賈西津：中國(guó)公民參與的非政府組織途徑分析

　　公民參與在20世紀(jì)后半葉的民主制度中被賦予了愈漸重要的地位，成為對(duì)代議制民主的一種發(fā)展。雖然主流的民主理論一直并未忽視公民政治參與的視角，但它在經(jīng)典意義上主要是指公民通過(guò)政治制度內(nèi)的渠道，試圖影響政府的活動(dòng)，特別是投票相關(guān)的一系列行為。[2] 1960年代中期美國(guó)約翰遜政府推行的“偉大社會(huì)計(jì)劃”，掀起“新公共參涉運(yùn)動(dòng)”（New Public Involvement）的熱潮，1964年《平等機(jī)會(huì)法案》提出“最大程度易化參與”，這使得公民參與的含義遠(yuǎn)突破被動(dòng)的、投票的或代議的、間接的范圍，而具有了更廣泛和更多樣的意義。1990年代的全球治理變革進(jìn)一步將公民政治參與提到了更高的地位，治理理論創(chuàng)始人之一J.N.Rosenau明確提出治理模式下政府已不是唯一政治活動(dòng)主體；
[3]全球治理委員會(huì)1995年的報(bào)告也指出“治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和”。[4]這顯示，公民及其私人組織被擺在了與政府平等的政治地位上，成為公共治理的直接主體。

　　現(xiàn)代民主發(fā)展的趨勢(shì)體現(xiàn)了公民參與內(nèi)涵在三個(gè)方面的擴(kuò)展。第一，公民參與的法定性從民主選舉向民主決策和民主管理的擴(kuò)展。傳統(tǒng)公民政治參與盡管包括民主投票和其他影響公共決策過(guò)程的行為，但是法定的參與地位主要局限于投票選舉代議者，公民對(duì)公共事務(wù)決策過(guò)程的影響更多是“沒(méi)有權(quán)力”的力量，而“公共參涉”（Public Involvement）行動(dòng)則導(dǎo)致在決策中法定地包含公民的作用，即公民參與具有了法定參與決策的含義。[5]第二，公民參與客體從政府政策目標(biāo)向公共事務(wù)的結(jié)果目標(biāo)的擴(kuò)展，公民主體性資格增強(qiáng)。傳統(tǒng)公民參與主要指對(duì)政府組織或者其公共決策的影響，是對(duì)政治的間接參與，隨著現(xiàn)代公民社會(huì)理念的復(fù)興、“公民治理”（Citizen Governance）等觀念的提出，公民參與除了被理解為政府和政策參與，還包含了對(duì)公共事務(wù)的直接治理，特別是在社區(qū)層面的公民自治。它反映了現(xiàn)代公共治理從政府組織中心向公共事務(wù)結(jié)果中心的發(fā)展趨勢(shì)。第三，公民的積極參與受到更多的強(qiáng)調(diào)，體現(xiàn)強(qiáng)勢(shì)民主的發(fā)展。政府主導(dǎo)的“活躍公民”（active citizens），“鄰里合約”（neighborhood engagement）等行動(dòng)，都體現(xiàn)對(duì)公民積極參與公共治理的導(dǎo)向，政府與民間力圖構(gòu)建平等的“合作伙伴”關(guān)系。上述三方面公民參與內(nèi)涵的擴(kuò)展，后兩項(xiàng)特別是1990年代中期以來(lái)的新動(dòng)向。它們的背景是對(duì)二十世紀(jì)職業(yè)集權(quán)統(tǒng)治模式的反思，對(duì)地方控制和公民資格的傳統(tǒng)價(jià)值的回歸。[6]

　　如果說(shuō)政治參與擴(kuò)大是政治現(xiàn)代化的標(biāo)志，[7]那么中國(guó)當(dāng)代的公民參與實(shí)際上是政治民主化和政治現(xiàn)代化的同步進(jìn)行。中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)公民的政治參與，涉及了傳統(tǒng)意義上和擴(kuò)展意義上公民參與的各個(gè)方面，但同時(shí)又與西方任一種參與模式都不相同。一方面，它不是基于選舉為核心的代議制民主的擴(kuò)展，而是在民主選舉、民主決策、民主管理（治理）、民主監(jiān)督等四個(gè)方面分別進(jìn)行的；
另一方面，它不是“公民控制”的理念目標(biāo)的回歸，而是在經(jīng)濟(jì)全球化和政治穩(wěn)定性的雙重壓力下，對(duì)19世紀(jì)舶來(lái)的西方民主理念和近半世紀(jì)社會(huì)主義（共產(chǎn)主義）實(shí)踐的兩條脈絡(luò)的續(xù)接。因而，中國(guó)當(dāng)代公民參與的激勵(lì)來(lái)源于執(zhí)政者以民為本的傳統(tǒng)“民本”執(zhí)政理念、西方現(xiàn)代民主思想，人民民主主權(quán)的執(zhí)政合法性等不同方面，也就具有復(fù)雜的含義。本文基于對(duì)當(dāng)代中國(guó)公民參與的整體狀況，把關(guān)注點(diǎn)集中在國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系上，分析公民權(quán)力的生長(zhǎng)，特別是公民自組織的形成及其在公民參與中的作用。

　　一、以公民權(quán)力看待參與

　　Sherry Arnstein對(duì)于參與類型的劃分被廣泛接受，她將參與的本質(zhì)定義為公民權(quán)力，并依據(jù)公民權(quán)力的程度區(qū)分了三個(gè)層次的八種公民參與模式，其中最高層次是“公民控制”（Citizen Control），它與次之的“代表權(quán)”（Delegated Power）和共享權(quán)力的“伙伴關(guān)系”（Partnership）構(gòu)成第一個(gè)層次的參與，即“公民權(quán)力”（Citizen Power）；
第二個(gè)層次的參與被稱作“象征”（Tokenism），它又包含了“納諫”（Placation），“咨詢”（Consultation）和“知情”（Informing）三個(gè)等級(jí)，它們均有公民的參與，但是最后的選擇和決策權(quán)仍然在于政府；
另外她指出兩種常被冒充作參與的“非參與”（Nonparticipation）模式，即“訓(xùn)導(dǎo)”（Therapy）和“操縱”（Manipulation），是政府通過(guò)公民參與的形式達(dá)到訓(xùn)導(dǎo)公民的目的或者擺樣子看的。[8] Sherry的定義早在1969年提出，以美國(guó)為樣本，其最大的意義是將權(quán)力作為本質(zhì)對(duì)公民參與進(jìn)行分析。按照這種權(quán)力關(guān)系，當(dāng)代西方公民參與在公民權(quán)力流向上大致呈現(xiàn)代表權(quán)基礎(chǔ)上向公民控制的遞進(jìn)和伙伴關(guān)系的繁興。

