孫春苗：行業(yè)協(xié)會管理改革的比較研究

　　引言

　　行業(yè)協(xié)會管理體制是指有關(guān)行業(yè)協(xié)會管理的各種制度安排的總和，可以分為廣義和狹義兩種：廣義的來講，是指政府以及管理機(jī)構(gòu)與行業(yè)協(xié)會之間通過法律建立起來的外部行政管理和合作制度，它也包括這種管理權(quán)力在相關(guān)政府機(jī)構(gòu)之間的分配和協(xié)調(diào)制度，及其在行業(yè)協(xié)會之間以及會員和行業(yè)協(xié)會之間的關(guān)系中的體現(xiàn)。[②]本文主要側(cè)重狹義的行業(yè)協(xié)會管理體制，即“對行業(yè)協(xié)會的管理權(quán)力在相關(guān)政府以及管理機(jī)構(gòu)之間的分配和協(xié)調(diào)制度”，這種制度目前在中國的主要表現(xiàn)形式是登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位對行業(yè)協(xié)會的雙重管理體制。

　　行業(yè)協(xié)會作為行業(yè)性、經(jīng)濟(jì)類的社會團(tuán)體，其管理體制內(nèi)嵌于社團(tuán)管理體制框架內(nèi)，遵循分級雙重管理的基本原則。行業(yè)協(xié)會雙重管理體制在一定程度上是對原有的“政府管企業(yè)”體制的延續(xù)，方便各業(yè)務(wù)主管單位通過行業(yè)協(xié)會來保留對所轄地區(qū)的行業(yè)的干預(yù)和控制。由于雙重管理體制賦予業(yè)務(wù)主管單位很大的自由裁量權(quán)，管理范圍的主觀隨意性大，這種體制對行業(yè)協(xié)會的發(fā)展造成了多重不利影響，既影響了體制內(nèi)生成的行業(yè)協(xié)會社會合法性的取得，同時(shí)也影響了體制外生成的行業(yè)協(xié)會的行政合法性地位的取得，因而在實(shí)踐中造成了行業(yè)協(xié)會發(fā)展的滯后，進(jìn)一步影響了行業(yè)的發(fā)展和市場經(jīng)濟(jì)體系的建設(shè)；
另外，這種體制在無形中也增加了相關(guān)政府管理部門的行政程序和工作成本。

　　基于上述理由的存在，目前，NGO的實(shí)務(wù)界和理論界一直在向政府呼吁取消雙重管理體制，但從目前情況來看，從中央層次的法律上突破雙重管理體制的可能性并不大，但是地方政府在實(shí)踐層次上對行業(yè)協(xié)會雙重管理體制改革進(jìn)行了不同程度的改革，出現(xiàn)了多樣性、地域性的多種改革模式創(chuàng)新。針對近年出現(xiàn)的行業(yè)協(xié)會管理體制創(chuàng)新模式，2005年~2007年間，筆者選擇其中最具代表意義的深圳、溫州等地區(qū)，對這些地區(qū)的政府相關(guān)部門、業(yè)務(wù)主管單位以及行業(yè)協(xié)會進(jìn)行了采訪和實(shí)地調(diào)研，同時(shí)對其他地區(qū)的行業(yè)協(xié)會管理體制創(chuàng)新進(jìn)行了文獻(xiàn)調(diào)研以及二手資料研究，然后選擇其中具有代表意義的三類創(chuàng)新模式，進(jìn)行縱向的歷史性比較和橫向的政府間比較，并進(jìn)行綜合評價(jià)以及理論探討，以期對中國行業(yè)協(xié)會管理體制創(chuàng)新模式能夠有總體把握和深入研究。

　　一、對行業(yè)協(xié)會雙重管理體制的研究

　　目前，學(xué)界已經(jīng)注意到了行業(yè)協(xié)會雙重管理體制的存在及影響，并且有不少學(xué)者就該體制的產(chǎn)生根源、發(fā)展過程、作用影響進(jìn)行了闡述，并且從不同角度出發(fā)各地改革模式進(jìn)行了比較研究，有的還提出了行業(yè)協(xié)會雙重管理體制改革的未來趨勢和相應(yīng)的政策建議。其中比較具有代表性的研究有：

　　賈西津等人認(rèn)為當(dāng)前的行業(yè)協(xié)會管理體制是一種典型的國家法團(tuán)主義體制，中國行業(yè)性協(xié)會管理體制的地方創(chuàng)新主要有溫州的準(zhǔn)社會法團(tuán)主義體制和上海的弱國家法團(tuán)主義兩大類，此外還有鞍山工經(jīng)聯(lián)“協(xié)會管協(xié)會”的改革方案，這些創(chuàng)新都體現(xiàn)了市場領(lǐng)域的需求，并且都將矛頭指向雙重管理體制，指出現(xiàn)行的行業(yè)協(xié)會管理體制滯后于國家與社會關(guān)系的變遷。[③]

　　余暉認(rèn)為中國的行業(yè)協(xié)會管理體制最主要的兩種模式是上海的三元管理模式和深圳的新二元管理模式，但后者是更優(yōu)選擇，因?yàn)楹笳吒�有利于政會分開和行業(yè)協(xié)會的民間化發(fā)展。中央決策層的舉棋不定、地方政府自主創(chuàng)新的主動性和空間、民營經(jīng)濟(jì)的自發(fā)需求等要素造成了目前行業(yè)組織改革發(fā)展的多元化和聯(lián)邦化特征。余暉對未來行業(yè)協(xié)會管理模式的建議框架主要構(gòu)成如下：（1）建立綜合性經(jīng)濟(jì)貿(mào)易主管部門。（2）建立過渡性的行業(yè)組織促進(jìn)機(jī)構(gòu)。（3）以工商聯(lián)作為行業(yè)組織網(wǎng)絡(luò)形態(tài)。（4）建立行業(yè)主管部門為主其他相關(guān)政府機(jī)構(gòu)為輔的行業(yè)組織管理體系。（5）行業(yè)協(xié)會立法。[④]

