朱孔武：香港選舉制度的憲法政治分析
發(fā)布時間:2020-06-18 來源: 散文精選 點擊： 
[摘要] 香港行政長官和立法會的選舉制度與香港基本法”相關(guān)原理原則的拘束。香港政制發(fā)展中的爭議涉及中央與特區(qū)關(guān)系問題,政黨之間的復(fù)雜關(guān)系形成了香港選舉制度和政制發(fā)展的背景,其最終布局必然體現(xiàn)“運(yùn)行密切相關(guān),即應(yīng)受到“基本法”立法會、民意、出我國單一制的國家結(jié)構(gòu)形式,同時對國家的發(fā)展作出新貢獻(xiàn)。在邁向治民主的必要元素,落實共識政治,以彰顯香港對于國家所承擔(dān)的責(zé)任。
[關(guān)鍵詞] 一國兩制;地方自治;選舉制度;政黨制度
一、引 言
2007年12月29日,第十屆全國人大常委會第三十一次會議通過了《關(guān)于香港特別行政區(qū)2012年行政長官和立法會產(chǎn)生辦法及有關(guān)普選問題的決定》,為香港政制發(fā)展訂出“雙普選”明確的時間表———在2017年可以普選行政長官,在2020年可以普選立法會。作為香港邁向普選的中途站方案, 2012年的特首和立法會兩個選舉辦法,備受各界關(guān)注。行政長官曾蔭權(quán)在《施政報告》中表示,特區(qū)政府準(zhǔn)備在2009年上半年開始就2012年兩個選舉辦法進(jìn)行公眾咨詢。咨詢工作的成敗,將直接影響香港政制發(fā)展進(jìn)程[ 1 ] 。
香港圍繞2012 年政改方案的政治角力已經(jīng)開始。反對派在新一屆立法會選舉中取得23席,成功確保了其在政改上的“議價權(quán)”和“制衡權(quán)”。2008年11月,反對派以“泛民主派的整合”舉行論壇,民主黨與前線展開合并程序。在第四屆立法會履新當(dāng)年,泛民主派就頻頻引用“權(quán)力及特權(quán)”法, 并正式通過兩個法案,成立專責(zé)委員會,啟動調(diào)查程序,傳召特區(qū)政府問責(zé)官員作供,泛民主派揚(yáng)言還要傳召行政長官到立法會聆訊。特首曾蔭權(quán)的民望和特區(qū)政府的管治威信不斷受到打擊。香港政黨在政制發(fā)展中的角色受到香港社會高度關(guān)注。
香港已經(jīng)進(jìn)入政制發(fā)展的關(guān)鍵期。不論是普選制度的設(shè)計還是政黨的角色,都需要一個改革的指引方向,而從香港過去到現(xiàn)在各種政制改革呼聲中,雖然可以見到各種不同的改革版本,但似乎都缺乏一個具有憲政宏觀與遠(yuǎn)景的理念,作為進(jìn)一步的改革內(nèi)容與進(jìn)程的指引。政制發(fā)展是一個法治問題,只有依照基本法進(jìn)行理性的討論,謀求共識,最終才能使政制發(fā)展邁步向前,否則就會遭受挫折。本文從憲法政治學(xué)的角度分析《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》(以下簡稱“基本法”)所確立的框架,提出政黨在香港政制發(fā)展的地位以及作為高度自治地方的選舉政治的內(nèi)涵。
二、香港選舉制度改革的制度框架
從政治的角度來看,選舉制度涉及政治人物競逐政治權(quán)力的游戲規(guī)則,選舉制度的設(shè)計良莠,不僅影響政府的組成與運(yùn)作,亦會涉及這些機(jī)關(guān)相互間的互動與制衡。香港選舉制度既與“基本法”設(shè)計之政府體制的運(yùn)行密切相關(guān),即應(yīng)受到“基本法”相關(guān)原理原則的拘束。“基本法”是香港的憲制性法律。就法律角度來看,香港特區(qū)的地位是由憲法與國家法律加以規(guī)范的。《憲法》第31 條及第62 條第13項規(guī)定,全國人大有權(quán)決定設(shè)立特別行政區(qū)及其實行的制度;“基本法”也開宗明義指出,該法是由全國人大制定,并且由全國人大規(guī)定香港特區(qū)實行的制度。