轉型經濟中對抗政府俘獲和行政腐敗的策略

　　內容提要：在轉型經濟中，腐敗仍然是影響改革進程的一個嚴峻問題。本文分析了政府俘獲的概念和政府俘獲在轉型國家中的表現(xiàn)，提出了解決政府俘獲問題的方法：一是增加影響市場內和影響市場準入的競爭；
二是在法律和法規(guī)制定、評估和決定等方面，改變政策制定程序，確保較為公開和廣泛的協(xié)商；
三是強化管制和監(jiān)督政治籌資。

　　關鍵詞：轉型經濟；
政府俘獲；
行政腐敗

　　從政治經濟觀點來看，隨著向市場經濟的轉型日益聚焦在“第二階段”改革以便夯實市場經濟的制度基礎，改善治理與減少腐敗所面臨的阻力開始左右整個改革進程。盡管大量的研究和政策文獻已經非常詳細地闡明了哪些類型的制度改革會有助于在全球范圍內減少腐敗和改善治理，但是顯然在許多轉型國家，政府不但缺乏激勵，也缺乏能力來采用和實施這種改革。許多轉型國家，特別是獨聯(lián)體國家（CIS ）和東南歐洲，似乎都陷入了一種低水平的平衡狀態(tài)，對轉型初期通過租金的不均衡分配和大量的反競爭壁壘所形成的經濟和政治權力集中構成威脅的改革受到了抵制，或者其實施過程受到了破壞。盡管大多數現(xiàn)有的研究成果都強調了腐敗為什么是劣治的表現(xiàn)，但是對改革的政治經濟學動態(tài)分析不斷表明，腐敗也應該被看作是劣治的一個重要原因，因為它改變對政治家采用提高效率的改革方案的激勵。結果，在許多轉型國家，反腐敗已經成為深化改革進程的首要條件。

　　為了從政治經濟角度較好地理解反腐敗改革之所以實施起來困難重重的原由，赫爾曼（Hellman ）和考夫曼（Kaufmann）提出了“政府俘獲（State Capture ）”的概念。它是一種腐敗形式，指的是企業(yè)通過向政府官員提供私人報酬來影響法律、規(guī)則和規(guī)章制度的選擇和制定。這與行政腐敗，以及通過向政府官員提供私人報酬改變法律執(zhí)行過程的做法有所區(qū)別。通過俘獲政府機構，企業(yè)就能夠將它們自己的偏好變成整個市場經濟博弈規(guī)則的基礎，創(chuàng)造大量可能為特定部門和個人產生高度壟斷收益的政策和制度扭曲，而這通常是以巨大社會成本為代價的。政府俘獲這個概念的優(yōu)勢在于，它與一般的腐敗概念不一樣，它是一種政治腐敗，不同于那種傳統(tǒng)的視腐敗為國家伸出“掠奪之手”的概念。這種區(qū)別既包含源于不同形式腐敗的租金分配，也包括受不同形式的腐敗所導致的制度扭曲所支撐的既得利益模式。因此，政府俘獲概念提出了一個與制定反腐敗策略相關的重要的政治經濟問題，對那些陷于低效率均衡的國家來說尤其如此，在這些國家，由于俘獲企業(yè)和其他腐敗受益者的政治影響，那些威脅到租金流抽取的改革往往會遭到拒絕。

　　政府俘獲概念描述了轉型背景下政治與商業(yè)之間的一系列關系問題，人們曾對這些問題做了廣泛討論，但理解尚未透徹。對這類問題的不斷討論，催生了對反腐敗工作的現(xiàn)有知識和經驗的巨大需求，也催生了對提出有針對性的操作策略的巨大需求。當觸及到政治制度基本面以及企業(yè)與政治精英的相互作用時，制定一種明確的對抗政府俘獲的策略也許是改革當中最困難的領域。它對于租金再分配也有著巨大的影響。倘若存在政治授權的限制或者面臨國內政治事務遭到外部干預的潛在風險，與政府俘獲直接相關的多邊或雙邊的贈予就將受到特別的約束。因此，必須非常慎重又細心地領會監(jiān)督的含義，認真對待這些領域。除了這些告誡，在許多轉型國家，對抗政府俘獲的關鍵在于闡明阻止治理改進的基本約束。