　　張冉件從法律角度梳理中國行業(yè)協(xié)會管理體制的形成過程,從實(shí)踐層面指出該體制在操作層面存在著壟斷性、行政性、脆弱性和縫隙性等弊端, 尤其是可能出現(xiàn)登記管理機(jī)關(guān)與業(yè)務(wù)管理部門同時(shí)缺位或者多頭管理等非此即彼的現(xiàn)象。以比較的視角分析了三種典型的模式創(chuàng)新，即上海的“協(xié)調(diào)”模式（三元模式）、溫州的“統(tǒng)一”模式（二元模式）、廣東的“集中”模式（一元模式）。指出行業(yè)協(xié)會管理體制的未來變革趨勢，即去行政化、專業(yè)化、協(xié)同治理化和合理競爭化趨勢。[⑤]

　　二、行業(yè)協(xié)會雙重管理體制三類創(chuàng)新的比較

　　1949年以來，中國實(shí)施的是高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，國家直接指揮企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動并掌握和調(diào)控生產(chǎn)、流通、銷售、分配等各個(gè)環(huán)節(jié)，企業(yè)缺乏獨(dú)立自主的利益和地位，政府用部門管理體制代替行業(yè)協(xié)會的自我管理。1978年改革開放以來，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和企業(yè)獨(dú)立利益的凸現(xiàn)，以及政府機(jī)構(gòu)改革和政府職能轉(zhuǎn)移的實(shí)施，行業(yè)協(xié)會開始得到一定程度的發(fā)展，部門管理逐漸轉(zhuǎn)向行業(yè)管理，從80年代開始，中國轉(zhuǎn)型期行業(yè)協(xié)會經(jīng)歷了一個(gè)“體制內(nèi)生成”（存量轉(zhuǎn)型）和“體制外生成”（增量突破）的雙向互動過程。[⑥]

　　在這一轉(zhuǎn)型過程中，體制內(nèi)生成的行業(yè)協(xié)會基本出于“政企分開”而非企業(yè)自發(fā)需求設(shè)立，因而帶有濃厚的官辦色彩，在人員、經(jīng)費(fèi)、場地、職能等各個(gè)方面往往依附于業(yè)務(wù)主管單位，無法真正代表行業(yè)利益；
體制外生成的行業(yè)協(xié)會基本是由民營企業(yè)自發(fā)組織而產(chǎn)生，比較獨(dú)立自主并具有很強(qiáng)的向心力和行動力，但很多卻面臨著找不到業(yè)務(wù)主管單位無法登記注冊取得法人資格的困境。這種雙重困境在很多程度上是由行業(yè)協(xié)會的雙重管理體制造成的，引起了中央和地方政府的重視。

　　近年來，為了進(jìn)一步推動行業(yè)協(xié)會的改革和發(fā)展，中央政府相繼出臺了若干專門的政策文件，如國家經(jīng)貿(mào)委于1997年、1999年、2002年分別印發(fā)《關(guān)于選擇若干城市進(jìn)行行業(yè)協(xié)會試點(diǎn)的方案》、《關(guān)于加快培育和發(fā)展工商領(lǐng)域協(xié)會的若干意見》（試行）、《關(guān)于加強(qiáng)行業(yè)協(xié)會規(guī)范管理和培育發(fā)展工作的通知》，2007年國務(wù)院辦公廳頒布《關(guān)于加快推進(jìn)行業(yè)協(xié)會商會改革和發(fā)展的若干意見》等，這些重要文件充分顯示了中央政府對于行業(yè)協(xié)會改革的重視，同時(shí)鼓勵(lì)地方政府結(jié)合各自實(shí)踐進(jìn)行行業(yè)協(xié)會管理體制的改革，給予行業(yè)協(xié)會管理體制改革以較大空間，在中央政府支持和行業(yè)協(xié)會需求的雙重因素推動下，中國各地方政府對于行業(yè)協(xié)會雙重管理體制的改革出現(xiàn)了不同的模式，歸結(jié)起來，目前的管理體制創(chuàng)新主要分為三大類：[⑦]

　　（一）雙重管理體制——新雙重管理體制（二元——新二元）

　　這一類的做法主要是通過邊緣政府部門來承接全部或部分行業(yè)協(xié)會的業(yè)務(wù)主管單位職能，根據(jù)承接的具體部門又可以分為兩大類：

　　1、通過人民團(tuán)體（工商聯(lián)）來承接

　　在有關(guān)地方政府能否授權(quán)工商聯(lián)作為社會團(tuán)體業(yè)務(wù)主管單位的問題上，民政部和全國工商聯(lián)出現(xiàn)了明顯的分歧和不統(tǒng)一，[⑧]然而隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，工商聯(lián)在組建民間商會、爭取業(yè)務(wù)主管單位資格方面的自主性意識逐漸增強(qiáng)，尤其在民營經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的浙江地區(qū)，取得了很大的突破。例如2003年1月，杭州市政府召開專題會議，會議同意杭州市工商聯(lián)作為同業(yè)公會、行業(yè)商會的業(yè)務(wù)主管單位，并由市民政局、民間組織管理局予以行文明確；
2006年9月，溫州市政府發(fā)文授權(quán)市工商聯(lián)為由本會組建的工商領(lǐng)域社會團(tuán)體（行業(yè)商會、同業(yè)公會）的業(yè)務(wù)主管單位；
[⑨] 2005年3月，嘉興市政府授權(quán)明確市嘉興市總商會為行業(yè)協(xié)會業(yè)務(wù)主管單位（見表1）。

