劉建強(qiáng)：《湖南省憲法》：近代湖南政治現(xiàn)代化的顯著標(biāo)志
發(fā)布時間:2020-06-18 來源: 散文精選 點擊： 
在20世紀(jì)20年代中國盛行一時的憲政思潮和聯(lián)省自治運(yùn)動中，湖南是最為突出的一省。不但頒布了《湖南省憲法》，而且開始了真政的憲政實踐�！逗鲜椃ā纷鳛槭椷\(yùn)動中聯(lián)邦法律的典范，是近代湖南民主化實踐，追求憲政的顯著成就。由此，湖南的自治運(yùn)動，成為當(dāng)時影響最大的最具典型性的地方自治運(yùn)動。
一、《湖南省憲法》的制定經(jīng)歷起草、審查和公民復(fù)決三個階段，走完全部歷程，不僅制憲程序合法嚴(yán)肅，富有民主精神，而且還開始了一個實施省憲實行“湖南自治”的時期，在近代中國具有重要意義。
湖南是當(dāng)時地方自治的首倡省。由于湖南地處軍事要沖，自1917年以來，成為南北軍閥混戰(zhàn)拉鋸之地，廬舍為墟，受禍最烈，其間更有北洋軍閥湯薌銘、傅良佐、張敬堯督湘禍湘，三湘飽受蹂躪。1917年9月，段祺瑞任命的湖南督軍張敬堯?qū)M跋扈，毛澤東、何叔衡等組織湖南學(xué)生組成了“驅(qū)張請愿團(tuán)”，1920年6月，湘軍在譚延闿、趙恒惕率領(lǐng)下，把張敬堯趕出了湖南。毛澤東及其他新民學(xué)會會員立即提出了改造湖南、保境自治的主張，湖南各界相繼成立了湖南改造促成會、湖南民治促進(jìn)會等社會團(tuán)體，提出“湖南者湖南人之湖南”的口號，主張“湘人自決主義”，要求實行湖南人民的自決自治。面對湖南人民自下而上強(qiáng)烈的自治要求，1920年7月22日，湘軍總司令譚延闿發(fā)布“祃電”（8月16日在長沙《大公報》上以“要電”正式公布），宣布廢除北洋軍閥政府所加于湖南的督軍制，實行地方自治和民選省長。隨后決定邀請湖南官紳召開自治會議，制定憲法，由此開始了一場民治與官治的斗爭。10月，毛澤東、何叔衡、彭璜等湖南各界代表377人聯(lián)名提出了由“湖南革命政府”召集“湖南人民憲法會議”，制定“湖南憲法”，建設(shè)新湖南的建議。一些知名湘紳也提出了實行省自治，再聯(lián)省立國的主張。譚延闿雖還想一意孤行，但沒多久湘軍發(fā)生內(nèi)訌。譚延闿迫于內(nèi)外壓力，于11月讓出總司令的職務(wù)，交給總指揮趙恒惕。
趙恒惕任湘軍總司令后，操縱省政府與湘軍總司令部一起，“軍民兩署”協(xié)議定下《制定湖南省自治根本法籌備章程》。
1921年1月25日，取消省政府所組“制憲籌備處”，成立“省自治根本法籌備處”�！笆∽灾胃痉ɑI備處”隨即擬定了制憲計劃，將制憲分為起草、審查、公決三階段進(jìn)行，即組織省憲法規(guī)定起草委員會，草擬憲法；
憲法起草后，另組憲法審查委員會，將憲草加以審查修正；
最后公諸全省人民，由人民投票，如獲通過，則憲法成立。誠然，專家制憲和人民公決的決定，否定了人民制定憲法的要求，但較單純政府制憲還是一個進(jìn)步。特別是交由全省人民公決，開了中國制憲史的先例，使資產(chǎn)階級和各階層群眾取得了對憲法的最后表決權(quán)。這種表決權(quán)盡管后來證明沒有多大實際意義，但仍不失為資產(chǎn)階級民主的一種形式，是對軍閥專制的否定。
1921年1月下旬，籌備處發(fā)表《告全省公民白話文》和“啟事”，征求對省憲內(nèi)容的意見，希望全省人民“各抒懷抱，盡情陳述”，以便憲法起草委員會“借資采擇”。[②]同時，按照“首重學(xué)識經(jīng)驗，無偏無黨，超出政潮之外”的標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)熊希齡等推薦[③]和趙恒惕提名，聘請李劍農(nóng)、王毓祥、王正廷、蔣百里、彭尤彝、石陶鈞、向紹軒、陳嘉勛、皮宗石、黃士衡、董維鍵、唐德昌、張聲樹等13人組成湖南省憲起草委員會，李劍農(nóng)為主席，起草省憲。