　　如果我們也以公民權(quán)力來(lái)考量中國(guó)的公民參與，可以發(fā)現(xiàn)中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型中公民參與的權(quán)力流向有三種可能性：第一種是隨著公民的參與，公民權(quán)力增加，比如公民參與重大工程的環(huán)境評(píng)價(jià)已進(jìn)入制度程序；
第二種是不伴有權(quán)力流動(dòng)的公民對(duì)公共治理的影響，比如在公共政策制定中公民利用自身專業(yè)知識(shí)提供的政策貢獻(xiàn)，政府用于改善自身工作的公民評(píng)議等；
第三種是在公民參與的名義下政府權(quán)力的擴(kuò)張或者公民權(quán)力的減少，比如目前政府通過(guò)積極的社區(qū)自治建設(shè)行動(dòng)，實(shí)際上向社區(qū)擴(kuò)張了自身的權(quán)力，這是中國(guó)比較特殊的參與情況，我們可以稱之為一種隨著民眾參與的權(quán)力的逆流動(dòng)。公民權(quán)力的增長(zhǎng)是公民參與的目標(biāo)，它的來(lái)源既可以是公民主導(dǎo)的積極權(quán)力行為，比如公民組織的倡導(dǎo)，也可以是政府主導(dǎo)的權(quán)力“退出”行為，比如地方政府引入民主投票程序決定公共工程優(yōu)先性的改革。但無(wú)論源自哪一方向，都只有真正建立公民內(nèi)在的參與機(jī)制，才是可持續(xù)性的公民權(quán)力的保障。這正是我們所關(guān)注的公民社會(huì)生長(zhǎng)的方向。

　　中國(guó)1978年以后的社會(huì)發(fā)展是從國(guó)家全面控制社會(huì)的“總體性社會(huì)”基礎(chǔ)上的轉(zhuǎn)型，[9] 公民主體性形成于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)生的私人空間，以及政府職能轉(zhuǎn)型讓度出來(lái)的社會(huì)空間，它與西方公民社會(huì)形成的過(guò)程對(duì)比如圖1所示。西方公民社會(huì)的概念強(qiáng)調(diào)了國(guó)家所不能介入的公民的私人領(lǐng)域和公共領(lǐng)域。中國(guó)在社會(huì)結(jié)構(gòu)上尚不存在這樣的邊界概念，但是隨著改革開(kāi)放，已經(jīng)開(kāi)始出現(xiàn)一定的私人空間、共同空間和公共空間，國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系正在重構(gòu)之中。

　　本文所言非政府組織（NGO）即指公民自組織，它是在公民的共同生活和公共生活之中出現(xiàn)的組織形態(tài)。我們著眼于其在公民賦權(quán)意義上的存在，而不強(qiáng)調(diào)其法律形式，比如它包括作為企業(yè)登記或者沒(méi)有登記注冊(cè)的公民倡導(dǎo)組織，而不包括政府在職能轉(zhuǎn)型中建立的服務(wù)于政府意志的正式“民間組織”。

　　二、中國(guó)非政府組織的參與途徑

　　我們對(duì)于公民參與的分析側(cè)重在公民權(quán)力的生長(zhǎng)上。所謂稱之為公民“權(quán)力”，是指其意志的實(shí)現(xiàn)具有一定強(qiáng)制性的保障。政治生活中權(quán)力的來(lái)源有諸多方面，首先，法律規(guī)則是文明社會(huì)最基本的強(qiáng)制性權(quán)力來(lái)源，它是對(duì)各種力量關(guān)系的穩(wěn)定化�，F(xiàn)代法治國(guó)家中政府的政策通常不獨(dú)立具有強(qiáng)制性，但是在中國(guó)政策也是一種強(qiáng)制性規(guī)則�？梢�(jiàn)，法律規(guī)則的強(qiáng)制力不是孤立的，而與法在社會(huì)結(jié)構(gòu)中的地位相關(guān)，比如在法治體系中法律是最高強(qiáng)制力的結(jié)構(gòu)，在法制作為統(tǒng)治工具的結(jié)構(gòu)中，法與政黨或統(tǒng)治者之間則不構(gòu)成必然的強(qiáng)制關(guān)系。因而法的強(qiáng)制力是嵌于政治結(jié)構(gòu)之中的，政治“結(jié)構(gòu)”是權(quán)力合法性的來(lái)源。第三，資源也是一種權(quán)力的配置，資源的流動(dòng)也包含著權(quán)力的流動(dòng)，資源流動(dòng)中的權(quán)力與其流動(dòng)規(guī)則相關(guān)。第四，還有一種強(qiáng)制性是潛在的，它沒(méi)有法定的強(qiáng)制地位，但是構(gòu)成強(qiáng)大的壓力使之必須得到考慮，可以稱之為“形勢(shì)”強(qiáng)制力，比如民意，它作用于上述各方面，其強(qiáng)制力度與執(zhí)政者個(gè)人因素相關(guān)。公民參與也依據(jù)對(duì)公民權(quán)力的影響模式有三個(gè)層次，最經(jīng)典的參與模式是對(duì)法律政策的影響，是一種間接參與模式，即決策性參與；
以資源引導(dǎo)的權(quán)力的重新分配，是參與的新思路，屬于直接參與，即參與式治理；
在轉(zhuǎn)型社會(huì)對(duì)于政治結(jié)構(gòu)的影響更加基本和重要的，可稱為結(jié)構(gòu)性參與。下面分析各自公民權(quán)力的生長(zhǎng)路徑、特點(diǎn)，闡述非政府組織在其中的作用機(jī)制。

　　1．結(jié)構(gòu)性參與：民主選舉和人民代表制度參與中公民組織的薄弱和思想庫(kù)的張力。

　　現(xiàn)代西方的民主從選舉民主向參與式民主、協(xié)商民主等模式演進(jìn)，新模式均強(qiáng)調(diào)公民在間接選舉以外的直接民主。但是需要注意，它并不是對(duì)選舉民主的否定，而是在其基礎(chǔ)上的途徑擴(kuò)展和程序遞進(jìn)。中國(guó)的情形則有所不同，在改革開(kāi)放以前的很長(zhǎng)時(shí)間里，中國(guó)實(shí)行的“大民主”，是一個(gè)涉及面廣泛的，但沒(méi)有決策規(guī)則和民主程序的群眾運(yùn)動(dòng)。因而對(duì)當(dāng)前中國(guó)公民參與的考量，首先是看公民在選舉權(quán)、代表權(quán)等政治制度中的參與權(quán)。