　　民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段，需要組建起自己的行業(yè)協(xié)會或商會，作為與民營經(jīng)濟(jì)接觸最多的部門，對民營經(jīng)濟(jì)負(fù)有“統(tǒng)戰(zhàn)性、經(jīng)濟(jì)性、民間性”責(zé)任的工商聯(lián)往往成為這種需求的首要訴求對象，這是因?yàn)楸容^其他政府部門，工商聯(lián)在吸引企業(yè)參與方面有很多的獨(dú)特優(yōu)勢：①工商聯(lián)其前身就是民間商會，與民營經(jīng)濟(jì)有著天然的血緣關(guān)系。②相比較其他政府部門的官僚作風(fēng)，工商聯(lián)的工作相對比較務(wù)實(shí)，民營企業(yè)容易對工商聯(lián)產(chǎn)生歸屬感。③工商聯(lián)作為具有統(tǒng)戰(zhàn)功能的人民團(tuán)體，可以推薦人大代表、政協(xié)委員，具有一定的政治資源，而成為工商聯(lián)主管的行業(yè)協(xié)會或商會的會長，則有利于這些會長向政府靠攏、更多的從中汲取政治資源。另一方面，基于轉(zhuǎn)型時(shí)期新的“有為才有位”的發(fā)展思路的轉(zhuǎn)變，浙江地區(qū)的工商聯(lián)以行業(yè)協(xié)會和商會為工作突破點(diǎn)，積極主動的爭取作為行業(yè)協(xié)會或商會的業(yè)務(wù)主管單位。

　　工商聯(lián)作為行業(yè)協(xié)會或商會的業(yè)務(wù)主管單位，主要的益處有：①沿襲了雙重管理體制，對雙重管理體制的觸動比較少，改革的成本較少。②工商聯(lián)作為一個(gè)綜合性部門，可以打破舊有的部門管理體制，減少因部門利益帶來的影響。③工商聯(lián)作為政府序列中的一種，與其他政府部門有著良好的溝通渠道，可以充當(dāng)商會和政府部門的中介，并在組團(tuán)、外事等方面給予行業(yè)協(xié)會或商會很多便利。④解決了市場內(nèi)生的行業(yè)協(xié)會或商會找不到業(yè)務(wù)主管單位的困難。

　　工商聯(lián)作為行業(yè)協(xié)會或商會的業(yè)務(wù)主管單位，也存在著一定的弊端和不足：①對工商聯(lián)的業(yè)務(wù)主管單位授權(quán)不明確，民間商會獲取法人資格比較難，往往無法在民政部門進(jìn)行社團(tuán)登記，只能以工商聯(lián)二級商會的形式存在，制約了這些行業(yè)商會活動的正常開展和職能作用的有效發(fā)揮。②相比較其他政府部門，工商聯(lián)在一定程度上被邊緣化，資源也相對不多。③在是否授權(quán)工商聯(lián)作為行業(yè)協(xié)會業(yè)務(wù)主管單位的問題上，由于缺乏中央政策的明確，使得授權(quán)問題的主觀隨意性和較大，而且地域之間存在很大的差異。

　　2、通過官方發(fā)起的社團(tuán)法人（工經(jīng)聯(lián)）來承接

　　工經(jīng)聯(lián)是具有半官方性質(zhì)的社團(tuán)法人，是工業(yè)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域行業(yè)協(xié)會的聯(lián)合體，以行業(yè)協(xié)會、企業(yè)和個(gè)人為會員，本身具有行業(yè)協(xié)會的性質(zhì)，并且履行行業(yè)協(xié)會的職能（見表2）。例如：2003年，鞍山市經(jīng)委和民政局正式委托鞍山市工業(yè)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合會為全市工業(yè)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域行業(yè)協(xié)會的業(yè)務(wù)主管單位；
2006年5月，河北省發(fā)文[⑩]提出：省政府有關(guān)部門不再作為各全省性經(jīng)濟(jì)類行業(yè)協(xié)會的業(yè)務(wù)主管單位，全省性經(jīng)濟(jì)類行業(yè)協(xié)會的業(yè)務(wù)主管單位統(tǒng)一變更為省工經(jīng)聯(lián)（省經(jīng)團(tuán)聯(lián)）。

　　上述地區(qū)的改革措施與浙江部分地區(qū)授權(quán)工商聯(lián)作為業(yè)務(wù)主管單位的做法有著很多的相似之處，不同的地方在于：①工商聯(lián)是人民團(tuán)體，屬于政府部門的邊緣序列；
工經(jīng)聯(lián)是官辦的社團(tuán)法人。②工商聯(lián)側(cè)重發(fā)展民間商會，因而在民營經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，工商聯(lián)作用比較大，而且在發(fā)展民間商會方面表現(xiàn)十分積極。工經(jīng)聯(lián)涵蓋的經(jīng)濟(jì)所有制范圍更廣，在作用在北方地區(qū)發(fā)揮得更加明顯。