　　政府俘獲問題產生的根源在于轉型過程中相對不引人關注的一種市場結構———受到影響的市場。不管民主還是集權制度，所有政治制度中的團體為影響政府而進行競爭，對法律、政策、法規(guī)選擇與制定施加影響，在基本制度結構里編碼它們的偏好，目的是形成有利于它們自己的博弈規(guī)則。像其他市場一樣，受到影響的市場常會遭受一系列扭曲：限制競爭和市場準入，降低透明度，制造不公平競賽場所，造成有偏的激勵。俘獲是一種壟斷。私人利益非法輸送給公務員的受到影響的市場，從來就是一個高度分割的市場。政府俘獲問題的變遷對所有政治制度是普遍的，法國、德國和美國近來一些事件強調了保持持續(xù)的警覺以制止非法影響的必要性。然而，由于諸多原因，政府俘獲問題在轉型國家尤其嚴重：

　�。�1）大多數轉型國家缺乏穩(wěn)定的政治籌資體系。轉型國家是以新興政治體系為特征，政黨成員不多，籌資能力極低，在許多地區(qū)仍然勢單力薄。源于蘇聯(lián)時代對政黨的強烈懷疑，以及這種懷疑在轉型過程中的不斷加深，公共財政對選舉的資助十分有限。因而，在新興市場經濟里，政治家和政黨高度依賴于那些具有選舉融資能力的幾個有限經濟主角，并保護關鍵的租金流。

　�。�2）集體行動和社會組織水平仍然很低。同樣，因為蘇聯(lián)時代遺留的影響，在很大程度上，現(xiàn)有的有組織的集體利益機構不為人所信任，新的利益集團形成緩慢。企業(yè)作為社會組織的主要形式一直繼續(xù)存在，并在動員選民和提供政治支持方面發(fā)揮了重要的作用。在許多轉型國家受到影響的市場里，仍然只有極少的組織化選民與企業(yè)、部門以及地區(qū)性的游說者進行競爭。

　�。�3）由于幾乎所有競爭的基本規(guī)則都是在限定的時間內，分配結果又在可考慮的情況下制定的，影響市場的租金特別高。轉型的特點在于對財產再分配、法律起草、制度建立以及規(guī)章制度的確定高度集中在某個時期。當競爭性選區(qū)還缺乏組織性時，轉型早期階段這種利益結構，無論是在短期還是經過一段時間內均有潛力產生巨大收益。因此，俘獲的收益可能十分巨大。

　�。�4）受到影響的市場實際上是無管制的。在大多數轉型國家政治體系發(fā)展的早期階段，根本不存在對政治籌資、利益沖突、信息自由、游說以及收入和財產申報等領域的管制規(guī)定。即使在那些有管制規(guī)定的轉型國家，也幾乎沒有能力執(zhí)行它們。

　　倘若考慮到這些因素，減少轉型經濟中的政府俘獲既沒有簡單解，也沒有來自于國際經驗的所謂通用模式來規(guī)制這種受到影響的市場。競爭、透明、管制規(guī)范的影響市場與非法支付、不透明、巨大進入障礙占支配地位的影響市場之間沒有明確分界線。然而，考慮轉型經濟政府俘獲問題對經濟改革環(huán)境影響的重要性，那么，與俘獲政府對話，進行結構與制度改革，直接治理政府俘獲這種形式的腐敗是重要的。

　　解決政府俘獲問題的改革需要瞄準影響市場的買者（大多是企業(yè)）和賣者（公務員），以及他們相互作用的市場結構（決策過程）。從三個大的方面考慮改革：一是增加影響市場內和影響市場準入的競爭；
二是在法律和法規(guī)制定、評估和決定等方面，改變政策制定過程，確保較為公開和廣泛的協(xié)商；
三是強化管制和監(jiān)督政治籌資。