此外,“基本法”第2條、第11條、第12條、第154條及第155條等規(guī)定,也顯示香港特區(qū)實行的制度與居民的權(quán)利義務(wù)皆由全國人大決定和授予。“‘基本法’是一個獨一無二的文件..處理實施不同制度的主權(quán)者與自治地方的關(guān)系,規(guī)定政府不同部門的機(jī)關(guān)和職能,宣布公民的權(quán)利和義務(wù)。”[ 2 ]因此,“基本法”是依憲法委托②所創(chuàng)制的地方自治法,香港特區(qū)的高度自治是我國地方自治制度的組成部分,香港是隸屬于中央管轄下的特別行政區(qū),既不同于其它省與直轄市,也不同于民族自治地方,而是一個享有高度自治權(quán)的地方,擁有其特有的政治、經(jīng)濟(jì)與社會等制度,并得以單獨的關(guān)稅區(qū)加入世界貿(mào)易組織。香港特區(qū)如同其它省市,都是中央授權(quán)成立的地方組織,自治權(quán)的行使上仍有其限制,其權(quán)力均為派生性,而非固有的權(quán)力③。
特別行政區(qū)自治與民族區(qū)域自治、基層群眾自治構(gòu)成了我國地方自治制度基本框架。地方自治是隨著近代民主思潮的興起而出現(xiàn)的,是“在一定的領(lǐng)土單位之內(nèi),全體居民組成法人團(tuán)體(地方自治團(tuán)體) ,在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi),并在國家監(jiān)督下,按照自己的意志組織地方自治機(jī)關(guān),利用本地區(qū)的財力,處理本區(qū)域內(nèi)的公共事務(wù)的一種地方政治制度”[ 3 ]56。關(guān)于自治的分類,學(xué)理上提出的觀點多種多樣,例如直接自治和間接自治、地方自治和社會自治等。而憲法政治學(xué)最重要的分類是區(qū)分法律自治和政治自治,前者強(qiáng)調(diào)自治的制度保障,例如自治團(tuán)體的獨立人格、共同體事務(wù)、組織機(jī)構(gòu)設(shè)置等,后者強(qiáng)調(diào)公民參與。政治自治是基礎(chǔ),法律自治是政治自治的制度化。特區(qū)政府的行政管理權(quán)、立法權(quán)、獨立的司法權(quán)和終審權(quán)屬于團(tuán)體自治的內(nèi)容,構(gòu)成法律意義上的自治,并由“基本法”所確立的行政主導(dǎo)政府體制加以固定;“港人治港”體現(xiàn)了政治意義上的自治�！盎痉ā币�(guī)定,特區(qū)的行政機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)由香港永久性居民組成, 行政長官、主要官員和至少80%立法會議員由香港永久性居民中的中國公民擔(dān)任�！案廴酥胃邸斌w現(xiàn)了“人民當(dāng)家作主”的民主政治真諦。根據(jù)香港的實際情況和循序漸進(jìn)的原則,行政長官和立法會全體議員最終實現(xiàn)普選產(chǎn)生。
然而,關(guān)于香港的“高度自治”的議論高度集中于政治意義上的自治,某種程度上導(dǎo)致了地方自治制度的運(yùn)行不暢。普選和民主進(jìn)程是香港回歸十一年來在香港社會的主要政治議題,其關(guān)注焦點在于行政長官和立法會議員如何從現(xiàn)行的方式到達(dá)最終的普選,即所謂的香港特區(qū)的“政制發(fā)展”問題。香港每年都舉行了不同級別的選舉:第二屆、第三屆行政長官的選舉和一次補(bǔ)選,四屆立法會和兩屆區(qū)議會的選舉。其中,行政長官和立法會的選舉都是按照“基本法”第45條、第68條和附件一、附件二進(jìn)行的,其民主要素?zé)o不按照循序漸進(jìn)的原則得到增加。