　　然而這一做法存在著許多弊端：①并未從根本上突破雙重管理體制，因?yàn)楣そ?jīng)聯(lián)作為社團(tuán)法人，同樣要接受經(jīng)貿(mào)委和民政局的雙重管理。行業(yè)協(xié)會實(shí)際上還是間接的受到雙重三維式的管理。②同樣作為社團(tuán)法人，行業(yè)協(xié)會或商會要接受工經(jīng)聯(lián)的管理，從法律來說，違反了“社會團(tuán)體的主體地位一律平等”的原則。③工經(jīng)聯(lián)具有濃厚的行政色彩，而且實(shí)際的職能和資源有限，因而很難獲得行業(yè)協(xié)會或企業(yè)的自發(fā)參與和真正認(rèn)可。

　�。ǘ�）雙重管理體制——三重管理體制（二元——三元）

　　這一做法主要是通過成立專門的、臨時(shí)性的政府機(jī)構(gòu)在特定時(shí)期起到促進(jìn)作用，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌行業(yè)協(xié)會發(fā)展事宜，新成立的行業(yè)協(xié)會如果找不到業(yè)務(wù)主管單位的話可以找這些政府機(jī)構(gòu)作為自己的業(yè)務(wù)主管單位（見表3）。例如：2002年1月，上海市政府成立行業(yè)協(xié)會發(fā)展署；
[11]2003年，北京市成立北京市行業(yè)協(xié)會和市場中介發(fā)展辦公室；
2004年6月深圳市新設(shè)立行業(yè)協(xié)會服務(wù)署。[12]

　　通過成立專門的、臨時(shí)性的政府機(jī)構(gòu)來具體負(fù)責(zé)行業(yè)協(xié)會的改革，具有一定的創(chuàng)新意義：①這種新設(shè)的行政機(jī)構(gòu)任務(wù)明確，可以集中精力專門促進(jìn)行業(yè)協(xié)會發(fā)展，可以促進(jìn)相關(guān)法規(guī)的出臺和政策的落實(shí)。②作為綜合部門，立場客觀中立，加上具有相應(yīng)的行政權(quán)力和資源，可以比較好的協(xié)調(diào)各部門利益關(guān)系。

　　不能否認(rèn)的是，這種新的三種管理體制在原有體制的基礎(chǔ)上增加了行政成本：①對于已經(jīng)成立的行業(yè)協(xié)會而言，在原有的雙重管理體制的基礎(chǔ)上又多了一個(gè)“婆婆”，相當(dāng)于受到了三種管理體制，勢必增加交易成本。②從上海、深圳地區(qū)的做法來看，這種專門的行政機(jī)構(gòu)基本是作為一種過渡性的機(jī)構(gòu)而存在，在達(dá)到一定的改革目的后，往往面臨著被合并或撤銷，從而政策的連續(xù)性和有效性也打了一定的折扣，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　而且這種改革也需要承擔(dān)一定的行政成本。

　�。ㄈ�）雙重管理體制——單重管理體制（二元——一元）

　　這種做法是一步到位，廢除雙重管理體制，即取消業(yè)務(wù)主管單位，行業(yè)協(xié)會或商會只需要接受登記管理機(jī)關(guān)的管理即可（見表4）。例如：2006年3月1日，廣東省發(fā)布《廣東省行業(yè)協(xié)會條例》，對行業(yè)協(xié)會的雙重管理體制進(jìn)行了突破性改革，在全國先取消了業(yè)務(wù)主管單位，統(tǒng)一由民政部門來行使對行業(yè)協(xié)會的登記和管理；
2007年，深圳市民間組織管理局提出，深圳行業(yè)協(xié)會改革的新的目標(biāo)是將原來的“二元制”變?yōu)楹唵蔚男碌摹耙辉�制”，其改革目�?biāo)是實(shí)現(xiàn)“三無”，即行業(yè)協(xié)會、商會“無行政級別、無行政事業(yè)編制、無行政業(yè)務(wù)主管部門”。

　　比較其他地區(qū)，廣東省和深圳市在行業(yè)協(xié)會領(lǐng)域取消雙重管理體制的做法具有根本性的突破意義：①這一做法不僅減輕了政府負(fù)擔(dān)，有利于政府職能轉(zhuǎn)變和政府機(jī)構(gòu)改革的徹底進(jìn)行。②有利于市場內(nèi)生的行業(yè)協(xié)會或商會的自發(fā)產(chǎn)生，有利于建立起獨(dú)立自主的行業(yè)協(xié)會機(jī)制，從而促進(jìn)地區(qū)產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展。民政部姜力副部長[13]對于廣東省行業(yè)協(xié)會改革和發(fā)展的評價(jià)是：“廣東省、深圳市的行業(yè)協(xié)會已經(jīng)形成了適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制需要的發(fā)展模式，現(xiàn)代行業(yè)協(xié)會管理制度的雛形已經(jīng)出現(xiàn)，這方面在全國是超前的，為全國行業(yè)協(xié)會的改革發(fā)展提供了可供借鑒經(jīng)驗(yàn)，使我們看到了社會組織發(fā)展的方向和目標(biāo)”。2008年4月，民政部正式將深圳市列為“全國社會組織改革創(chuàng)新綜合觀察點(diǎn)”。

