譚世貴,梁三利：構(gòu)建自治型司法管理體制的思考
發(fā)布時間:2020-06-18 來源: 散文精選 點擊： 
摘要：地方化單向性物質(zhì)與人事雙重依賴結(jié)構(gòu)是當今中國司法權(quán)地方化的成因，司法權(quán)力地方化影響公正、高效和權(quán)威司法制度的建立。雙軌制、重劃司法區(qū)以及法院系統(tǒng)垂直管理等改革思路各有利弊。在現(xiàn)實中法院外部管理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)從一元層級（各級政權(quán)）向二元層級（各級政權(quán)和上級法院）雙重管理體制過渡的趨勢。建立自治型司法管理體制是解決地方化司法管理問題的出路。
關(guān)鍵詞：司法管理；
司法獨立；
地方化依賴結(jié)構(gòu)；
自治型司法管理體制
*本文系司法部2006年度國家法治與法學(xué)理論研究項目“法院管理模式研究”（項目編號：06SFB2035）的階段性成果。
[作者簡介]譚世貴，浙江工商大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，博士。梁三利，江蘇省行政學(xué)院法學(xué)部副教授，博士。
長期以來，我國法院的獨立性不強、法官整體素質(zhì)不高、司法不公和司法權(quán)威性缺失等問題在司法實踐中比較突出，這些問題的存在和我國長期以來形成的地方化司法管理有很大的關(guān)系。要實現(xiàn)建設(shè)公正、高效、權(quán)威的社會主義司法制度的目標，就必須突破地方化司法管理的桎梏。
一、地方化司法管理依賴結(jié)構(gòu)及其影響
公共組織理論認為，法院不同于那些為了保證整個社會達到自己的目標進行權(quán)力分配的政治組織，其屬于調(diào)整社會內(nèi)部關(guān)系，維系整個社會秩序的整合組織。法院本身不占有和分配資源，也不掌握資源依賴理論中的作為權(quán)力的“資源所有權(quán)”，而是依靠其他政治組織的資源輸入，故法院對其他權(quán)力組織存在較強的資源依賴性，這種依賴性對資源輸出、輸入組織就是權(quán)力支配關(guān)系。法院不像生產(chǎn)組織通過市場來置換組織生存所需要的資源，也不像服務(wù)組織通過提供服務(wù)來換取組織存續(xù)所需要的資源，其需要立法、行政等組織提供資源，故法院對資源提供者呈現(xiàn)單向性結(jié)構(gòu)。因為單向性權(quán)力支配關(guān)系造成的法院的依附性嚴重侵蝕審判獨立的法院組織目標，所以對法院物質(zhì)和人事依賴規(guī)范和行為結(jié)構(gòu)的研究是司法獨立制度設(shè)計的需要。我國法院管理呈現(xiàn)地方化單向性物質(zhì)和人事雙重依賴結(jié)構(gòu)。
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1.地方化單向性物質(zhì)依賴結(jié)構(gòu)
我國法院經(jīng)費實行“分級管理、分級負擔”的制度。對于法院收取的訴訟費，實行“收支兩條線”，即法院收繳的訴訟費全額上繳同級政府財政專戶，財政統(tǒng)籌后再以預(yù)算外資金的形式，根據(jù)各級政府的財政實力與法院的開支預(yù)算報告決定撥款數(shù)額的多少。不同地區(qū)的法院得到的財政撥款是各不相同的，也因此形成了有的法院經(jīng)費相對寬裕，有的法院經(jīng)費嚴重短缺。在經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)的法院，由于訴訟費收入少，財政困難，因而得到的經(jīng)費相對不足，人員經(jīng)費尚無法保證，更何況辦案經(jīng)費和建設(shè)資金。
而且，法院經(jīng)費的使用等也受到黨政機關(guān)的管理和約束。如國務(wù)院頒布的《訴訟費用交納辦法》有關(guān)訴訟費收支兩條線及行政機關(guān)對訴訟費用進行管理和監(jiān)督的規(guī)定，就反映了行政機關(guān)對法院訴訟費用的管理。①又如，媒體在報道法院新辦公樓落成時，總會用“在當?shù)攸h委、政府的大力支持下”的話語。②
在計劃經(jīng)濟時期，資源分配是政治性的，法院和其他權(quán)力主體的依賴——支配關(guān)系是中央調(diào)控的結(jié)果，司法地方化的色彩相對較淡。隨著財政體制開始由集權(quán)型向分權(quán)型轉(zhuǎn)變，實行“分灶吃飯”的財政體制，按行政隸屬關(guān)系，明確劃分中央和地方財政收支范圍，地方以收定支，自求平衡，包干使用，地方開始重視利益機制和激勵機制。1994年實行分稅制的突出問題是導(dǎo)致基層財政困難、地區(qū)間差距的日益擴大和財權(quán)與事權(quán)的失衡。于是，地方政府的政治優(yōu)先性讓位于經(jīng)濟優(yōu)先性，盡管最終目標仍然是政治優(yōu)先性，但地方政府已經(jīng)形成以行政區(qū)域為界限的地方經(jīng)濟圈，地方保護主義日益加強。用澳大利亞學(xué)者奧德麗。唐尼索恩的話來說，即是依賴于地方行政保護來謀求一種“利益主權(quán)”地位。當?shù)胤疆斁旨瓤刂萍庸ぶ圃鞓I(yè)，又控制在這一地區(qū)內(nèi)產(chǎn)品的分配權(quán)時，幾乎可以肯定地說，地方當局必然優(yōu)先考慮當?shù)厥袌�，實行行政保護。③地方政府應(yīng)當服從中央政府是我國憲法規(guī)定的規(guī)范性權(quán)力結(jié)構(gòu)，但在具體政策運作、財權(quán)事權(quán)發(fā)揮過程中，存在地方與中央之間的討價還價以及地方政府的信息控制現(xiàn)象，呈現(xiàn)出極強的壟斷性和封閉性，導(dǎo)致地方黨委、政府及其主管部門與中央對資源控制權(quán)的爭奪。隨著中央微觀管理的弱化和地方經(jīng)濟優(yōu)先性的強化，地方黨政機關(guān)對法院的支配關(guān)系也隨之強化，其地方利益取向必然使得黨政機關(guān)與法院的支配與依賴關(guān)系呈現(xiàn)出濃厚的經(jīng)濟性和地方化。
中央和地方對資源控制權(quán)的爭奪不可避免地影響著司法管理的結(jié)構(gòu)關(guān)系。隨著中央和地方財政體制改革的不斷深入，法院經(jīng)費開始逐步依賴地方政府，經(jīng)費來源主要依靠各級政府財政的撥款及法院自身收入的訴訟費作為補助經(jīng)費。中央政府對資源的提取和再分配能力趨于弱化時，地方法院為了組織存續(xù)就產(chǎn)生了向作為資源提供者的地方政府“俯首稱臣”的動機和需求，在“第二財政”已經(jīng)成為地方政府非常重要的財源的情況下，更加深了法院對地方政府的依賴性，于是法院開始游離于中央政府控制之外，而逐步成為地方政府的附屬品。
2.地方化單向性人事依賴結(jié)構(gòu)
波蘭學(xué)者布魯斯在論述社會主義國家共產(chǎn)黨和其他機構(gòu)的關(guān)系時強調(diào)“黨的機構(gòu)基本上是國家和經(jīng)濟機構(gòu)的一個組成部分，但在各級行政和經(jīng)濟機構(gòu)中它都是至高無上的成分。黨的機構(gòu)對國家和經(jīng)濟機關(guān)決策的干預(yù)范圍和程度可能會被改變，但總是掌握著原則問題，特別是——我們要再重復(fù)，以便強調(diào)這個因素的重要性——專門留作由黨的機構(gòu)決定的人事問題�！雹�
在我國，最高法院法官的任命和監(jiān)督由全國人大常委會負責，地方各級法院法官的任命和監(jiān)督則由同級人大常委會負責。在黨政關(guān)系的背景下，實質(zhì)上黨的組織部門掌控著法院主要領(lǐng)導(dǎo)的任命大權(quán)，人大行使的權(quán)力只體現(xiàn)在程序上。某人在中國的法院能夠被任命為法官時，其按照自己所在法院級別的不同，也就享有相應(yīng)的級別。法院院長、副院長、審判委員會委員、庭長、副庭長、審判員由人大或人大常委會選舉或任免。但人選如何產(chǎn)生，如何提名，誰負責提名，法院組織法缺乏相應(yīng)的規(guī)定。實踐中地方法院院長、副院長人選多是由當?shù)攸h委決定后報人大通過，但現(xiàn)在上級法院對下級法院院長的任命發(fā)揮了一定作用。如上一屆黑龍江省和湖南省高級人民法院院長都是從最高人民法院下派的。在江蘇省，中級法院的院長有三分之二是由省高院提名，然后由同級人大通過法律程序選舉的。
法官錄用適用《公務(wù)員法》的規(guī)定，法院人事調(diào)配權(quán)掌握在當?shù)攸h政部門，在錄用上統(tǒng)一由組織人事部門按照《公務(wù)員法》規(guī)定組織實施，除了在司法考試資格上的區(qū)別外，法官和行政人員沒有別的不同。法院并沒有人員調(diào)配的決定權(quán)，各級黨委和行政機關(guān)掌控法院的人事調(diào)配權(quán)，即使在法官法實施之后，不符合《法官法》任職要求的人員仍在通過各種渠道進入法官隊伍。⑤
法官日常管理工作由地方黨政部門負責，統(tǒng)籌于我國現(xiàn)行干部管理體制之中，一定級別以上的干部由本級黨委管理，未列入黨委管理的干部由本級人民法院黨組管理。也就是說，對地方各級法院的法官和其他干部，中央或最高人民法院無權(quán)直接管理，而是由地方黨委、法院黨組管理或協(xié)助管理，同級政府人事部門對于法官的管理也發(fā)揮一定作用。以省高級法院為例，一個法官在組織部門任命為副處級領(lǐng)導(dǎo)之前，均為助理審判員。法官的待遇、職級、晉升、獎懲等，都是按照國家行政干部進行管理，法官同其他公務(wù)員一樣實行的是干部職務(wù)系列等級：科員、副科、正科、副處、正處、副廳（局、司）等，行政職級是決定工資和福利待遇的法定依據(jù)�！斗ü俜ā芬�(guī)定法官等級制度，實行法官等級和行政職級的雙軌制，法官等級只有象征意義，而且依附于行政級別。
對法官的監(jiān)督、懲戒根據(jù)黨紀、政紀和法律按照一般國家機關(guān)干部的模式進行，隨意性較大。甚至在某些情況下，法官的地位還不如行政人員。如廣東省四會市法院法官莫兆軍玩忽職守案、⑥河南省洛陽市中級法院法官李慧娟適用法律不當案，⑦就充分體現(xiàn)了法官監(jiān)督和懲戒的隨意性。
法官的培訓(xùn)雖然由國家法官學(xué)院和省級法官學(xué)院進行，但是每年省一級黨委組織部門都會給法院——和行政機關(guān)一樣——分配法官到省委黨�；蛐姓䦟W(xué)院培訓(xùn)的名額，一般是高級人民法院的庭長和省級機關(guān)的處長參加處長培訓(xùn)班，而副庭長和省級機關(guān)副處長參加副處長培訓(xùn)班。
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法院以裁決糾紛為組織目標，負責案件審理的審判組織是不能直接從組織外獲取資源的，否則其公正、中立的形象就會受到質(zhì)疑。法院收取的訴訟費應(yīng)當是象征性的，而不能是對法院運行成本的一種補償。地方化單向性物質(zhì)依賴和人事任免權(quán)的制約形成了法院對地方黨政機關(guān)的完全依賴關(guān)系。法院為了獲取生存的資源，就必須積極向資源的分配者（黨政機關(guān)）靠攏。單位組織依賴國家，個人依賴于單位組織——單向依賴性結(jié)構(gòu)同樣適用于法院，而且被動性和中立性等司法特性使得法院的依賴性更強。
所以，“自建國以來，我國地方各級人民法院一直被限定在地方勢力范圍內(nèi)，本應(yīng)當統(tǒng)一和完整的社會主義法制被不斷割據(jù)和侵蝕，地方對于司法的干預(yù)和影響已經(jīng)遠遠超出人們的想像，名義上的‘國家法院’已經(jīng)蛻化成為‘為當?shù)亟?jīng)濟保駕護航’的‘本地法院’”。⑧
我國經(jīng)濟的不均衡發(fā)展并沒有徹底改變法院總體資源短缺的事實，法院地方化的單向性物質(zhì)和人事雙重依賴結(jié)構(gòu)形成了一個布魯斯所謂的“完全依賴結(jié)構(gòu)”，法院內(nèi)部組織成為地方黨政組織結(jié)構(gòu)的延伸，法院更像一個政府部門或者黨政的附屬機構(gòu)，法官的地位無法和行政人員抗衡，法院的審判屬性得不到體現(xiàn)。地方政府是法院資源的輸入者，法院與地方政府的依賴——支配關(guān)系日趨密切，對地方政府的依賴性也日趨嚴重，地方政府的地方行政保護越強烈，法院的地方保護就越明顯，現(xiàn)實中法院的地方保護主義多是因為法院或法官同當?shù)攸h政的資源交易所致，司法喪失了其最寶貴的資源——權(quán)威，于是司法公正就難以實現(xiàn)。作為司法機關(guān)的法院，如果把主要的精力集中于如何爭取地方政府更大的資源輸入上，其生存的底線就只能依賴于地方政府對資源進行的再分配，因而法院不得不向地方政府權(quán)力靠攏和屈服。法院的主要資源依賴地方，當?shù)胤近h政機關(guān)為了地方利益而危及法院的生存時，一種本能的驅(qū)動就是通過交換來獲取更多的資源，“就人類天性之一般情況而言，對某人的生活有控制權(quán)，等于對其意志有控制權(quán)”。⑨因此，司法的地方保護主義，實際上也是自我保護主義，因為法院成了訴訟的利益攸關(guān)者，正如組織理論學(xué)家斯格特所指出的那樣，“生存的需要可以推翻目標的道德性”。⑩于是，法院和利益體的聯(lián)盟代替了中立，主動性替代了被動性，以利益而非法律為標準，以政治而非司法公正為目標考量�！耙恍┓ㄔ涸洪L的精力不是在思考審判工作，而是在跑關(guān)系，為自己所在單位的人、財、物奔波。
一些法院的領(lǐng)導(dǎo)同志為了法院工作的正常運轉(zhuǎn)，不惜以犧牲司法公正為代價，來換取地方政府對法院的物質(zhì)支持，最終成為地方保護主義的庇護者和犧牲品。“[11]
最高人民法院前院長肖揚同志曾指出：“司法權(quán)力是一種國家權(quán)力，而不是地方自治性質(zhì)的權(quán)力，所以，司法地方化逐漸顯現(xiàn)出來的弊端影響了法制統(tǒng)一、獨立審判這兩項重要憲法原則的實現(xiàn)，也使社會主義法治原則受到威脅�！�[12]具體地說，司法管理地方化的嚴重危害表現(xiàn)在以下幾個方面：
首先，司法管理地方化造成司法地方保護主義流行，法院成為地方經(jīng)濟的庇護者，妨礙了全國統(tǒng)一的公平競爭的市場經(jīng)濟制度的建立和完善。一些法院偏袒本地當事人，爭搶管轄，違法裁判，對外地當事人任意采取保全措施，對其已經(jīng)勝訴的案件拖延執(zhí)行甚至不予執(zhí)行等。市場經(jīng)濟是信用經(jīng)濟，信用是經(jīng)濟良性發(fā)展的基礎(chǔ)和內(nèi)在因素，而法院對本地當事人的偏袒則極大地損害了市場經(jīng)濟的信用基礎(chǔ)，嚴重影響了社會主義市場經(jīng)濟的健康發(fā)展。