但把香港政制發(fā)展等同于“雙普選”無疑存在著某種誤區(qū)。選舉只不過是民意表達(dá)的途徑之一,美國政治學(xué)者瑞克認(rèn)為,民意政治就是人民參與公共事務(wù)的討論并做出選擇,投票則是這個選擇機(jī)制的中心[ 4 ]2。而當(dāng)代世界關(guān)于民主化的討論,亦超越了代議政制,關(guān)于審議式民主(Deliberative Democracy)或參與式民主( Participatory Democracy)的研究儼然成為民主理論的顯學(xué)。雙普選并不是香港民主政治“歷史的終結(jié)”,亦不是終極目標(biāo),斷然不可把民主政治、代議政治等同于“雙普選”。因此,香港的政制發(fā)展問題不僅包括“雙普選”,還包括政府體制的發(fā)展問題。
法律意義上的自治體現(xiàn)為特區(qū)的高度自治權(quán)以及中央的監(jiān)督權(quán)。根據(jù)“基本法”的規(guī)定,處理中央與香港特區(qū)關(guān)系的法定主體為全國人民代表大會及其常委會和國務(wù)院。前兩者透過制定、解釋與修改“基本法”的權(quán)力介入特區(qū)事務(wù),后者則通過任命行政長官、主要官員及其它法定職權(quán)來處理香港事務(wù)。最高人民法院、最高人民檢察院因非法定的主體,并不具參與香港特區(qū)事務(wù)的權(quán)力。鑒于全國人大的立法監(jiān)督手段不能經(jīng)常使用,中央的監(jiān)督權(quán)的體現(xiàn)因而主要依靠對中央政府負(fù)責(zé)的行政長官及其主要官員�！盎痉ā睂ο愀坌姓䴔�(quán)與立法權(quán)互動的規(guī)范,肯定了“行政主導(dǎo)”的精神,亦是順暢中央和自治地方關(guān)系的制度安排。出乎預(yù)料的是,由于政治意義上的自治的畸形發(fā)展,立法會和行政長官選舉方式和政治團(tuán)體的參與程度的差異,立法和行政的關(guān)系沒有理順,出現(xiàn)了憲制僵局,堵塞了中央對特區(qū)監(jiān)督的憲制途徑,特區(qū)的政府體制運(yùn)作不靈。
在理論上,此種僵局的后續(xù)發(fā)展有三種可能性:妥協(xié)、憲制性崩潰和“治理危機(jī)”[ 5 ]633。從“基本法”實施十一年來的良好局面而言,完全可以排除“憲制性崩潰”局面的出現(xiàn),面對達(dá)成共識的“主流政治”無法輕易獲得的現(xiàn)狀,香港的情況接近于第三種,理想結(jié)局則是第一種。如果特區(qū)的行政與立法無法協(xié)調(diào),具有終審權(quán)的法院又挑戰(zhàn)中央的權(quán)力,全國人大常委會就不得不以“釋法”的手段加以解決。行政長官和立法會雙方可能都利用基本法賦予它們的權(quán)力而互相掣肘,使對方的行動舉步維艱:立法會將給政府制造麻煩,而政府則將不得不采取單方行動。為了打破僵局,特區(qū)政府的努力包括完善行政主導(dǎo),引入主要官員問責(zé)制( Principal Officials Accountability System,POAS) ,以落實民意政治,爭取立法會支持。然而, PAOS使得行政權(quán)與立法權(quán)的互動與“基本法”文本中的規(guī)定產(chǎn)生了明顯的不同,同時也可能帶來新的問題與挑戰(zhàn)。尤其是考慮到“雙普選”的最終落實及其實現(xiàn)方式對于行政與立法兩權(quán)的互動關(guān)系具有重大影響 ,如何實現(xiàn)“行政主導(dǎo)”與現(xiàn)代民主政治之間的和諧成為政制發(fā)展和選舉制度改革的關(guān)鍵問題之一,而如何保障中央對自治地方的監(jiān)督構(gòu)成了其制度框架。
三、自治地方的選舉政治
