富的剩余，余暇時(shí)間的增加，受教育水平的顯著提高，社會信息量的空前增長以及先進(jìn)信息技術(shù)的應(yīng)用，這些都為普遍的結(jié)社活動奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。另一方面，在財(cái)富不斷增長和積累的同時(shí)，中國的基尼系數(shù)迅速攀升，貧富差距顯著擴(kuò)大，社會倫理和道德體系出現(xiàn)危機(jī)，各種社會問題和矛盾不斷蓄積，環(huán)境、資源、人口的壓力空前加劇，整個(gè)社會在實(shí)現(xiàn)增長和效率的同時(shí)越來越呼喚平等和公正，從而為致力于社會公益事業(yè)、謀求社會公正的非政府組織提供著機(jī)遇。面對各種社會問題，越來越多的公民選擇以志愿者的方式投身到公益事業(yè)中，越來越多的企業(yè)承擔(dān)起社會責(zé)任參與到公益事業(yè)中，置身公益事業(yè)逐漸成為人們追求高尚、服務(wù)社會、探索人生、成就自我的時(shí)尚選擇，公益創(chuàng)業(yè)已經(jīng)并將越來越多地催生一批又一批新生的非政府組織，整個(gè)社會也將會有越來越多的資源被動員和引導(dǎo)到公益事業(yè)中。

　　第三，隨著現(xiàn)行法律法規(guī)的修改完善，一個(gè)法制化的外部環(huán)境正在逐步形成。盡管存在許多問題，但近十多年來一個(gè)不可否認(rèn)的事實(shí)是：相關(guān)法律體系在逐步形成，中國正走向分類管理和法制化的軌道。近年來圍繞非營利立法問題在相關(guān)政府部門、立法機(jī)關(guān)、學(xué)術(shù)界、非政府組織及媒體間，展開了熱烈而深入的研討，對推動相關(guān)立法起到了積極的作用。2004年出臺的《基金會管理?xiàng)l例》是這方面積極探索的結(jié)果�，F(xiàn)行法規(guī)中存在的問題使得進(jìn)一步的修改和完善勢在必行，行業(yè)協(xié)會、農(nóng)村專業(yè)技術(shù)協(xié)會等一些領(lǐng)域的專項(xiàng)法規(guī)也將陸續(xù)出臺，地方政府在這方面的創(chuàng)新之舉則推動著整個(gè)法律政策環(huán)境的不斷改善。

　　第四，隨著市場經(jīng)濟(jì)走向成熟，來自市場體系的各種力量也推動著中國公民社會的形成。在市場經(jīng)濟(jì)走向成熟的過程中，各種商會、行業(yè)協(xié)會迅速成長起來，成為降低交易成本、規(guī)范市場秩序、抗衡反傾銷浪潮的重要機(jī)制。同時(shí)，隨著利益集團(tuán)的出現(xiàn)，市場體系下的利益制衡機(jī)制亟待完善，除了政府之外，需要有相應(yīng)的社團(tuán)能夠代表消費(fèi)者，代表工人，代表農(nóng)民，代表中小企業(yè)等等，由這樣一批批代表市場中各種不同利益集團(tuán)的非營利的中介組織彼此談判、互動和制衡，并倡導(dǎo)和影響公共政策，從而實(shí)現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)中的各種利益均衡。此外，市場經(jīng)濟(jì)造就了一大批成功的企業(yè)家，社會在呼喚著企業(yè)家的社會責(zé)任，使得他們在追求市場利益的同時(shí)越發(fā)關(guān)注社會公益，一批富有社會責(zé)任感的企業(yè)家將成為推動中國公民社會發(fā)展的積極力量。

　　第五，全球化為中國非政府組織的發(fā)展也帶來了機(jī)遇和挑戰(zhàn)。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　中國“入世”加速了經(jīng)濟(jì)和社會的開放度，政府在市場壓力下加快了職能轉(zhuǎn)變的步伐；
一大批境外商會行業(yè)協(xié)會紛紛進(jìn)入中國，不僅帶來了適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的新理念和新機(jī)制，也從另一個(gè)方面將加快現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)完善的步伐，并形成對現(xiàn)行體制改革的壓力；
境外在華非政府組織本土化步伐的加快，使得它們越來越融入當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)并成為推進(jìn)公共服務(wù)與和諧社會建設(shè)的積極力量；
一批中國企業(yè)走向世界開始帶動中國的商會行業(yè)協(xié)會走出國門，到所在國去開拓市場、整合資源；
中國在國際舞臺中越來越重要的作用呼喚著中國的非政府組織更多地參與到國際公共事務(wù)中，在包括聯(lián)合國在內(nèi)的國際決策體系中發(fā)揮更大和更加主動的作用，等等。全球化同時(shí)也向中國的非政府組織提出了許多挑戰(zhàn)，如：來自境外競爭者的出現(xiàn)，新的競爭環(huán)境和競爭壓力，對專業(yè)化能力的更高，適應(yīng)國際慣例和參與國際競爭的轉(zhuǎn)型需要，加強(qiáng)自身能力建設(shè)和走向彼此聯(lián)合與互律的迫切要求等等。