其次，司法管理地方化違背公正司法的根本準則，阻礙了社會主義法治國家的構(gòu)建。審判權(quán)是國家賦予法院的專屬權(quán)力，將審判權(quán)力作為資源交換的條件，在司法實踐中就意味著司法獨立的喪失，當法院變成進行交換和買賣的場所時，司法就不再代表正義，也就喪失了其最寶貴的資源——權(quán)威。而司法權(quán)威的喪失是社會道德淪喪的直接催化劑。當正義的最后一道屏障都無法保障正義時，人們懷疑的不再是個案正義，而將是法治信仰的喪失。當民眾無法通過文明方式解決糾紛、實現(xiàn)正義時，除了自決之外，他們所能選擇的，就只有暴力。如果出現(xiàn)這種情況，建設(shè)法治國家的美好理想將無異于空中樓閣。(點擊此處閱讀下一頁)
再次，法院成為當?shù)卣块T的庇護者，喪失監(jiān)督行政的資格，民眾失去了通過司法權(quán)力制約行政權(quán)力獲得救濟的一個重要渠道，司法權(quán)威便難以樹立。我國實行行政訴訟制度以來，法院對行政主體的行政行為的合法性審查作用有限，法院不作為（依法應(yīng)受理的案件不敢受理，依法應(yīng)判決勝訴的案件不敢判決等）現(xiàn)象嚴重，甚至法院違法介入計劃生育的扒房牽牛，違法介入房地產(chǎn)開發(fā)的房屋拆遷等，使得民眾失去在當?shù)貙で笏痉ň葷耐緩�，而只能千方百計進京上訪。
總之，地方黨政機關(guān)（黨委、人大、政府）掌控著法院的人事、財政等與法院和法官密切相關(guān)的資源供給的權(quán)力，法院對資源的依附性明顯，法院抵抗不確定環(huán)境信息和復(fù)雜環(huán)境的能力軟弱，通過訓(xùn)導(dǎo)、模仿等途徑，法院功能目標地方化亦色彩濃厚。因此，要實現(xiàn)司法公正的目標，地方各級法院獲取資源的制度性安排尤其重要。
二、我國司法管理體制改革的理論與實踐探索
�。ㄒ唬┪覈痉ü芾眢w制改革的思路及其評析
1.我國司法管理體制改革的幾種思路
學(xué)術(shù)界對于我國司法管理體制改革的思路，歸納起來，主要有雙軌制、重劃司法區(qū)、垂直管理等幾種。
雙軌制的思路是從改革法院設(shè)置入手，建立中央和地方兩套司法審判系統(tǒng)。中央法院系統(tǒng)設(shè)最高人民法院、上訴法院和初審法院，其經(jīng)費由中央財政撥付，法官由中央任免。地方法院系統(tǒng)由高級法院、上訴法院和初審法院組成，經(jīng)費由省級財政統(tǒng)一撥付，法官由地方任免。這樣的法院設(shè)置是為了打亂司法與行政區(qū)域混合的體制，迫使司法管轄與行政管轄脫鉤，保證法院獨立，同時又調(diào)節(jié)了中央和地方的關(guān)系。中央法院系統(tǒng)與地方法院系統(tǒng)實行分權(quán)管轄，其中地方法院管轄普通治安、刑事案件、大部分普通民事案件和部分行政訴訟案件，而政治案件、重大的貪污賄賂案件及一些跨地區(qū)的經(jīng)濟案件和重大復(fù)雜案件由中央法院系統(tǒng)管轄，以解決司法地方保護主義問題。[13]
重劃司法區(qū)的思路是改革現(xiàn)行的按行政區(qū)劃設(shè)置各級法院的體制，改變目前的司法管轄區(qū)與行政管轄區(qū)完全重合的局面，在全國范圍內(nèi)重新劃定獨立的司法區(qū)，按司法區(qū)設(shè)置司法機關(guān)，實現(xiàn)法院的跨地區(qū)設(shè)置，從而徹底斬斷地方政府與法院之間存在的千絲萬縷的聯(lián)系。同時進行配套性改革：一是人員編制和經(jīng)費實行計劃單列，系統(tǒng)管理，而且是全國統(tǒng)一管理；
法官由省、自治區(qū)、直轄市人大常委會任免；
黨委工作體制實行系統(tǒng)黨委制，一級管理一級。[14]
垂直管理的思路不主張調(diào)整法院設(shè)置，而以法院經(jīng)費和人事制度的改革來建立中央對法院系統(tǒng)的垂直領(lǐng)導(dǎo)。按照這一思路，全國各級法院經(jīng)費實行單列，經(jīng)全國人大批準后，由中央財政統(tǒng)一撥付，由最高人民法院支配、管理并逐級下達各級人民法院。在人事任免上，實行任免權(quán)上提一級的制度，即由全國人大及其常委會選舉和任免最高法院和高級法院的院長和法官，省級人大及其常委會選舉和任免中級法院和基層法院的院長和法官。在黨的領(lǐng)導(dǎo)上，保留中央政法委員會，取消地方各級黨委的政法委員會；
同時，各級法院成立黨委，下級法院黨委服從上級法院黨委的領(lǐng)導(dǎo)，直至最高法院黨委服從中央的領(lǐng)導(dǎo)。也有學(xué)者建議最高法院和高級法院的法官由全國人大及其常委會任免，中級法院和基層法院的法官由最高法院任免。[15]其他改革思路還有：借鑒中國人民銀行管理體制的改革經(jīng)驗，高級法院實行跨區(qū)設(shè)置，而且高級法院對下級法院實行垂直管理，并實行三審終審的制度，以克服法院的地方化；
在不改變現(xiàn)行憲法關(guān)于各級法院的法官由同級國家權(quán)力機關(guān)產(chǎn)生并向其負責體制的前提下，實行下級法院的院長和其他法官的人選由上級法院提名推薦的制度。就是說，各級法院的院長和法官仍由同級人大及其常委會選舉和任免，但人選由上級法院提名推薦，以擺脫地方政府的控制。[16]
2.對我國司法管理體制改革思路的評析
建立中央和地方兩套法院體系雖然有利于克服司法地方保護主義的問題，但會造成機構(gòu)膨脹、管轄重疊、給民眾帶來訴訟不便等問題。重大案件由中央法院審理有利于擺脫地方化，普通的民事、經(jīng)濟案件的司法地方保護主義也仍然需要解決，以案件性質(zhì)作為中央和地方法院管轄依據(jù)的科學(xué)性也會受到質(zhì)疑，更重要的是雙軌制不符合中國單一制國家結(jié)構(gòu)形式，“中國是單一制的統(tǒng)一的社會主義國家，與美國實行聯(lián)邦制是根本不同的，因而將美國的做法照搬過來肯定是行不通的”。[17]而且兩套司法系統(tǒng)的存在，可能造成地方司法權(quán)和國家司法權(quán)的直接對抗和爭奪，不利于我國法制的統(tǒng)一乃至國家的統(tǒng)一和穩(wěn)定。所以該思路不具有可行性。
實行跨省、市、縣設(shè)置法院，重新劃分司法區(qū)一定程度上可以擺脫地方政府對同級法院的控制，但對全國現(xiàn)有的3200多個法院實行合并、分立是一項宏大的工程。法院依行政區(qū)域設(shè)置是新中國成立以來的一貫做法，方便訴訟也是當今各國追求的司法制度的一部分，復(fù)雜的法院設(shè)置不利于民眾尋求司法救濟。依據(jù)行政區(qū)設(shè)置法院在其他國家也非常普遍但似乎不存在地方保護主義問題，而且重劃司法區(qū)后必然面臨法院人事和經(jīng)費供給的復(fù)雜問題，因此，重劃司法區(qū)導(dǎo)致司法管理體制變動太大，不易為國家決策者采納。
最高人民法院研究室有關(guān)負責人在回答記者提出的“脫離行政區(qū)劃設(shè)立法院”的問題時的態(tài)度表明，最高人民法院對重劃司法區(qū)的做法似乎不太認同。[18]所以，重劃司法區(qū)的思路也缺乏可行性。
地方各級人民法院院長和法官由上級人民法院提名、本級人大及其常委會選舉和任免的建議，制度變動較小，最容易實行，但法院的良好運行并非由上級提名法官就可以實現(xiàn)，法官的福利待遇、監(jiān)督、懲戒等也是影響法官獨立的重要因素。現(xiàn)實中，地方政府公務(wù)員工資福利待遇構(gòu)成中比重較大的一塊是地方第二財政，有時其福利甚至超過了國家法定工資標準，而法院能否享受到第二財政待遇完全是由地方黨政部門決定的。如前文介紹的，江蘇省幾位中級人民法院院長都是由省高級人民法院通過一定程序下派的，江蘇省淮安市所屬基層法院院長都是從中級法院下派的，從實踐情況來看，他們很快就“地方化”了。盡管該建議對體制變動較小可行性較高，但因其僅改變地方化人事依賴結(jié)構(gòu)而不改變地方化物質(zhì)依賴結(jié)構(gòu)，不能徹底解決問題的只能作為現(xiàn)行管理體系下的一種改進，而不具有司法去地方化的根本意義。