　　總體來看，廣東省的行業(yè)協(xié)會改革處于初期階段，也存在著一些矛盾和困難，例如受到上位法（國務(wù)院1998年實(shí)施的《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》）中一些規(guī)定的限制；
個(gè)別部門和領(lǐng)導(dǎo)至今不愿退出行業(yè)協(xié)會；
個(gè)別部門不擔(dān)任業(yè)務(wù)主管單位以后，對行業(yè)協(xié)會在本部門職能范圍內(nèi)的業(yè)務(wù)活動，既不管理也不扶持；
職能轉(zhuǎn)移的同時(shí)沒有做到“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”；
有的行業(yè)協(xié)會在“去行政化”后，因內(nèi)部民主治理機(jī)制不健全，容易被個(gè)別大企業(yè)掌控。但總的來看，廣東省的改革措施，為行業(yè)協(xié)會的發(fā)展注入新的動力，初步建立起行業(yè)協(xié)會與企業(yè)、政府的新型關(guān)系，激發(fā)了行業(yè)協(xié)會發(fā)揮治理作用的主動性、積極性和創(chuàng)造性，[14]基本受到了中央政府、基層企業(yè)乃至學(xué)界的肯定。

　　三、深圳行業(yè)協(xié)會管理體制改革的案例

　　2004年以來，作為中國改革開放的最前沿以及民政部的行業(yè)協(xié)會改革“觀察點(diǎn)”，深圳市近年來在行業(yè)協(xié)會發(fā)展方面進(jìn)行了系統(tǒng)化研究和配套改革，其行業(yè)協(xié)會體制改革的過程相對比較平穩(wěn)，改革歷程先后呈現(xiàn)了從二元模式——三元模式——一元模式的完整過程（前文已經(jīng)有介紹），為我們觀察中國行業(yè)協(xié)會管理體制改革提供了較為連貫的觀察材料，也為其他地區(qū)的改革和相關(guān)理論研究提供了豐富的參考資料。

　　2004年，深圳市委辦公廳、市府辦公廳聯(lián)合下發(fā)了《深圳市行業(yè)協(xié)會民間化工作實(shí)施方案》，確定了行業(yè)協(xié)會改革發(fā)展的總體思路是行業(yè)協(xié)會民間化、市場化、國際化改革。同時(shí)，市委組織部下發(fā)了《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)事業(yè)單位公職人員不再兼任行業(yè)協(xié)會職務(wù)有關(guān)問題的通知》，規(guī)定在行業(yè)協(xié)會任職的國家機(jī)關(guān)公職人員以及各類事業(yè)單位在職人員均要辭去所擔(dān)任的行業(yè)協(xié)會職務(wù)。同年12月，成立深圳市行業(yè)協(xié)會民間化工作聯(lián)系會議制度，聯(lián)席會議由市發(fā)改局、市貿(mào)工局等23個(gè)政府部門組成，工作內(nèi)容包括貫徹落實(shí)市委、市政府關(guān)于行業(yè)協(xié)會民間化工作的部署，討論研究設(shè)計(jì)行業(yè)協(xié)會民間化各階段工作的計(jì)劃安排和重大事項(xiàng)，即使協(xié)調(diào)處理民間化過程中出現(xiàn)的新情況、新問題等。

　　2004年，根據(jù)中編辦有關(guān)指示和《中共廣東省委、廣東省人民政府有關(guān)深圳市深化行政管理體制改革試點(diǎn)方案的批復(fù)》，深圳市委、市政府在政府序列中新設(shè)了行業(yè)協(xié)會服務(wù)署，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全市行業(yè)協(xié)會改革發(fā)展，集中行使分散在原行業(yè)協(xié)會各業(yè)務(wù)主管部門對行業(yè)協(xié)會的行政管理權(quán)，并在推進(jìn)行業(yè)協(xié)會改革與發(fā)展過程中，注重協(xié)調(diào)處理好五大關(guān)系：堅(jiān)持指導(dǎo)與被指導(dǎo)、監(jiān)督與被監(jiān)督的原則，處理好政府與行業(yè)協(xié)會的新型關(guān)系；
堅(jiān)持培育服務(wù)與指導(dǎo)規(guī)范并重的原則，處理好行業(yè)協(xié)會改革發(fā)展與穩(wěn)定的關(guān)系；
堅(jiān)持支持不干預(yù)的原則，處理好業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門與行業(yè)協(xié)會的關(guān)系；
堅(jiān)持協(xié)助不越位的原則，處理好業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門與行政管理職能部門的關(guān)系；
堅(jiān)持分工合作，共同促進(jìn)的原則，妥善處理行業(yè)協(xié)會業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門與行業(yè)管理職能部門的關(guān)系。

　　2007年初，深圳市民間組織管理局提出，深圳行業(yè)協(xié)會改革的新的目標(biāo)是將原來的“二元制”變?yōu)楹唵蔚男碌摹耙辉�制”，其改革目�?biāo)是實(shí)現(xiàn)“三無”，即行業(yè)協(xié)會、商會“無行政級別、無行政事業(yè)編制、無行政業(yè)務(wù)主管部門”。同時(shí)，深圳市行業(yè)協(xié)會服務(wù)署與深圳民政局下轄的民間組織管理辦公室整合為市民間組織管理局，作為市民政局下設(shè)副局級行政事務(wù)機(jī)構(gòu)。至此，備受矚目的深圳市行業(yè)協(xié)會服務(wù)署，也在完成自己的歷史使命后功成身退，傳統(tǒng)的二元體制終于被一元體制取代，深圳市也成為國內(nèi)最先實(shí)行行業(yè)協(xié)會一元化管理體制的城市。