　　第六，在經(jīng)濟(jì)市場化和社會多元化的進(jìn)程中，公民自由、自主、自治和志愿服務(wù)的意識逐步培養(yǎng)和覺醒起來，公民參與的熱情越來越高。中國自古有著社會自組織、志愿結(jié)社和民間公益的傳統(tǒng)，隨著經(jīng)濟(jì)和社會的改革，隨著政府逐步退出許多社會控制領(lǐng)域，自上而下的政治的和行政的束縛越來越減少，公民通過各種形式參與經(jīng)濟(jì)、社會乃至政治過程的機(jī)會越來越多、熱情越來越高，在這個(gè)過程中人們的自由權(quán)力得到認(rèn)同，自主精神得到倡揚(yáng)，自治機(jī)制得到培育，志愿服務(wù)的社會風(fēng)尚逐漸形成，推動著整個(gè)社會資本的建設(shè)，從而為中國非政府組織的發(fā)展奠定重要的文化基礎(chǔ)。

　　第七，經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展導(dǎo)致社會分層日益顯著，不同社會階層及利益集團(tuán)的形成也推動著結(jié)社和非政府組織的發(fā)展。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和社會利益格局的分化，中國出現(xiàn)了不同的社會階層和利益集團(tuán)，非政府組織作為各個(gè)社會階層表達(dá)意愿、維護(hù)權(quán)益、參與治理、協(xié)調(diào)互動乃至彼此博弈的社會組織形式開始發(fā)揮作用。近年來，由投資人組成的異地商會、面向高收入階層的富人俱樂部、代表房產(chǎn)購買者的業(yè)主委員會、有車族成立的各種車友俱樂部、以及打工者俱樂部、外來人口協(xié)會等各種形式的非政府組織紛紛發(fā)展起來，成為中國非政府組織發(fā)展中的新興力量。

　　第八，互聯(lián)網(wǎng)和手機(jī)短信的發(fā)展普及引起社會關(guān)系的變革，對結(jié)社行為和非政府組織的發(fā)展帶來重大影響。在信息時(shí)代的今天，互聯(lián)網(wǎng)和手機(jī)短信的發(fā)展普及大大改變了人們的行為方式。目前我國網(wǎng)民總數(shù)達(dá)1.23億，其中寬帶上網(wǎng)人數(shù)為7700萬，僅次于美國居全球第二， 而手機(jī)用戶超過3.93億戶，居全球首位，每年發(fā)送短信總量為3046.5億條，比六年前增長了300倍以上。由于互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，各種信息量空前膨脹，全球日均電子郵件在2006年達(dá)600億，各種搜索引擎、BBS、博客、MSN、QQ等五花八門的互聯(lián)網(wǎng)平臺高度發(fā)達(dá)，使得人類社會關(guān)系無論在形式、內(nèi)容、手段、速度、范圍、影響等各個(gè)方面都發(fā)生了革命性的變革，各種形式的網(wǎng)絡(luò)社團(tuán)、虛擬社團(tuán)如雨后春筍般發(fā)展起來，既有的結(jié)社行為和非政府組織也在應(yīng)用信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展方面出現(xiàn)了許多新的變化�；ヂ�(lián)網(wǎng)時(shí)代的到來對結(jié)社和非政府組織的發(fā)展既提供了機(jī)遇同時(shí)又提出了許多重大的挑戰(zhàn)。

　　此外，從更加廣泛和長遠(yuǎn)的意義上看，人口老齡化、文化多樣化、城鄉(xiāng)一體化等出現(xiàn)在中國社會不同層面上的各種趨勢，也在不同程度上對非政府組織和公民社會的發(fā)展提供了機(jī)遇和挑戰(zhàn)。

