王偉華：試論南盟地區(qū)反恐合作機(jī)制

　　[內(nèi)容提要]南亞是國際恐怖主義活動的中心和重災(zāi)區(qū)之一，“9·11”事件后這一地區(qū)的各類恐怖主義襲擊活動更加頻繁。南亞的恐怖主義具有非常強(qiáng)的跨境背景。地區(qū)反恐合作是南盟加強(qiáng)政治安全合作的重要內(nèi)容。南盟政治安全合作的逐步展開和深化將會大大提升南盟的政治地位和發(fā)言權(quán)，這將有助于南亞地區(qū)的穩(wěn)定和發(fā)展，并對本地區(qū)國家間關(guān)系產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。南盟地區(qū)反恐合作機(jī)制的加強(qiáng)對于中國的國家安全利益具有積極意義，有助于中國周邊戰(zhàn)略環(huán)境的改善，并為中國參與南亞地區(qū)合作提供更加寬廣的舞臺。

　　[關(guān)鍵詞]南盟 反恐 地區(qū)合作

　　2008年7月7日，阿富汗首都喀布爾印度大使館門口發(fā)生汽車炸彈爆炸，造成兩名印度外交官、兩名印度警衛(wèi)和30多名阿富汗人喪生，另有將近150人受傷。這是自2001年塔利班政權(quán)倒臺以來，喀布爾發(fā)生的最嚴(yán)重的炸彈襲擊事件。爆炸發(fā)生后，印度和阿富汗都指責(zé)襲擊事件背后有巴基斯坦三軍情報局的影子，是巴基斯坦情報機(jī)構(gòu)與阿富汗境內(nèi)的恐怖分子共謀的結(jié)果。巴基斯坦對此予以否認(rèn)，稱巴基斯坦本身也是恐怖主義和極端主義的受害者，巴基斯坦與阿富汗都在與伊斯蘭恐怖主義這個共同的敵人做斗爭。此次事件將南亞安全領(lǐng)域內(nèi)三個最主要的國家牽涉其中，顯示出南亞在反恐領(lǐng)域內(nèi)的安全地區(qū)化特征。南亞恐怖主義在本質(zhì)上具有非常強(qiáng)的跨境背景和內(nèi)容，這是任何關(guān)于次大陸恐怖主義討論的核心。在應(yīng)對恐怖主義的安全挑戰(zhàn)方面，南亞日益成為一個“安全復(fù)合體”，迫切需要在地區(qū)層面、特別是南亞區(qū)域合作聯(lián)盟（以下簡稱南盟）框架內(nèi)建立有效的多邊合作機(jī)制。

　　一、“安全復(fù)合體”與反恐背景下南亞的安全地區(qū)化

　　“安全復(fù)合體”的概念是由英國學(xué)者巴里·布贊最先提出的。經(jīng)過不斷的修正，布贊最終將“安全復(fù)合體”定義為：“一組單元，它們的安全化、非安全化的主要過程或者兩者被緊密地聯(lián)系在一起，以致其安全問題不能彼此分開地合理分析或解決�！卑踩�研究專家戴維·辛格和帕特里克·摩根指出，用于描述由共同安全問題聯(lián)合起來的特殊類型的區(qū)域——“安全復(fù)合體”，作為暴力沖突和沖突管理成效顯著的場所，它在當(dāng)代世界中的重要性正在不斷上升。與其他因素結(jié)合起來，區(qū)域安全復(fù)合體的獨(dú)特性可以適用于影響區(qū)域秩序的獨(dú)立變量�！鞍踩珡�(fù)合體”概念的提出是以區(qū)域一體化為主要特征的“新區(qū)域主義”研究和以“寬泛安全”為主要議題的新安全研究的相互交叉和融合的產(chǎn)物。

　　從“安全復(fù)合體”的概念出發(fā)，我們將會對目前南亞地區(qū)的安全挑戰(zhàn)做出準(zhǔn)確的認(rèn)識和適當(dāng)?shù)膽?yīng)對�！�9·11”事件發(fā)生以前，南亞地區(qū)的安全局勢是否穩(wěn)定在很大程度上取決于印度與其他南亞國家之間的雙邊關(guān)系是否穩(wěn)定，其中，印度與巴基斯坦的關(guān)系是本地區(qū)所有雙邊關(guān)系中最重要的一對。從地緣政治的現(xiàn)實(shí)和南亞國際關(guān)系的歷史來看，由于印度與所有南亞國家都有這樣或那樣的矛盾，因而其在南亞的地區(qū)安全中居于首要的地位。如果印度沒有一個整體的處理與鄰國的全面政策，南亞地區(qū)的安全就不能從整體上得到保障。盡管如此，但尚不能說南亞已經(jīng)成為一個“安全復(fù)合體”，因?yàn)槟蟻喐鲊�與印度各對雙邊矛盾之間的相互關(guān)聯(lián)性并不突出。進(jìn)入新世紀(jì)以來，南盟的一體化進(jìn)程加快了速度，取得了初步的進(jìn)展。隨著恐怖主義的威脅日益上升，反恐成為本地區(qū)成員國的重要議程。因?yàn)椋�“�?shí)現(xiàn)南亞繁榮和合作前景的第一位的要求是實(shí)現(xiàn)和平”。如何更為有效地應(yīng)對恐怖主義這一共同安全威脅成為南亞地區(qū)“安全復(fù)合體”產(chǎn)生的重要驅(qū)動因素。

