金竹青：公共服務(wù)改革必須走出解制思維

　　建國60年來，中國的公共服務(wù)經(jīng)歷了從無到有、從有到優(yōu)的跨越式發(fā)展，中國特色的教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會保障等基本公共服務(wù)體系逐步建立，多層次的公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)日趨完善，公共服務(wù)已從構(gòu)建階段進入到改革階段，尤其是隨著服務(wù)型政府理念的提出及公共服務(wù)改革作為政府改革重點的確立，中國公共服務(wù)又一次經(jīng)歷著從理念到方法的飛躍，并逐漸形成了自身的獨特模式。但逢收獲之際，亦不可忘梳理得失，鑒往知來，因此有必要對我國這些年來公共服務(wù)改革中一些亟待探索和解決的問題保持清醒的認識，其中重要一點，就是要盡快擺脫解制思維，再造公共服務(wù)。

　　中國公共服務(wù)改革，從其產(chǎn)生看，是與行政審批制度改革相伴而行并自下而上逐步推進的，后者以解除束縛發(fā)展(尤其是經(jīng)濟主體發(fā)展)的體制性因素為目的，我國的公共服務(wù)改革也因此帶有鮮明的解制痕跡。這一發(fā)展模式無疑提供了適合我國國情的公共服務(wù)改革有效路徑，但隨著改革的深入發(fā)展和不斷推進，其帶來的問題也日益顯現(xiàn)。

　　理念轉(zhuǎn)換相對滯后，解制思維依然存在

　　在全面構(gòu)建服務(wù)型政府目標提出之前，行政審批制度改革是我國公共服務(wù)改革的重要內(nèi)容和主要形式。早期的公共服務(wù)改革帶有區(qū)域性和實驗性。從東南沿海部分城市以招商引資為目的，面向外資企業(yè)將審批事項精簡打包的特殊的一站式服務(wù)，到各地政府以解除對企業(yè)禁錮，發(fā)展地方經(jīng)濟為訴求，對涉企類經(jīng)濟審批事項的精簡，以2004年《行政許可法》的實施為標志，將大量一般性審批事項納入改革范疇，我國公共服務(wù)改革在范圍和對象上不斷延展，內(nèi)容上也不斷深化。

　　這些公共服務(wù)改革的努力無疑為經(jīng)濟發(fā)展做出了積極貢獻，并直接帶來了各地公共服務(wù)在效率、流程和手段等諸多方面的顯著改善和提高，但其目的主要是利用服務(wù)創(chuàng)新來克服經(jīng)濟主體發(fā)展中的制度性障礙，提高政府服務(wù)企業(yè)、服務(wù)經(jīng)濟的效率，而建設(shè)服務(wù)型政府目標的提出，則要求政府必須盡快從“以服務(wù)促發(fā)展”的解制思維中解脫出來，實現(xiàn)從重“審批”到重“服務(wù)”的理念升級。這一理念轉(zhuǎn)換盡管在當前我國各級政府的話語體系中得到了前所未有的體現(xiàn)和強調(diào)，但距離在實踐中落實尚有一段距離。例如，作為地方政府公共服務(wù)重要載體的各地公共服務(wù)中心，不僅對審批功能的普遍強調(diào)仍然重于對其服務(wù)功能的伸張，甚至在名稱、功能定位、服務(wù)內(nèi)容等諸多方面，也仍然圍繞行政審批展開，很多與人民群眾生活密切相關(guān)的一般服務(wù)事項，則尚未納入其業(yè)務(wù)服務(wù)范疇之內(nèi)，審批依然重于服務(wù)，這無疑是政府公共服務(wù)理念缺位的現(xiàn)實折射。

　　誠然，審批也是服務(wù)，它是公共服務(wù)的重要內(nèi)容。但公共服務(wù)顯然并不僅僅是審批，行政審批制度改革是政府改進自身“管理”功能的過程，而服務(wù)型政府建設(shè)則是政府明確并實現(xiàn)自身“服務(wù)”角色的過程;精簡行政審批這一解制理念下的政府角色依然是手握審批權(quán)力的管理者，而服務(wù)型政府則要求政府將自身視為以滿足公眾和社會需求為目標的公共服務(wù)的提供者。因此，雖然從內(nèi)容上看，服務(wù)型政府建設(shè)是行政審批制度改革的發(fā)展和延伸，但從理念上看，二者有著質(zhì)的不同。而脫胎于解制模式的我國公共服務(wù)改革及具體實施改革的各級地方政府，能否順利完成這一理念轉(zhuǎn)換和升級，是一種挑戰(zhàn)和考驗，是對各級政府的更高要求，也是改革能否順利進行的關(guān)鍵。

　　重權(quán)力輕權(quán)利，培育自主社會的積極性改革措施不足

　　不同國家公共服務(wù)改革因政治、文化、技術(shù)等差異往往呈現(xiàn)不同的模式和特點。盎格魯薩克森國家公共服務(wù)再造多呈市場化特征，強調(diào)顧客導(dǎo)向和通過市場化手段提升公共服務(wù)效率和質(zhì)量;新加坡、加拿大等電子政務(wù)建設(shè)發(fā)達國家則多以信息化建設(shè)為先導(dǎo)開展公共服務(wù)改革，力圖以政府門戶網(wǎng)站為載體，向其國民提供優(yōu)質(zhì)、完善的一站式公共服務(wù)。