1921年3月20日，省憲起草委員會會議在岳麓山工業(yè)專科學(xué)校教學(xué)齋舉行開幕式，宣布從即日起開始起草省憲。長沙各界三百余人前往觀禮，會議隆重異常，湘軍總司令趙恒惕代表軍方表態(tài)：“余現(xiàn)為湖南總司令，若植黨營私，保全位置，即是不能自治�！逼涫窒聨熼L魯滌平更是坦言：“俟自治法實行穩(wěn)固之后，吾輩軍人，皆當(dāng)退還田園，受自治法之保障�！盵④]要憲政，第一步就是要限政。在湖南，集軍政權(quán)力于一身的趙恒惕，自然是限政的第一目標(biāo)。但就在這些學(xué)者們起草憲法時，趙恒惕為避嫌疑，“未曾一至起草之地，且未曾一索閱其稿，以示大公�！盵⑤] 省憲起草委員會委員們用一個月的時間，就人民的基本權(quán)利、省政府省議會的組織及職權(quán)、下級地方自治的推行等一一進(jìn)行詳盡討論，按照主權(quán)在民和權(quán)力制衡的政治原則，完成了《湖南省憲法草案》等6種法律草案。
4月20日，省憲起草委員會主席李劍農(nóng)將起草完畢的文件送至制憲籌備處，各界人士爭相祝賀。梁啟超“敬�？偼镀痹缛胀ㄟ^，為我國立法史留下第一光榮�！标惥济鞣Q：“編定湘省自治根本法，為各省自治法案之先導(dǎo)，無任欽仰。從茲憲法確立，民治食器，敬為我國前途賀�！盵⑥]4月21日，因代省長林支宇棄職出走，而被省議會推選兼任臨時省長的趙恒惕公布了省憲草案。
憲法草案的擬訂工作完成后，接著就進(jìn)入了審查程序。1921年4月22日，各縣議會推舉的155名審查員組成“湖南省憲法審查會”開始審查《湖南省憲法草案》、《湖南省議會組織法》、《湖南省省長選舉法》等六個法律草案。
據(jù)考證，155名審查員[⑦]年齡最大的59歲，最小的只有28歲，平均年齡不到40歲，超過100人屬于專門學(xué)習(xí)過法律專業(yè)或從事過法律事務(wù)工作，有56人在國內(nèi)接受過新式教育；
有35人曾留學(xué)日本或美國，其中，僅日本法政大學(xué)畢業(yè)的就有11人，日本早稻田大學(xué)畢業(yè)的有6人。因此，憲法審查會是一個年輕而又專業(yè)化的班子。特別是來自郴縣的省憲審查員陳俶，代表婦女審查、修改憲法，使婦女參與政治，這是前所未有的，也是婦女參政的明顯成績。
憲法審查工作，各路代表因為省議員的分配問題、省行政體制問題，爭論非常激烈。原定5月20日結(jié)束，因爭議不決，一拖就是近四個月，最后，還是因為援鄂失敗，才倉促通過。當(dāng)時，湘軍不但被吳佩孚逼退回湖南，連岳陽也隨即失守�！傲椬灾巍毖劭垂〈钩�，國內(nèi)支持憲政的學(xué)者為了保全湖南自治，呼吁兩軍�；稹Ｒ簿褪窃诟鞣秸{(diào)停之下，趙恒惕和吳佩孚簽訂了《湘直停戰(zhàn)協(xié)定》。進(jìn)行憲草審查的各位人士 “一聽到岳陽失守省垣吃緊的消息，不上三天工夫就將141條大典審查個干干凈凈”[⑧]。經(jīng)省憲籌備處向各方疏通，至9月9日，《湖南省憲法》等六個法律草案全部審查通過。
“憲法”審查完畢后，即提交“全省公民”總投票表決。投票從1921年12月1日 開始，至11日結(jié)束。票上標(biāo)明“可決”與“否決”兩個選項，結(jié)果，“可”字票18158875張，“否”字票575230張，湖南省憲法以絕大多數(shù)贊成票獲得通過。趙恒惕在布憲典禮上演講時說：“我省即有憲法所規(guī)定的，又出于共同的民意，無論官吏人民，總須遵守憲法行事，互相尊重，互相勸勉，以期真正民治之發(fā)展。”[⑨]誠然，這種賦予全民直接投票公決的程序，無疑是資產(chǎn)階級民主的一種形式，是政治民主化的一種表現(xiàn)，在中國制憲史上也是絕無僅有的。