　�。�1）增加影響市場的競爭。這是與傳統(tǒng)經濟改革優(yōu)先次序最緊密相連的區(qū)域。在許多縱向部門，因襲蘇聯(lián)時期過度權力集中而滋生了少數強勢在職者。此外，盡管所有權結構有所不同，事實上，私有化過程常常在很大程度上維護這些在職者。改造這個龐然大物的過程是緩慢的，甚至在私有產權下也是如此；
各種暗補已軟化了預算約束，削弱了改組的壓力。

　　另外，在幾個轉型國家，轉型本身已經導致大型金融工業(yè)控股公司的產生，它們逐漸占據特殊行業(yè)，特別是自然資源行業(yè)。轉型國家這種資本的集中，不是來自于蘇聯(lián)時期就是在轉型下形成的，它不可避免地導致政治影響的集中。強勢在職者和新的金融工業(yè)集團已使用它們的影響制造市場進入障礙、反競爭障礙和其他限制，以保護它們在各自行業(yè)的支配地位。倘若考慮所造成的扭曲投資環(huán)境，這對中小企業(yè)（SMEs）的發(fā)展產生了顯著的抑制作用。

　　現(xiàn)在增加那些由壟斷和強勢在任者所支配的行業(yè)競爭對于提高影響市場競爭是至關重要的。盡管在與轉型國家改革對話方面，這總是一個重要問題，但在那些高政府俘獲的國家應該有特別巨大的特權。眾所周知，促進競爭方法一般包括：

　　重組關鍵性壟斷行業(yè)；

　　通過自由化鼓勵市場準入；

　　消除反競爭利益；

　　提高公共產品供應以改善投資環(huán)境。

　　這個領域的大量工作通常側重于增加競爭者數量，而很少強調在現(xiàn)有企業(yè)中增設不同形式利益代表。證據表明，在與政府打交道時，那些代表單個企業(yè)利益的商會能起到主要作用，那么在這樣的國家里，政府俘獲是不太普遍的。商會傾向于將影響活動從企業(yè)與公務員（更可能是不透明和因私人支付所提供激勵）之間的單個關系，引導到代表行業(yè)或地區(qū)集體利益上來。通過拓寬那些利益代表的角色范圍，比如商會將決策過程的影響擴展到一個業(yè)務較為廣泛的企業(yè)里。商會，例如SMEs也就會制造由弱勢個人角色形成集體聲音的機會。因而，商會是一個最大化發(fā)揮企業(yè)潛力以促進影響市場更強競爭的重要工具。改革方案對促進商會的發(fā)展、推動決策過程中的包容與協(xié)商制度的形成起著較大作用。尤其SMEs，有強大的因企業(yè)阻礙集體行動所帶來的協(xié)調問題。經常是在與國際企業(yè)與貿易聯(lián)合會關系里，外部協(xié)助能幫助它們發(fā)展。要做出更大努力將新建的和現(xiàn)有商會整合到常設評議會、監(jiān)督機制、監(jiān)測安排和其他競賽場所，目的是增進與政府打交道的集體性商業(yè)利益。這對促進SMEs集體利益抵消現(xiàn)有強勢企業(yè)的影響尤為重要。許多轉型國家的反壟斷機構也要求資助。當許多轉型國家的私有化臨近完成時，在管制現(xiàn)有壟斷活動和促進準入和競爭方面，這些反壟斷機構也開始起著較大作用。

　　（2）改革決策過程。政府俘獲不僅僅是影響渠道的壟斷問題，而且也是決策過程缺乏透明度和參與決策權的問題。政府俘獲滋生于這樣一種情形：未經咨詢就起草法律和法規(guī)，并局限于傳閱征求意見，不受制于公開聽證；
而法律和法規(guī)草案的批準通過，也沒有負責的官員清楚指令。更為嚴重的是，許多決策是基于行政法令，甚至在政府內部也很少開展評論和咨詢的程序。這樣的環(huán)境為各種形式的不法影響創(chuàng)造了機會，并限制了決策過程的競爭。在許多轉型國家，決策的正式程序還強烈受到蘇聯(lián)時期官僚程序的影響，因而，反政府俘獲要求對決策的正式程序進行改革。

