龍文軍,溫閩赟：我國農業(yè)保險機制與農業(yè)防災救災措施及政策建議

　　摘要：本文從分析農業(yè)自然災害的特點入手，分別闡述了國家農業(yè)防災救災措施和農業(yè)保險經營管理機制，重點對兩者的利弊進行剖析，并進行對比。研究發(fā)現(xiàn)，農業(yè)防災救災措施和農業(yè)保險并不能互相替代，兩者都是農業(yè)災害救助體系的重要組成部分。最后，提出了完善農業(yè)災害救助體系的相關政策建議。

　　關鍵詞：農業(yè)保險　農業(yè)災害救助　比較研究

　　The mechanism of agricultural insurance and methods of preventing the disaster and relief and some suggestions

　　Long-wenjun1, Wen-minyun2

　　1　Research center for rural economy in Ministry of Agriculture, Beijing, 100810

　　2　Agricultural Bureau in Nanchang county in Jiangxi Province, Nanchang, 330200

　　Abstract: This article has analyzed the characters of the agricultural natural disaster. It has also illustrated the mechanism of agricultural insurance and methods of preventing the disaster and relief separately. After that, it has compare with the advantages and disadvantages of them. It has concluded that, the mechanism of agricultural insurance and methods of preventing the disaster and relief could not take place each other, all of them are the important parts of agricultural relief system. At the end, it has given some suggestion.

　　Keywords: mechanism of agricultural insurance, methods of preventing the disaster and relief, comparative study

　　中國幅原遼闊，季風影響十分明顯，是個多災之國。根據致災因子劃分，我國農業(yè)災害可以分為自然災害、公共衛(wèi)生和事故災難三大類[1]。自然災害分為生物災害和非生物災害。生物災害包括農作物病蟲草鼠害、草原鼠蟲害、外來檢疫性病蟲害等；
非生物災害包括干旱、洪澇、霜、凍、臺風、冰雹、草原火災等。公共衛(wèi)生類主要指禽流感、口蹄疫、藍耳病、豬瘟、豬鏈球菌病以及其他各種動物疾病。事故災難類包括漁船沉沒等海難事故、漁業(yè)污染等。本研究主要分析部分非生物災害和動物疫病造成的損失及其補償情況。

　　一.近年來農業(yè)災害發(fā)生的特點

　�。ㄒ唬┺r業(yè)災害發(fā)生頻率高

　　我國是世界上農業(yè)自然災害較嚴重的國家之一，自然災害發(fā)生頻繁，災害種類多，干旱、洪澇、臺風、低溫凍害、風雹等氣象災害在我國年年都有發(fā)生，而且一年四季都有。干旱有春旱、夏伏旱、秋旱。洪澇主要出現(xiàn)在春末夏秋季節(jié)。每年6－10月平均有7個左右的臺風和熱帶風暴在我國東南沿海登陸。冬季雪災、春秋季低溫凍害、春夏季風雹災也都頻繁發(fā)生。

　　（二）農業(yè)災害影響范圍廣

　　由于自然災害具有影響范圍廣的特點，一般都要影響到多個省市、多個地區(qū)。例如，干旱主要發(fā)生在三北地區(qū)、西南地區(qū)，現(xiàn)在也呈向其他地區(qū)擴散的趨勢。2000年，我國發(fā)生了嚴重的干旱，先后波及了20多個�。▍^(qū)、市）。洪澇災害一般發(fā)生在大江大河及其支流的中下游地區(qū)。1998年，我國長江流域發(fā)生了僅次于1954年的大洪水，嫩江、松花江干流也發(fā)生了20世紀以來的特大洪水，全國29個�。▍^(qū)、市）遭受了不同程度的洪澇災害。臺風主要發(fā)生在東南沿海，但受其所帶來的暴雨影響范圍也十分廣泛。