1922年1月1日，趙恒惕正式公布《湖南省憲法》。公布之日，趙恒惕命人以黃紙書寫憲法全文，張貼在一個特制的亭子中，由軍警開道，用八人大轎抬著游行市街。還開放各個衙署，任人參觀，“以示民主之意”。全省各機(jī)關(guān)團(tuán)體和群眾大慶三天。各地張燈結(jié)彩，宣傳講演省憲，并向全國各地發(fā)布通電宣言。長沙造幣廠趕制了“湖南省憲成立紀(jì)念”的銀幣、銅幣，以資紀(jì)念。《湖南省憲法》作為中國第一部正式通過的省憲聲名遠(yuǎn)播。
綜觀《湖南省憲法》的制定過程，由省內(nèi)外知名專家起草省憲法，再由各縣議會推舉的審查員對憲法草案進(jìn)行審查，最后由全省公民直接投票公決，可以說《湖南省憲法》的制定經(jīng)過了一般憲法產(chǎn)生的基本環(huán)節(jié)，制憲程序是很嚴(yán)格的，并且很有民主的精神，無怪乎趙恒惕自己稱贊這一程序“比之北美、德意志共和國之制憲程序更為周匝�！盵⑩]
《湖南省憲法》最后一條規(guī)定“本法由全省公民總投票可決后公布之日施行”，又根據(jù)“憲法”規(guī)定，省長、各司司長等均由省議會提出，而省議會是以全省公民用無記名投票法直接選舉產(chǎn)生的議員組成。因此，省憲的實施就從選舉省議員、改選省議會開始。1922年1月7日，競選活動展開。3月30日選舉結(jié)束，最終全省75縣選出議員163人。5月1日，湖南第一屆省議會自行集會，選舉林支宇為議長，孔昭綬、雷震寰為副議長。
省長的選舉是實施湖南省憲法的第二項工作。按《湖南省憲法》有關(guān)規(guī)定，戶口調(diào)查未完竣以前，省長的選舉由省議會選出七人交由全省縣議員決選。因此，新議會組成后，即籌備選舉省長。8月20日，省議會預(yù)選省長。在三天預(yù)選中，趙恒惕得133票，熊希齡得115票，譚延闿得87票，李漢丞得89票，田應(yīng)詔得76票，彭允彝得65票，宋鶴庚得80票，都取得候選人資格，將交由全省縣議員投票表決以得票最多者當(dāng)選省長。湖南全省共有縣議員2761人，9月10日選舉，出席投票者2593人，趙恒惕得贊成票1581張，當(dāng)選為省長。1922年12月28日，趙恒惕正式向省議會 “誓以至誠，遵守憲法，執(zhí)行省長之職權(quán)�！庇纱司腿斡伞逗鲜椃ā匪a(chǎn)生的中國首位“民選省長”。與此同時，選舉了內(nèi)務(wù)司長吳景鴻、財政司長袁華選、教育司長李劍農(nóng)、實業(yè)司長唐承緒、交涉司長楊宣城、司法司長徐鐘衡、軍事司長李佑文。再加上省議會直接選出的高等審判廳長李菱，檢察廳長蕭度，審計院長陳強(qiáng)，組成了第一個行憲政府。
考察省憲實施中省議員、省長的選舉及省務(wù)院的選舉程序，應(yīng)當(dāng)說是較嚴(yán)格地按照《湖南省憲法》的規(guī)定實施的。有一個名叫李祚輝的落選者，在長沙《大公報》上發(fā)表文章，總結(jié)自己的經(jīng)歷和觀察：“這次選舉，有由貴族主義進(jìn)而為平民主義的傾向�！蓖ㄟ^對比民國元年的省議會選舉，他說，“從前的選舉，一般人不能與聞，譬如三十萬選民的地方，只要有三數(shù)十人就可以壟斷一切，這一次三十萬選民的地方，縱少權(quán)柄操在三數(shù)千人的手中……大略言之，前一次一個大紳士可以壟斷萬數(shù)的選民，這一次一個紳士只能壟斷百數(shù)的選民，可見選舉權(quán)也由少數(shù)而漸趨多數(shù)�！� “所以我自己雖然是一個落選的人，根本推翻，我是不主張的�！盵11]這個落選者李祚輝就是趙恒惕的妹夫。他的落選，也從一個側(cè)面反映出這場選舉并非包辦。