需要指出的是，以往對上述改革思路研究多強調(diào)它們的差異性。事實上，盡管不同思路在具體制度設(shè)計上存在差別，但在法院系統(tǒng)實行垂直管理方面它們具有一致性，即雙軌制、重劃司法區(qū)和垂直管理的思路在通過法院系統(tǒng)垂直管理實現(xiàn)司法權(quán)的去地方化的認識上是一致的。僅就法院管理結(jié)構(gòu)而言，雙軌制的思路實質(zhì)上是主張建立兩個垂直管理的法院系統(tǒng)。雙軌制、重劃司法區(qū)和院長由上級法院提名的思路均著眼于建立不受地方控制的法院，通過法院機構(gòu)設(shè)置和司法管理體制改革來保障審判權(quán)獨立行使，這是值得肯定的。
有學(xué)者認為，法院系統(tǒng)實行垂直領(lǐng)導(dǎo)嚴重違憲。其理由是，憲法將最高人民法院與地方各級人民法院之間以及上級人民法院與下級人民法院之間的關(guān)系明確定位為審級上的“監(jiān)督關(guān)系”，而法院系統(tǒng)實行垂直領(lǐng)導(dǎo)將使這種“監(jiān)督關(guān)系”變成一種“領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系”。[19]筆者認為，法院系統(tǒng)實行垂直領(lǐng)導(dǎo)（亦即垂直管理）并不違背憲法。從組織理論的角度來看，法院組織由審判系統(tǒng)和管理系統(tǒng)構(gòu)成，二者履行不同的職能，有著不同的運行規(guī)律和活動方式。[20]現(xiàn)實的法院作為正規(guī)的組織離不開管理，圍繞著審判活動，法院存在著一個龐大的行政管理系統(tǒng)，以滿足外部環(huán)境資源的輸入、輸出以及內(nèi)部資源優(yōu)化配置的計劃、財務(wù)、設(shè)施利用和維護、人事控制等事務(wù)的需要。管理的科層制是國家機構(gòu)和社會組織普遍遵循的原則，我國法院組織也不例外。雖然我國《憲法》第127條第2款規(guī)定“最高人民法院監(jiān)督地方各級人民法院和專門人民法院的審判工作，上級人民法院監(jiān)督下級人民法院的審判工作”，但這一規(guī)定是針對法院審判工作而言的，而無論憲法還是法律對上下級法院之間的管理關(guān)系均無明確規(guī)定。因此，我國上下級法院管理工作之間的科層隸屬關(guān)系僅適用于管理系統(tǒng)和管理事務(wù)，并不涵蓋審判組織及司法審判活動。對于法院垂直管理的眾說紛紜，究其原因就是相關(guān)法律對司法管理機構(gòu)、管理運行機制相關(guān)規(guī)定的缺失，理論界對法院組織研究又是規(guī)范性多于經(jīng)驗性。長期以來，實務(wù)界和理論界多從法學(xué)視角關(guān)注法院審判系統(tǒng)的行為結(jié)構(gòu)和規(guī)范結(jié)構(gòu)，而很少深入考察和研究現(xiàn)實法院的組織結(jié)構(gòu)與整體布局；
多以對審判系統(tǒng)的分析代替對整個法院組織的分析，忽視法院審判和管理的雙重組織屬性和異質(zhì)性結(jié)構(gòu)，因而難免觀點不一、認識迥異。
由上可見，那種僅從法學(xué)視角認識法院的功能和結(jié)構(gòu)，而缺乏對法院雙重組織屬性和異質(zhì)性結(jié)構(gòu)的正確認識，必然混淆法院管理和審判的不同功能和結(jié)構(gòu)，從而影響理論探討的科學(xué)性。
�。ǘ┪覈痉ü芾眢w制改革的實踐及其評析
1.我國司法管理體制改革的初步實踐
自黨的十五大提出“推進司法改革”以來，各級人民法院在司法管理體制方面采取了諸多的改革舉措，在司法權(quán)去地方化方面取得了初步的成效。
最高人民法院是我國最高審判機關(guān)，在推進司法改革方面可謂不遺余力。1999年10月，最高人民法院發(fā)布《人民法院五年改革綱要》，對法院改革的總體目標、基本內(nèi)容與具體措施作了明確規(guī)劃和要求。2000年1月，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于高級人民法院統(tǒng)一管理執(zhí)行工作若干問題的規(guī)定》，確立了高級人民法院對轄區(qū)的人民法院執(zhí)行工作實行統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)的新體制。2000年8月，最高人民法院根據(jù)經(jīng)中央批準的《機構(gòu)改革方案》，調(diào)整審判工作格局，撤銷了技術(shù)局、財務(wù)局、機關(guān)事務(wù)管理局，設(shè)立司法行政裝備管理局，統(tǒng)一負責司法行政管理工作。自2000年以來，中央組織部、最高人民法院在一些省、自治區(qū)、直轄市高級人民法院進行了“地方法院領(lǐng)導(dǎo)班子成員以上級人民法院黨組為主管理、地方黨委協(xié)助管理”的試點。2000年7月，最高人民法院發(fā)布《人民法院審判長選任辦法（試行）》，在全國各級人民法院推行審判長、獨任審判員的選任工作。各高級人民法院開展了配備法官助理和取消助理審判員的試點。2002年7月，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于加強法官隊伍職業(yè)化建設(shè)的若干意見》，要求各級人民法院試行法官助理制度。2005年10月，最高人民法院發(fā)布《人民法院第二個五年改革綱要》，專門規(guī)定了法院管理的改革措施，并把法院管理分為審判管理、人事管理、政務(wù)管理，為司法管理體制的改革與完善作了有益嘗試。其中，審判管理機構(gòu)的建立和健全、司法人員分類管理、法官員額制度、法官助理制度、法官選任制度改革成為該改革計劃的重點。2007年，因訴訟收費制度改革給地方法院帶來的經(jīng)費困難，經(jīng)過最高人民法院的努力，中央財政確定的30億元法院辦案補助�？钕�?lián)艿礁魇〖壓陀媱潌瘟惺胸斦块T。[21]地方各級人民法院根據(jù)最高人民法院的有關(guān)改革文件并結(jié)合本地區(qū)實際進行細化、補充，甚至在一些方面還有所創(chuàng)新。如最高人民法院《關(guān)于審判質(zhì)量與效率綜合評估的實施意見》第三稿還在征求意見之中，許多省、自治區(qū)、直轄市高級人民法院就制定了有關(guān)審判質(zhì)量效率評估的規(guī)范性文件，同時，許多中級人民法院也根據(jù)本地情況制定了相關(guān)細則。[22]各地普遍加大了對下級人民法院的審判工作進行監(jiān)督和管理的力度，通過強化上級人民法院對下級人民法院的管理來保證審判公正和效率的實現(xiàn)。在人事任免方面，以江蘇省為例，基層人民法院院長基本實現(xiàn)了中級人民法院下派（多為中級人民法院的庭長或者中層領(lǐng)導(dǎo)），中級人民法院院長亦多由省高級人民法院下派。[23]由于各省的改革嘗試多以最高人民法院的有關(guān)改革文件為依據(jù)，所以本文不多論述。
2.對我國司法管理體制改革實踐的評析