　　任何政府改革都會帶來權(quán)力在不同主體間的重新分配，上述兩種模式對顧客導(dǎo)向的強調(diào)就使公眾對公共產(chǎn)品的標準、手段、種類、數(shù)量等具有一定的決定權(quán)，從而帶來了公共服務(wù)相關(guān)實質(zhì)性和程序性權(quán)利在政府與公眾間的重新分配，這是社會民主權(quán)利伸張背景下當今各國公共管理改革的大勢所趨。

　　相比較而言，我國公共服務(wù)改革帶來的權(quán)利結(jié)構(gòu)變化，目前只是更多地停留在政府內(nèi)部的權(quán)力重組上：通過上級政府下放審批權(quán)以及向公共服務(wù)中心一線員工放權(quán)來實現(xiàn)政府權(quán)力自上而下的轉(zhuǎn)移，同時，通過一站式公共服務(wù)對不同政府職能部門審批權(quán)進行整合，實現(xiàn)權(quán)力在不同政府部門間橫向轉(zhuǎn)移。但權(quán)力變化只是公共服務(wù)改革內(nèi)容之一，作為與民眾生存發(fā)展密切相關(guān)的改革，它無疑應(yīng)在社會基本權(quán)利增長方面著墨更多。

　　近年來隨著公共服務(wù)改革的推進，我國民眾在教育、醫(yī)療、社會保障等實質(zhì)性權(quán)利方面的增長和發(fā)展有目共睹，但程序性權(quán)利依然相對不足，民眾實現(xiàn)自身權(quán)利的手段匱乏，市場和社會對公共產(chǎn)品本身的影響有限，因此在權(quán)力結(jié)構(gòu)方面依然呈現(xiàn)強政府弱社會的關(guān)系。

　　黨的十七大報告提出：要讓人民“管理基層公共事務(wù)和公益事業(yè)，實行自我管理、自我服務(wù)”。顯然服務(wù)型政府建設(shè)并不僅僅意味著基本教育、醫(yī)療、社保等基本公共服務(wù)項目均等化的消極的保障性建設(shè)，而是要進行積極的發(fā)展性建設(shè)，其重要目標之一就是要賦予社會和公眾在公共服務(wù)方面擁有更多的自主權(quán)，建立一個健康民主的自主型社會。倘若改革者對公共服務(wù)改革的理解依然局限于解制模式下對社會和民眾實質(zhì)性基本權(quán)利的強調(diào)，而忽略賦予民眾實現(xiàn)和行使權(quán)力的足夠能力和手段，則服務(wù)型政府建設(shè)亦難以取得實質(zhì)性進展。

　　改革缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，難以整體推進

　　在行政審批制度改革之前，我國公共服務(wù)改革的主要形式是，各地政府為解除地方經(jīng)濟發(fā)展禁錮，而自發(fā)獨立進行的各種實驗性改革措施，且即使是行政審批制度改革，也并未能改變公共服務(wù)改革中這種自下而上、各自為陣的格局，除了中央統(tǒng)一要求精簡取消的審批項目外，各地在審批服務(wù)的項目、形式、標準和手段上依然存在很大差異。

　　我國各級地方政府的大膽改革和自發(fā)創(chuàng)新，造就了我國公共服務(wù)改革中諸多極富創(chuàng)造性和開拓性的改革措施和手段，早期這種百花齊放、百家爭鳴的狀態(tài)，無疑賦予了這一改革過程無窮的活力和創(chuàng)造力。但隨著我國公共服務(wù)改革的深入發(fā)展，許多公共服務(wù)事項正向普遍化、標準化、異地可流轉(zhuǎn)化的方向發(fā)展，全國的公共服務(wù)改革將整體共同推進。而既存的這種相對無序的發(fā)展格局卻直接導(dǎo)致許多跨部門、跨地區(qū)公共服務(wù)改革項目的落空。例如，作為當前我國公共服務(wù)改革重點的社保和醫(yī)保的異地銜接轉(zhuǎn)移，之所以難以順利實施，一方面固然受地區(qū)發(fā)展不平衡所致，但與我國公共服務(wù)中各自為陣的傳統(tǒng)思維和行為模式顯然不無關(guān)系。

　　此外，信息社會下服務(wù)型政府建設(shè)的重要內(nèi)容之一，是構(gòu)建集成的電子公共服務(wù)系統(tǒng)，這也是當前各國公共服務(wù)改革和電子政府建設(shè)的共同方向。電子公共服務(wù)是高度集成的服務(wù)，需要各個層面管理和技術(shù)的高度整合，因此統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進則是電子公共服務(wù)發(fā)達國家共同的也是最重要的成功經(jīng)驗。

　　我國公共服務(wù)目前這種分散建設(shè)的格局，將很可能直接導(dǎo)致電子政府建設(shè)在服務(wù)項目設(shè)置、信息共享、數(shù)據(jù)權(quán)限、數(shù)據(jù)安全、服務(wù)標準等各方面難以達成一致，既有平臺對接更是尤其困難，這種相對無序的并缺乏統(tǒng)一規(guī)劃的公共服務(wù)改革可能會使未來我國電子公共服務(wù)建設(shè)多走很多彎路，付出高昂的改革成本。

　　我國公共服務(wù)改革根植于我國特定的政治經(jīng)濟文化土壤之中，其特殊模式、精神內(nèi)涵和經(jīng)驗做法，應(yīng)作為我國社會主義改革事業(yè)的寶貴財富予以總結(jié)和發(fā)揚。然而，從發(fā)展的角度看，改革過程中暴露出的問題，更應(yīng)引起我們的重視和深思，否則將無益于未來我國公共服務(wù)改革的深入推進和健康發(fā)展。

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