港英時期,在總督專制的憲政安排下,立法局本質(zhì)上并不是三權(quán)分立理論中的立法機(jī)關(guān),《英皇制誥》賦予立法局的功能和職能是總督的咨詢機(jī)構(gòu),總督是當(dāng)然的立法局主席 ,立法局制定的法律必須得到總督的批準(zhǔn)。英國政府不但保留了否定本地立法的權(quán)力 ,還嚴(yán)格限制本地立法“不得與英國法律相忤逆,不得與皇室承擔(dān)之條約義務(wù)相違背”,并明文列出了10個即使港督也無權(quán)批準(zhǔn)立法的領(lǐng)域。立法局議員的產(chǎn)生方式也從來就是總督委任,根本無民主可言,而且在一個以華人為主體的社會里,華人卻一直就遭到政權(quán)歧視。立法機(jī)關(guān)產(chǎn)生辦法的民主化是英國從殖民地“光榮撤退”前政治安排的慣例。但就香港而言,其特別之處在于香港不是從殖民地走向獨立,而是主權(quán)回歸。因而,立法機(jī)關(guān)的民主化和本地化,就不僅僅關(guān)涉本地政治資源和政治生態(tài)的重新分配和整合,外交和國際政治因素也參與了民主化進(jìn)程的主導(dǎo)權(quán)爭奪。
從政治的角度來看,選舉制度對于“基本法”上所設(shè)計的政府制度與權(quán)力制衡原則的實踐與維護(hù)更居于關(guān)鍵性地位�！盎痉ā睂x舉制度有直接規(guī)定,第26條規(guī)定了選舉權(quán)和被選舉權(quán);第45條規(guī)定行政長官在當(dāng)?shù)赝ㄟ^選舉或協(xié)商產(chǎn)生,由中央人民政府任命;第68 條規(guī)定立法會由選舉產(chǎn)生;附件一和附件二規(guī)定行政長官的產(chǎn)生辦法、立法會的產(chǎn)生辦法和表決程序,并定明2007 年以后的產(chǎn)生辦法如需修改,須經(jīng)立法會全體議員三分之二多數(shù)通過,行政長官同意,并報全國人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)。
選舉制度既與“基本法”上所設(shè)計之政府制度的運(yùn)行密切相關(guān),受到“基本法”相關(guān)原理、原則的拘束,并非單純由民主理論和原則所塑造。在“基本權(quán)利論”的概念下,民主并非最高價值,最多只能算是眾多基本價值之一。誠如美國學(xué)者杜威( John Dewey)所言“民主是一種生活方式”、“視民主的手段為目的乃是一種偶像崇拜。民主的政治形式只是人類的才智至目前為止所設(shè)計的最佳方式而已”[ 6 ]85。杜威點出了一個關(guān)鍵,即民主未必是最高價值,即使假定民主是最高價值,多數(shù)決亦非衡量民主的唯一方式,“普遍的選舉權(quán)、重復(fù)的選舉、在政治上當(dāng)權(quán)的人們對投票者負(fù)責(zé)以及民主政府的其它因素,這些都是我們所曾發(fā)現(xiàn)的實現(xiàn)以民主為一種真正人類生活方式的有效手段。它們都不是最后的目的和最后的價值”[ 7 ]44。
進(jìn)而言之,選舉對于民主僅具有工具價值,選舉制度的法律制度有別于其它的法律制度,其政治工具性格十分強(qiáng)烈。盧梭對代議政治的批評是值得重視的,他指出,人民“只有在選舉國會議員的期間,才是自由的,議員一旦選出之后,他們就是奴隸,他們就等于零”[ 8 ]125。盧梭正確地認(rèn)識到,雖然代議士仍是由人民所選出,但這并不代表代議士的利益與人民的利益是完全一致的。(點擊此處閱讀下一頁)這種人民利益與代議士利益不一致的情形頗類似約翰·哈特·伊利教授在代議補(bǔ)強(qiáng)理論中,所提出的“代議失靈”概念[ 9 ] 。換言之,代議機(jī)關(guān)仍須受“人民意志”的節(jié)制,在民主原則下運(yùn)作,否則就會淪為“議會主權(quán)”。香港發(fā)展民主政治,必須要考慮利益兼顧、均衡參與的問題。