　　目前中國(guó)公民的選舉參與主要包括城市居委會(huì)、鄉(xiāng)村村民委員會(huì)，以及區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)人民代表的直選。如果分析在選舉和代表授權(quán)過(guò)程中公民權(quán)力的實(shí)現(xiàn)，可以看到，第一，在基層選舉中，選舉過(guò)程依賴行政或者單位體制進(jìn)行，公民缺乏獨(dú)立的參選途徑。中國(guó)社會(huì)主體的整合模式從農(nóng)村的三級(jí)生產(chǎn)隊(duì)、城市的單位體制中演變發(fā)展來(lái)，在農(nóng)村社區(qū)，行政色彩弱化的民主選舉中，血緣關(guān)系的宗族紐帶又成為主導(dǎo)力量；
在當(dāng)前城市社區(qū)的改革思路中，一個(gè)普遍舉措是在社區(qū)另行設(shè)立政府的辦事機(jī)構(gòu)，而弱化居委會(huì)的公民自治權(quán)力，使之成為服務(wù)性的組織，其實(shí)質(zhì)是剝離了公民自治組織的自治權(quán)。基層選舉中體現(xiàn)的公民權(quán)力并不強(qiáng)，其根源除了行政體制的慣性外，另一個(gè)重要因素就是社區(qū)內(nèi)缺乏多元的公民自組織基礎(chǔ)，實(shí)際上缺乏足夠的自治能力，所有的治理實(shí)務(wù)集中于村委會(huì)和居委會(huì)，不可避免自治組織行政化。事實(shí)上，自治社區(qū)內(nèi)的正式治理結(jié)構(gòu)一般是非常簡(jiǎn)單的，有1、2個(gè)選舉出來(lái)的專職或兼職人員，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)政府在社區(qū)的事務(wù)，其他大量的治理行為依靠的就是各種各樣大小相聯(lián)的鄰里組織、非政府組織。在英格蘭，全國(guó)政府以下都屬于平等自治體，相互沒(méi)有隸屬關(guān)系，郡、市的志愿部門(mén)委員會(huì)與地方政府一起，扮演重要的治理角色。美國(guó)十萬(wàn)人的一個(gè)鎮(zhèn)可能都沒(méi)有政府，完全由私人開(kāi)發(fā)、協(xié)會(huì)自治管理。中國(guó)的社區(qū)內(nèi)由于尚未建立起具有公共責(zé)任的政府、具有自治權(quán)的自治組織、多元志愿機(jī)制的非政府組織之間恰當(dāng)?shù)慕巧�關(guān)系，使得公民在基層選舉中的參與，權(quán)力關(guān)系是錯(cuò)位的。

　　第二，在人民代表制度的參與中，存在兩方面的薄弱。一方面是選舉權(quán)，與上述情況類似，由于公民缺乏行政或單位體制外的組織化參與途徑，難以出現(xiàn)參選過(guò)程，形成人大代表的選任與行政職務(wù)和體制內(nèi)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)高度重合，使得人大代表成為政治榮譽(yù)和行政體制的一部分。另一方面是在代表權(quán)的行使過(guò)程中，由于公民與代表之間缺乏有力的表達(dá)和溝通途徑，同時(shí)代表內(nèi)部也缺乏體制紐帶之外的自我組織，[10]均影響了代表代言公民和公共利益的責(zé)任履行，使人大代表的參與呈現(xiàn)去權(quán)力性特征。近年出現(xiàn)的新趨勢(shì)也從兩個(gè)方面體現(xiàn)了公民權(quán)力的生長(zhǎng)。其一是越來(lái)越多的公民作為獨(dú)立候選人積極地參選人大代表，不過(guò)由于競(jìng)選活動(dòng)受到限制，缺少足夠的組織化途徑支持，他們的參與多表現(xiàn)為個(gè)體行為，呈現(xiàn)“單個(gè)開(kāi)花”的現(xiàn)象，并且成功性非常低。[11]其二是公民意識(shí)到需要通過(guò)人大代表的途徑表達(dá)訴求、解決問(wèn)題。同樣，對(duì)于個(gè)人行為，其公民權(quán)力意義很容易被忽略或者被體制同化；
[12]部分非政府組織開(kāi)始積極通過(guò)人大代表進(jìn)行政策影響，不過(guò)非政府組織和人大代表雙方的代言能力都比較弱，并未形成一種制度化的對(duì)話途徑�？梢�(jiàn)，公民在選舉和人大代表中的參與權(quán)力已經(jīng)有所生長(zhǎng)，但多具有個(gè)人性的特征，一個(gè)常被參與者自詡的詞匯反應(yīng)了當(dāng)前中國(guó)公民政治參與的狀況，即“NGP”：非政府個(gè)人（Non－Governmental Person）。它說(shuō)明公民自組織途徑參與的不足。

　　不過(guò)自1990年代以來(lái)，有一類新興的非政府組織――民間思想庫(kù)，它們?cè)诠�民的政治參與中起到促進(jìn)作用。思想庫(kù)是獨(dú)立的公共政策研究機(jī)構(gòu)，它們獨(dú)立于政府、企業(yè)、政黨、利益集團(tuán)，乃至大學(xué)，從而可以有更中立的公共利益取向。思想庫(kù)在兩個(gè)方面促進(jìn)了公民權(quán)力的增長(zhǎng)：第一個(gè)方面是對(duì)重大政治經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的專家研究為公民參與架起了橋梁。思想庫(kù)與古代“謀士”最大的不同，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　在于它是獨(dú)立的社會(huì)組織，從而更可能取向于公共利益，思想庫(kù)的本質(zhì)就是專家參與公共政策，從而是公共決策民主化、科學(xué)化的體現(xiàn)；
同時(shí)，通過(guò)專家的獨(dú)立研究和公開(kāi)研討，有利于公共議題的公眾參與和民主決策，它也是公共決策公開(kāi)化的體現(xiàn)。例如，天則經(jīng)濟(jì)研究所，海南（中國(guó)）改革發(fā)展研究院，深圳綜合開(kāi)發(fā)研究院等，通過(guò)匯集專家進(jìn)行獨(dú)立研究、承接政府委托研究、不同層次的研討等，促進(jìn)了重大經(jīng)濟(jì)、政治等問(wèn)題的公共決策機(jī)制。思想庫(kù)的另一個(gè)方面作用是直接參與基層民主發(fā)展的程序設(shè)計(jì)、公民教育等實(shí)踐，促進(jìn)公民權(quán)力在政治體制中的實(shí)現(xiàn)。例如，安徽省江淮鄉(xiāng)村建設(shè)研究院在村委會(huì)選舉中開(kāi)發(fā)的組合競(jìng)選模式，有效防止地方宗族勢(shì)力、集體腐敗等問(wèn)題，促進(jìn)公正競(jìng)選，已經(jīng)在安徽省內(nèi)被廣泛采用；
北京新民教育中心與相關(guān)政府部門(mén)合作，在東城區(qū)九道灣社區(qū)進(jìn)行的差額直選試點(diǎn)，充分發(fā)揮思想庫(kù)在公民教育、民主程序設(shè)計(jì)等方面的作用，可以被看作是一次民主試驗(yàn)；
世界與中國(guó)研究所在浙江溫嶺市“民主懇談”的地方創(chuàng)新基礎(chǔ)上，協(xié)助推進(jìn)人民代表大會(huì)對(duì)公共預(yù)算的決策和監(jiān)督體制改革，構(gòu)建參與式民主的制度化模式，已經(jīng)探索出越來(lái)越成熟的經(jīng)驗(yàn)。