　　南亞成為反恐意義上的“安全復(fù)合體”既有來自地區(qū)外部的壓力，也有內(nèi)生恐怖主義的威脅�！�9·11”事件發(fā)生后，在反恐的旗幟下，美國發(fā)動了針對基地組織及其庇護(hù)者阿富汗塔利班政權(quán)的戰(zhàn)爭。南亞首當(dāng)其沖成為全球反恐戰(zhàn)爭的主要戰(zhàn)場。美國將恐怖主義和大規(guī)模殺傷性武器及其技術(shù)的結(jié)合確定為其面臨的最嚴(yán)重威脅，以在反恐問題上的立場劃線，區(qū)分?jǐn)橙撕团笥�。在非常短的時間內(nèi)，美國就建立了以其為首的全球反恐志愿者聯(lián)盟。印度借機(jī)加強(qiáng)與美國日益緊密的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。在美國的壓力下，穆沙拉夫政府經(jīng)過權(quán)衡利弊，不得不與阿富汗塔利班政權(quán)斷絕關(guān)系，加入美國的全球反恐聯(lián)盟，再次成為前線國家。

　　從區(qū)域內(nèi)部來看，南亞是國際恐怖主義活動的中心和重災(zāi)區(qū)之一，恐怖主義對南盟大多數(shù)成員國形成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，對南亞地區(qū)的穩(wěn)定與發(fā)展構(gòu)成嚴(yán)重威脅。南亞的恐怖分子和動亂組織已經(jīng)在他們之間建立起有一定規(guī)模和影響的跨國合作，這種合作涵蓋聯(lián)合訓(xùn)練、轉(zhuǎn)移武器和彈藥、分享經(jīng)驗(yàn)、探討意識形態(tài)問題等。尼泊爾與印度毛派分子之間的聯(lián)系已是常識，證據(jù)還表明斯里蘭卡猛虎組織為了訓(xùn)練目的也和尼泊爾的毛派分子建立了聯(lián)系。⑤ 但尼泊爾、印度和斯里蘭卡之間在應(yīng)對這一對其國家安全的共同威脅時卻沒有任何的合作。

　　“9·11”事件之后這一地區(qū)的各類恐怖主義襲擊活動更加頻繁，突出表現(xiàn)在以基地組織和塔利班為主要代表的伊斯蘭極端勢力的恐怖主義活動在印度、巴基斯坦、孟加拉和阿富汗等南亞主要國家的泛濫。上述國家最近幾年都發(fā)生了比較嚴(yán)重的大規(guī)模恐怖襲擊事件，而且還在呈上升趨勢。2007年，巴基斯坦共發(fā)生了57次自殺式恐怖襲擊，導(dǎo)致658人死亡；
阿富汗則發(fā)生了160次自殺式恐怖襲擊，導(dǎo)致836人死亡。同樣在2007年，印度有超過2300人死于伊斯蘭極端分子發(fā)動的恐怖襲擊。2008年上半年，巴基斯坦和阿富汗又分別發(fā)生了25次和76次自殺式恐怖襲擊事件，并分別導(dǎo)致332人和466人死亡。事實(shí)表明，恐怖活動并未得到有效的遏制，反而更加猖獗。首先，伊斯蘭極端恐怖襲擊的地區(qū)化擴(kuò)散。在原有各種暴力沖突的基礎(chǔ)上，與伊斯蘭宗教極端主義相關(guān)的恐怖主義行動日益突出。其次，恐怖主義活動在南亞地區(qū)的跨境趨勢日益顯著，包括恐怖主義分子的跨境流動、資金和人員的跨境征集、恐怖主義活動的跨境實(shí)施以及恐怖組織的跨境合作等。再次，恐怖主義襲擊往往引發(fā)南亞國家間的信任危機(jī)。發(fā)生在地區(qū)內(nèi)任一國家的恐怖主義活動總會引起地區(qū)內(nèi)國家間關(guān)系的相對緊張，顯現(xiàn)出各國之間的政治信任缺乏。印度駐阿富汗大使館被炸事件給印巴原本即將舉行的第五輪全面和談進(jìn)程蒙上了陰影，顯示出恐怖襲擊事件對地區(qū)內(nèi)國家間信任關(guān)系的消極影響是非常明顯的。