這次選舉還有一個值得稱道之處是婦女的參選�！逗鲜椃ā饭己�，女界便投入了競選議員的活動。通過力爭，長沙、寧鄉(xiāng)、湘潭、湘鄉(xiāng)、桃源、衡陽、郴縣、益陽、醴陵、寶慶、瀏陽、祁陽、平江、保靖等縣均有婦女當(dāng)選為縣議員，其中湘潭縣當(dāng)選的女議員最多，有7人。醴陵的王昌國、湘鄉(xiāng)的吳家瑛、長沙的周天璞還參加了省議員的競選，吳家瑛被選為候補(bǔ)省議員，王昌國當(dāng)選為省議員，成為中國歷史上第一個女性省議員，比例雖然很小，但在當(dāng)時的歷史條件下省議員中有了女性，不能不說是一個巨大的進(jìn)步。
應(yīng)該說，《湖南省憲法》選舉了省、縣議員和省長，組織了省務(wù)院，確實付諸了實施。特別是趙恒惕在任4年，堅守省憲，興學(xué)修路，公選縣長，勵精圖治，推動了湖南現(xiàn)代化的實質(zhì)性進(jìn)展。正如時人評論的，湖南省憲，“非但是聯(lián)省自治運(yùn)動中，第一個制定成功而被實行的省憲，也是我國破天荒出現(xiàn)的第一部被使用的憲法”。[12]
二、民主精神是《湖南省憲法》的主要特色，反映了二十年代初期民族資本主義發(fā)展中資產(chǎn)階級的政治經(jīng)濟(jì)要求，體現(xiàn)了要求民主自由、自主管理地方事務(wù)的愿望。
《湖南省憲法》分序言和正文13章，共141條，五大部分，即：人民之權(quán)利與義務(wù)；
省之事權(quán)；
省政府機(jī)關(guān)之組織及省政權(quán)之行使（省議會、省務(wù)院、立法等）；
下級地方之組織；
本法之修正與解釋。
這部憲法體現(xiàn)了五個方面的特點。
第一，高度重視人民權(quán)利
《湖南省憲法》第二章即《人民之權(quán)利義務(wù)》，在位置上將人民的權(quán)利義務(wù)作為第二章，僅次于總綱，并規(guī)定“人民在法律上一律平等，無男女、種族、宗教、階級之區(qū)別”[13]，體現(xiàn)了對人民權(quán)利的高度重視。
從內(nèi)容上看，總綱確認(rèn)：“省自治權(quán)屬于省民全體”。憲法條文中關(guān)于人民權(quán)利義務(wù)的規(guī)定共有20條之多(第5條至第24條)，占了憲法全文的七分之一。所規(guī)定的權(quán)利種類較多，包括保護(hù)身體生命權(quán)，保護(hù)私有財產(chǎn)權(quán)，保護(hù)居宅權(quán)，身體、住宅、郵電、文書及各種財物不受非法搜查，信仰宗教自由、自由發(fā)表意思權(quán)、自由結(jié)社及平和集會權(quán)、購置槍支子彈謀自衛(wèi)權(quán)、營業(yè)自由權(quán)、居住遷徙自由、向議會請愿權(quán)、向行政官署陳訴權(quán)、向法院訴訟權(quán)、請求救恤災(zāi)難權(quán)，選舉、被選舉、提案總投票和任受公職權(quán)等，涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、社會等多個方面。對于這些自由權(quán)利，省憲注重規(guī)定具體保障措施，(點擊此處閱讀下一頁)