　　通過一系列民間化改革，深圳市行業(yè)協(xié)會與政府部門、事業(yè)單位等原主管單位在人財(cái)物方面基本脫鉤，還原了行業(yè)協(xié)會商會獨(dú)立社團(tuán)法人地位。[15]2004年10月以來，新成立的行業(yè)協(xié)會的發(fā)展初步實(shí)現(xiàn)了“自愿發(fā)起，自選會長，自籌經(jīng)費(fèi)，自聘人員，自理會務(wù)”、“行業(yè)辦會、會員辦會”的特點(diǎn)。行業(yè)協(xié)會的組建實(shí)現(xiàn)了由“政府主導(dǎo)、自上而下”向“政府指導(dǎo)、自下而上”的根本性轉(zhuǎn)變，另外政府還通過設(shè)立行業(yè)協(xié)會專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、促進(jìn)相關(guān)職能向行業(yè)協(xié)會轉(zhuǎn)移、建立與行業(yè)協(xié)會之間的定期對話溝通機(jī)制、制定實(shí)施一系列條例和法律等積極務(wù)實(shí)的有效措施，促進(jìn)了政府與行業(yè)協(xié)會之間的新型關(guān)系的形成。

　　這些改革措施激發(fā)了行業(yè)協(xié)會改革發(fā)展的積極性，目前深圳行業(yè)協(xié)會不僅已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了在人財(cái)物等方面的“存量改革”，而且已經(jīng)進(jìn)入整合行業(yè)和行業(yè)協(xié)會資源的“增量發(fā)展”階段。深圳行業(yè)協(xié)會不僅涉及了深圳高新技術(shù)、金融、物流、文化等四大支柱產(chǎn)業(yè)以及優(yōu)勢傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，覆蓋了深圳市國民經(jīng)濟(jì)主要領(lǐng)域，而且大部分企業(yè)發(fā)揮了搭建企業(yè)與政府的溝通平臺、整合行業(yè)資源為企業(yè)服務(wù)、促進(jìn)行業(yè)自律和規(guī)范市場競爭秩序、組織企業(yè)應(yīng)對反傾銷、解決國際貿(mào)易糾紛等重要作用，并形成了深圳行業(yè)協(xié)會在實(shí)施“提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為”功能方面的顯著特色。[16]

　　四、對三類改革模式的綜合比較

　　從政府行政的角度出發(fā)，我們可以對以上三種行業(yè)協(xié)會管理體制改革的模式進(jìn)行比較，從總體來看，以上三類行業(yè)協(xié)會管理體制的創(chuàng)新模式存在著以下共同點(diǎn)：（1）保持民政部門作為行業(yè)協(xié)會的登記管理部門的地位不變。（2）取消原業(yè)務(wù)主管單位的部分不合理權(quán)限，弱化原有業(yè)務(wù)主管單位對行業(yè)協(xié)會的行政干預(yù)，打破原有的部門管理。（3）相比較過去更重視監(jiān)管而言，目前新一輪的改革更注重行業(yè)協(xié)會的培育發(fā)展，突出強(qiáng)調(diào)行業(yè)協(xié)會的民間化、市場化以及獨(dú)立自主性。（4）對行業(yè)協(xié)會的管理和指導(dǎo)強(qiáng)調(diào)專業(yè)化和集中化。（具體可以見表5）這些改革措施一方面體現(xiàn)了當(dāng)前中國的國家主導(dǎo)力量減弱、社會和市場主導(dǎo)力量增強(qiáng)，另一方面也推動著國家和社會之間的關(guān)系發(fā)生著潛移默化的變化。

　　中國總體上屬于法團(tuán)主義國家，法團(tuán)主義與多元主義相對，前者主要在大陸法系國家中實(shí)施，后者主要在英美法系國家中實(shí)施。法團(tuán)主義關(guān)注的核心問題是，社會不同利益得到有序的集中、傳輸、協(xié)調(diào)和組織，并用各方同意的方式進(jìn)入體制，以便使決策過程有效吸收社會需求，將社會沖突降低到不損害秩序的限度。法團(tuán)主義又分為國家法團(tuán)主義和社會法團(tuán)主義，二者的基本不同在于主導(dǎo)權(quán)力在國家和社會之間的分布不同：前者說明一種自上而下的組織關(guān)系，其中國家的作用是主要的；
后者說明一種自下而上的組織關(guān)系，其中社會力量主導(dǎo)者關(guān)系的秩序。[17]

　　目前中國在政治、經(jīng)濟(jì)、社會等各方面都處于轉(zhuǎn)型期，中央集權(quán)的力度逐漸減弱，市場經(jīng)濟(jì)的力量不斷增強(qiáng)，社會自組織的規(guī)模和數(shù)量不斷的增長，而且政府、市場、社會組織三方面的互動也越來越活躍和頻繁，地方政府的管理創(chuàng)新也在不斷的涌現(xiàn)和完善，這些事實(shí)證據(jù)都已經(jīng)彰顯出了我們這個(gè)轉(zhuǎn)型期的一個(gè)重要特征，那就是目前中國已經(jīng)開始從過去的國家法團(tuán)主義開始向社會法團(tuán)主義過渡，這一轉(zhuǎn)型綜合特征在行業(yè)協(xié)會領(lǐng)域表現(xiàn)的尤其明顯，體現(xiàn)在：國家主導(dǎo)的部門管理開始向社會主導(dǎo)的行業(yè)管理轉(zhuǎn)變，政府和行業(yè)協(xié)會的關(guān)系上由“不平等——依附”向“平等——合作”轉(zhuǎn)變，行業(yè)協(xié)會管理體制逐漸由控制型、單一化的雙重管理體制向支持型、多元化的新管理體制轉(zhuǎn)變。將目前的行業(yè)協(xié)會管理體制創(chuàng)新模式進(jìn)行排序，可以得到如下所示的排列結(jié)果：國家法團(tuán)主義→三重管理體制→新雙重管理體制→社會法團(tuán)主義→單重管理體制→多元主義。