　　總之，作為一種新興的社會組織，作為人類社會重要的組織制度創(chuàng)新形式，非政府組織在中國社會尚處在發(fā)展的起步階段，它們內(nèi)在的制度構(gòu)造和能力建設(shè)尚顯不足，外部的法律政策環(huán)境存在缺陷，來自社會體系的支持也不盡足力，然而從發(fā)展上看，中國非政府組織處在歷史所賦予的重大發(fā)展機(jī)遇期，有眾多的因素和條件將有助于非政府組織在中國今天和今后的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和變革中扮演更加重要的角色。我們有理由相信中國的非政府組織將在這樣一系列重大的機(jī)遇條件下發(fā)展壯大起來，它們將更多地動員社會資源，更好地提供公共服務(wù)，更廣泛和深入地致力于社會治理，并通過政策倡導(dǎo)積極有效地影響社會的公共決策過程，非政府組織必將成為我們構(gòu)建社會主義和諧社會中一支越來越重要的力量。

　　參考文獻(xiàn)

　　Salamon, Lester.2004. Global Civil Societ yVolume Two: Dimensions of Nonprofit Sector. Lester M.Salamon, S Wojciech Sokolowski and Associates ed. Kumarian Press,Inc.2004.

　　Salamon,Laster.1996.The Emerging Nonprofit Sector-An Overview. Lester M.Salamon and Helmut K.Anheier ed. Manchester University Press.1996.　

　　World Bank.2000. Working Together, The World Bank’s Partnership with Civil Society.

　　伯利,阿道夫•A等.2005.《現(xiàn)代公司與私有財(cái)產(chǎn)》. 伯利,阿道夫•A/米恩斯,加德納•C著、甘華鳴等譯.商務(wù)印書館.2005年8月版.

　　陳寶良.1996.《中國的社與會》.陳寶良著.浙江人民出版社.1996年3月版.

　　登哈特.2003.《公共組織理論》第三版.羅伯特·B·登哈特著/扶松茂等譯.中國人民大學(xué)出版社.2003年5月版.

　　鄧國勝.2003.《公益項(xiàng)目評估——以“幸福工程”為案例》.社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社.2003年11月版.

　　丁仁杰.1999.《社會脈絡(luò)中的助人行為：臺灣佛教慈濟(jì)公德會個(gè)案研究》.(臺)聯(lián)經(jīng)出版事業(yè)公司.1999年7月版.

　　賈西津.2005.《第三次改革——中國非營利部門戰(zhàn)略研究》.清華大學(xué)出版社.2005年8月版.

　　哈貝馬斯.1999.《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》.哈貝馬斯著/曹衛(wèi)東等譯.上海學(xué)林出版社.1999年1月版.

　　梁其姿.2001.《施善與教化——明清的慈善組織》.梁其姿著.河北教育出版社2001年11月版.

　　梅夏英.2002.《財(cái)產(chǎn)權(quán)構(gòu)造的基礎(chǔ)分析》.梅夏英著.人民法院出版社.2002年5月版.

　　蘇力等.1999.《規(guī)制與發(fā)展――第三部門的法律環(huán)境》.蘇力/葛云松等著.浙江人民出版社.1999年版.

　　陶傳進(jìn).2005.《社會公益供給——NPO、公共部門與市場》.清華大學(xué)出版社.2005年7月版.

　　托克維爾.1996.《論美國的民主》(上下卷). 托克維爾著/董果良譯.商務(wù)印書館.1996年版.

　　王名.2000.《中國非政府組織研究——以個(gè)案為中心》.王名主編.聯(lián)合國區(qū)域發(fā)展中心.2000年8月版.

　　王名.2001a.<中國非政府公共部門(上)>.《中國行政管理》.2001年第5期.

　　王名.2001b.<中國非政府公共部門(下)>.《中國行政管理》.2001年第6期.

　　王名.2001c.《中國非政府組織研究2001——以個(gè)案為中心》.王名主編.聯(lián)合國區(qū)域發(fā)展中心.2001年6月版.

　　王名.2004.《中國非政府公共部門》.王名主編.清華大學(xué)出版社.2004年1月.

　　王名/賈西津.2002. <中國非政府組織的發(fā)展分析>.《管理世界》2002年第8期.

　　王名/賈西津.2004. <試論基金會的產(chǎn)權(quán)與治理結(jié)構(gòu)>.清華大學(xué)《公共管理評論》.2004年第1期.