實踐證明，各級法院的改革措施多是經(jīng)驗性的，缺乏科學(xué)理論的支撐，而且更多情況下，對地方化司法管理的改革是通過法院系統(tǒng)內(nèi)部科層管理的強化來實現(xiàn)的。
在憲法、法院組織法等法律規(guī)定框架內(nèi)，最高人民法院對全國法院內(nèi)部管理事務(wù)行使決策權(quán)，地方法院依層級不同對所轄法院內(nèi)部管理事務(wù)行使決策權(quán)。以最高人民法院為主導(dǎo)的司法改革的積極推進，對于司法公正和高效發(fā)揮著非常重要的作用，司法權(quán)威正在逐步形成。遺憾的是，盡管一些司法管理事項已經(jīng)實現(xiàn)了統(tǒng)一管理，但“最高人民法院在法院系統(tǒng)司法行政管理方面尚沒有確立起與領(lǐng)導(dǎo)全國法院系統(tǒng)確保法律統(tǒng)一適用相適應(yīng)的主導(dǎo)地位并發(fā)揮相應(yīng)的主導(dǎo)作用”。[24]最高人民法院和地方各級人民法院在管理領(lǐng)域的深度、廣度以及統(tǒng)一性方面沒有形成完全的管理關(guān)系，(點擊此處閱讀下一頁)
原因是上下級法院之間的管理關(guān)系缺乏法律具體明確的規(guī)范，而且司法管理決策權(quán)多掌握在本級政權(quán)（主要是黨政機關(guān)）手中。
最高人民法院和上級人民法院多以訴訟程序為依托進行案件流程管理、審判質(zhì)量管理等方面的改革，這些改革措施是和法院的外部管理改革、內(nèi)部機構(gòu)改革密不可分的，但在地方化單向性物質(zhì)和人事依賴結(jié)構(gòu)中，這些改革措施的實效必然受到制約與影響。例如，江蘇省高級人民法院下文要求全省的中級人民法院和基層人民法院均設(shè)置審判管理辦公室，但對審判管理辦公室的編制則要求兩級法院積極爭取當?shù)攸h政機關(guān)審批，這無疑會影響到全省司法管理的統(tǒng)一。
從司法管理體制的角度看，我國法院正經(jīng)歷由一元層級（各級政權(quán)）向二元層級（各級政權(quán)和上級法院）雙重管理司法體制的過渡，具體表現(xiàn)為法院對地方政權(quán)的物質(zhì)和人事依賴關(guān)系有所弱化和對法院系統(tǒng)內(nèi)部依賴關(guān)系逐步增強，尤其是以最高人民法院和省高級人民法院為管理決策主體的情況逐漸增多，盡管目前主要體現(xiàn)在人事任免方面，但這種發(fā)展趨勢必然影響到我國未來司法管理體制的構(gòu)建。
三、地方化司法管理的出路：構(gòu)建自治型司法管理體制
司法權(quán)受地方的干預(yù)乃至控制所蘊含的是一種體制性弊端，只有進行相應(yīng)的政治體制改革才能消除這一弊端。[25]司法權(quán)的國家化體現(xiàn)為中央和地方層級的法院系統(tǒng)的統(tǒng)一以及程序法和實體法的統(tǒng)一適用。為了保證司法的公正、高效和權(quán)威，統(tǒng)一司法管理權(quán)是十分必要的，而遵循一定的思路構(gòu)建自治型司法管理體制就成為我國地方化司法管理的最好出路。
�。ㄒ唬�(gòu)建自治型司法管理體制的思路
1.構(gòu)建自治型司法管理體制應(yīng)與我國的政權(quán)形式相一致
國家政權(quán)形式是國家的組織形式，它構(gòu)成了一國的根本政治制度。馬克思主義關(guān)于國家政權(quán)組織形式的分類標準是：（1）最高國家權(quán)力的歸屬，即最高國家權(quán)力是歸屬一個人還是一個集體；
（2）最高國家權(quán)力機關(guān)的產(chǎn)生方式及任期；
（3）中央國家權(quán)力機關(guān)的設(shè)置以及它們之間的權(quán)力分配、地位和相互關(guān)系。也就是說，我們討論的政治制度主要體現(xiàn)為國家的最高統(tǒng)治權(quán)力形成方式和最高國家權(quán)力機關(guān)的管理形式，而非一個地方的政權(quán)實現(xiàn)形式。人民代表大會制度是中國的根本政治制度，代表民意的立法權(quán)高于行政權(quán)和司法權(quán)，形成民主集中制權(quán)力結(jié)構(gòu)，其涵義是制定國家意志和執(zhí)行國家意志的一致性。[26]受前蘇聯(lián)國家組織形式的影響，我國以全國人大和地方各級人大作為國家權(quán)力機關(guān)，全國人大產(chǎn)生最高法院，地方各級人大分別產(chǎn)生高級法院、中級法院和基層法院。
單一制國家應(yīng)該是一個統(tǒng)一的整體，只是為了便于管理，才把領(lǐng)土劃分成若干行政區(qū)域，并據(jù)以建立起地方政權(quán)，地方權(quán)力來源于中央的授權(quán)，這種分權(quán)一般只存在于立法機關(guān)和行政機關(guān)，而不適用于司法機關(guān)。與此相反，單一制國家多以司法權(quán)的統(tǒng)一作為實現(xiàn)國家權(quán)力統(tǒng)一的措施之一，所以“設(shè)置專門的中央法院，并構(gòu)建受其控制的地方法院，塑造司法一體化的格局，便是現(xiàn)代化社會的當然選擇”。[27]單一制國家政權(quán)集中和國家統(tǒng)一需要依靠法治統(tǒng)一來實現(xiàn)，作為適用法律的機關(guān)，法院中央化符合單一制國家結(jié)構(gòu)形式的基本政治理論。我國法院審級設(shè)置、系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和單一制國家結(jié)構(gòu)形式完全吻合，但司法管理呈現(xiàn)多層次性和分散性，法院權(quán)力的來源有法內(nèi)制度的人大和法外制度的黨委，中共中央和全國人大對最高人民法院的司法管理發(fā)揮實質(zhì)作用，地方黨委和人大是相應(yīng)行政區(qū)域法院的權(quán)源機關(guān)，地方人民法院由地方權(quán)力機關(guān)產(chǎn)生和管理，這與司法權(quán)中央化相矛盾。由地方權(quán)力機關(guān)產(chǎn)生的法院就陷入管理地方化和性質(zhì)中央化的兩難境地，由于直接和間接的利益等多種原因，地方上的法院往往屈服于地方政權(quán)，這意味著國家法院功能的完全喪失，于是法院就由地方上的國家法院變成地方法院，從而也就成了地方保護的庇護者和犧牲品。
構(gòu)建自治型司法管理體制，必須首先消除對人民代表大會制度作絕對化理解的誤區(qū)：地方人大產(chǎn)生地方上的國家法院并非人民代表大會制度的必然體現(xiàn)和要求；
全國人大產(chǎn)生最高人民法院和地方各級人民法院，并不違背人民代表大會制度的根本要求，反而符合單一制國家結(jié)構(gòu)形式的基本政治理論。對于中國這樣一個單一制國家來說，應(yīng)當明確的是，地方各級法院是“中央設(shè)在地方上的國家法院”而非“地方的法院”，即使地方自治也只是行政和立法方面的分權(quán)，而司法權(quán)應(yīng)當屬于中央。很顯然，司法權(quán)中央化有利于維護人民代表大會制度，有利于維護國家法制統(tǒng)一和中央權(quán)威，也有利于促進社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和發(fā)展。
2.構(gòu)建自治型司法管理體制應(yīng)借鑒國外司法管理體制的成功實踐