　　從上述的比較來看，未來行業(yè)協(xié)會管理體制改革的方向是一元化管理體制，也就是取消行業(yè)協(xié)會的業(yè)務(wù)主管單位，僅保留登記管理機(jī)關(guān)，也就是廣東省和深圳市的改革思路。然而，廣東省和深圳市作為改革開放的前沿陣地，在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府體制改革方面擁有很多內(nèi)陸地區(qū)和其他城市所不具備的先天優(yōu)勢，在行業(yè)協(xié)會管理體制改革方面的步伐和力度較大，其具體的改革模式在短期內(nèi)可能無法被其他地區(qū)機(jī)械模仿。就目前的綜合比較來看，新雙重管理體制的做法可能更適合中國大部分地區(qū)的需要，也比較容易效仿和實(shí)現(xiàn)。比如由工商聯(lián)等更加專業(yè)、與行業(yè)協(xié)會聯(lián)系更加緊密、立場比較客觀中立的政府部門來承接行業(yè)協(xié)會的業(yè)務(wù)主管單位資格）。具體而言，各地政府要根據(jù)原有體制的運(yùn)行、市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及行業(yè)協(xié)會的生發(fā)等實(shí)際情況，進(jìn)行行業(yè)協(xié)會雙重管理體制的改革。

　　五、總結(jié)

　　轉(zhuǎn)型期中國行業(yè)協(xié)會的產(chǎn)生主要包括體制內(nèi)生成和體制外生成兩種基本途徑，近年來這兩大類行業(yè)協(xié)會在各自取得相應(yīng)發(fā)展的同時(shí)也面臨著一定的困境，集中體現(xiàn)在體制內(nèi)行業(yè)協(xié)會的社會合法性不足、體制外行業(yè)協(xié)會的行政合法性不足的雙重困境，這與當(dāng)前中國整體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、行政改革、社會轉(zhuǎn)型等多種要素都有著緊密聯(lián)系，而現(xiàn)行的行業(yè)協(xié)會雙重管理體制是造成這種雙重困境的關(guān)鍵性原因。

　　目前中央政府大力鼓勵(lì)培育發(fā)展行業(yè)協(xié)會[18]，并相繼頒布了一系列政策文件來推動行業(yè)協(xié)會的改革發(fā)展，但是地方政府的行業(yè)協(xié)會改革并不均衡，體現(xiàn)在：一方面在中部和西部等經(jīng)濟(jì)相對欠發(fā)達(dá)地區(qū)，主要進(jìn)行的工作是“政會分離”，即行業(yè)協(xié)會與業(yè)務(wù)主管單位進(jìn)行人員、場地、財(cái)務(wù)的分離工作；
另一方面，在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、市場機(jī)制比較完善的沿海地區(qū)，各地方政府已經(jīng)初步完成了政會分離工作，并且相繼進(jìn)行了一系列逐漸深入的配套改革，并采取了政府職能轉(zhuǎn)移、建立與行業(yè)協(xié)會定期溝通機(jī)制等做法來促進(jìn)行業(yè)協(xié)會的發(fā)展�？傮w來看，中央政府應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)區(qū)域性、多元性的管理體制改革，給予地方政府一定的體制創(chuàng)新空間，及時(shí)總結(jié)和提升各地經(jīng)驗(yàn)，選擇適當(dāng)時(shí)機(jī)和地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)性推廣，為行業(yè)協(xié)會創(chuàng)造一個(gè)良好的發(fā)展環(huán)境，以促進(jìn)行業(yè)協(xié)會的進(jìn)一步改革和發(fā)展。

　　無論采用何種模式進(jìn)行改革，無論改革進(jìn)行到什么階段，在行業(yè)協(xié)會管理體制改革中始終應(yīng)該遵循的幾個(gè)基本原則：第一、尊重行業(yè)協(xié)會的獨(dú)立自主性，充分發(fā)揮其行業(yè)治理的主體作用，這是改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)；
第二、在保證行業(yè)協(xié)會自治機(jī)制的前提下，應(yīng)該使行政成本和社會成本的總和最小化，即改革總成本最小化；
第三、糾正以往對行業(yè)協(xié)會“重監(jiān)控輕培育”、“重管理輕服務(wù)”、“重干預(yù)輕支持”的單一化傾向，促使政府和行業(yè)協(xié)會的關(guān)系由“不平等——依附”向“平等——合作”轉(zhuǎn)變。第四、改革應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況進(jìn)行，允許不同的改革模式同時(shí)存在，不能搞“一刀切”。

　　參考文獻(xiàn)：

　　賈西津、沈恒超、胡文安等，《轉(zhuǎn)型時(shí)期的行業(yè)協(xié)會》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2004年2月

　　浦文昌主編《建立民間商會》，西北大學(xué)出版社，2006年10月

　　深圳市民間組織管理局編《深圳行業(yè)狀況及行業(yè)協(xié)會•2006》，《大地》行業(yè)與行業(yè)協(xié)會•2006專刊

　　孫春苗《各地對行業(yè)協(xié)會雙重管理體制的創(chuàng)新之比較》，《學(xué)會》，2008年第5期

　　張靜著《法團(tuán)主義》（修訂版），中國社會科學(xué)出版社，2005年5月

　　張冉《我國行業(yè)協(xié)會管理體制弊端、實(shí)踐創(chuàng)新及變革趨勢》，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　《昆明理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》，2007年第4期

　　Comparison between Reformations on Governance of Trade Associations: on Dual-Governance System

　　[Abstract]: This article selects the three most representative models of reformations on dual-governance system of trade associations in China, compares them with historical materials and between governments, and introduces the Shenzhen´ experience. The article points out that, the new dual-governance system of trade associations is more appropriate for most areas in China currently. To advance more reformations and developments of trade associations, this article also points out the basic rules through reformations, and suggests the central government should encourage the local governments" reformations, sum up them and enhance them, and spread them at proper times and areas.