　　（三）農業(yè)災害突發(fā)性強

　　各種農業(yè)災害、尤其是氣象災害往往可以通過氣象部門預測到，但是并不能保證百分之百準確。有些災害，例如洪澇、臺風、低溫凍害等災害，往往是突然暴發(fā)，來勢兇猛，防不勝防。例如，2005年6月30日17時至7月1日5時的短短12小時，河南省南陽市南召縣就遭遇了千年一遇的特大暴雨，平均降雨量為126mm，全縣農作物受災面積7.5萬畝，成災面積3.9萬畝[1]。2006年夏天登陸我國的超強臺風“桑美”，登陸時的風力達17級，登陸以后走向怪異，造成東南沿海和內陸部分地區(qū)的農業(yè)生產遭受重大損失。2008年初南方地區(qū)發(fā)生的低溫冰凍雨雪災害的強度之大，是災區(qū)始料未及的。有時還會出現(xiàn)多種災害同時或交替發(fā)生，甚至伴有衍生災害的發(fā)生。

　�。ㄋ模┺r業(yè)災害持續(xù)時間長

　　有很多自然災害持續(xù)的時間長，許多地區(qū)出現(xiàn)春夏連旱或夏秋連旱，有時甚至是春夏秋三季連旱。例如，華北地區(qū)干旱的持續(xù)時間一般在1－2個月或4－5個月左右，有些年份干旱持續(xù)時間更長。2006年，四川重慶發(fā)生了特大干旱，重慶夏伏旱超過70天；
四川伏旱旱期在40天以上的縣（區(qū)）有63個，占受旱縣數(shù)的45％。2008年初，我國南方大部分地區(qū)遭受的低溫雨雪冰凍災害，持續(xù)時間約40天。這些持續(xù)的自然災害不僅給當期農業(yè)生產造成了巨大的直接損失，而且給后茬作物和全年農業(yè)生產帶來許多后續(xù)和潛在影響。

　�。ㄎ澹﹦游镆卟〕尸F(xiàn)傳染性

　　2000－2006年，我國共報告發(fā)生了18種疫病[2]，包括口蹄疫、高致病性禽流感、藍舌病、新城疫、豬丹毒、豬肺疫、綿羊痘和山羊痘、炭疽、狂犬病、禽霍亂、馬立克氏病、豬繁殖與呼吸障礙綜合癥（藍耳病）、豬鏈球菌病、豬囊尾蚴病、馬傳染性貧血、兔出血病等。這些病的大多數(shù)病原微生物能在患病動物體內增殖，并不斷排出體外，通過一定的途徑再感染其他動物，使疫病不斷向周圍擴散。例如，2004－2006年，在北京、河北、江蘇等11個�。ㄊ校┌l(fā)生口蹄疫，發(fā)病牛累計1520頭，死亡4頭，撲殺病畜和同群率8009頭。2004－2006年，全國先后有22個省份發(fā)生了91起高致病性禽流感疫情，撲殺家禽3460萬羽[2]。

　�。�六）農業(yè)災害造成損失大

　　建國以來，自然災害對中國農業(yè)的影響不斷地加劇，農作物受災面積不斷擴大，受災率不斷上升，給農業(yè)生產造成了較大損失。有專家學者認為，一般年份直接經濟損失為100-200億元，損失糧食50-100億kg，大災之年為400-500億元，損失糧食150-400億kg。自然災害對農業(yè)波動的影響不斷強化，已經成為制約中國經濟發(fā)展的重要因素之一。2008年初，在南方發(fā)生的冰凍雨雪災害致使20個�。▍^(qū)、市）農作物受災面積1500萬hm2左右，其中成災800萬 hm2左右，絕收200萬hm2，種植業(yè)直接經濟損失670億元左右。其中：大棚等生產設施損毀215萬畝，可能影響油菜產量損失160萬t左右，造成蔬菜產量損失2600萬t以上，柑橘產量損失200萬t左右，食糖損失約100萬t[4]。另外，由于動物疫病造成動物大批發(fā)病、死亡，還會影響畜產品國際貿易、危害人類健康，影響畜牧業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。