美國、俄羅斯、日本、韓國等國采用自治型司法管理模式，它們通過強化法院系統(tǒng)的自我管理來維護司法權(quán)的統(tǒng)一，通過法院的整體獨立來保障司法權(quán)的獨立、公正行使。但美國、俄羅斯與日本、韓國的司法管理體制屬于兩種不同的類型。美國、俄羅斯的司法管理體制屬于參與型管理方式，日本、韓國的司法管理體制屬于權(quán)力型管理方式。前者法院管理的決策主體是各級法院的法官（代表），以決議的形式作出決定，而且下級司法委員會須服從上級司法委員會的決定，后者法院管理的決策主體是最高法院的全體大法官，也是以決議的形式作出決定，下級法院相應(yīng)地也由本級法院法官組成法官會議，其法官會議的法院管理決策應(yīng)當服從上級法院管理決定。根據(jù)利克特的支持關(guān)系理論，參與型管理體制的效率較高。美國最高法院司法會議和俄羅斯的法官代表大會以及法官委員會的組成的參與程度較高，具有廣泛的代表性和程序民主性，其效率也就較高。
日本與韓國的權(quán)力型司法管理體制，具有較強的封閉性和科層性。雖然它不存在“連接銷”而能實現(xiàn)決議方式便捷化和高效化，但是容易發(fā)生決策脫離地方司法管理實際的情況，而且地方法院對最高法院的決策缺乏認同，不利于決策的推行。如果各級法官會議不能很好地履行職權(quán)，實質(zhì)性法院管理決策權(quán)力在司法實踐中就容易為各級司法管理局尤其是最高法院的司法管理總局所掌握，從而造成法院內(nèi)部統(tǒng)制，服務(wù)于法官的法院內(nèi)部行政管理部門反而成了法官的頂頭上司，進而嚴重制約著法官的獨立性。
構(gòu)建我國自治型的司法管理體制既要注重司法管理決策機構(gòu)成員的代表性和程序民主性，也要避免出現(xiàn)決策機構(gòu)成員之間權(quán)責不明，議而不決，效率低下的問題；
既要注重司法管理決策的便捷化和高效化，也要避免法院內(nèi)部的行政統(tǒng)制，不致造成法院系統(tǒng)的封閉性和官僚性。
3.構(gòu)建自治型司法管理體制應(yīng)遵循相關(guān)國際文件的原則和要求
法院審判功能的實現(xiàn)需要司法管理功能的支撐和保障，司法管理功能會對司法獨立產(chǎn)生影響，所以在現(xiàn)代法治國家，為確保司法獨立原則的實現(xiàn)，一般都比較注重司法管理事務(wù)的自治性和獨立性。對此，一些相關(guān)國際文件作了明確規(guī)定。如《司法獨立最低標準》第4條規(guī)定：“第一項：行政機關(guān)得參與法官之懲戒，但限于對法官之控告或?qū)徒涑绦蛑崞�，行政機關(guān)不得參與法官懲戒之裁決。對法官之懲戒或免職，應(yīng)授予獨立于行政機關(guān)之機構(gòu)為之。第二項：對法官之免職，宜授予司法法庭為之。第三項：立法機關(guān)得被授予對法官之免職，但宜基于司法委員會之建議�！钡�8條規(guī)定：“司法事務(wù)專屬司法機關(guān)之責任，包括中央層次之司法行政及法院層次之司法行政�！钡�9條規(guī)定：“中央層次之司法行政責任宜授予司法機關(guān)，或由司法機關(guān)與行政機關(guān)聯(lián)合負責�！钡�11條第三項規(guī)定：“分案之責任應(yīng)由專責法官為之，以院長負責為宜�！钡�12條規(guī)定：“對法官轉(zhuǎn)調(diào)不同法院，應(yīng)由司法機關(guān)為之�！薄端痉í毩⑹澜缧浴�、《關(guān)于司法機關(guān)獨立的基本原則》和《司法機關(guān)獨立基本原則的聲明》等國際文件也對法院管理的自治性和獨立性作了規(guī)定。[28]可見，司法獨立原則要求司法機關(guān)應(yīng)盡可能參與中央層次之管理事務(wù)，以確保對這些事務(wù)的控制權(quán)不被行政機關(guān)操縱。司法獨立原則要求對法院內(nèi)部管理事務(wù)，如法官人事管理權(quán)、法院財務(wù)管理權(quán)、輔助人員的聘任權(quán)、案件分配權(quán)等，只能由法院獨立自主地作出決定，其他任何機關(guān)都無權(quán)行使。法院內(nèi)部管理事務(wù)的自治和獨立，有利于法官獨立的實現(xiàn)。對法院的司法行政事務(wù)，有關(guān)司法獨立的國際文件都強調(diào)其絕對獨立性。
�。ǘ┳灾涡退痉ü芾眢w制的具體構(gòu)建
一體化管理體制可以分為集權(quán)制、分權(quán)制和均權(quán)制三種類型。在集權(quán)制下法院系統(tǒng)一切管理事務(wù)的決定權(quán)力集中于上級法院，下級法院處于被動服從的地位。集權(quán)制的優(yōu)點是利于司法管理事務(wù)政令統(tǒng)一，統(tǒng)籌全局和便于命令的貫徹和執(zhí)行，缺點是上級法院的命令并不一定完全適用于下級法院的各種情勢，下級缺乏創(chuàng)新性在。在分權(quán)制下下級法院在管轄范圍內(nèi)擁有較大的管理自主權(quán)，能夠根據(jù)具體情況自行解決和處理問題。分權(quán)制的優(yōu)點是下級法院對管理事務(wù)有主動性和積極性，利于創(chuàng)新。但分權(quán)制也會出現(xiàn)權(quán)力過度分散，下級各自為政，上級控制不力，形成本位主義。在均權(quán)制下下級法院在服從上級法院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，對于管理事務(wù)在一定的范圍內(nèi)有相當自主權(quán)。均權(quán)制既可以保證中央權(quán)威，維護法院系統(tǒng)的整體性，又可以保證下級法院具有一定的因地制宜的權(quán)力，調(diào)動創(chuàng)新的積極性。中國是一個政治、經(jīng)濟發(fā)展不平衡的大國，現(xiàn)實司法改革中一個不可忽視的事實是在最高人民法院的統(tǒng)一部署下，省級高級法院承擔著大量的司法管理改革的任務(wù)。[28]所以法院系統(tǒng)的組織體制應(yīng)當實行均權(quán)制，但為了保證司法管理事務(wù)的統(tǒng)一，這種均權(quán)制應(yīng)當表現(xiàn)為偏向集權(quán)制的均權(quán)制：一方面通過統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)維護法院系統(tǒng)的整體性，避免權(quán)力過于分散造成司法管理割據(jù)影響司法統(tǒng)一；
另一方面不同司法管理機構(gòu)在自身管轄范圍內(nèi)又應(yīng)享有較大的自主決定權(quán)。統(tǒng)一司法管理權(quán)是以法官管理改革、經(jīng)費保障改革以及黨的領(lǐng)導(dǎo)為基礎(chǔ)的，盡管在現(xiàn)行的體制下，有些司法管理已經(jīng)或正在統(tǒng)一，如即將出臺的《人民法院審判質(zhì)量效率綜合評估體系》等，但缺乏法官管理和經(jīng)費保障等配套改革，其成效必將大打折扣。
但無論怎樣，先行或即將建立某些事項的統(tǒng)一管理分級負責的司法管理制度，如審判質(zhì)量效率評估體系、審判流程管理、法官業(yè)績考核等，均為一體化均權(quán)制司法管理體制的建立提供了現(xiàn)實基礎(chǔ)。
1.建立統(tǒng)一的司法管理決策體制
建立統(tǒng)一的司法管理決策體制可以考慮以下兩種方案：