　　二、地區(qū)反恐合作：理論與現(xiàn)實(shí)要求

　　從區(qū)域一體化的一般發(fā)展模式來看，區(qū)域合作往往始自低政治的功能性領(lǐng)域的合作，如經(jīng)貿(mào)合作、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、人員往來、文化交流等。由于這些領(lǐng)域的政治敏感性比較低，可以避免觸及成員國之間的政治分歧，有利于培養(yǎng)地區(qū)內(nèi)部成員國之間的政治互信，可以為區(qū)域一體化的進(jìn)一步深化奠定基礎(chǔ)。同時，根據(jù)新功能主義的觀點(diǎn)，這種部門內(nèi)的合作會產(chǎn)生溢出效益，合作的成果會逐步擴(kuò)散到其他部門，并最終導(dǎo)致所有部門間的全面一體化。或者說，按照區(qū)域一體發(fā)展的內(nèi)在邏輯，低政治領(lǐng)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)與社會合作最終必然走向高政治領(lǐng)域內(nèi)的政治與安全合作。地區(qū)合作是一個整體概念，經(jīng)濟(jì)性的地區(qū)合作機(jī)制必然要求相應(yīng)的政治和安全合作機(jī)制作為輔助。而且從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，如果缺乏可靠的安全保障和穩(wěn)定的政治環(huán)境，地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作也將會面臨比較大的交易成本和風(fēng)險。

　　通過對在經(jīng)濟(jì)、社會、文化、技術(shù)和科學(xué)領(lǐng)域內(nèi)一致選擇的項目的“積極協(xié)作與相互援助”，南盟在促進(jìn)地區(qū)合作方面取得了一定的成績。這些功能性、非爭議性和互惠領(lǐng)域內(nèi)的進(jìn)展，不僅有助于加速國家發(fā)展的步伐，而且最終有助于建立“互信、理解和對彼此問題的正確評價”的氛圍。最終，地區(qū)緊張局勢將自動減輕，地區(qū)安全和穩(wěn)定相應(yīng)地得到提高。因而，南盟有兩套明確的目標(biāo)。表面和即時的目標(biāo)本質(zhì)上是非政治的，強(qiáng)調(diào)通過地區(qū)社會、經(jīng)濟(jì)和文化合作來推動國家發(fā)展。潛在和長遠(yuǎn)的目標(biāo)本質(zhì)上是政治的，致力于最終建立一個可持續(xù)、穩(wěn)定、和平的地區(qū)秩序。

　　隨著冷戰(zhàn)后全球化的深入發(fā)展，國家威脅來源逐漸多樣化。在以國家行為體角逐為核心的傳統(tǒng)安全威脅依然存在的同時，非國家行為體的興起將非傳統(tǒng)安全引入國際政治之中。非傳統(tǒng)安全是指“由非政治和軍事因素所引發(fā)，直接影響甚至威脅本國和別國乃至地區(qū)與全球發(fā)展、穩(wěn)定和安全的跨國性問題以及與此相應(yīng)的一種新安全觀和新的安全領(lǐng)域�！眰鹘y(tǒng)安全著眼于軍事和政治安全，卻不足以解釋恐怖主義、環(huán)境或其他議題。

　　在非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，恐怖主義的表現(xiàn)尤為突出，特別是“9·11”事件以來，恐怖主義成為人類面臨的共同挑戰(zhàn)，反恐不僅關(guān)系到國家的穩(wěn)定和發(fā)展，更關(guān)乎地區(qū)乃至全球的穩(wěn)定和發(fā)展。冷戰(zhàn)后的世界，盡管傳統(tǒng)的安全威脅依然存在，而且在局部地區(qū)還格外突出。但以恐怖主義為主要代表的非傳統(tǒng)安全威脅，正對普通民眾的心理帶來更為現(xiàn)實(shí)和直接的恐懼感。與傳統(tǒng)的國家間或國家集團(tuán)間的直接軍事對抗所不同，恐怖主義對于一般民眾日常生活的心理影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于前者�？植澜M織作為次國家行為體，其與國家行為體所進(jìn)行的對抗是不對稱的。國際恐怖主義更具有跨國性、隱蔽性和流動性的特征，往往利用國家間的矛盾和沖突，使得單個國家很難通過自助的方式獲得安全。因而傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全的獲取與長期維護(hù)需要機(jī)制性的安排�？植乐髁x跨國性活動導(dǎo)致了安全威脅的地區(qū)性爆發(fā)，這使得新型的區(qū)域性安全合作機(jī)制越來越被人們所重視，并在實(shí)踐中被采納。比如說，上海合作組織在打擊三股勢力、維護(hù)地區(qū)安全與穩(wěn)定方面就取得了重要成果。近幾年，由于在上海合作組織框架內(nèi)進(jìn)行的反恐合作，東突恐怖組織在中亞的活動遭到了致命打擊。這一點(diǎn)，從新疆西部與中亞接壤的地區(qū)的和平和穩(wěn)定中已可以看出效果，伊犁州自1997年“2·5”暴力恐怖事件后，再未發(fā)生過暴力恐怖事件。