　　王名等.2001.《中國社團(tuán)改革——從政府選擇到社會選擇》.王名/劉國翰/何建宇著.北京.社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社.2001年12月版.

　　王名等.2004.《民間組織通論》.王名/劉培峰等著.時(shí)事出版社.2004年9月版.

　　王名等.2006.《德國非營利組織》.王名/李勇/黃浩明編著.清華大學(xué)出版社.2006年1月版.

　　王世剛.1994.《中國社團(tuán)史》.王世剛主編.安徽人民出版社.1994年11月版.

　　吳玉章.2004.《社會團(tuán)體的法律問題》.吳玉章主編.社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社.2004年12月版.

　　資中筠.2003.《散財(cái)之道——美國現(xiàn)代公益基金會述評》.上海人民出版社.2003年1月版.

　　注釋：

　　[1] 王名，清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授；
劉求實(shí)，清華大學(xué)公共管理學(xué)院副教授。本文為國家社會科學(xué)重大項(xiàng)目“非政府組織在和諧社會中的作用研究”（項(xiàng)目編號05&ZD046）的階段性成果。

　　[2] 非政府組織的英文原文是Non-governmental organizations，縮略語為NGO或NGOs。

　　[3] 在1945年6月簽署的聯(lián)合國憲章的第71條款中有如下的記述：聯(lián)合國授權(quán)經(jīng)社理事會“為那些與該理事會所管理的事務(wù)有關(guān)的非政府組織進(jìn)行磋商作出適當(dāng)安排”。

　　[4] 1995年北京世婦會的召開對于非政府組織這一概念在中國的傳播具有里程碑作用，期間媒體大量報(bào)道并使用“非政府組織”一詞，開始出版相應(yīng)書籍，出現(xiàn)了一批自稱為“NGO”的草根組織，官方文件中也陸續(xù)出現(xiàn)“非政府組織”和“民間組織”等用語。1998年民政部正式成立“民間組織管理局”，開始對非政府組織進(jìn)行統(tǒng)一管理。

　　[5] 這里的“公共組織”是相對于非公共組織而言的。關(guān)于公共組織所具有的公共性、民主性和社會價(jià)值導(dǎo)向，參見登哈特(2003)p221-222。本文作者在多篇文章中也將非政府組織解釋為“非政府公共部門”。參見王名(2001a)；
王名(2001b)；
王名(2004)。

　　[6] 聯(lián)合國官方網(wǎng)站 http://www.un.org/chinese/aboutun/ngo/qanda.html

　　[7] World Bank (2000).

　　[8] Salamon, Lester (2004)p9-10.

　　[9] 非營利組織，英文為Non profit organization或者Non profit institute，縮略語為NPO或NPI；
公民社會組織，英文為Civil society organization，縮略語為CSO；
社區(qū)志愿組織，英文為Community volunteer organization，縮略語為CVO。NPO或NPI強(qiáng)調(diào)這類組織和企業(yè)等營利組織的區(qū)別，CSO強(qiáng)調(diào)這類組織的公民主體性質(zhì)，CVO強(qiáng)調(diào)這類組織與各種付酬組織、雇傭組織的區(qū)別。

　　[10] 新社會組織是近年來國內(nèi)使用頻度很高的詞匯，泛指在社會轉(zhuǎn)型期涌現(xiàn)出來的各類新型社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、基金會和各類市場中介、社會中介組織。這一詞匯最早出現(xiàn)在上海。2005年7月，上海市政府成立主管“兩新組織”的社會服務(wù)局，其重要的職能之一就是承擔(dān)政府對非政府組織的監(jiān)管職能。所謂兩新組織，指新社會組織和新經(jīng)濟(jì)組織。

　　[11] 這方面較為深入的研究，參見陳寶良(1996)，梁其姿(2001)，王世剛(1994)等。

　　[12] 托克維爾對此評價(jià)道：“美國人不論年齡多大，不論處于什么地位，不論志趣是什么，無不時(shí)時(shí)在組織社團(tuán)。……美國人干一點(diǎn)小事也要成立一個(gè)社團(tuán)，……而美國人則似乎把結(jié)社視為采取行動的唯一手段�！薄艾F(xiàn)在這項(xiàng)權(quán)力（結(jié)社權(quán)）的行使，已成為美國人的習(xí)慣和氣尚�！眳⒁娡锌司S爾(1996) p636。