香港特區(qū)的“高度自治”作為我國地方自治的一環(huán),其選舉制度受到“基本法”所定明的“一國兩制”、“高度自治”和“基本權(quán)利”等基本原則規(guī)范約束,政制發(fā)展不能抵觸上述基本原則,即使通過“基本法”修改程序也不得否定這些基本原則。把民主價值作為壓倒性的價值和政治議題是需要警惕的,把民主等同于多數(shù)民主是否恰當(dāng),也是一個必須嚴(yán)肅反思的問題。香港政府于2007年7月11日發(fā)表《政制發(fā)展綠皮書》,就普選行政長官及普選立法會的模式、路線圖及時間表咨詢公眾。“綠皮書”沒有具體方案,而是就行政長官及立法會的普選模式、路線圖及時間表各重要議題開列了三類方案多個子項供香港居民討論和選擇。要理解眾多方案、作出選擇,必須具有憲政宏觀與遠(yuǎn)景的理念作為指引。行政長官和立法會全部議員由普選產(chǎn)生屬于重大政制改革,其發(fā)展必須有利于維護(hù)行政主導(dǎo)體制,有利于處理好行政與立法關(guān)系。12 月12 日,香港特別行政區(qū)行政長官曾蔭權(quán)向全國人大常委會提出了《關(guān)于香港特別行政區(qū)政制發(fā)展咨詢情況及2012 年行政長官和立法會產(chǎn)生辦法是否需要修改的報告》。12月26 日,第十屆全國人大會常委會第三十一次會議通過了《關(guān)于香港特別行政區(qū)2012年行政長官和立法會產(chǎn)生辦法及有關(guān)普選問題的決定》。明確2017年先普選行政長官,立法會全部議員普選隨后。就香港政制民主化進(jìn)程而言,《決定》是一個具有里程碑意義的重大突破,反映了香港主流民意,符合大多數(shù)人對香港普選循序漸進(jìn)的愿望,受到了香港廣大市民的歡迎,是香港政制發(fā)展的里程碑。
四、自治地方的非典型政黨政治
現(xiàn)代政黨的目標(biāo)是通過競?cè)≌毼欢A得政府權(quán)力。香港的政制構(gòu)架和法律政策決定了香港政黨不可能像西方政黨那樣名正言順的通過競選執(zhí)掌政權(quán)。香港歷史和現(xiàn)實的社會實際上也不具有充分發(fā)展政黨政治的條件或基礎(chǔ)。因此,香港的政黨并不是傳統(tǒng)政治學(xué)中一個主權(quán)國家中的“政黨”,香港的政黨現(xiàn)象是一種非典型政黨政治。
按照“基本法”附件一“行政長官的產(chǎn)生辦法”第1條的規(guī)定,“行政長官由一個具有廣泛代表性的選舉委員會根據(jù)本法選出,由中央人民政府任命”。這個“具有廣泛代表性的選舉委員會”由800名來自社會各界的人士組成,其中每100名以上的選舉委員可聯(lián)合提出一名行政長官候選人,然后再由選舉委員會根據(jù)提名的名單,以一人一票無記名投票的方式確定行政長官候任人。800人選舉委員會的設(shè)置顯然排除了以政黨為主體來“競選”行政長官的可能性。依據(jù)《行政長官選舉條例》第31條,“勝出的候選人須聲明他不是政黨的成員”,并且規(guī)定獲勝的候選人必須在選舉結(jié)果公布后的7個工作日內(nèi)提交書面承諾,表明他如獲任命為行政長官,則在他擔(dān)任行政長官的任期內(nèi)不會成為任何政黨的成員,或作出具有使他受到任何政黨的黨紀(jì)約束的效果的任何作為。這一原則從制度上剪除了香港政黨的執(zhí)政功能。由于公共權(quán)力訴求的缺失,香港政黨的功能也出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)上的缺失,他們雖然能夠通過競選立法會議員等方式參與行使社會公共權(quán)力,但是任何一個政黨都不能掌握政府,因此也就無法實現(xiàn)提名政府首長候選人、競選政府首長、將政黨意志貫徹到社會的功能。香港政黨紛紛把立法會和區(qū)議會當(dāng)作了主要活動場所,凸現(xiàn)和強(qiáng)化了“議會政黨”的功能。