　　日益嚴(yán)峻的地區(qū)內(nèi)跨國恐怖主義形勢對地區(qū)反恐合作機(jī)制的建立提出了迫切的要求。作為南亞地區(qū)唯一有效的地區(qū)合作機(jī)制，南盟缺乏在政治安全領(lǐng)域內(nèi)完善的地區(qū)反恐合作機(jī)制。南盟需要突破自我的固有限制，實(shí)質(zhì)性地將合作的領(lǐng)域從經(jīng)濟(jì)與社會逐步擴(kuò)展到政治與安全。在這一過程中，建立地區(qū)反恐合作機(jī)制將會成為南盟進(jìn)行政治轉(zhuǎn)型的先導(dǎo)和自我升級的一個突破口。

　　三、南盟地區(qū)反恐合作的歷史進(jìn)程

　　南盟的基本目標(biāo)是通過在特定共識合作領(lǐng)域內(nèi)的聯(lián)合行動，加速成員國之間的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展進(jìn)程。因而，南盟的成立顯示了南亞人民的決心：開展區(qū)域合作；
本著友誼、信任和理解的精神，共同努力尋求解決共同問題的方案；
并在相互尊重、平等和共享成果的基礎(chǔ)上建立一個新的秩序。南盟框架內(nèi)的合作是建立在尊重以下原則基礎(chǔ)之上的：主權(quán)平等，領(lǐng)土完整，政治獨(dú)立，不干涉別國內(nèi)政。南盟框架內(nèi)的合作將是對現(xiàn)有雙邊和多邊合作安排的補(bǔ)充和繼續(xù)。

　　地區(qū)反恐合作是南盟框架內(nèi)涉及政治安全合作的一項重要機(jī)制。面對新一輪的伊斯蘭極端主義和恐怖主義襲擊行動，單獨(dú)的南亞各國很難有效地采取應(yīng)對措施。南盟作為南亞地區(qū)唯一的區(qū)域合作組織，盡管在成立之初就一直意圖建立地區(qū)反恐合作機(jī)制，但以歷史的眼光來看，其在反恐領(lǐng)域的合作還需要進(jìn)一步拓展和充實(shí)。南盟在反恐問題上雖然進(jìn)行了努力，但總體效果并不盡如人意。主要表現(xiàn)在簽訂的條約文本和各種倡議在具體的合作領(lǐng)域內(nèi)無法得到有效的落實(shí)。在《南盟打擊恐怖主義地區(qū)協(xié)定》（以下簡稱《協(xié)定》）簽訂了大約20年之后，2007年的新德里峰會才第一次談?wù)撈錀l款的落實(shí)問題。南盟各成員國對恐怖主義的定義看法迥異，南盟恐怖主義監(jiān)察機(jī)構(gòu)一直無法有效工作，大部分關(guān)于南亞恐怖主義的信息和知識是由遍布次大陸的學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)和公民社會組織而非南盟的反恐機(jī)構(gòu)所提供。到目前為止，南盟地區(qū)反恐合作機(jī)制建設(shè)大致經(jīng)歷了以下三個階段：