　　[13] 關(guān)于全球“社團(tuán)革命”的著名論斷來自薩拉蒙教授，他在90年代中期談到非政府組織發(fā)展的社會經(jīng)濟(jì)意義時(shí)不無感慨的表示：方興未艾的社團(tuán)革命對即將到來的21世紀(jì)所具有的意義，也許如同民族國家對于20世紀(jì)所具有的意義一樣重大。參見Salamon,Lester(1996)。

　　[14] “人民團(tuán)體”一詞在新中國成立之初就開始使用并被賦予統(tǒng)一戰(zhàn)線的含義，嚴(yán)格說指的是參加全國政協(xié)的八大人民團(tuán)體（婦聯(lián)、科協(xié)、青聯(lián)、全總、共青團(tuán)、工商聯(lián)、僑聯(lián)、臺聯(lián)），但通常外延要寬泛一些。人民團(tuán)體就其屬性來說不屬于非政府組織，但是隨著中國的社會轉(zhuǎn)型和政府改革，人民團(tuán)體正在從舊體制脫胎出來，特別在所發(fā)揮的社會功能上，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　可以說越來越具有非政府組織的特征。

　　[15] 數(shù)據(jù)來源：國家民政部主辦：中國民間組織網(wǎng) http://www.chinanpo.gov.cn/web/index.do

　　[16] 哈貝馬斯的代表作《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》一書系統(tǒng)論述了資產(chǎn)階級公共領(lǐng)域的問題。參見哈貝馬斯(1999)。

　　[17] 哈貝馬斯這樣來定義公民社會：“無論如何，‘公民社會’的核心機(jī)制是由非國家和非經(jīng)濟(jì)組織在自愿基礎(chǔ)上組成的。這樣的組織包括教會、文化團(tuán)體和學(xué)會，還包括了獨(dú)立的傳媒、運(yùn)動和娛樂協(xié)會、辯論俱樂部、市民論壇和市民協(xié)會，此外還包括職業(yè)團(tuán)體、政治黨派、工會和其他組織等�！惫�貝馬斯(1999)p29.

　　[18] 近來一種較為流行的觀點(diǎn)是將慈善捐贈解釋為“第三次分配”。本文并不完全認(rèn)同這一提法，因?yàn)榇壬凭栀浀谋举|(zhì)意義不在于分配，而在于超越基于私益的市場關(guān)系之外的社會公益。但在資源配置的意義上，捐贈和志愿服務(wù)的確提供了一種不同于國家稅收和市場交換的新的模式。

　　[19] 聯(lián)合國秘書長安南在1999年聯(lián)大報(bào)告中對此作了如下的評價(jià)：聯(lián)合國進(jìn)入了一個(gè)前所未有的伙伴時(shí)代，公民社會的影響力無所不在，在這個(gè)時(shí)代，NGO、國際組織和政府將更加密切地合作以追求最大的共同目標(biāo)。

　　[20] 這里的國別比較研究主要包括美國約翰-霍普金斯大學(xué)公民社會研究中心主持開展的國際非營利部門比較研究項(xiàng)目（CNP），以及CIVICUS推動的國際公民社會指數(shù)研究項(xiàng)目（CSI）。

　　[21] 參見王名(2000)、王名(2001a)、王名(2004)。

　　[22] “不分配約束”，英文為non-distribution constraint，指非政府組織因不存在明確的投資人或所有者，其投資收益不得分紅。不分配約束是非政府組織具有剛性約束的制度性條件，許多國家在相關(guān)法規(guī)中對此作出明確的規(guī)定。

　　[23] 在日本的大阪市，政府將一座建筑物租賃給一個(gè)不動產(chǎn)企業(yè)經(jīng)營，限定其只能用于當(dāng)?shù)胤钦�府組織的辦公場所，并將部分租金收入用于貼補(bǔ)這些非政府組織的房租。

　　[24] 公益認(rèn)定制度是日本近年來公益法人制度改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，其中公益系數(shù)（PST值）指的是：非營利組織接受捐贈總額占年度總收入比重不低于20％。

　　[25] 參見梅夏英(2002)p153-197。

　　[26] 由于基金會和公益信托在產(chǎn)權(quán)性質(zhì)上基本相同，下文分析中不再使用“委托人”、“受托人”，而統(tǒng)一用“捐贈人”、“受贈人”。

　　[27] 在作者另一篇論文中較為詳細(xì)地概括了委托人、受托人和受益人分別享有的權(quán)利和義務(wù)。詳見王名/賈西津(2004)。

　　[28] 剩余索取權(quán)相對于合同收益權(quán)而言，指對企業(yè)收入扣除所有固定的合同支付（成本、工資、利息等）外的余額（利潤）的要求權(quán)。