　　二.國家防災救災措施

　�。ㄒ唬┙�立減災救災協(xié)調機構

　　由于災害不僅給農業(yè)造成了損失，也給各行各業(yè)造成損失，為了更好地推進減災救災工作，國家有關部門成立了一個部際協(xié)調機構。在聯(lián)合國關于開展國際減災十年活動的號召下，中國政府于1989年成立了中國國際減災十年委員會。2000年，該委員會更名為中國國際減災委員會，2004年12月更名為國家減災委員會。該委員會由國務院副總理任主任，組成單位包括34個國家部、委、局、軍隊及社會團體，其職責就是制定國家減災工作的方針、政策和規(guī)劃，協(xié)調開展重大減災活動，指導地方開展減災工作，推進減災國際交流與合作。在農業(yè)部內部成立了國家減災委員會農業(yè)部辦公室，并建立了重大農業(yè)災害指揮協(xié)調小組，由農業(yè)部領導任組長，有關部委和農業(yè)部內相關司局主管領導為成員，統(tǒng)一協(xié)調防災減災、禽流感等重大疫病防控工作，制訂農業(yè)重大災害防控技術方案、督導防災減災技術措施落實、收集反映重大災情信息、組織協(xié)調應急處置、指導抗災救災和災后農業(yè)生產恢復等工作。

　�。ǘ�）建立災害應急預案制度

　　在國務院的協(xié)調下，農業(yè)部制訂了相關農業(yè)防災減災救災預案。2005年，國務院辦公廳的名義下發(fā)了《國家突發(fā)重大動物疫病應急預案》和《國家重大動物疫情應急條例》。同年，農業(yè)部先后制定并印發(fā)了《農業(yè)重大自然災害突發(fā)事件應急預案》、《農業(yè)部門應對人間發(fā)生高致病性禽流感應急預案》等部門預案和單項預案。此外，各地的農業(yè)行政主管部門也制訂了相應的農業(yè)防災減災救災應急預案。通過這些應急預案的制定和實施，增強了應對農業(yè)災害突發(fā)事件的主動性，規(guī)范了農業(yè)防災減災救災行為，提高了農業(yè)防災減災實效，對保障農業(yè)生產和農民生命財產安全發(fā)揮了重要作用。

　�。ㄈ�）積極開展防災救災具體工作

　　災害發(fā)生以前，一般在災害易發(fā)、多發(fā)地區(qū)做好充分思想和行動準備。從思想上，樹立防大災、抗大災、救大災的思想；
從行動上，做好救災備荒種子、種畜禽等救災物資的儲備，對抗災救災的農機具等進行全面檢查保養(yǎng)。同時，還與氣象部門開展合作，建立干旱等定期電視預報制度，確保防災減災指揮體系的正常運轉。災害發(fā)生以后，農業(yè)部門啟動相應級別的應急響應，執(zhí)行各項應急預案；
及時會商和通報災情，組織落實財政的救災資金；
幫助災區(qū)調劑、調撥國家救災備荒種子、種苗等救災物資；
加強宣傳指導，引導災區(qū)開展農業(yè)結構調整，推廣農業(yè)防災減災技術。

　�。ㄋ模┓e極落實防災救災資金

　　國家財政每年都要拿出一部分財政資金用于農業(yè)防災和救災。國家財政陸續(xù)設立了農業(yè)生產救災資金、國家救災備荒種子儲備補貼、重大動物疫病防控補助、草原防火帶補助等專項資金，資金規(guī)模逐步加大，有力地支持了災區(qū)農業(yè)防災減災和生產恢復工作。據不完全統(tǒng)計，2000－2006年，中央財政共投入農業(yè)防災減災資金約90億元（年均約13億元），其中農業(yè)生產救災資金近9億元（年均約1.3億元），國家救災備荒種子儲備補助資金約3.48億元，重大動物疫病防控補助資金64.6億元。另外，地方政府根據災害和財力狀況也給予了不同程度的防災減災資金補助。由于災害發(fā)生具有不確定性的特點，因此，農業(yè)防災和救災資金一般都沒有固定的預算。