　　1、起始階段（1985-2001）

　　本階段的主要標(biāo)志是《協(xié)定》的簽訂，為南盟地區(qū)反恐合作機(jī)制的建設(shè)確立了基本框架。1985年12月，第一次南盟達(dá)卡峰會結(jié)束時發(fā)表的一份聯(lián)合新聞公報（它不僅反應(yīng)了南盟正式會議所做的決定，也反應(yīng)了國家元首和政府首腦在非正式磋商中所達(dá)成的決定）指出：“領(lǐng)導(dǎo)人同意設(shè)立一個研究小組來調(diào)查恐怖主義問題，因?yàn)檫@一問題影響到南盟成員國的安全和穩(wěn)定。他們進(jìn)一步指示部長理事會考慮該研究小組的報告，并向他們提交成員國如何能夠最好地合作解決這一問題的建議�！边@是南盟地區(qū)反恐合作機(jī)制建設(shè)的最初萌芽。以后歷次南盟峰會所發(fā)表的宣言和新聞公報中都將恐怖主義作為對地區(qū)安全的重要威脅之一，并呼吁南盟各成員國共同努力，以合作應(yīng)對這一嚴(yán)重阻礙區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作有效開展的共同敵人。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　遵照第一次南盟達(dá)卡峰會的精神，《協(xié)定》于1987年11月4日簽訂，在所有成員國批準(zhǔn)之后于1988年8月22日開始生效。這是南盟對于地區(qū)安全的一個重大貢獻(xiàn)�！秴f(xié)定》的簽訂和批準(zhǔn)，為引渡或起訴涉嫌實(shí)施恐怖主義犯罪行為的個人提供了幫助，使信息、情報和反恐預(yù)防行動的技術(shù)交換成為可能。盡管這一協(xié)定還存在一些瑕疵，但通過推動修改各自國內(nèi)立法以使其生效，成員國表達(dá)了他們的良好愿望和政治共識。《協(xié)定》第八款強(qiáng)調(diào)“締約國應(yīng)該在其國內(nèi)法允許的范圍內(nèi)展開合作，包括相關(guān)機(jī)構(gòu)之間的協(xié)商，信息、情報和活動分享，以及其他適當(dāng)?shù)南嚓P(guān)合作措施，目的在于通過預(yù)防措施防止恐怖主義活動�！币罁�(jù)《協(xié)定》成立了南盟恐怖主義犯罪監(jiān)察機(jī)構(gòu)（SAARC Terrorist Offences Monitoring Desk (STOMD)）�！秴f(xié)定》的簽訂為南盟地區(qū)反恐合作機(jī)制的建設(shè)提供了最根本的框架安排，具有重要象征意義，但其后的落實(shí)卻由于南盟成員國之間的關(guān)系緊張而基本陷于停滯。

　　2、發(fā)展階段（2002-2004）

　　這一階段的主要標(biāo)志是《南盟打擊恐怖主義附加議定書》（以下簡稱《議定書》）的通過�！秴f(xié)定》簽署后，一直沒有得到落實(shí)，這也體現(xiàn)了南盟的固有特色——協(xié)議簽署易，付諸實(shí)施難�！�9·11”事件后，南盟各國開始面臨新一輪更大規(guī)模的恐怖主義威脅，嚴(yán)峻的形勢迫切需要各國通力合作，共同應(yīng)對挑戰(zhàn)。2004年南盟伊斯蘭堡峰會通過了《議定書》，目的在于對《協(xié)定》進(jìn)行加強(qiáng)和補(bǔ)充，特別是打擊金融領(lǐng)域內(nèi)的恐怖主義犯罪行為，切斷恐怖主義活動的資金來源。2006年1月12日南盟成員國完成了批準(zhǔn)程序，《議定書》開始生效。《議定書》指出，遵照2001年9月28日通過的安理會第1373號決議精神，南盟成員國確認(rèn)其進(jìn)行單獨(dú)和集體努力的決心，堅決打擊一切形式的恐怖主義。成員國將通過加強(qiáng)合作以及全面落實(shí)與恐怖主義相關(guān)的國際公約及其它相關(guān)機(jī)制，通過打擊為恐怖活動提供資金供應(yīng)、獲取和捐助，阻止和抑制恐怖活動募集資金。《議定書》的通過反映了國際反恐大背景對南亞地區(qū)反恐合作的推動和促進(jìn)作用。

　　3、最新進(jìn)展（2005-2008）

　　這一階段以南盟內(nèi)政部長會議的召開和警察事務(wù)會議的恢復(fù)為主要標(biāo)志，顯示出南盟地區(qū)反恐合作在具體操作層面正逐步展開。2005年11月在達(dá)卡舉行的第十三次南盟首腦峰會決定召開年度南盟內(nèi)政部長會議，并在部長會議之前先召開年度內(nèi)政秘書會議，這一機(jī)制旨在對《協(xié)定》及《議定書》等的執(zhí)行情況進(jìn)行評估，并加強(qiáng)各國在反恐領(lǐng)域內(nèi)更為有效的合作。第一次南盟內(nèi)政部長會議于2006年5月11日在孟加拉國首都達(dá)卡舉行。會議專門商討如何對付日益猖獗的恐怖活動，并達(dá)成了在地區(qū)范圍內(nèi)加強(qiáng)合作的9項決定，其中包括聯(lián)手打擊武裝恐怖活動和毒品走私活動，重新啟動地區(qū)性的有關(guān)機(jī)構(gòu)，交換情報和分享打擊恐怖活動的經(jīng)驗(yàn)等，以確保該地區(qū)的和平、穩(wěn)定與安全。