　　為了提出有意義的改革建議，每個國家有必要詳細了解管制決策過程的特定程序。一旦進行了恰當評估，有許多提高透明度和便于決策的改革建議，被推薦用來減少俘獲，它們包括：推行強制性公開聽證會，討論起草法律和規(guī)章；
類似于某些國家對起草規(guī)章要求進行管制性影響評論，建立評估所起草規(guī)章的腐敗影響的程序；
推行“陽光”規(guī)定，要求公開參與大范圍的政府聽證會；
或倡導公布決策過程中特定階段的會議記錄；
通過與實施信息自由立法，允許事后使用決策過程中的政府文件；
使用電子政府系統(tǒng)，鼓勵對起草法律和規(guī)章進行咨詢和公開評論；
在關鍵行業(yè)采用監(jiān)管機構和咨詢委員會，懇求特定領域里相關者廣泛參與；
強化公務員對特定規(guī)章和相關指示的個人問責制；
強制性公開披露議會投票；
強制性公開司法判決和訴訟案進度。由于全面評估廣義決策過程存在不足，更為連貫的改革方案就盯住了那些有利于政府俘獲的程序。

　�。�3）加強政治籌資的管制與監(jiān)督。影響市場里有買者，也有賣者。當然，在大多數轉型國家，有一些法律限制，旨在針對向公務員提供私人報酬而影響法令、規(guī)則和規(guī)章的選擇和設計。如同許多其他領域一樣，這些法律在轉型國家都執(zhí)行不力。然而，提高公務員從事政府俘獲的風險不僅僅是一個執(zhí)行問題，其理由有三個重要方面。第一，界定政治性融資和決策過程（比如利益沖突）的邊界，在許多地區(qū)還不十分熟悉這樣一類關鍵概念。第二，賄賂可能是非法的，而政治籌資大多沒有管制，周圍有大量灰色地帶。僅小部分轉型國家對政治捐獻、籌資披露、游說限制、利益沖突和資產申報等有法律管制。第三，強制執(zhí)行管制限制通常比法律訴訟起著更大作用，在大多數轉型國家，其公共監(jiān)督和監(jiān)視的工具還缺乏，公共監(jiān)督和監(jiān)視的能力仍弱小。因此，增加公務員從事政府俘獲風險的一個策略是需要在公共教育和意識提高方面采取共同行動，形成規(guī)制政治融資的法律架構，設立法定資格以建立監(jiān)督適當的金錢和政治邊界制度。在諸如利益沖突和政治融資這樣的領域設立標準，公共教育和意識提高問題可以整合到WBI 培訓計劃之中。歐洲和美國有許多無黨派研究性機構和監(jiān)督組織，能提供這方面培訓。建立一個管制利益沖突、政治融資和資產申報的法律制度是關鍵�，F(xiàn)在，那些來自于國際捐贈多的地區(qū)，日益普遍地采用這些法律。雖然在這些地區(qū)，很少建立起有效的監(jiān)督制度。但在某種程度上，這是一個技術問題。當某些轉型國家有法律要求競選官員和高級公務員公開申報其資產時，它們缺乏審核這些申報的制度；
當某些國家要求政黨籌資或向個體選舉人捐款需公開披露時，他們缺乏向公眾提供廣泛披露的技術；
當某些國家有信息自由規(guī)定時，它們沒有適當體制以處理和操作這樣的要求。(點擊此處閱讀下一頁)

　　記錄和傳播司法判決的IT制度、議會投票、立法會議和委員會聽證會的副本或記錄也缺乏。這種審核制度的建立，可以整合到知識管理和電子政府控制的援助之中。這種法定資格不得不建立在當事人承諾有效使用其法定資格的行為上。