雖然不能執(zhí)政,但是他們可以在立法會中通過提出議案表達(dá)本黨的意志和利益訴求、對政府提案進(jìn)行審核和通過政府預(yù)算、批準(zhǔn)稅收和公共開支、聽取行政長官的施政報告并進(jìn)行辯論、對政府的議案提出質(zhì)詢、就任何有關(guān)公共利益的事務(wù)進(jìn)行辯論、接受香港居民申訴并做出處理直至依據(jù)基本法彈劾行政長官。香港政黨在功能取向上轉(zhuǎn)而以杜會利益整合功能為主,力圖通過獲取更多的社會支持,更有力地參與到公共權(quán)力運(yùn)作過程中去,以實現(xiàn)其存在的價值。當(dāng)然,這是理想中的積極后果,即香港政黨在現(xiàn)行體制下理性地運(yùn)用現(xiàn)有制度資源以尋求發(fā)展壯大。
然而,在香港政黨中出現(xiàn)了“民粹主義”傾向。喪失執(zhí)政功能的香港政黨已經(jīng)在事實上充任了“反對黨”的角色。香港政治勢力的分野不是以社會成分來定位,而是以與特區(qū)政府的關(guān)系來定位。據(jù)此,香港的政治勢力分為建制派(即親政府派) 和反對派(即所謂的泛民主派)兩大陣營。特別是泛民主派一門心思作“反對黨”的政治取向,在與行政權(quán)力分割的情況下,充分利用立法機(jī)構(gòu)所搭建的制度平臺,沿著“立法與行政天然地存在權(quán)力糾葛”的方向,對行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行批評。立法權(quán)與行政權(quán)往往不是相互配合,而是分庭抗禮。香港泛民主派黨長期以來奉行“逢中必反、逢特首必反”的政治原則,而不是根據(jù)事實本身的是非曲直來決定自己的態(tài)度和立場,把自己刻意塑造成政府的對立面,以香港的“良心”自居,并力圖以過火出位的反政府言行贏得民眾的同情和支持,藉以提升自己的政治能量,擴(kuò)大本黨的政治影響。
民意因素對立法與行政互動以及政黨扮演的可能角色都具有特別重要的意義�；貧w之后,特別是2003年之前,“一國兩制”的良好運(yùn)作得到國內(nèi)國際一致公認(rèn),泛民主派的支持率漸低。然而,金融危機(jī)的發(fā)生減低了香港人的經(jīng)濟(jì)安全感, SARS疫情蔓延破除了香港人的生命安全感,香港居民出現(xiàn)了前所未有的焦灼與恐慌。加之特區(qū)政府出現(xiàn)施政失誤等問題,激起了香港市民發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生的利益表達(dá)訴求。泛民主派成功地利用了這一民情,通過充分的政治鼓動和宣傳造勢,于2003年7月1日發(fā)動了號稱50萬人的大游行,客觀上聲援了泛民主派反對“基本法”第23 條立法的行動。而2004年10月21日張超雄及一些民主派議員在第三屆立法會新張伊始就拋出“公投”的動議, 成為民主派挾“民意”以自重的典型事件。
相對而言,行政長官的民意基礎(chǔ)并非牢靠。從產(chǎn)生上來講,行政長官和政府不是由政黨推選而來,而是由一個代表性相對狹窄的800 人團(tuán)選舉產(chǎn)生。該選舉方式是依據(jù)“均衡參與”的原則、并按照兼顧社會各階層利益特別是強(qiáng)化工商階層利益的指導(dǎo)思想組建而設(shè)計的。依照《行政長官選舉條例》,任何有政黨背景的人當(dāng)選行政長官,必須脫離原屬政黨,行政長官任內(nèi)也不能加入任何政黨。本意上雖然有使行政長官超然于黨派之上的考慮,可是在客觀上使行政長官喪失了推行其政策的力量,使得政府再面對政治對手的步步緊逼時,往往無所依靠。民建聯(lián)、自由黨以及之前的港進(jìn)聯(lián)可以算作是特區(qū)政府的同盟政黨,在諸多政府決策上能夠和政府站在一起,并在立法會中在一定程度上支持政府提案。