有的還規(guī)定得特別詳細(xì)，通過正面肯定與反面排除，強(qiáng)調(diào)形式與實質(zhì)的統(tǒng)一。如第6條規(guī)定的保護(hù)身體生命權(quán)，具體規(guī)定了“身體之自由權(quán)，非依法律不受各種限制或被剝奪；
依法而受限制或被剝奪時，不得虐待或刑訊：除現(xiàn)役軍人外，凡人身自由被剝奪時，施行剝奪令之機(jī)關(guān)，至遲須于24小時以內(nèi)，以剝奪之理由通知本人。令其得有即時提出申辯之機(jī)會。被剝奪人或他人皆得向法庭請求出庭狀，法庭不得拒絕之。······人民不受身體上之刑罰�！�
《湖南省憲法》在民權(quán)保障方面，還有一個值得稱道的地方，就是強(qiáng)調(diào)男女平等。關(guān)于婦女享有與男子同等的選舉權(quán)、被選舉權(quán)的規(guī)定，該憲法第30條規(guī)定：“有中華民國國籍之男女，年滿二十一歲以上，……皆有選舉省議員之權(quán)”；
第31條規(guī)定：“公民年滿二十五歲以上，……皆有被選為省議員之權(quán)”。世界上，像比利時、法國、瑞士這些許多人認(rèn)為非常民主的歐洲國家，婦女是到了二戰(zhàn)以后，付出了流血犧牲的代價，婦女才爭得選舉權(quán)的。美國也是到了1920年8月才賦予婦女投票權(quán)。至于中國，《中華民國臨時約法》沒有承認(rèn)普遍選舉權(quán)，也沒有婦女參政權(quán)的條文；
1926年2月17日，馮國璋政府頒布的《參眾兩院議員選舉法》也只將選舉權(quán)賦予男性，直到1932年1月1日，《國民會議代表選舉法》才賦予婦女選舉權(quán)。所以《湖南省憲法》規(guī)定婦女享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)，這是走在全國前列的，充分體現(xiàn)了其民主性和先進(jìn)性。
可以看出，《湖南省憲法》對于人民權(quán)利的規(guī)定，無論是從主體上來說，還是從內(nèi)容上來說，無論與同期世界民主國家的憲法相比，還是與中國曾經(jīng)出現(xiàn)過的憲法相比，都是非常廣泛的。
第二，賦予省高度的自治權(quán)
《湖南省憲法》是趙恒惕欲圖擺脫南北兩派勢力的控制而打出的一塊招牌，因而賦予了省高度的自治權(quán)力，具體表現(xiàn)在如下幾方面：(1)省擁有對省長的人事決定權(quán)。《湖南省憲法》第47條規(guī)定：“省長由省議會選出四人，交由全省公民總投票決選，以得票最多數(shù)者為當(dāng)選�！钡�131條規(guī)定：“戶口調(diào)查未完竣以前，本法第四十七條之規(guī)定暫緩施行，省長之選舉由省議會選出七人交由全省縣議員決選之。”省長當(dāng)選后無需再由中央任命，相應(yīng)地，省長的罷免也由省議會決定，中央無權(quán)干涉。(2)省高等審判廳具有終審權(quán)�！逗鲜椃ā返�90條規(guī)定：“省設(shè)高等審判廳為一省之最高審判機(jī)關(guān)，對于本省之民事、刑事、行政及其他一切訴訟之判決為最終之判決�！�(3)省有充分的軍事權(quán)力�！逗鲜椃ā返�55條規(guī)定，省長“統(tǒng)率全省軍隊，管理全省軍政�！痹跈C(jī)構(gòu)設(shè)置上，省憲規(guī)定于省務(wù)院下設(shè)軍務(wù)司專管軍事事務(wù)，并規(guī)定省“得設(shè)一萬人以內(nèi)之常備部隊”，而且，即使“中華民國對外宣戰(zhàn)時”，也只“本省軍隊之一部”“受國政府之指揮”�！笆⊥廛婈牱墙�(jīng)省議會議決及省政府允許，永遠(yuǎn)不得駐扎或通過本省境內(nèi)”。
第三，廣泛運(yùn)用公民投票制