　　（五）確保農業(yè)防災救災資金使用效果

　　災害發(fā)生以后，地方農業(yè)行政主管部門將災情向主管領導上報，主管領導分別向上報告。農業(yè)部門根據各地災害發(fā)生情況，會同財政部門將防災救災資金撥付到地方財政部門。農業(yè)救災資金一般用于災害發(fā)生以后的相關工作。主要包括：調動機電排灌設備和農業(yè)機械，進行堵口復堤、農田排澇，疏浚渠道、漁塘淤泥，搶整、修復損毀農田和各類農業(yè)基礎設施。組派專家和技術人員深入生產第一線，指導農民加強田間管理，及時搶種、補種、改種，開展重大動植物疫病和重大病蟲害防控（防治）。組織調撥種子、種畜禽、化肥、地膜、農藥、柴油等農業(yè)生產資料。從使用情況來看，農業(yè)部門還會同財政部門制定了各類防災減災專項資金管理辦法，都能做到專款專用。

　　三、農業(yè)保險的經營管理

　�。ㄒ唬﹪�家支持農業(yè)保險的政策措施

　　近幾年，國家有關部門非常重視農業(yè)保險工作，陸續(xù)出臺了相關政策措施支持農業(yè)保險的發(fā)展。2004-2008年連續(xù)五個中央1號文件都指出了要加快推進農業(yè)保險工作。從2004年開始，國家開始在部分省市開展農業(yè)保險試點。2006年6月，國務院出臺了《關于保險業(yè)改革發(fā)展的若干意見》，充分肯定了發(fā)展農業(yè)保險的重要意義，并做出了全面的政策規(guī)定。在2007年的中央一號文件明確指出要“鼓勵龍頭企業(yè)、中介組織幫助農戶參加農業(yè)保險”。從2007年開始，中央財政拿出10億元資金在6個省對參加農業(yè)保險的農民一定的保費補貼。(點擊此處閱讀下一頁)

　　另外還拿出了10多億元用于補貼農民投保能繁母豬保險的保費。2008年，中央財政的補貼不管是從范圍還是從力度上都有所加大，中央財政補貼資金達60.5億元，將在全國16個省開展農業(yè)保險工作，并逐步給減輕農民的經濟負擔，這對農民來說真是一件好事。目前，國家實施農業(yè)保險費補貼的品種主要有：水稻、玉米、小麥、大豆、棉花、油料作物、奶牛、能繁母豬等，財政部為此專門下發(fā)了保費補貼操作辦法。一些地方政府也根據當?shù)剞r業(yè)發(fā)展的實際情況，選擇了設施大棚、露地西瓜、水產養(yǎng)殖、漁船等作為保費補貼的品種。有了國家政策的支持和保證，農民專業(yè)作社可以大膽地組織農民投保農業(yè)保險。而且，隨著經驗的積累，農業(yè)保險將進一步普及。

　�。ǘ�）各地開展農業(yè)保險的主要形式

　　1．成立專業(yè)性保險公司開展農業(yè)保險業(yè)務。中國保監(jiān)會批準設立了5家專業(yè)農業(yè)保險公司，分別是上海安信農業(yè)保險公司、吉林安華農業(yè)保險公司、黑龍江陽光相互農業(yè)保險公司、法國安盟保險公司成都分公司、安徽國元農業(yè)保險公司，這些公司以經營農業(yè)保險業(yè)務為主，積極為農民提供多種形式的保險服務。