　　中國(guó)民間思想庫(kù)的深度參與和積極角色，普遍取決于兩個(gè)前提或者說(shuō)存在兩個(gè)制約：第一，依賴于個(gè)人的體制內(nèi)信任資源，組織自身存在法律地位困境。絕大多數(shù)民間思想庫(kù)沒(méi)有一個(gè)合法而適當(dāng)?shù)姆�律身份，其產(chǎn)生和作用可以找到諸多與體制相關(guān)聯(lián)的因素，并且個(gè)人依賴性明顯，甚至可以將一個(gè)人名與該思想庫(kù)對(duì)應(yīng)指稱。近年隨著思想庫(kù)的增多，它的多樣性也擴(kuò)展，不過(guò)不能獲得基本“體制內(nèi)認(rèn)同”的人和思想庫(kù)，其作用范圍和力度都受到局限。2005年以來(lái)正在推進(jìn)的一個(gè)改革是，所有以“研究所”、“研究院”等命名的社科研究機(jī)構(gòu)，不允許再在工商部門(mén)登記注冊(cè)，全部屬地化管理，由當(dāng)?shù)厣鐣?huì)科學(xué)屆聯(lián)合會(huì)作為業(yè)務(wù)主管單位，歸屬民政部門(mén)管理，從而加強(qiáng)了對(duì)思想庫(kù)的管控。第二，思想庫(kù)的作用發(fā)揮，主要依賴與體制內(nèi)自上而下變革激勵(lì)的結(jié)合，尚難成為一種獨(dú)立的專業(yè)力量。成熟的思想庫(kù)主要應(yīng)發(fā)揮專業(yè)研究的作用，站在公共的視角進(jìn)行研究，提供專業(yè)咨詢。中國(guó)目前思想庫(kù)的專業(yè)性大多不強(qiáng)，定位多重，有統(tǒng)計(jì)顯示，其中智慧型占30％，文秘型占20％，兼顧型占50％。具有一定影響的思想庫(kù)，則多具有較強(qiáng)的實(shí)踐性，與某一層次的改革創(chuàng)新實(shí)踐相結(jié)合，對(duì)其做出支持和推進(jìn)。地方政府創(chuàng)新和民間創(chuàng)新相結(jié)合，也是中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中的一個(gè)特色。

　　總體上，在基層選舉和人民代表制度之中，公民自組織不足，參與所體現(xiàn)的公民權(quán)力較弱；
民間思想庫(kù)推動(dòng)了公民權(quán)力的生長(zhǎng)，但其獨(dú)立地位和參與能力之間也具有一定的困境。公民的結(jié)構(gòu)性參與還有待更多的制度變革。

　　2．決策性參與：非政府組織倡導(dǎo)的空間

　　對(duì)公共決策者和法律政策的影響，包括立法參與和公共政策參與，是經(jīng)典公民參與的基本方式。其中，倡導(dǎo)性非政府組織是公民與決策者對(duì)話的一個(gè)重要途徑。所謂倡導(dǎo)，指非政府組織影響公共政策和公共資源分配決策的過(guò)程；
以倡導(dǎo)行為為主的組織，也稱為倡導(dǎo)性非政府組織。如果對(duì)于非政府組織按照功能區(qū)分，最基本就分為服務(wù)和倡導(dǎo)兩大類。非政府組織的倡導(dǎo)功能被視為其重要作用之一，它為公民有序參與公共決策、督促和改善政府行為提供了組織化的途徑。

　　中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)發(fā)展起來(lái)的非政府組織，一直以服務(wù)型為主導(dǎo)，甚至在中文語(yǔ)境中沒(méi)有與西方非政府組織“倡導(dǎo)”行為相對(duì)應(yīng)的概念。近十多年隨著國(guó)際交流和環(huán)保等非政府組織的活躍，倡導(dǎo)開(kāi)始部分走入了人們的視野。在中國(guó)，公民通過(guò)非政府組織的倡導(dǎo)進(jìn)行法律政策參與，具有三個(gè)特性。首先，倡導(dǎo)行為發(fā)生于特定的政策領(lǐng)域，尚未構(gòu)成一個(gè)普遍的參與渠道。環(huán)境保護(hù)是中國(guó)非政府組織倡導(dǎo)最活躍的領(lǐng)域。環(huán)保領(lǐng)域開(kāi)始的政策倡導(dǎo)具有很多特定條件，例如，它是針對(duì)政策層次而不是直接針對(duì)政府治理模式的倡導(dǎo)，環(huán)境保護(hù)作為一個(gè)全球公共物品其政策指向是超國(guó)家的，環(huán)境保護(hù)具有較廣泛而溫和的公眾參與性，環(huán)保領(lǐng)域的政策在此前不是一個(gè)重要的政策領(lǐng)域、敏感度低，環(huán)保非政府組織倡導(dǎo)的方向與政府環(huán)保部門(mén)的意向是一致的，等等。在其它很多國(guó)際非政府組織倡導(dǎo)活躍的領(lǐng)域，如人權(quán)、反腐敗、和平、正義等，中國(guó)的非政府組織幾乎還不存在；
在教育、扶貧等重要社會(huì)問(wèn)題、也是非政府組織活躍的領(lǐng)域里，其活動(dòng)也基本以服務(wù)為主，對(duì)政府政策的倡導(dǎo)并不明顯。

　　其次，非政府組織的倡導(dǎo)起到了賦權(quán)公民的作用，但是其利益代言性與社會(huì)階層的代表性有同向構(gòu)成傾向。一般而言，非政府組織的倡導(dǎo)主要取向公共利益和社會(huì)公正，其中一層含義就是賦權(quán)弱勢(shì)群體。因而，非政府組織在各個(gè)層次對(duì)弱勢(shì)群體的代言，也是衡量其賦權(quán)公民程度的一個(gè)重要方面。中國(guó)自1980年代以來(lái)，出現(xiàn)了一些為弱勢(shì)群體服務(wù)或者維權(quán)的組織，如針對(duì)殘疾人、外來(lái)工、農(nóng)民等群體的組織。這些組織由于自身游歷于合法性的邊緣，行為上主要是提供服務(wù)和面向企業(yè)等進(jìn)行個(gè)案維權(quán)，較少涉及對(duì)政府和公共政策的倡導(dǎo)。相對(duì)的，代言企業(yè)和行業(yè)利益的行業(yè)組織，卻是倡導(dǎo)作用發(fā)揮較突出的一個(gè)領(lǐng)域。盡管在很多國(guó)家行業(yè)協(xié)會(huì)被認(rèn)為是利益集團(tuán)，不能與賦權(quán)弱勢(shì)群體的公益組織同等視為非政府組織，但是在中國(guó)，行業(yè)協(xié)會(huì)是作為政府職能轉(zhuǎn)型過(guò)程中，培育行業(yè)自治的機(jī)制被大力扶持和發(fā)展的領(lǐng)域。隨著行業(yè)協(xié)會(huì)的自治性增強(qiáng)，其對(duì)政策的游說(shuō)和影響能力也逐步發(fā)展。而由于特定群體，特別是工人、農(nóng)民、外來(lái)工等群體，成立自組織受到禁止，導(dǎo)致非政府組織對(duì)不同群體的賦權(quán)程度有所差距，這種差距與社會(huì)階層差距往往成同向性而不是相反。清華大學(xué)公共管理學(xué)院NGO研究所2003－2005年進(jìn)行的一項(xiàng)國(guó)際比較研究――公民社會(huì)指數(shù)研究的結(jié)果顯示，分別有37％和35％的人認(rèn)為非政府組織對(duì)于農(nóng)村人口和窮人代表不足，只有16％和12％的人認(rèn)為其代表基本相當(dāng)；
而11％認(rèn)為精英在其中代表不足，46％認(rèn)為其代表是相當(dāng)?shù)摹�[13] 非政府組織的社會(huì)作用是協(xié)調(diào)社會(huì)差距，取向社會(huì)公正，目前在制度層面形成強(qiáng)勢(shì)利益群體倡導(dǎo)力強(qiáng)、弱勢(shì)群體賦權(quán)性質(zhì)弱的現(xiàn)象，是應(yīng)該警惕的。