第一種方案是借鑒美國和俄羅斯的自治型司法管理體制，成立全國司法管理委員會作為法院最高管理決策機構(gòu)。全國司法管理委員會的任務(wù)是就重大司法管理政策和事項作出決策和決定（如討論批準全國法院系統(tǒng)經(jīng)費預(yù)算和分配方案等），可以考慮由全國的大法官組成全國司法管理委員會。全國現(xiàn)有大法官42人，其中最高人民法院11人，其余為各省、自治區(qū)、直轄市高級人民法院院長，以后即使有變動也就是四十多人，這樣的組織規(guī)模雖不是太大，但具有民主性和代表性，有利于反映各方面的利益和要求，能夠取得下級法院的信任，而且委員會制的決策形式能夠集思廣益，有利于決策的科學(xué)性。
但委員會制也存在成員利益不一、行動遲緩、議而不決等組織效率不高的問題，所以要適當發(fā)揮首席大法官作為委員會主席的作用，即會議采用少數(shù)服從多數(shù)的表決制，票數(shù)相等時，首席大法官有決定權(quán)。
當然也可以考慮吸收適當數(shù)量的管理學(xué)者參加提供咨詢和論證等，但他們不具有表決權(quán)。全國司法管理委員會每季度召開一次會議，也可以召開臨時會議。全國司法管理委員會可以設(shè)立分委員會，具體可以考慮設(shè)立法院審判管理委員會、法院行政事務(wù)管理委員會、法官管理委員會（主要從事法官選任、法官業(yè)績考評和法官懲戒、法官申訴等工作）。各專門委員會可以對與本委員會有關(guān)的一般司法管理政策和事項作出決策或決定。
在地方層次，省、自治區(qū)、直轄市成立省級司法管理委員會，由高級人民法院的院長、副院長和若干高級法官和所有中級人民法院院長參加，具體人數(shù)根據(jù)全國司法管理委員會制定的組織規(guī)則確定。省級司法管理委員會的任務(wù)主要是保障全國司法管理委員會的決策和決定在本轄區(qū)的貫徹落實，行使本轄區(qū)重要的司法管理政策和事務(wù)的決策權(quán)，但其決策應(yīng)當服從全國司法管理委員會的決策。
全國司法管理委員會和省級司法管理委員會之間是法律上的監(jiān)督關(guān)系和工作上的指導(dǎo)關(guān)系。由于通過上下級人民法院院長和代表的“連接銷”，全國司法管理委員會的司法管理決策更易于為省級司法管理委員會和各個法院所理解、遵守和執(zhí)行。
第二種方案是借鑒日本、韓國的自治型司法管理體制，不設(shè)立全國司法管理委員會，而是由最高法院的大法官組成司法管理委員會，行使本院和下級法院的司法管理決策權(quán)。(點擊此處閱讀下一頁)
最高人民法院法官會議作為法院系統(tǒng)的決策機構(gòu)的形式屬于權(quán)力型的管理體制，按照利克特的支持關(guān)系理論，這種管理體制不是效率最高的管理模式。從理論上說，日本、韓國的司法管理模式有利于法院整體上的獨立，但容易形成法院系統(tǒng)內(nèi)部封閉型的管理體制，造成上下級法院之間的內(nèi)部統(tǒng)制，日本、韓國的司法實踐也已證實了這一觀點。日本、韓國各級司法管理委員會之間的隸屬關(guān)系可能會影響法官獨立。這是因為從法院審判監(jiān)督而言，法官之間聯(lián)系最小化的制度才能夠保證監(jiān)督的實效性。但日本和韓國模式不增設(shè)新的管理機構(gòu)，符合現(xiàn)代公共組織不增設(shè)組織的趨勢。
綜合比較，筆者傾向于第一種方案。
2.建立統(tǒng)一的司法管理執(zhí)行體制
不論是上述哪種方案，履行執(zhí)行任務(wù)的司法管理執(zhí)行機構(gòu)都應(yīng)當是統(tǒng)一的。
法院系統(tǒng)設(shè)立司法管理局統(tǒng)一負責法院行政人員的人事管理、法官的日常管理、司法預(yù)算的編制和執(zhí)行、財務(wù)管理、機關(guān)建筑維修、交通工具管理、檔案管理、司法統(tǒng)計等司法管理事務(wù)。對于司法管理執(zhí)行機構(gòu)，可以考慮在各級法院設(shè)立司法管理局（處、科），上下級法院之間的人（主要是行政人員）、財、物的資源實現(xiàn)垂直管理，上級司法管理執(zhí)行機構(gòu)管轄本級法院和轄區(qū)法院的行政事務(wù)。
最高人民法院的司法管理局局長由最高人民法院首席大法官征得全國司法管理委員會同意后任免。司法管理局局長作為法院行政部門的最高長官，在最高人民法院首席大法官和全國司法管理委員會領(lǐng)導(dǎo)下負責司法管理局所有的行政工作，并對下級司法管理局實行領(lǐng)導(dǎo)。因為最高人民法院司法管理局為全國法院和最高人民法院提供行政支持，所以保持全國司法管理委員會和最高法院首席大法官對其負責人的任免權(quán)是必需的。省級人民法院司法管理局局長由高級人民法院院長征得省級司法管理委員會同意后任免。因為最高人民法院和高級人民法院司法管理局行使本級法院的司法管理職能和對下級法院司法事務(wù)的管理職能，所以在制度設(shè)計上，要求經(jīng)過全國司法管理委員會或者省級司法管理委員會的同意，以對最高人民法院和高級人民法院司法管理局形成有效的制約。
司法管理一體化還要求將法官管理和法院經(jīng)費管理等一并予以考慮，限于篇幅，筆者將另文探討。
注釋：
�、佟对V訟費用交納辦法》第52條規(guī)定：訴訟費用的交納和收取制度應(yīng)當公示。人民法院收取訴訟費用按照其財務(wù)隸屬關(guān)系使用國務(wù)院財政部門或者省級人民政府財政部門印制的財政票據(jù)。案件受理費、申請費全額上繳財政，納入預(yù)算，實行收支兩條線管理。第54條規(guī)定：價格主管部門、財政部門按照收費管理的職責分工，對訴訟費用進行管理和監(jiān)督；
對違反本辦法規(guī)定的亂收費行為，依照法律、法規(guī)和國務(wù)院相關(guān)規(guī)定予以查處。
�、诮刂�2008年6月11日，在Google上鍵入“法院新辦公樓黨委政府支持”詞語，有43800項符合查詢結(jié)果。
�、蹌⒔ㄜ姡骸秵挝恢袊鐣{(diào)控體系重構(gòu)中的個人、組織與國家》，天津人民出版社2000年版，第83頁。
�、躘波]布魯斯：《社會主義的所有制與政治體制》，鄭秉文等譯，華夏出版社1989年版，第59頁。
�、萏K澤林主編：《法官職業(yè)化建設(shè)指導(dǎo)與研究》，人民法院出版社2003年版，第18頁。
�、�2001年9月27日，廣東省四會市法院法官莫兆軍開庭審理李兆興告張坤石夫婦等4人借款1萬元經(jīng)濟糾紛案，當時李持有張夫婦等人寫的借條，而張辯稱借條是由李與馮志雄持刀威逼所寫的。莫兆軍經(jīng)過審理，認為無證據(jù)證明借條是在威逼的情況下寫的，于是認為借條有效，判處被告應(yīng)予還錢。當年11月14日，張坤石夫婦在四會市法院外喝農(nóng)藥自殺身亡。11月15日，四會市公安部門傳喚了李兆興、馮志雄兩人，兩人承認借條系他們持刀威逼張坤石夫婦等人所寫，后二人分別被以搶劫罪判處7年和14年有期徒刑。2002年10月22日，莫兆軍被四會市檢察院刑事拘留，后又改為逮捕，涉嫌罪名是玩忽職守。2003年12月4日，肇慶市中級人民法院一審作出判決———莫兆軍的行為不構(gòu)成犯罪，認為張坤石夫婦的死亡超出莫兆軍的主觀意志之外，與莫的審理案件行為無直接關(guān)系，莫不應(yīng)對此負責任。莫在審理中是負責任地對待張坤石夫婦的抗辯意見的，根據(jù)有關(guān)規(guī)定，因出現(xiàn)新的證據(jù)而改變判決的可不追究錯案責任。2004年6月29日，廣東省高級人民法院作出終審判決：一審判決認定事實清楚，適用法律正確，維持原判。雖然莫兆軍無罪了，其心理的創(chuàng)傷能醫(yī)療好嗎？將近一年的看守所生涯，他還能拿得起法槌嗎？