　　[29] 剩余控制權(quán)指對在契約中沒有特別規(guī)定的活動的控制權(quán)。

　　[30] 蘇力等(1999)p172。

　　[31] 1998年11月，經(jīng)英國女王批準(zhǔn)，布萊爾首相和全英慈善組織與政府合作委員會主席斯通共同簽署了這項(xiàng)協(xié)議，用以指導(dǎo)英國政府各部門及各級地方政府在制定和實(shí)施公共政策過程中與NGO之間確立合作伙伴關(guān)系。協(xié)議雖不具有法律約束力，但通過一系列原則成為政府與NGO之間合作的指南與工作備忘錄。協(xié)議充分肯定NGO在英國社會的巨大作用，并強(qiáng)調(diào)政府與NGO在價(jià)值觀上的一致性和功能上的互補(bǔ)性與合作關(guān)系。協(xié)議強(qiáng)調(diào)的原則包括：政府對NGO資金支持的原則；
政府在支持NGO的同時(shí)確保其獨(dú)立性的原則；
政府與NGO在制定公共政策、提供公共服務(wù)上的協(xié)商協(xié)作原則；
NGO在使用包括政府資金在內(nèi)的公共資源上的公開透明原則；
政府保障各種不同類型的NGO有公平機(jī)會獲得政府資助的原則。為推動政府與NGO的合作，英內(nèi)政部撥款設(shè)立了輪值性的協(xié)議指導(dǎo)工作組，從全英主要NGO推薦20名負(fù)責(zé)人輪流擔(dān)任工作組委員，具體負(fù)責(zé)協(xié)議各項(xiàng)主要原則的落實(shí)。

　　[32] 2005年12月19日,國務(wù)院扶貧辦在人民大會堂啟動“政府和NGO合作實(shí)施村級扶貧規(guī)劃項(xiàng)目”,國務(wù)院扶貧辦和江西省扶貧辦提供1100萬元財(cái)政資金，全權(quán)委托中國扶貧基金會向NGO公開招標(biāo)，在江西省的22個(gè)重點(diǎn)貧困村實(shí)施村級扶貧計(jì)劃項(xiàng)目。同時(shí)，亞洲開發(fā)銀行提供100萬美元，用于支持NGO村級扶貧規(guī)劃試點(diǎn)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、管理、評估和推廣。

　　[33] 2003年的全國政協(xié)提案中，王名委員等提出了一項(xiàng)關(guān)于立法保護(hù)公益財(cái)產(chǎn)的提案，提案號2202。

　　[34] 英國慈善委員會（Charity Commission）是一個(gè)有著150年歷史的官方機(jī)構(gòu)，依據(jù)英國慈善法設(shè)立。慈善委員會全額由英國財(cái)政撥款，屬公務(wù)員體制，其主席由英女王任命，相當(dāng)政府閣僚，但其運(yùn)作管理獨(dú)立于政府機(jī)構(gòu)和議會治外，是一個(gè)依法設(shè)立、依法行使職能的獨(dú)立機(jī)構(gòu)。慈善委員會在全英各地設(shè)有辦事處，有專職職員1600多人。其主要職責(zé)：一是登記注冊，負(fù)責(zé)英格蘭和威爾士地區(qū)各級各類非政府組織的登記注冊；
二是咨詢監(jiān)督，負(fù)責(zé)向這些非政府組織提供如何在法定框架下進(jìn)行運(yùn)作的咨詢并進(jìn)行監(jiān)督管理；
三是制定部分法規(guī)，擁有解釋和改善相關(guān)法規(guī)的權(quán)限，可頒布法規(guī)文件，就已有的法律條文進(jìn)行必要的解釋和修正；
四是執(zhí)法托管，依法對非政府組織存在的問題進(jìn)行必要的調(diào)查，加以查處，直至依法進(jìn)行托管。

　　[35] 合作主義又稱“法團(tuán)主義”，是從理論和實(shí)踐上對和諧的國家社會關(guān)系的一種解釋，強(qiáng)調(diào)國家權(quán)威和各種社會力量在一定的公共或共同利益基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)合作。英國、德國及北歐許多國家都被認(rèn)為是合作主義的典范。

相關(guān)熱詞搜索：求實(shí) 中國 組織 制度 政府