　　許多年來，解決那些產生行政腐敗——例如向政府官員提供私人報酬來改變政策的執(zhí)行——的潛在誘因，已經成為公共部門管理改革的核心。在轉型國家，經濟改革大多瞄準那些在提供核心公共服務時如何減少官僚隨意裁決權，這些核心公共服務的提供由過度管制、不晰的規(guī)則和服務標準、薄弱的公共支出管理制度、監(jiān)督能力不足、庇護和蘇聯(lián)命令體制傳統(tǒng)所左右。在公共領域，廣泛一致的意見是需要加強預算管理（特別強調國庫制度和財政收入改革，監(jiān)督機制和詳盡的財政預算），促進精英管理和適當的市民補償服務，加強征稅和海關管理程序及其IT制度，加強問責制，促進服務供給權力進一步下放。在私人領域，努力改善投資環(huán)境，關鍵是消除那些限制進入和抑制投資的行政障礙。這些是處理行政腐敗根本原因的關鍵措施，長期以來，它們已經是公共行業(yè)改革的核心組成部分。

　　如果充分考慮這些領域的活動，那么就會產生針對于行政腐敗的額外反腐敗努力附加值的問題。反腐敗診斷性調查和全國反腐敗策略在提高問題的意識方面起著重要的作用。特別是，對機構和核心公共服務等范圍廣泛的行政腐敗程度問題，調查給予了詳細的分析。這種數據可以被用在確定改革的優(yōu)先重點。調查也是現(xiàn)在許多轉型國家前景的普遍特征，其主動權大多來自于國內公民社會反腐敗團體的強勁增長。現(xiàn)在地區(qū)間普遍的反腐敗策略，往往強調那些降低公共服務隨意性這類改革的重要性。

　　對抗國家俘獲的主要挑戰(zhàn)是創(chuàng)造機制，確保這個領域的問責制。世界銀行已經建立了一套新的治理監(jiān)督工具。與大規(guī)模的、一次性對家庭、企業(yè)和公務員調查不同，治理監(jiān)督工具形成了不同工具的分類和程序（包括調查、記分卡、反饋、評估表格和熱線），這些工具和程序易于重復執(zhí)行，它們致力于在特定問題領域評估績效和加強問責：

　　定點服務評估調查（POSEs ）：衡量減少行政腐敗影響的一個特別有希望的監(jiān)控工具就是定點服務評價。就是將基于私營部門消費者研究的顧客反饋和評估技術模型的簡短調查與最近幾年比較普遍的、更加昂貴的、大規(guī)模的輿論調查相對比。定點服務評估調查（POSEs ）有下列特征：它們基于那些集中于評估一個特定服務的短期調查工具；
它們被散發(fā)給定點服務用戶，通過郵件匿名回答、指定收信箱或通過網絡系統(tǒng)；
它們提供一個隨時間而變化的連續(xù)反饋流，可以持續(xù)或周期性地進行監(jiān)督；
它們提供更加詳細的顧客抱怨程序、報道熱線或不規(guī)范的聯(lián)系信息。POSEs 不僅提供評估績效的有用反饋，而且可以預定那些在特定服務條文中涉及非正式的支付或其他不合常規(guī)的問題。這些監(jiān)督工具假如可以成功整合在績效評估里，不僅將提供在特定服務領域非正式支付需求進行連續(xù)、匿名反饋，而且通過增加揭發(fā)或察覺的風險，也能改變那些要求賄賂的動機。

　　通過診斷調查，比如結關、商業(yè)登記、執(zhí)照和許可證、監(jiān)察和社會利益收據、例行警方行動（例如交通違規(guī)）等其他許多形式，POSEs 可以隨處用于公務員與公民間或企業(yè)間相互作用的地方，可以連接已被確認有問題的特定程序。從這些記錄文書中會得到在服務供給（例如，登記文本、執(zhí)照、審查記錄等）中存在的某些問題，這些問題產生于人們依照特定標桿對績效的衡量和對不合常規(guī)的抱怨。一些更為詳細的聯(lián)系信息還被提供來報道某些嚴重問題，這些聯(lián)系信息是通過熱線的設置、專門稽查官員舞弊或其他抱怨機制的建立而得到的。通過適當審計或檢查機構，特別是在相關機構內所指定的部門，可以監(jiān)督這些結果；
或者通過與前述監(jiān)督努力相等同的監(jiān)督委員會，也可以監(jiān)督這些結果。