　　[Key words]: trade associations, reformations, dual-governance system, comparison

　　注釋：

　　[①] 孫春苗，清華大學(xué)公共管理學(xué)院NGO研究所博士研究生

　　[②] 該定義借鑒了余暉對“行業(yè)組織的管理體制”的定義，該定義中的“行業(yè)組織”即筆者文中的“行業(yè)協(xié)會”。具體見浦文昌主編《建立民間商會》，西北大學(xué)出版社，2006年10月，第222~223頁

　　[③] 見賈西津、沈恒超、胡文安等，《轉(zhuǎn)型時(shí)期的行業(yè)協(xié)會》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2004年2月，第141～160頁

　　[④] 見余暉《我國行業(yè)組織管理體制的模式選擇》，浦文昌主編《建設(shè)民間商會——“市場經(jīng)濟(jì)與民間商會”理論研討會論文集》，西北大學(xué)出版社，2006年10月，第222~244頁

　　[⑤] 見張冉《我國行業(yè)協(xié)會管理體制弊端、實(shí)踐創(chuàng)新及變革趨勢》，《昆明理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》，2007年第4期

　　[⑥] 見余暉《我國行業(yè)組織管理體制的模式選擇》，浦文昌主編《建設(shè)民間商會——“市場經(jīng)濟(jì)與民間商會”理論研討會論文集》，西北大學(xué)出版社，2006年10月，第230頁

　　[⑦] 見孫春苗《各地對行業(yè)協(xié)會雙重管理體制的創(chuàng)新之比較》，《學(xué)會》，2008年第5期

　　[⑧] 2000年2月，民政部在《關(guān)于重新確認(rèn)社會團(tuán)體業(yè)務(wù)主管單位的通知》（民發(fā)[2000]41號）中，沒有授權(quán)中華全國工商業(yè)聯(lián)合會作為社會團(tuán)體的業(yè)務(wù)主管單位。

　　2002年，新通過的《中國工商聯(lián)章程》中明確自己可以作為行業(yè)協(xié)會或商會的業(yè)務(wù)主管單位。

　　[⑨] 《溫州市人民政府辦公室關(guān)于市工商聯(lián)作為工商領(lǐng)域社會團(tuán)體業(yè)務(wù)主管單位有關(guān)問題的函》

　　[⑩] 《河北省人民政府辦公廳關(guān)于變更全省性經(jīng)濟(jì)類行業(yè)協(xié)會業(yè)務(wù)主管單位的通知 》（省政府辦公廳 [2005]61號）

　　[11] 2004年6月在行業(yè)協(xié)會發(fā)展署的基礎(chǔ)上又合并改組為上海市社會服務(wù)局，該局內(nèi)設(shè)綜合處、社會團(tuán)體服務(wù)處、市場中介服務(wù)處、新經(jīng)濟(jì)組織服務(wù)處

　　[12] 2006年12月深圳市民間組織管理辦公室和市行業(yè)協(xié)會服務(wù)署將整合為市民間組織管理局

　　[13] 2008年4月7－11日，民政部姜力副部長率國家民間組織管理局、國家發(fā)改委、北京市民政局、上海社團(tuán)局等單位組成的聯(lián)合調(diào)研組，到廣州、深圳兩地調(diào)查行業(yè)協(xié)會改革、發(fā)展的情況，召開了11個(gè)座談會，實(shí)地考察了4個(gè)行業(yè)協(xié)會，與行業(yè)協(xié)會登記管理機(jī)關(guān)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位、行業(yè)協(xié)會、企業(yè)負(fù)責(zé)人和專家學(xué)者共135人進(jìn)行了交流。

　　[14] 見民政部、國家發(fā)改委聯(lián)合調(diào)研組《堅(jiān)持改革創(chuàng)新，促進(jìn)行業(yè)協(xié)會發(fā)揮作用——廣東省行業(yè)協(xié)會改革與發(fā)展的調(diào)研報(bào)告》，《社團(tuán)管理研究》，2008年第7期

　　[15] 201名在69家行業(yè)協(xié)會兼職的黨政府機(jī)關(guān)已經(jīng)按照規(guī)定全部脫鉤；
每家行業(yè)協(xié)會都有獨(dú)立的基本帳戶、會計(jì)從業(yè)人員和較為完整的財(cái)務(wù)年度報(bào)表；
超過80％的協(xié)會通過租用社會物業(yè)、會員提供、購買自有產(chǎn)權(quán)的辦公場所來解決，另有少數(shù)行業(yè)協(xié)會有償或無償使用政府物業(yè)，基本上沒有與原業(yè)務(wù)主管單位合署辦公的情況。

　　[16] 見深圳市民間組織管理局編《深圳行業(yè)狀況及行業(yè)協(xié)會·2006》，《大地》行業(yè)與行業(yè)協(xié)會·2006�？�，第13頁

　　[17]見張靜著《法團(tuán)主義》（修訂版），中國社會科學(xué)出版社，2005年5月，第30頁

　　[18] 2004年1月5日，在全國民政廳（局）長會議上，民政部部長李學(xué)舉在題為“以民為本，為民解困，推進(jìn)民政工作全面協(xié)調(diào)發(fā)展”的工作報(bào)告中，提出今后要著重培育和發(fā)展行業(yè)協(xié)會、社區(qū)民間組織、公益性民間組織、農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會。

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