　　第三，非政府組織和政府的對(duì)話出現(xiàn)制度化途徑，但總體上制度化參與渠道與非政府組織賦權(quán)公民的方向不完全一致。目前非政府組織的政策影響被納入制度化對(duì)話途徑的典例是“重大工程環(huán)評(píng)公共參與辦法”的制定，反映了環(huán)保部門(mén)對(duì)公眾參與的積極回應(yīng)。但是倡導(dǎo)作用對(duì)于公民賦權(quán)的意義，不僅取決于它對(duì)政策過(guò)程的參與程度，還有關(guān)于其自身對(duì)民間立場(chǎng)的代表性。在有些制度化參與途徑中，參與資格的獲得與賦權(quán)公民的程度很不一致。例如政治協(xié)商會(huì)議作為法定的參政議政途徑，享有參與資格的八大人民團(tuán)體，賦權(quán)公民性質(zhì)很弱；
倡導(dǎo)性的非政府組織，則不在其中享有參與資格。目前中央統(tǒng)戰(zhàn)部正在考慮將新階層和非政府組織納入統(tǒng)戰(zhàn)和政治協(xié)商會(huì)議范圍中，但它是否具有賦權(quán)公民的意義，取決于其參與資格選擇是針對(duì)政府需求提供技術(shù)解決方案的“貢獻(xiàn)式”參與方向，還是發(fā)展為平等對(duì)話的賦權(quán)式參與方向。

　　由于制度化參與途徑對(duì)公民賦權(quán)的意義還非常有限，目前非政府組織倡導(dǎo)力發(fā)揮的最主要來(lái)源是本節(jié)開(kāi)始所言“形勢(shì)”性的權(quán)力。在幾個(gè)重大環(huán)保事件的公民參與和倡導(dǎo)過(guò)程中，媒體、網(wǎng)絡(luò)、郵路、聯(lián)名、國(guó)際關(guān)注等因素，均是不可忽視的條件。[14]一個(gè)有意思的例子是2006年8月國(guó)家林業(yè)局主辦的中國(guó)首次野生動(dòng)物狩獵權(quán)國(guó)際拍賣(mài)活動(dòng)，在見(jiàn)報(bào)5天后被緊急暫停，提示目前公共決策的“民意”或者輿論趨媚，而不是有組織的制度性對(duì)話主導(dǎo)。不過(guò)，非政府組織的倡導(dǎo)行為在逐步走向成熟，它們更多從專業(yè)性的角度，進(jìn)行專家論證、程序設(shè)計(jì)，而不是簡(jiǎn)單地動(dòng)員公眾，利用集體力量。

　　3．參與式治理：公民權(quán)力的新生長(zhǎng)點(diǎn)

　　如上所述，經(jīng)典的政治參與主要指公民對(duì)于政府和公共政策的影響。但是自1990年代以來(lái)，治理理念的出現(xiàn)擴(kuò)大了人們對(duì)政治參與的理解。公民通過(guò)個(gè)人或者組織的形式游說(shuō)、倡導(dǎo)、影響政治決策是實(shí)現(xiàn)公民權(quán)力的一種途徑，不過(guò)也有另一種公民權(quán)力的體現(xiàn)方式，即公民直接管理公共事務(wù)。如“公民治理”、“參與式民主”等概念均與此理念有關(guān)。它們與經(jīng)典的公民參與賦權(quán)公民的針對(duì)性不同，即不是針對(duì)公共決策過(guò)程，而是直接針對(duì)公共事務(wù)的治理結(jié)果，從而是自治權(quán)力與政府行政管理權(quán)力之間界線的重新劃定。該過(guò)程是伴隨著社會(huì)主導(dǎo)或者政府主導(dǎo)的資源再分配過(guò)程而發(fā)生的。在西方國(guó)家，參與式治理的發(fā)展是在政府信任危機(jī)、投票民主冷淡、社會(huì)資本受到重視和資源向社會(huì)匯集的條件下，政府做出一種積極回應(yīng)；
在中國(guó)，參與式治理的出現(xiàn)更多是政府職能轉(zhuǎn)型過(guò)程中作為執(zhí)政方式轉(zhuǎn)變的一種嘗試，同時(shí)也有社會(huì)自生機(jī)制的推進(jìn)，是兩方面交互作用的。以下是幾個(gè)典型的模式。

　　1）農(nóng)村社區(qū)農(nóng)民自組織的參與式治理：農(nóng)村地區(qū)的各種農(nóng)民自組織目前獲得的合法性認(rèn)可程度不一，農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作組織已經(jīng)在大多數(shù)地區(qū)得到了政府認(rèn)可，經(jīng)濟(jì)合作社和金融組織的地位還很模糊，而更具有綜合性的農(nóng)民協(xié)會(huì)目前尚不能取得法律和政治的合法性。在這種情況下，山西永濟(jì)農(nóng)民協(xié)會(huì)的成立和參與村務(wù)治理對(duì)中國(guó)農(nóng)村自治的發(fā)展提供了諸多借鑒意義，它也是目前可知的唯一得以正式注冊(cè)的農(nóng)民協(xié)會(huì)。該協(xié)會(huì)的參與路徑是：首先源于婦女的非正式互助小組，隨著文化素質(zhì)建設(shè)吸引更廣泛村民參與，逐漸擴(kuò)展到村風(fēng)村貌相關(guān)的公共事務(wù)，如垃圾處理、村居環(huán)境，愈漸在鄉(xiāng)村公共事務(wù)中顯現(xiàn)作用，包括經(jīng)濟(jì)、金融發(fā)展，甚至通過(guò)號(hào)召志愿參與和協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)投入，自主完成了幾屆村委會(huì)不能解決的村內(nèi)一條道路的整修，并創(chuàng)造一千名農(nóng)村婦女參加全市節(jié)慶游行活動(dòng)，最為整齊文明的隊(duì)列風(fēng)貌，其效果引起市政府的注意，并注冊(cè)為農(nóng)民協(xié)會(huì)。這是一個(gè)典型的農(nóng)民內(nèi)生、自下而上地形成參與式治理的模式。它的成長(zhǎng)是從互助到自治，從文化風(fēng)貌到公共事務(wù)，建設(shè)性姿態(tài)，做于細(xì)節(jié)而在權(quán)力方面低調(diào)，與村委會(huì)等正式村務(wù)治理結(jié)構(gòu)無(wú)爭(zhēng)等方面的做法，逐漸積累自身的社會(huì)資本，形成對(duì)社會(huì)資源的吸納與動(dòng)員能力，自然參與到村務(wù)治理之中。