　　第二次南盟內(nèi)政部長會議于2007年10月25日在印度首都新德里舉行。南盟內(nèi)政部長會議呼吁成員國有效地加強(qiáng)反恐機(jī)制，認(rèn)為恐怖主義仍然嚴(yán)重威脅南亞地區(qū)的和平與發(fā)展。南盟將進(jìn)一步加強(qiáng)成員國之間的反恐合作，增加定期交換反恐情報和人員的交流。南盟還將在打擊跨界犯罪、洗錢、販賣毒品和人口、走私武器和制造假幣等領(lǐng)域加強(qiáng)合作，為南亞地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造一個安全的環(huán)境。南盟內(nèi)政部長會議討論了落實(shí)《協(xié)定》及《議定書》和《南盟毒品與精神藥物協(xié)定》（SAARC Convention on Narcotic Drugs and Psychotropic Substances）的相關(guān)問題。會議還討論加強(qiáng)南盟恐怖主義犯罪監(jiān)察機(jī)構(gòu)和南盟毒品犯罪監(jiān)察機(jī)構(gòu)（ SAARC Drug Offences Monitoring Desk, SDOMD）的工作，以及加強(qiáng)南盟和聯(lián)合國毒品與犯罪辦公室與東盟在這些方面的合作。

　　此外，南盟警察事務(wù)合作會議（SAARC Conference on Cooperation in Police Matters）到目前為止也已經(jīng)舉行了6次。雖然這一南盟各成員國最高警察官員之間的年度會晤機(jī)制早在1996年就建立了，但第三年就被迫中斷，陷入停滯狀態(tài)。“9·11”事件的發(fā)生為該機(jī)制的重新啟動提供了契機(jī)，將其從死亡的邊緣挽救回來。南盟成員國開始重新重視南盟警察事務(wù)合作會議。在2002至2007的六年中，共召開了四次會議。警察事務(wù)會議討論的主要內(nèi)容是如何在成員國警察機(jī)構(gòu)之間開展網(wǎng)絡(luò)化工作，并做出與之相關(guān)的一系列重要安排，目前基本上還處于對各種文件的修訂階段。主要的議題包括：建立獨(dú)立的南盟警察組織，防止有組織犯罪、吸毒、販毒、洗錢，提供警察培訓(xùn)裝備等。

　　2008年南盟科倫坡峰會將反恐問題作為會議討論重點(diǎn)之一，南盟各國領(lǐng)導(dǎo)人就加強(qiáng)司法合作、引渡恐怖分子等問題進(jìn)行磋商，以推動當(dāng)前的南亞反恐機(jī)制向前發(fā)展。經(jīng)過艱難的談判，會議通過了《南盟司法互助協(xié)定》（SAARC Convention on Mutual Legal Assistance in Criminal Matters），該協(xié)定計劃為成員國安全力量之間更大程度的合作提供法律框架，以便應(yīng)任何成員國的請求追蹤、逮捕、移交犯罪分子和恐怖分子。2007年4月第14屆南盟峰會上，與會領(lǐng)導(dǎo)人提出南盟進(jìn)入第三個十年后，將從宣言階段向落實(shí)階段過渡。今后南盟發(fā)展的重點(diǎn)是對已經(jīng)簽訂的條約進(jìn)行具體落實(shí)，使區(qū)域合作的成果真正惠及南盟各國人民。根據(jù)這一精神，南盟地區(qū)反恐合作也在逐步的具體化。與反恐相關(guān)的各種地區(qū)協(xié)定和倡議將會逐步得以貫徹實(shí)施，而這將為未來南盟的進(jìn)一步發(fā)展打下堅實(shí)的基礎(chǔ)。

　　四、以地區(qū)反恐合作為基礎(chǔ)的南盟政治安全合作及其主要影響因素

　　地區(qū)反恐合作為南盟在政治安全合作領(lǐng)域逐步向前推進(jìn)提供了契機(jī)，南盟正在從最初主要強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)和社會合作的地區(qū)一體化組織向經(jīng)濟(jì)社會與政治安全并重的地區(qū)合作組織轉(zhuǎn)變。影響這一轉(zhuǎn)型過程的主要因素包括：南盟本身的方向定位，以印巴沖突為主的內(nèi)部矛盾和來自美國等外部力量的潛在干擾。