　　2.依托商業(yè)保險公司開展農業(yè)保險業(yè)務。浙江多家商業(yè)保險公司聯(lián)合組成“共保體”，以承保份額最大的中國人保浙江分公司為“首席承保人”、11 家財產險公司組成“共保體”。根據區(qū)域經濟發(fā)展的需要，省、縣政府給予投保農民適當?shù)谋ＹM補貼。“共保體”根據巨災風險狀況和商業(yè)保險公司的承受能力， 通過調整賠付方式從而實行有限責任賠付，最高能承擔農業(yè)保險保費5倍的賠付責任。江蘇省淮安市依托中華聯(lián)合財產保險公司開展三麥、水稻等保險經營，地方政府給予為農民提供30％－50%不等的保險費補貼，鼓勵農民投保農業(yè)保險。

　　3.依托農業(yè)行業(yè)協(xié)會開展農業(yè)保險業(yè)務。2004年，北京市采取“民辦公助、互助合作”的模式開辦農業(yè)保險。北京市谷物協(xié)會在全市開展了種植業(yè)風險互助。北京養(yǎng)雞協(xié)會以華都肉雞集團為依托開展了肉雞養(yǎng)殖互助保險。北京紅小豆協(xié)會在房山開展了紅小豆的互助保險工作，為農戶的生產提供風險保障。

　�。ㄈ�）當前農業(yè)保險的管理體制

　　實際上，當前的農業(yè)保險管理體制不夠順，很多部門都在管，缺乏一個統(tǒng)一的協(xié)調部門。例如，從政策的制訂來看，由于政策性農業(yè)保險是一項重要的支持農業(yè)發(fā)展政策，涉及到中央農村工作領導小組辦公室。從國家改革和發(fā)展的政策來看，政策性農業(yè)保險是一項重要的金融改革，涉及到國家發(fā)展和改革委員會。從農業(yè)保險的性質和內容來看，仍然屬于保險的一種，因而其監(jiān)管工作由中國保險監(jiān)管管理委員會來負責。從主要受益行業(yè)來看，仍然是以農業(yè)為主的相關產業(yè)，農業(yè)部門提出的保險需求最為權威。從國家財政資金補貼來看，補貼資金的撥付是財政部門的事情，涉及到財政部6個相關司局的工作。此外，農業(yè)保險的立法問題涉及國務院法制辦等等[5]。由于缺乏一個總體牽頭負責的機構，因此，各部門的利益也無法統(tǒng)籌協(xié)調。

　　四、國家防災救災與農業(yè)保險機制的對比分析

　　（一）國家防災救災機制的利弊分析

　　1.防災救災的優(yōu)勢。（1）應急機制反應迅速。在災害發(fā)生以后，中央和地方政府對減災和救災工作給予高度重視，各有關部門能夠從講政治的高度，密切配合，甚至有中國人民解放軍、武裝警察和預備役部隊、公安干警和廣大民兵的參與，大家能夠在政府的統(tǒng)一組織和協(xié)調下，投入大量資金和人力進行減災工程建設和抗災救災。（2）重大設施損毀修復快。由于在大災發(fā)生時，政府調動了一切可以調動的力量，各種救災資源得到了有效配置，在大規(guī)模的減災工程建設、抗災救災、重大水利和基礎設施損毀修復方面，能夠集中力量“打殲滅戰(zhàn)”，修復速度快。（3）集中防災資金搞好基礎設施建設。近年來，中央財政投入了大量的資金用于完成大江大河堤防建設工程、重點河川樞紐骨干工程建設、跨流域調水和引水工程、病險水庫除險加固工程等重點控制性防洪工程。建立和完善動物疫病預防控制體系、動物疫病診斷監(jiān)測體系、動物防疫監(jiān)督體系等。（4）可以組織社會力量參與救災。農業(yè)災害救助是一項復雜的系統(tǒng)工程，在防災救災體系下，一般會出現(xiàn)“一方有難、八方支援”的情況，政府可以組織全社會的力量，形成農業(yè)防災、抗災、救災的強大合力。還可以接受一些社會團體和個人以及慈善機構的支援，用這些資金來解決災區(qū)農業(yè)生產和農民生產困難的問題。