　　2）城市社區(qū)的參與式自治：隨著城市的單位體制改革，原來(lái)由單位承擔(dān)的行政整合職能，開(kāi)始越來(lái)越多地轉(zhuǎn)移到社區(qū)，相應(yīng)導(dǎo)致政府職能在社區(qū)的擴(kuò)展和延伸。政府在通過(guò)社區(qū)貫徹服務(wù)的指導(dǎo)思想下，構(gòu)建起越來(lái)越細(xì)化的社區(qū)政務(wù)網(wǎng)絡(luò)�？傮w上，城市社區(qū)發(fā)展趨向治理職能增多而并沒(méi)有伴隨公民權(quán)力相應(yīng)的增長(zhǎng)，甚至公民自治權(quán)力被壓縮的趨勢(shì)。但在部分個(gè)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展較早的地區(qū)，政府控制社區(qū)的思想相對(duì)較弱。例如在浙江省寧波市海曙區(qū)，政府與非政府組織、社區(qū)合作，進(jìn)行社區(qū)參與式治理的試點(diǎn)，就是一種有意義的嘗試。其中，政府的角色是放權(quán)、支持，即承諾將社區(qū)政務(wù)減低到最低的可能，其它事務(wù)由社區(qū)自治決定，同時(shí)政府依據(jù)項(xiàng)目的形式予以資金扶持；
旨在推動(dòng)社區(qū)參與式治理的非政府組織“社區(qū)參與行動(dòng)”，負(fù)責(zé)當(dāng)?shù)氐膮⑴c式理念與方法培訓(xùn)、參與模式共建等；
目前社區(qū)的公民自組織還不是動(dòng)員資源的主要途徑，半行政色彩的居民委員會(huì)仍是治理主體。無(wú)論如何，由社區(qū)決策、政府支持的思路，是向公民治理的積極邁進(jìn)。

　　3）弱勢(shì)群體的參與式自治：政府對(duì)于弱勢(shì)群體，特別是外來(lái)工等特定群體的管理思路，逐漸從傳統(tǒng)的排斥、控制、管壓型向服務(wù)、接納轉(zhuǎn)變。其中各地發(fā)展出許多不同類型的參與式自治模式。例如海南省�？谑旋埲A區(qū)，早在1996年就提出以解決外來(lái)工居住、就業(yè)困境落解決外來(lái)工問(wèn)題，以服務(wù)外來(lái)工落實(shí)外來(lái)工管理的思路，此后逐步建起政府、企業(yè)、社會(huì)合作的各種“外來(lái)工之家”居住、就業(yè)區(qū)，并于2003年以之為依托成立“外來(lái)工管理協(xié)會(huì)”，推動(dòng)外來(lái)工自我管理、維權(quán)服務(wù)的自治管理模式。上海市普陀區(qū)桃源外來(lái)工自治社區(qū)，全部由外來(lái)工自組織來(lái)自治管理，政府通過(guò)合約的形式實(shí)現(xiàn)對(duì)自治社區(qū)的指導(dǎo)。浙江省奉化市力邦村則是通過(guò)力邦公司的平臺(tái)，吸納村內(nèi)外來(lái)工參加選舉、自治管理。這些不同的模式，都是在弱勢(shì)群體，例如外來(lái)工群體的聚集區(qū)，政府以各種形式予以外來(lái)工自身一定的參與治理的空間，輔以相應(yīng)的政策和資金等資源支持，通過(guò)外來(lái)工自治組織實(shí)現(xiàn)社區(qū)秩序，代替原有的政府直接管理。參與式自治體現(xiàn)了政府對(duì)弱勢(shì)群體從管控到服務(wù)的積極思路轉(zhuǎn)變，不過(guò)目前各種模式發(fā)展還非常初步，一方面參與式自治基本上都是政府主導(dǎo)的參與模式，外來(lái)工等弱勢(shì)群體的自組織尚缺乏普遍的合法性地位，自治力有限；
另一方面政府甚至是官員個(gè)人的態(tài)度在其中發(fā)揮關(guān)鍵影響，自治的權(quán)力比較脆弱。這種參與式自治模式實(shí)際上是在政府權(quán)力掌控下的有限自治，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　但它仍然是對(duì)公民權(quán)力發(fā)展的良好培育過(guò)程。

　　4）政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)中的非政府組織參與：政府采購(gòu)已經(jīng)成為公共資源越來(lái)越常見(jiàn)的一種途徑，不過(guò)政府采購(gòu)主要面向貨物和工程等，對(duì)于公共服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)還是一個(gè)新生事物，因而也缺乏必要的原則和制度規(guī)范。在政府職能轉(zhuǎn)型過(guò)程中，最常見(jiàn)的一種轉(zhuǎn)化政府行為模式的方式是政府撥付出一定的資金、職能，有時(shí)候還包括人員，設(shè)立民間組織，將資金與相應(yīng)職能轉(zhuǎn)交民間組織以“購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”；
如果在某些領(lǐng)域有民間的組織存在，政府也可能選擇將資金和相應(yīng)的職能轉(zhuǎn)交給民間的非政府組織，達(dá)到“購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”的目的；
2005年國(guó)務(wù)院扶貧辦和江西省扶貧辦設(shè)立1100萬(wàn)元人民幣的財(cái)政扶貧資金，全權(quán)委托中國(guó)扶貧基金會(huì)，在亞洲開(kāi)發(fā)銀行的參與下，向國(guó)內(nèi)非政府組織公開(kāi)招標(biāo)，啟動(dòng)"政府和非政府組織(NGO)合作實(shí)施村級(jí)扶貧規(guī)劃項(xiàng)目"，6家非政府組織通過(guò)投標(biāo)勝出，是中國(guó)政府首次通過(guò)招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)形式進(jìn)行的服務(wù)購(gòu)買(mǎi)。如果將購(gòu)買(mǎi)服務(wù)看作資源引導(dǎo)、契約關(guān)系的向公民決策的賦權(quán)過(guò)程，上述第一種情況就不能構(gòu)成購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的關(guān)系，第二種沒(méi)有公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)的職能委托也很難在服務(wù)價(jià)格、公民決策、監(jiān)督管理等方面形成公平的契約關(guān)系，非政府組織與政府不能處于平等地位，只有最后一種確實(shí)在形式上構(gòu)成服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的關(guān)系，不過(guò)勝出的基本是具有一定政府背景的官辦非政府組織，即便如此，實(shí)施過(guò)程依然不順利，說(shuō)明政府向非政府組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的環(huán)節(jié)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有聯(lián)成體系。

　　上述是目前正在中國(guó)出現(xiàn)的幾種典型的公民參與式治理模式，可以看到，盡管其中的非政府組織發(fā)展存在諸多的脆弱和欠缺之處，參與模式也還欠缺很多，但它們體現(xiàn)了公民權(quán)力生長(zhǎng)的方向，同時(shí)，也顯示了非政府組織在參與式治理中扮演的核心角色。