　　隨著全球化的發(fā)展和南亞區(qū)域合作的不斷深入，南盟正在經(jīng)歷著認(rèn)同危機(jī)。南盟憲章限定了合作的領(lǐng)域——非爭議的技術(shù)領(lǐng)域，確立了將雙邊和有爭議的問題排除在正式會談之外的制度設(shè)計，目的在于確保迄今為止一直阻止南亞國家走到一起的政治緊張局勢危害新組織的成長和有效運(yùn)作。作為一項應(yīng)對區(qū)域社會、政治和經(jīng)濟(jì)問題的有組織的集體行動途徑，自從1985年正式成立開始，南盟一直試圖扮演雙重角色，一方面是地區(qū)信任措施的建設(shè)者，另一方面是地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作的推動者。但南盟在這兩方面都沒有達(dá)到令人滿意的目標(biāo)。冷戰(zhàn)結(jié)束后，全球與地區(qū)的深刻變動在影響著南盟的發(fā)展。南盟也開始調(diào)整其政策，注重加強(qiáng)與周邊主要地區(qū)組織，諸如東盟、環(huán)印度洋地區(qū)合作聯(lián)盟Indian Ocean Rim- Association for Regional Cooperation (IOR-ARC)以及環(huán)孟加拉灣多領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作倡議（the Bay of Bengal Initiative for Multisectoral Technical and Economic Cooperation）等在貿(mào)易、投資、技術(shù)、運(yùn)輸、通信、能源、旅游和漁業(yè)等領(lǐng)域的合作。然而，經(jīng)濟(jì)合作的加強(qiáng)似乎導(dǎo)致了對南亞地區(qū)本身及其面臨的戰(zhàn)略和安全問題的忽視。南盟應(yīng)該繼續(xù)在亞洲區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作中發(fā)揮更大的作用，同時還要確保地區(qū)穩(wěn)定以便為其實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)提供保障。在這一背景下，南盟成員國應(yīng)該改變對于南盟只重經(jīng)濟(jì)合作的固有看法，在確保其原有經(jīng)濟(jì)和社會合作這一基本定位的基礎(chǔ)上，盡快完善地區(qū)政治安全合作機(jī)制，以應(yīng)對恐怖主義的挑戰(zhàn)�？梢哉f，南盟對自身的未來定位直接影響著地區(qū)反恐合作機(jī)制的前景。

　　南盟成員國之間的矛盾、特別是印巴之間的矛盾是影響地區(qū)反恐合作能否取得進(jìn)展的另一個重要因素。在開展區(qū)域合作方面，印度與其他南亞國家之間的矛盾歸根到底是政治互信問題：印度是否不再擔(dān)心南盟是其他弱小國家聯(lián)合起來抗衡自己的一個平臺？其他國家是否不再擔(dān)心印度在南盟中必然的超級地位對其安全構(gòu)成威脅？南盟發(fā)展不順暢最終源于印度在該地區(qū)的壓倒性存在，其他六個小國都與之存在陸上或者海上邊界。印度主導(dǎo)性的地區(qū)地位所導(dǎo)致了不平等的地緣和人口構(gòu)成，巨大的經(jīng)濟(jì)差異，持續(xù)、有時甚至惡化的戰(zhàn)略沖突和分歧，以及內(nèi)生的政治不平衡。特別是小國感到印度在本地區(qū)力量投射的威脅，他們的外交政策必定要尋求區(qū)域外的幫助來抗衡印度這個區(qū)域性超級大國。對于鄰國、特別是小國來說，問題的根源是心理的，在于對印度地區(qū)霸權(quán)主導(dǎo)地位的恐懼和疑慮。

　　由于《協(xié)定》沒有達(dá)到預(yù)期的效果，南盟許多成員國都轉(zhuǎn)而尋求通過雙邊途徑開展反恐合作。印巴兩國主要參與的就是與其他國家和有關(guān)組織之間的雙邊合作。巴基斯坦和39個國家建立了反恐合作的正式機(jī)制。印度在2000年與美國建立了反恐聯(lián)合工作組，截止2007年底已經(jīng)召開了9次會議。此外，印度還與另外15個國家建立了反恐聯(lián)合工作組。在多邊層次上，印度則與歐盟和環(huán)孟加拉灣多領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作倡議兩個多邊框架建立了反恐聯(lián)合工作組。而就南盟內(nèi)部成員國之間的反恐合作而言，雙邊次層上的反恐合作機(jī)制也比地區(qū)層次上更為活躍。作為印巴全面和談的一部分，兩國之間于2006年9月建立了定期的反恐磋商機(jī)制，目前已進(jìn)行了多輪會談。雙邊合作成為南盟成員國在反恐領(lǐng)域的優(yōu)先選擇，這又反過來導(dǎo)致地區(qū)層次上的多邊合作缺乏動力。