而從政黨的角度看,由于其在制度設(shè)計中的邊緣化,使得其對政府的支持并非其義務(wù)所系,于是在支持政府和尋求本黨利益最大化之間權(quán)衡時,他們通常會毫不猶豫地選擇本黨利益,在2008年,“雷曼迷債事件”中,民建聯(lián)的所作所為就再次證明了這一點。在香港目前政制架構(gòu)內(nèi),不可能出現(xiàn)執(zhí)政黨,不會出現(xiàn)一般意義上的政黨政治,但從歷次立法會選舉過程和結(jié)果來看香港政治生態(tài)的政黨化色彩濃重。從第三屆立法會選舉以來,在民主黨和前線等傳統(tǒng)民主派議席縮減的同時,代表激進(jìn)思想的某些人士順利進(jìn)入立法會。這些候選人的當(dāng)選,可能令立法會走向激進(jìn)化,可能令特區(qū)政府與立法會之間的關(guān)系更加難以協(xié)調(diào)。香港第四屆立法會選舉順利完成后,新一屆立法會成員已從2008年10月1日起開始行使基本法賦予的職權(quán)。在六十席議員總席次方面,泛民主派在分區(qū)直選與功能組別選舉中,共獲得二十五席,占41166% ,而建制派則贏得三十四席,占56166%; 另一席則為中間派人士。本屆立法會將討論未來特首普選的進(jìn)程與選舉方式,以及立法會的選舉改革方案,審議2012年選舉安排、最低工資、醫(yī)療改革等等對香港未來具有決定性影響的議題。由于政改方案需要立法會三分之二支持才能通過,因而泛民主派對于日后香港特區(qū)政府提出的政改方案仍握有否決權(quán)。如何使香港的政治和經(jīng)濟(jì)都繼續(xù)向前發(fā)展,將成為特區(qū)政府一大難題。行政長官作為香港與中央政府聯(lián)系的制度性紐帶,不僅需要對中央政府負(fù)責(zé),還需要對香港社會負(fù)責(zé),行政長官樹立起其管治權(quán)威,需要在中央支持和民意支持上同樣有力。當(dāng)“反對派聯(lián)盟”取得立法會半數(shù)議席時,可能通過否決權(quán)的行使或威脅行使迫使政府妥協(xié),面對“分掌政府”的局面,爭取民意的直接支持無疑是“行政主導(dǎo)”正確選擇[ 10 ] 。政府為制定和推行政策,準(zhǔn)確解讀民意能夠為政府提供重要的引導(dǎo),也是獲得立法會支持的關(guān)鍵。如果政府提出符合民意的政策或議案,立法會反對派是不敢貿(mào)然否決的,因為他們會受制于選民的預(yù)期反應(yīng),忽視、誤判民意必然會導(dǎo)致失敗。因此,香港選舉制度的改革必然以民意為依歸,而在此過程中,中央和特別行政區(qū)長官具有引導(dǎo)民意的義務(wù),政黨制度的法治化亦是其中重要一環(huán)。
五、“新香港人”對國家發(fā)展的新貢獻(xiàn)———代結(jié)語
當(dāng)年英國首相撒切爾夫人會見鄧小平問為何“一國兩制”政策要保持50年不變呢? 鄧小平回答說,之所以在1997年后還要保持香港現(xiàn)行的資本主義制度50年不變,其根據(jù)是中國實行的對外開放政策和要在下個世紀(jì)中葉接近發(fā)達(dá)國家水平的宏偉目標(biāo)�！氨３窒愀鄣拈L期繁榮穩(wěn)定是符合中國的切身利益的”[ 11 ]101, 103�？梢�,香港對于中國的發(fā)展是多么重要,二者的關(guān)系,密不可分�！耙粐鴥芍啤钡南愀蹖嶒�,已逾11年,這種實驗的成功必須驗證以下兩個假設(shè): (1)在“一國兩制”前提下建立能成功運(yùn)行的特別行政區(qū)制度; ( 2)特別行政區(qū)制度是既能保持香港獨立性,又能協(xié)助中國和平發(fā)展,有利中華民族的偉大復(fù)興。