　　2．農業(yè)防災救災中存在的突出問題。（1）資金撥付到位較慢。國家財政資金的撥付有嚴格的程序，災害的發(fā)生以后，需要逐級上報災情，報請有關部門和主管領導審批，然后提交上級農業(yè)部門和財政部門，上級部門也需要認真核實災害發(fā)生和損失情況，然后將資金撥付到位。這個周期最短也得有20天，往往可能錯過農作物生長的最佳時期。（2）缺乏恢復生產資金。各級政府在抗災、救災時，一般都能夠集中力量在減少災害損失方面做出較大的努力，而且國家的抗災資金也用于重大基礎設施的維護和保護上。而在支持災區(qū)農民恢復生產的資金卻顯得捉襟見肘。例如，2004－2006年，國家財政年均下?lián)艿霓r業(yè)生產救災資金近2億元，即使全部用于絕收面積的補種改種，畝均也不到2元，無異于杯水車薪。（3）農民抗災救災意識不強。當前，出現(xiàn)較大的自然災害時，政府承擔了幾乎所有的救助責任，市場化運作的空間很小。農民自主抗災和救災的意識不夠強烈，在這種情況下，部分農民甚至寧愿把用于抗災救災、恢復生產的資金用于即期消費。

　�。ǘ�）農業(yè)保險機制的利弊分析

　　1．開展農業(yè)保險的優(yōu)勢。（1）發(fā)展農業(yè)保險有利于提高資金使用效率。在出險以后，出于減少賠付率的考慮，保險機構往往會組織有關人員第一時間趕到受災現(xiàn)場查勘定損，以最快時間將災害賠付資金撥付到位，讓受災農民及時補種或改種。充分發(fā)揮農業(yè)保險的作用，通過政府的保費支持帶動了農戶的資金投入，可以大大減輕政府的責任，提高災害救助體系的運作效率。同時也可以減少災害救助中出現(xiàn)的貪污腐敗和違法違規(guī)行為。（2）發(fā)展農業(yè)保險有利于確保農民收入增長。發(fā)展政策性農業(yè)保險，利用市場機制分散農業(yè)經營風險，對迅速恢復農業(yè)生產，提高農業(yè)綜合生產能力，建設現(xiàn)代農業(yè)，全面發(fā)展農村生產力，具有不可替代的重要作用。由于有農業(yè)保險提供災害損失補償，農民可以盡快地恢復農業(yè)生產和生活，消除災害所帶來的不良影響，減少農民收入的波動。（3）發(fā)展農業(yè)保險有利于保障投資安全。有了農業(yè)保險作為風險保障，農民可以放心地增加農業(yè)投入，擴大再生產，從而有利于增加農民收入。有了農業(yè)保險的保障，金融機構更放心放貸給農民朋友進行農業(yè)投資。另外，農民在試驗農業(yè)新技術和新品種時，有農業(yè)保險撐腰壯膽，就可以大膽地試驗一些新品種、新技術和新的生產方式，推進農業(yè)技術的發(fā)展[6]。（4）發(fā)展農業(yè)保險有利于實現(xiàn)管理民主和鄉(xiāng)風文明。農業(yè)保險不僅具有社會保障功能，還有輔助社會管理職能。在農村發(fā)展相互制、合作制保險，可以培養(yǎng)和鍛煉農民民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的意識和能力，促進農村社會事務管理民主化�？梢耘囵B(yǎng)和鍛煉農民的法律意識、誠信意識，促進農村的鄉(xiāng)風文明。