　　鑒于阿富汗是美國及其北約盟國在這一地區(qū)進(jìn)行反恐戰(zhàn)爭的主戰(zhàn)場，因而美國以及北約的態(tài)度對于南盟地區(qū)反恐合作機(jī)制建設(shè)的未來不可忽視。他們是否愿意看到南盟這個地區(qū)超國家力量的崛起呢？盡管美國及其北約盟國也許會認(rèn)為南盟政治安全合作加強(qiáng)將會有助于其在阿富汗及南亞的反恐利益，但這種崛起很可能會削弱目前美國及其北約盟國在阿富汗所扮演的主導(dǎo)角色。畢竟，反恐合作只是一種中間狀態(tài)，是介于經(jīng)濟(jì)、社會合作與更高層次的政治與安全合作的過渡。反恐領(lǐng)域的緊密合作若取得成功，將會推動南盟政治整合的進(jìn)程向一個更高的層次快速發(fā)展。目前上海合作組織在中亞地區(qū)正發(fā)揮日益重要的作用，特別是在反恐領(lǐng)域，不僅建立了地區(qū)反恐中心，而且已經(jīng)多次舉行了成員國之間的在規(guī)模聯(lián)合反恐軍事演習(xí)。未來南盟若政治整合順利，則上合組織和南盟將會形成對美國和北約在中亞和南亞結(jié)合部的存在造成戰(zhàn)略擠壓。從這個意義上來說，美國和北約一方面愿意看到印巴等南亞國家之間展開更為緊密的反恐合作，以幫助其反恐戰(zhàn)爭的順利進(jìn)行；
另一方面，又對南盟實(shí)現(xiàn)真正的政治安全整合對其在該地區(qū)的戰(zhàn)略利益帶來的削弱有所顧忌。

　　五、南盟地區(qū)反恐合作對中國的意義

　　地區(qū)反恐合作機(jī)制的建立和完善是南盟加強(qiáng)政治安全合作的重要內(nèi)容。南盟政治安全合作的逐步展開和深化將會大大提升南盟的政治地位和發(fā)言權(quán)，這將有助于南亞地區(qū)的穩(wěn)定和發(fā)展，并對地區(qū)關(guān)系產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。作為在這一地區(qū)有重要影響和傳統(tǒng)利益的大國，中國要正確認(rèn)識和評估其影響，并在此基礎(chǔ)上制定適當(dāng)?shù)哪蟻喺�策�?/p>

　　首先，南盟地區(qū)反恐合作機(jī)制的加強(qiáng)對于中國的國家安全利益具有正面意義。通過地區(qū)反恐合作機(jī)制，南盟國家的反恐能力將得到進(jìn)一步的提高。這將有助于中國與南盟成員國一起合作打擊極端主義、分離主義與恐怖主義等“三股”勢力的跨國活動，從而實(shí)現(xiàn)維護(hù)中國西部邊疆穩(wěn)定的安全利益。當(dāng)前，新疆接壤的巴基斯坦、印度、阿富汗等暴力恐怖事件多發(fā)的南亞國家已成為東突等暴力恐怖組織新的落腳點(diǎn)。近兩年，新疆發(fā)生的恐怖暴力事件，幾乎都在新疆南部的喀什、和田、阿克蘇地區(qū)，這些地區(qū)正是與南亞接壤的地區(qū)。如何與南亞諸國密切反恐合作，采取有效措施，清除恐怖組織賴以生存的土壤，這是最為迫切的問題。南盟地區(qū)反恐合作機(jī)制無疑將加強(qiáng)南亞國家的合作反恐能力，有利于中國與南盟國家之間開展更為有效的反恐合作。

　　其次，南盟地區(qū)影響力的提升將有助于中國周邊戰(zhàn)略環(huán)境的改善。冷戰(zhàn)結(jié)束后，美蘇力量暫時退出南亞，本地區(qū)一度出現(xiàn)權(quán)力真空。美國借助“9·11”后的反恐戰(zhàn)爭重新插足中亞與南亞，同時北約的力量也進(jìn)入阿富汗，若其長期存在，客觀上勢必對中國西部造成一定的戰(zhàn)略壓力。南盟政治影響力的增強(qiáng)將沖淡這種戰(zhàn)略壓力，從而使本地區(qū)主要力量之間的權(quán)力博弈趨于平衡。

　　最后，中國參與南亞地區(qū)合作將獲得更加寬廣的舞臺。積極參與周邊地區(qū)合作是改革開放三十年以來中國外交的重要經(jīng)驗(yàn)之一，也將是未來中國周邊外交的重要指導(dǎo)原則。實(shí)踐表明，通過對地區(qū)性多邊機(jī)制的積極參與，中國成功地維護(hù)了周邊穩(wěn)定和睦鄰友好。隨著南盟地區(qū)反恐合作機(jī)制的不斷加強(qiáng)，南盟政治安全合作出現(xiàn)了新的前景，這為中國積極參與南亞地區(qū)合作、推動中國與南盟各成員國關(guān)系的全面發(fā)展，提供了新的機(jī)遇和平臺。

　　注釋：略。

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