關(guān)于( 1 ) ,已有成功答案, 其路徑清晰可辨。在“行政主導(dǎo)”的政府體制的基礎(chǔ)上, 以“人大釋法”進(jìn)一步厘清香港和中央的法律關(guān)系;通過透過裁撤市政局,形成新的符合地方自治制度的三層民意代表機(jī)制,即全國人大、香港立法會、區(qū)議會。特區(qū)政府以“政治委任制”將行政會議與公務(wù)員部門“分家”,通過處理“雙普選”路線圖,恢復(fù)特首管制能力及協(xié)調(diào)能力和立法會問政功能,并通過中央委任制落實。如若最后完成廣為港人接受的《國家安全條例》獲得通過,則香港特區(qū)的高度自治制度完成建制,香港永續(xù)“繁榮安定”可期。
關(guān)于(2),在香港的特區(qū)建制過程中,政治上從來沒有出現(xiàn)香港獨立主義。經(jīng)濟(jì)上昔日為中國創(chuàng)匯,如今為中資國際化鋪路,香港一直無損祖國發(fā)展,反而愈為中國和平發(fā)展中不可缺少的環(huán)節(jié), 一再證明了“一國兩制”試驗的成功,港人心態(tài)中國化愈趨強(qiáng)烈。根據(jù)香港中文大學(xué)王家英副教授2001年對香港人身份的研究成果,“香港人具有文化認(rèn)同之雙重性,香港人一般認(rèn)為自己既是‘香港人’又是‘中國人’,但他們較認(rèn)同自己的香港人’身份”。港人明確認(rèn)為自己是中國人的程度在緩慢增加[ 12 ]115 - 127。曾蔭權(quán)在2007年度施政報告中提出“新香港人”概念,要“從國家的將來看香港,為自己作出正確定位”�！靶孪愀廴恕闭撌鍪恰耙獙χ袊鞒鲐暙I(xiàn)的香港人”,而非過去“河水不犯井水”心態(tài),要在中國崛起的背景中為香港定位,把宏觀的發(fā)展時機(jī)與微觀的個人發(fā)展機(jī)會結(jié)合起來。“中國化”已成影響香港政制發(fā)展的一大元素。
香港民主進(jìn)程踏入“循序漸進(jìn)”階段,制訂普選時間表有助消弭香港社會內(nèi)耗。基本法是特別行政區(qū)的憲制性法律文件,為特別行政區(qū)提供一個民主法治、穩(wěn)定可行的政治體制,是基本法的重要內(nèi)容之一。政府體制的改革,尤其是選舉制度的改革,必須以“基本法”的理念與制度內(nèi)容為規(guī)范的指導(dǎo)理念與具體的制度選擇指標(biāo)。行政與立法關(guān)系的架構(gòu)與互動關(guān)系涉及到中央和地方關(guān)系。選舉制度的設(shè)計與選擇,必須考慮香港法治的重要面向, 將“一國兩制”、民主正當(dāng)性、政府制度與政黨制度、政治權(quán)利的保障、司法審查、民意的凝聚等議題納入理念與制度的論辯。(點擊此處閱讀下一頁)就“行政主導(dǎo)”的政府體制、立法和行政的關(guān)系的完善,以及政黨的發(fā)展方向,要從香港的現(xiàn)實出發(fā),不能照搬外國事例,尤其不能用西方傳統(tǒng)政治理論削足適履。即使“雙普選”完全落實后,立法與行政關(guān)系不順的問題可能依然存在,因此,在邁向“雙普選”的過程中,探訪民意成為政治民主的必要元素,落實共識政治,以彰顯香港對于國家所承擔(dān)的責(zé)任。在“基本法”的既有框架下,擴(kuò)大行政長官和主要官員的民意基礎(chǔ)是香港民主政治的關(guān)鍵之一。在此過程中,中央政府和香港特區(qū)政府可以承擔(dān)更大的民意形成和引導(dǎo)的責(zé)任,通過完善“行政主導(dǎo)”推動政治的民主化。
總之,香港在“一國兩制”之下,民主政治機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存。落實“基本法”的“雙普選”,加強(qiáng)特區(qū)政府的自主性和認(rèn)受性,清除政商利益糾結(jié)及殖民地時期留下的弊端,建設(shè)和諧香港,提供一個有中國特色的地方自治制度和民主制度范本,創(chuàng)造永續(xù)的“繁榮安定”,展現(xiàn)“一國兩制”優(yōu)越性,為中華民族的偉大復(fù)興作出貢獻(xiàn)。
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