　　三、中國(guó)非政府組織的參與障礙及其化解：走向共享的權(quán)力

　　中國(guó)自改革開(kāi)放以來(lái)，非政府組織有了較大發(fā)展。不過(guò)，必須承認(rèn)，絕大多數(shù)的資源依舊掌握在政府手中，非政府組織所能夠吸納的社會(huì)資源和信任資本均非常有限，其自身的參與和作為一個(gè)部門(mén)的力量相當(dāng)不足，從而在整體上還不能形成一個(gè)與政府平等的對(duì)話和治理的主體。非政府組織自身參與的弱勢(shì)體現(xiàn)在四個(gè)方面：首先，公民的慈善捐贈(zèng)、志愿行為等方面的參與程度均較低，非政府組織的資源基礎(chǔ)不足；
其次，與參與的廣度相比，公民參與的深度更加欠缺，資源存在結(jié)構(gòu)性失衡，有相當(dāng)一部分捐贈(zèng)和志愿行為在行政動(dòng)員下發(fā)生，社會(huì)自身獨(dú)立的捐贈(zèng)和志愿渠道較少；
第三，公民對(duì)非政府組織的參與不強(qiáng)，同時(shí)，非政府組織自身體系、組織聯(lián)盟、組織之間的網(wǎng)絡(luò)、部門(mén)之間的渠道、國(guó)際聯(lián)系、支持性基礎(chǔ)等從公民到非政府組織再到公民社會(huì)之間各個(gè)環(huán)節(jié)的紐帶均虛弱，使得中國(guó)公民社會(huì)的發(fā)育呈現(xiàn)原子式的組織生長(zhǎng)過(guò)程，而即使組織數(shù)量眾多，依然難以形成部門(mén)力量；
第四，非政府組織的社會(huì)認(rèn)知和社會(huì)信任程度很低，調(diào)查顯示，90％以上的人在面臨問(wèn)題時(shí)傾向于找政府解決，并對(duì)黨和政府有著高度的信任，相反，只有3％的人遇到問(wèn)題尋求非政府組織的解決，一半以上的人并對(duì)私人、社會(huì)屬性的東西不予以信任。[15]非政府組織自身的參與欠缺反過(guò)來(lái)影響了它對(duì)公民賦權(quán)的能力。

　　那么，到底為什么在中國(guó)公民對(duì)非政府組織的參與程度始終很低，非政府組織對(duì)公民賦權(quán)的過(guò)程又進(jìn)展如此艱難呢？究其根源，中國(guó)非政府組織或者說(shuō)公民自組織的政治參與有一個(gè)根本的理念障礙，即中國(guó)傳統(tǒng)文化中對(duì)于權(quán)力所賦予的“包納性”的理解。

　　如同粱漱溟總結(jié)的中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的“關(guān)系本位”，潘光旦先生概況的“位育”格局，以及費(fèi)孝通用柴捆型的“團(tuán)體格局”和水波型的“差序格局”來(lái)區(qū)分西方與中國(guó)社會(huì)的結(jié)構(gòu)，他們均指出了中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的特征，一是同心圓結(jié)構(gòu)，二是依據(jù)彼此的關(guān)系定“位”。因而對(duì)于中國(guó)的權(quán)力理念而言，具有兩個(gè)邏輯關(guān)系：第一是“大”、“小”關(guān)系，即權(quán)力結(jié)構(gòu)是同心圓方式的，越外圈的“大”者越包納其內(nèi)的所有“小”者，形成層級(jí)結(jié)構(gòu)；
居于內(nèi)的“小”者對(duì)外圈而言沒(méi)有任何不被包納的權(quán)力空間，而只能對(duì)其內(nèi)的更小者擁有包納的權(quán)力。第二是消長(zhǎng)關(guān)系，即內(nèi)層權(quán)力圈的擴(kuò)大意味外層包納權(quán)力范圍的縮小，到一定程度甚至?xí)�反過(guò)來(lái)形成顛倒的包納關(guān)系，構(gòu)成權(quán)力的顛覆和更替。

　　在這種權(quán)力結(jié)構(gòu)的邏輯背景下，形成中國(guó)的倫理定位，最基本為自內(nèi)向外的人、家、國(guó)、天下的關(guān)系結(jié)構(gòu)，個(gè)人是同心圓的最內(nèi)環(huán)，天下則是最外環(huán)。相應(yīng)地，“公”與“私”的概念也就是倫理環(huán)中的“外”與“內(nèi)”的結(jié)構(gòu)，站在任一點(diǎn)，對(duì)內(nèi)而言即稱為“私”，對(duì)外而言即稱為“公”，其價(jià)值取向是“內(nèi)”從于“外”。個(gè)人與集體的關(guān)系也可以放到內(nèi)外環(huán)來(lái)理解。故而有“舍私為公”、“舍小家顧大家”、“大公無(wú)私”等說(shuō)法，均是在闡述內(nèi)外環(huán)之間的倫理關(guān)系�？梢�(jiàn)它同西方的“柴捆式”結(jié)構(gòu)有著不同的倫理取向，對(duì)于柴捆而言，單只柴為“私”，大大小小的柴捆為“公”，公是私的集合，二者是損益共進(jìn)、權(quán)力共享性的，因而“公共”的目的就是最大范圍地保護(hù)和發(fā)展“私”。

　　再進(jìn)一步分析，在中國(guó)傳統(tǒng)的倫理權(quán)力結(jié)構(gòu)中，政府和社會(huì)是“官”與“民”的關(guān)系，也是倫理環(huán)中最重要的外與內(nèi)之間的關(guān)系�！肮佟蓖ㄟ^(guò)與上天――最高法則――賦予合法性的“天子”（皇帝）建立聯(lián)系，獲得外圈合法性，從而與“民”之間構(gòu)成大與小，上位與下位，包納與被包納，統(tǒng)治與被統(tǒng)治，施令與服從等的關(guān)系。同時(shí)，“民權(quán)”的生長(zhǎng)與官的管轄權(quán)力構(gòu)成消長(zhǎng)關(guān)系，民不能聚團(tuán)、培植權(quán)力，民權(quán)生長(zhǎng)過(guò)盛則有顛覆現(xiàn)有權(quán)力結(jié)構(gòu)的危險(xiǎn)。中國(guó)歷史上歷來(lái)對(duì)于民間結(jié)社嚴(yán)加防范，歷史上的民間結(jié)社絕大部分明確具有非權(quán)力性，比如娛樂(lè)文化性質(zhì)的詩(shī)文社等，權(quán)力性結(jié)社多見(jiàn)于社會(huì)混亂時(shí)期意圖顛覆政權(quán)的秘密結(jié)社。

　　盡管中國(guó)近代的社會(huì)結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了很大變化，不過(guò)傳統(tǒng)倫理秩序的邏輯仍然在很大程度上影響著中國(guó)社會(huì)的權(quán)力格局。權(quán)力的消長(zhǎng)性，是政府對(duì)于非政府組織力量發(fā)展，特別是對(duì)于公民賦權(quán)的最深層憂慮所在。在消長(zhǎng)性權(quán)力邏輯下，任何的政府不能掌控的公民權(quán)力，意味對(duì)權(quán)力格局的侵犯甚至顛覆，因而所有的參與和自治必須在政府完全把持權(quán)力的條件下進(jìn)行。這正是中國(guó)目前公民參與的現(xiàn)狀，即廣泛的參與，迅速發(fā)展的民間組織，但是公民權(quán)力的生長(zhǎng)微小而艱難。