　　2.開展農業(yè)保險面臨的突出問題。（1）農業(yè)保險總量不足影響賠付能力。據中國保監(jiān)會的統(tǒng)計，2008年初在南方地區(qū)發(fā)生冰凍雨雪災害后，截至2008年的2月12日，保險業(yè)共已付賠款達10.4億元。這一數(shù)字，占災害所致整個經濟損失的比例尚不足1%。而農業(yè)保險已付賠款僅為4014萬元，占已付賠款總額的比例不足4%。農業(yè)保險的空白、保險防災防損滯后、應急處理機制不完善和巨災保險制度缺位，讓保險這把“保護傘”難以久經考驗。（2）農業(yè)保險最怕碰到巨災。農業(yè)自然災害是農業(yè)生產面臨的主要風險。洪水、臺風、干旱等自然災害時間和空間高度相關，往往波及面廣，損失額大，不符合理想的可保風險條件，是保險機構難以承受的風險。如果缺乏巨災風險分散體系，保險機構的經營將難以抵御巨災。（3）展業(yè)和經營成本較高。由于農業(yè)保險必須面對千家萬戶的農民開展經營，而廣大農民的種植作物和居住地點都十分分散，加上農民的保險意識還不夠強，保險經營機構的工作人員往往需要投入大量的時間和精力去展業(yè)。發(fā)生災害以后，需要多次查勘定損，經營成本很高。一般保險機構經營農業(yè)保險的成本占保費收入的25％甚至更多，除去展業(yè)和經營成本，用于保費賠付的資金就不多了。

　　3．農業(yè)保險與防災救災的區(qū)別和聯(lián)系

　　農業(yè)保險與農業(yè)部門開展的防災救災方式有著本質的區(qū)別，具體體現(xiàn)在以下四個方面：一保障條件不同。誰要得到保險保障，誰就必須事先交納保費，保險行為屬于經濟合同行為；
災后救濟則無需事先交納費用，是一種道義行為，任何社會成員在遭受災害襲擊而生活無著時都有享受救濟的權利。二補償金額不同。是誰要想多得保障，就必須多付保險費；
而國家對救濟對象提供的救濟是無償?shù)模瑪?shù)額很低、農戶之間的區(qū)別很小。三補償手續(xù)不同。是誰參加保險，保險公司就要出具保險單，并根據保險單及保險條款承擔保險責任；
而災后救濟根本不需要這么復雜的手續(xù)。四補償依據不同。在災害損失發(fā)生后，保險公司必須根據保險單和條款的規(guī)定，及時地精確地賠償；
而救濟則恰恰相反，給不給救濟，什么時間給，給多給少均由政府根據財力的情況決定[7]。

　　農業(yè)自然災害救助體系應該既包括政府的防災和救災，也包括農業(yè)保險。政府防災救災解決基礎設施的恢復問題，但是僅靠政府補貼和社會救濟無法從根本上解決問題，用農業(yè)保險的方式來規(guī)避風險、補償損失是政府救助方式的有益補充，而且災害救助的針對性和效率也會大大提高。

　　五.結論和政策建議

　�。ㄒ唬┭芯拷Y論

　　1.農業(yè)仍未擺脫“靠天吃飯”的局面。隨著近幾年現(xiàn)代農業(yè)技術的傳播，中國農業(yè)發(fā)展有了很大進步，包括通過擴大灌溉面積，改良農作物品種，使用地膜覆蓋等先進技術，這在很大程度上抵消了自然災害對農業(yè)生產的影響，但是，大范圍的、全局性的自然災害還強烈地沖擊著農業(yè)和農村經濟乃至整個社會的發(fā)展。

　　2．救災與農業(yè)保險并不能完全替代。救災能夠調動全社會力量和大量資金，解決農業(yè)生產中的基礎設施損毀問題，顯得非常重要。但是，僅靠單一的政府救濟不適應災后及時恢復生產，保障生活的需要。也要建立合理的農業(yè)保險制度模式，為農民個體解決恢復簡單再生產所急需的資金。