　　POSEs 有許多潛在優(yōu)勢。POSEs 以合理成本及時跟蹤公共部門績效；
在特定領域監(jiān)督政府改革努力的影響。通過提供重要服務問題的聯(lián)系信息，POSEs 會降低當事人報告腐敗事件和其他問題的成本。通過估量績效和增加不規(guī)范察覺的風險，它們會改變公共部門服務提供者的動機。在與公務員打交道的過程中，POSEs 可以潛在賦予公共服務使用者要求公平和有效處理的權力。

　　放松管制監(jiān)督調查：改善投資環(huán)境的改革主要集中在諸如執(zhí)照、關稅、注冊、審查和許可證等領域的更廣泛的放松管制項目，以此減少對企業(yè)的行政障礙。在其中的一些領域，許多轉型國家的政府對立法進行了改革，并在官方審批程序中實行一站式管理（one-stop shop ）試驗。然而，中央政府幾乎沒有能力監(jiān)督立法和程序變化對實際做法的影響。對特定國家放松管制措施實行定制性檢測，廣義投資環(huán)境調查既沒有足夠靈活性，也不能在必要頻率和時間約束下，被用于直接追蹤相對于特定標桿的績效。放松管制監(jiān)督調查是一個短線工具，它致力于在一個更加頻繁基礎上按照立法標準檢驗實際績效。這種監(jiān)控調查向政府提供快速反饋地區(qū)和機構之間的立法執(zhí)行情況，并對改革措施有效性的變化做出更加有效的反應。在俄國，目前管制放松監(jiān)控調查被引入到追蹤執(zhí)照、證書、注冊登記和檢查等領域的改革執(zhí)行績效。

　　記分卡：印度等國首先倡導的鼓勵公民評價公共服務質量的手段已經受到廣泛的贊揚，但是在轉型國家卻很少得到執(zhí)行。記分卡并不要求復雜的技術或方法。它們被計劃賦予公民權力和對公共服務質量提供定期反饋。在改革關鍵公共服務，特別是在那些較為復雜的監(jiān)督工具并不可行的環(huán)境里，記分卡可能對行政腐敗程度進行評級有用。根據一些易獲得的指標，記分卡評級也可用于在多維度間比較政府業(yè)績。

　　腐敗影響評估：一些轉型國家已經要求協(xié)助發(fā)展能夠評估對腐�。ㄌ貏e是行政腐�。┊a生潛在影響的新的規(guī)制草案的監(jiān)督技術。這種技術將仿照幾個工業(yè)化國家中對所有新的法律和法案草案所要求進行的管制影響進行評估。

　　對決策者和參議員進行模擬評估，并識別那些加劇行政腐敗法律通過的風險。這樣監(jiān)督責任可以賦予某一個特定選定的跨機構委員會，或一個常設議會委員會，或一批公民社會專家或其他某種組合。影響評估方法的指導方針是針對特定國家的，但應該建立和推廣一個實施這樣實踐的普適模型。

　　當然，這些監(jiān)督工具的主要目的是補充現(xiàn)有的一系列經濟改革，來解決公共行政、公共支出管理、投資環(huán)境和公共服務提供方面存在的行政腐敗問題。只有當這些監(jiān)督機制與可能會減少特定領域中的行政腐敗影響的政策和結構改革相一致的時候，它們才有意義。在降低腐敗，為了增加做什么工作和不做什么工作的反饋，識別執(zhí)行障礙在哪里，增加政府討論相應結果的責任，監(jiān)督機制應該能夠使政府和選民隨時測度行政腐敗的影響。

　　作者簡介：喬爾.S.赫爾曼（Joel S.Hellman），世界銀行歐洲和中亞地區(qū)治理與公共部門改革首席專家。編譯者：葉謙，浙江財經學院金融學院教授。賓建成，江西財經大學國際經貿學院教授。

　　本文譯自清華大學公共管理學院與卡內基國際和平基金會“經濟改革與善治：轉型經濟中的反腐敗”會議工作論文。原文標題為“Strategies to Combat StateCapture and Administrative Corruption in Transition Economies ”。

　　葉謙/賓建成編譯

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