�、吆幽鲜÷尻柺兄屑壢嗣穹ㄔ旱呐ü倮罨劬暝谂袥Q書上宣布河南省人大常委會制定的《河南省農(nóng)作物種子管理條例》的某一條款與上位法沖突而自然無效，省人大主任會議作出要求洛陽市人大常委會對李慧娟法官免職的嚴肅處理，引起社會各界人士的強烈反響。
�、嘧T世貴：《司法獨立問題研究》，法律出版社2004年版，第50頁。
�、醄美]漢密爾頓：《聯(lián)邦黨人文集》，程逢如等譯，商務(wù)印書館1980年版，第396頁。
⑩[美]W.理查德。斯格特：《組織理論：理性、自然和開放系統(tǒng)》，黃洋等譯，華夏出版社2002年版，第63頁。
[11]前引⑤，第18—19頁。
[12]肖揚：《法院、法官與司法改革》，載《法學(xué)家》2003年第1期，第9頁。
[13]蔡定劍：《歷史與變革：新中國法制建設(shè)的歷程》，中國政法大學(xué)出版社1999年版，第396—397頁。
[14]參見沈德詠：《為中國司法體制問診切脈》，載《中國律師》1997年第7期；
謝鵬程：《理順外部關(guān)系保證司法機關(guān)獨立行使職權(quán)》，載《法學(xué)》1999年第5期；
胡夏冰：《法院名稱重構(gòu)》，載《法學(xué)》2000年第8期；
章武生等：《司法獨立與法院組織機構(gòu)的調(diào)整（上）》，載《中國法學(xué)》2000年第2期。
[15]參見馬駿駒等：《當前我國司法制度存在的問題與改進對策》，載《法學(xué)評論》1998年第6期；
趙俊如：《法院司法體制現(xiàn)狀及改革前瞻》，載《現(xiàn)代法學(xué)》1999年第5期；
何德榮等：《建立有中國特色的法院司法體制》，載《法律適用》2000年第1期；
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王利明：《人民法院機構(gòu)設(shè)置及審判方式改革問題研究（上）》，載《中國法學(xué)》2000年第2期；
蔣惠嶺：《論法院的管理職能》，載《法律適用》2004年第8期。
[16]參見趙小軍等：《關(guān)于實現(xiàn)我國高院跨區(qū)設(shè)置、法院垂直管理暨三審終審制度之構(gòu)想》，載《甘肅政法學(xué)院學(xué)報》1999年第3期；
章武生：《民事司法現(xiàn)代化的探索》，中國人民公安大學(xué)出版社2005年版，第325頁。
[17]譚世貴：《中國司法改革研究》，法律出版社2000年版，第101—102頁。
[18]田雨：《改革不能脫離中國現(xiàn)實———最高法院有關(guān)負責人談人民法院改革六大問題》，載新浪網(wǎng)新聞中心：http ：//news.sina.com.cn /c/2004-12-08/04504460648s.shtml ，訪問時間：2006年12月7日。
[19]參見廖中洪：《垂直領(lǐng)導(dǎo)：法院體制改革的重大誤區(qū)》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2001年第1期。
[20]法院審判系統(tǒng)和管理系統(tǒng)權(quán)力運作的差異明顯。首先，活動目標不同：審判系統(tǒng)的目標是解決糾紛，而管理系統(tǒng)的目標是為審判系統(tǒng)提供支持和保障。其次，權(quán)威來源不同：管理的權(quán)威依賴于正規(guī)法令支持的科層體制，而審判的權(quán)威根源于公認的技術(shù)能力。再次，行為依據(jù)不同：審判人員的行為依據(jù)是法律法規(guī)，而法院管理人員除遵守法律法規(guī)外，還必須遵守上級的指示和命令。最后，控制結(jié)構(gòu)不同：審判人員受自我施加的標準和同業(yè)集體的監(jiān)督和控制，而管理人員的控制結(jié)構(gòu)是權(quán)威等級，主要受上級的指示控制。
[21]劉曉鵬：《法院辦案缺錢中央財政�？钛a助30億元近期下?lián)堋�，載《人民日報》2007年9月20日。
[22]全國大多數(shù)的省、自治區(qū)、直轄市實行了對法院的司法績效管理，江蘇省高級人民法院下發(fā)了司法績效評估的相關(guān)意見，并于2005年12月21日在南京召開“全國法院審判質(zhì)量效率評估體系研討會”。最高人民法院《關(guān)于審判質(zhì)量與效率綜合評估的實施意見》也正在緊鑼密鼓地制定中。在Google中搜索“審判質(zhì)量效率”，截至2007年9月15日約有211，000項符合審判質(zhì)量效率的查詢結(jié)果。可以預(yù)見，隨著該意見在全國的實施，必然會帶來全國法院管理的一個大變革。因為要保證評估的順利和準確，必然涉及法院內(nèi)部機構(gòu)的調(diào)整，涉及到法院管理觀念的變化，涉及到評估管理和司法獨立的協(xié)調(diào)問題，但從法院管理的角度來看，它對我國法院的組織管理、運行等將產(chǎn)生重大影響。
[23]截至2008年5月，江蘇省的12個中級人民法院的院長絕大多數(shù)是高級人民法院下派并通過一定程序任免的。這在全國范圍內(nèi)也已經(jīng)成為一種趨勢。
[24]孫萬勝：《司法制度的理性之徑》，人民法院出版社2004年版，第310頁。
[25]參見李浩：《論改進管轄制度與克服地方保護主義》，載《法學(xué)家》1996年第5期，第20頁。
[26]王惠巖：《馬克思主義國家政權(quán)理論的幾個基本問題》，載中國人大新聞網(wǎng)：http ：//www.peop le.com.cn /zgrdxw /news/200003/fzjz13.html，訪問時間：2007年10月。
[27]左為民、周長軍：《變遷與改革———法院制度現(xiàn)代化研究》，法律出版社2000年版，第30頁。
[28]《關(guān)于司法機關(guān)獨立的基本原則》第14條規(guī)定：“向法院屬下的法官分配案件，是司法機關(guān)的內(nèi)部事務(wù)。”《司法獨立世界宣言》第二章第二之40條規(guī)定：“法院行政之主要責任，應(yīng)授予司法機關(guān)。”第二之43條規(guī)定：“司法機關(guān)依法律或法院規(guī)則負責對于獨任法官或合議庭法官之分案�！薄端痉C關(guān)獨立基本原則的聲明》第35條規(guī)定：“法官之間的案件分配屬于司法行政事務(wù)，應(yīng)主要由相關(guān)法院的首席司法官員控制�！钡�36條規(guī)定：“法院行政管理的主要職責，包括行政人員和輔助人員的任命、監(jiān)督、懲戒，必須賦予司法機關(guān)或者能代表司法機關(guān)并發(fā)揮有效作用的團體。”第37條規(guī)定：“法院的預(yù)算應(yīng)由法院制定，或者由有關(guān)機關(guān)與司法機關(guān)共同作出。制定法院預(yù)算應(yīng)當考慮司法獨立和司法活動的需要。預(yù)算數(shù)量應(yīng)切實保障法院行使其職能，沒有過多積案�！�
[29]如中央編辦下達的補充編制計劃，最高人民法院一般確定由各高級人民法院統(tǒng)一分配管理，高級人民法院在必要時，可以在本轄區(qū)內(nèi)對補充的編制進行適當調(diào)劑；
高級人民法院在最高人民法院的監(jiān)督和指導(dǎo)下，對本轄區(qū)執(zhí)行工作的整體部署、執(zhí)行案件的監(jiān)督和協(xié)調(diào)、執(zhí)行力量的調(diào)度以及執(zhí)行裝備的使用等，實行統(tǒng)一管理。
來源：《北方法學(xué)》2009年第3期
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