　　3．政府可以通過多種方式激勵農民的保險需求。目前國家采取的主要措施是給予保險機構一定稅收優(yōu)惠和給予農民一定保費補貼，其他方面的政策支持還幾乎是一片空白。宜探索多種方式來激勵農民的保險需求。

　�。ǘ�）政策建議

　　1．加強農業(yè)基礎設施的投入，提高抵御災害的能力。加強農業(yè)基礎設施建設，提高農業(yè)綜合生產能力，是應對農業(yè)自然災害的基礎。必須加大投入、優(yōu)化結構，突出小流域水利防洪能力建設、農田排灌能力建設等重點內容，不斷強化農業(yè)抗御自然災害的物質基礎。同時要加強宣傳引導，在出現(xiàn)災害時調動多方力量，力求使災害的損失最小。

　　2.充分調動地方政府積極性，因地制宜激勵農民保險需求�；�于農業(yè)保險的特殊性，政府的扶持是必不可少的。農業(yè)保險不是任何一個機構能夠獨立承擔的事業(yè)，農業(yè)保險的發(fā)展要因地制宜，循序漸進。地方政府應充分發(fā)揮在農業(yè)保險中的推動作用，強化某些農業(yè)保險業(yè)務的政策性，有效整合各種支農政策資源。各地政府可根據自己的財力條件來制定保費補貼水平，因地制宜激勵農民投保農業(yè)保險。

　　3．充分發(fā)揮農民專業(yè)合作社在農業(yè)保險中的作用。一是宣傳農業(yè)保險和協(xié)助收取保費。農民專業(yè)合作社是聯(lián)系農民和社會的重要紐帶，可以發(fā)揮自身的優(yōu)勢，及時向合作社員介紹國家推進農業(yè)保險發(fā)展的政策措施，協(xié)助地方政府和保險機構開展宣傳和新產品開發(fā)，推廣農業(yè)保險產品。二是整體投保維護農民的利益。組建了專業(yè)合作社以后，取代單個的農戶投保農業(yè)保險，可增強與保險機構的談判能力，切實維護農民利益。同時，作為團體保險投保也可降低保險成本。三是向保險機構和社員反饋信息。農民專業(yè)合作社可以對當?shù)剞r民對農業(yè)保險需求和開展業(yè)務情況進行調查，如實將農民的有關信息向保險機構和地方政府反饋。同時也要將政府和保險機構推進農業(yè)保險的政策措施，對有關問題的處理情況及時向農民反饋。四是協(xié)助保險機構開展保險理賠。農民專業(yè)合作社要充分發(fā)揮民主，積極協(xié)助保險機構和有關農業(yè)技術專家做好查勘定損工作，明確責任范圍，合理界定損失，認真做好理賠服務。五是積極組織社員開展抗災減災。保險賠付只能減輕農民簡單再生產投入的壓力，并不能代表災害損失的全部，因此，抗災減災工作仍然十分重要。通過農民專業(yè)合作社的積極組織，盡量將各種災害損失減少到最低程度。

　　4．建立巨災風險分散體系，提高抵御災害的能力。建立巨災風險分散體系的主要內容就是要設立農業(yè)巨災風險基金。農業(yè)巨災風險基金應該是全國巨災風險基金的一個組成部分。這項風險基金必須在財政部門設立專項，逐年滾存，不斷壯大。在使用時分成兩部分，一部分用于沒有投保農業(yè)保險的損失補償，即承擔災害救濟的責任，這部分的比例可以隨著經濟的發(fā)展逐漸減少；
另一部分用于投保了農業(yè)再保險的保險賠付，按照再保險機構的設置賠付辦法，給予中央指定的再保險機構一定比例的賠付，由再保機構將中央財政的賠付資金支付給農業(yè)保險機構。

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　　本文發(fā)表于國務院發(fā)展中心主辦的《經濟要參》內刊2008年第56期（2008年9月4日出版），第28－32頁。公開發(fā)表于《農業(yè)現(xiàn)代化研究》（核心）2009年第2期上。

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