　　如何化解中國(guó)公民參與最大的障礙，即權(quán)力生長(zhǎng)障礙呢？在消長(zhǎng)型的權(quán)力格局下，公民權(quán)力的增長(zhǎng)帶來(lái)政府管理權(quán)力的弱化，公民參與必然是得不到真正發(fā)展的。因而，推動(dòng)公民政治參與，首先必須化解舊有的權(quán)力觀念，使得權(quán)力格局向共享性權(quán)力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，使得公民權(quán)力的增長(zhǎng)和公共治理的目標(biāo)一致起來(lái)，這樣才有可能形成可持續(xù)的公民參與，實(shí)現(xiàn)公民權(quán)力。

　　共享性權(quán)力結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)即政府的公共性。換言之，在消長(zhǎng)性權(quán)力結(jié)構(gòu)中，“官”的責(zé)任是幫助天子維系家國(guó)在方方面面的邊界總能保持在外圈地位，使得民在方方面面都能守規(guī)矩于內(nèi)圈范圍，從而權(quán)力結(jié)構(gòu)得以有序運(yùn)行；
對(duì)于共享性權(quán)力結(jié)構(gòu)而言，政府存在的目的就是代理全體公民之公共事務(wù)的治理，以實(shí)現(xiàn)公正原則下的每個(gè)公民的最大化自由，因而政府所要做的就是從制度、資源等各方面，保障對(duì)每個(gè)公民平等的正義的規(guī)則。在共享性權(quán)力結(jié)構(gòu)下，公民和政府不是誰(shuí)大誰(shuí)小，或者統(tǒng)治與被統(tǒng)治的關(guān)系，而是均以公共利益為依據(jù)，統(tǒng)一到公共準(zhǔn)則上來(lái)。公共性與包納性的公私關(guān)系不同，是基于平等個(gè)人的正義原則，是與社會(huì)地位無(wú)關(guān)的，具有共識(shí)性、可預(yù)期的法治原則。

　　共享性權(quán)力結(jié)構(gòu)需要從官本位到公共準(zhǔn)則的執(zhí)政理念的根本轉(zhuǎn)變，同樣也涉及個(gè)人從官民結(jié)構(gòu)中的“民”、“小”百姓，到公民的轉(zhuǎn)變，需要公民主體性的發(fā)育。民與公民的不同，就是個(gè)人作為權(quán)力內(nèi)外環(huán)上的一個(gè)定位點(diǎn)到主體平等、相互尊重的一個(gè)獨(dú)立個(gè)體的不同，也是被統(tǒng)治者到治理參與者之間的不同。獨(dú)立人格、權(quán)利尊重、寬容、公共精神等，都是公民意識(shí)的成長(zhǎng)。當(dāng)然，最后需要指出的是，公民參與是現(xiàn)代強(qiáng)勢(shì)民主的核心概念，對(duì)于中國(guó)而言，從強(qiáng)勢(shì)政府向強(qiáng)勢(shì)民主發(fā)展，還需要特別注意其中的區(qū)分，防止不伴有公民權(quán)力的政府動(dòng)員性參與損傷社會(huì)的志愿性和自治意識(shí)。對(duì)于參與而言，公民的不參與權(quán)是首先需要被實(shí)現(xiàn)的，然后才是公民精神的培育，實(shí)現(xiàn)增進(jìn)公民權(quán)力的志愿組織和志愿參與。

　　主要參考文獻(xiàn):

　　Arnstein, Sherry R. "A Ladder of Citizen Participation," JAIP, Vol. 35, No. 4, July 1969, pp. 216-224.

　　Norman·H.Nie，Sidney·Verba. “Political Participation". in Handbook of Science , Fred Greenstein and Nelson Polsby, eds. Philippines: Addison-Wesley, 1975,Vol.4:1-74.

　　理查德·C.博克斯，《公民治理：引領(lǐng)21世紀(jì)的美國(guó)社區(qū)》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2005

　　塞繆爾·亨廷頓塞等著，汪曉壽等譯，《難以抉擇--發(fā)展中國(guó)家的政治參與》，北京：華廈出版社，1989。

　　約翰·克萊頓·托馬斯，《公共決策中的公民參與：公共管理者的新技能與新策略》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2005。

　　注釋：

　　*賈西津，清華大學(xué)公共管理學(xué)院副教授、NGO研究所副所長(zhǎng)。

　　[1] 國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金資助研究（非政府組織與公民有序政治參與，青年項(xiàng)目03CZZ002）。

　　[2] 例如在美國(guó)學(xué)者Norman·H.Nie和Sidney·Verba《政治參與》一文，Bereleson, Bernard等《投票》一書(shū)，《布萊克維爾政治學(xué)百科全書(shū)》，《中國(guó)大百科全書(shū)·政治學(xué)》等中的概念。

　　[3] 【美】詹姆斯 N·羅西瑙，張勝軍，劉小林譯，《沒(méi)有政府的治理》，江西人民出版社，2001。

　　[4] 全球治理委員會(huì)，《我們的全球伙伴關(guān)系》，1995年研究報(bào)告

　　[5] 公民參與的幾個(gè)概念區(qū)分，包括public participation, public involvement, public engagement，參見(jiàn)約翰·克萊頓·托馬斯著，孫柏瑛等譯，《公共決策中的公民參與：公共管理者的新技能與新策略》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2005：Pp10。

　　[6] 關(guān)于這個(gè)價(jià)值取向，參見(jiàn)理查德·C·博克斯著，孫柏瑛等譯，《公民治理：引領(lǐng)21世紀(jì)的美國(guó)社區(qū)》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2005：Pp5－10。

　　[7] 塞繆爾·亨廷頓塞等著，汪曉壽等譯，《難以抉擇--發(fā)展中國(guó)家的政治參與》，北京：華廈出版社，1989。

　　[8] Arnstein, Sherry R. "A Ladder of Citizen Participation," JAIP, Vol. 35, No. 4, July 1969, pp. 216-224.

　　[9] 孫立平(1994)，“改革前后中國(guó)大陸國(guó)家、民間統(tǒng)治精英及民眾間互動(dòng)關(guān)系的演變”，《（香港）中國(guó)社會(huì)科學(xué)季刊》，1：37—53。

　　[10] 例如英國(guó)的議會(huì)中有大量的“非政黨團(tuán)體”，其實(shí)就是議員之間依據(jù)不同關(guān)注的自由結(jié)社，以避免政黨對(duì)公共議題的左右。

　　[11] 如深圳、北京、湖北潛江等地人大代表選舉中出現(xiàn)的獨(dú)立候選人，都是作為選民聯(lián)名推薦的獨(dú)立候選人參選的，參選過(guò)程艱難，能夠當(dāng)選的很少。

　　[12] 如深圳月亮灣居民志愿作為人大代表聯(lián)絡(luò)員，向代表反應(yīng)問(wèn)題，被區(qū)黨工委接納設(shè)立為“人大代表工作室”，定位是為人大代表服務(wù)的機(jī)構(gòu)。

　　[13] 報(bào)告尚未正式出版。

　　[14] 比如圓明園湖底滲透膜事件就是偶然發(fā)現(xiàn)，被媒體曝光，引發(fā)了廣泛的討論和公眾參與；
怒江水壩工程的參與和討論更是廣泛、持久而熱烈，以致引起中央批示，工程緩置。

　　[15] 清華大學(xué)公共管理學(xué)院NGO研究所公民社會(huì)指數(shù)研究報(bào)告，內(nèi)部，2006。

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