《湖南省憲法》被譽(yù)為“是當(dāng)時中國所見到的最激進(jìn)的憲法”，“中國沒有任何其他政治團(tuán)體在民主的道路上超越了湖南所走的這一步”，[14]之所以這樣說，很大程度上是因為《湖南省憲法》強(qiáng)調(diào)公民參與，強(qiáng)調(diào)公民投票的決定作用。綜觀湖南省憲，人民參與政治的機(jī)會非常多，相應(yīng)擁有的權(quán)力也非常大，規(guī)定公民投票的條款隨處可見，也被認(rèn)為隨時可以舉辦。據(jù)統(tǒng)計，在省憲全文中，規(guī)定要經(jīng)過公民投票的事務(wù)共有11處之多。
從省級事務(wù)的決定看，《湖南省憲法》第43條對各選舉區(qū)撤消其不信任的省議員資格規(guī)定了二種方法：“一、由原選舉區(qū)公民百分之一以上連署提議，經(jīng)該區(qū)公民總投票過半數(shù)可決者；
二、由原選舉區(qū)內(nèi)之縣議會、市議會、鄉(xiāng)議會議員總額過半數(shù)連署提議，經(jīng)該區(qū)公民總投票過半數(shù)可決者�！钡�44條對省議會的解散規(guī)定了三種方法：“一、由全省公民百分之一以上連署提議，經(jīng)全省公民總投票過半數(shù)可決者；
二、全省縣議會過半數(shù)連署提議，呈由省長交由全省公民總投票之過半數(shù)可決者；
三、省長以省務(wù)院全體之副署提出理由書，付全省公民總投票過半數(shù)可決者�！笔￠L的任職與提前退職同樣要求全省公民總投票決定，省憲第47條規(guī)定：“省長由省議會選出四人，交由全省公民總投票決定，以得票最多數(shù)者為當(dāng)選”。第52條規(guī)定：“省長未滿任以前得由省議會提議，交公民總投票表決，令其退職�！薄肮窨偼镀薄鄶�(shù)可決時，省長即須退職；
多數(shù)否決時，則省長回復(fù)其職權(quán)。”法律案的成立也由公民總投票決定。第66條規(guī)定：“全省公民百分之一以上連署動議，或全省縣議會及一等市議會三分之一以上連署動議，得提出法律案呈請省長咨省議會議決。省議會對于此項議案如擱置不議或議而否決時，省長應(yīng)將該案及否決之理由付全省公民總投票表決，可決時即成為法律�！钡�67條規(guī)定，全省公民百分之一以上連署動議，得于公布期內(nèi)，要求將已議決之法律案，暫緩兩個月公布，兩個月內(nèi)即提交全省公民總投票表決；
第141條規(guī)定，本法由全省公民總投票可決后，公布之日施行。
從縣級事務(wù)的決定看，縣長、縣議員的產(chǎn)生，都強(qiáng)調(diào)公民投票的作用，《湖南省憲法》第103條規(guī)定：“縣長由縣議會選舉六人，交由全縣公民決選二人，呈請省長擇一任命”。第106條規(guī)定：“縣議會之議員由全縣公民直接投票選出之�！�
從省憲的修改程序來看，省憲的修改也要求全省公民總投票�！逗鲜椃ā返�126條規(guī)定：“本法公布后每十年須召集憲法會議一次，議決應(yīng)行修正案，交由公民總投票決定之。經(jīng)省議會議員四分之三，及全省縣議會，及一等市議會團(tuán)體三分之二提出修正案，得召集憲法會議，議決交公民總投票決定之�！�
對于《湖南省憲法》如此之多的公民投票的規(guī)定，盡管不少人持否定態(tài)度，而且在事實上也難以做得到；
但無論如何，這是中國第一次對直接訴諸全民公決的制度從法律上加以規(guī)定，從這點上來說，毫無疑問，這是應(yīng)該肯定的。張朋園先生就指出：“湖南省憲重視政治參與，尤其強(qiáng)調(diào)直接民權(quán)，自省長至議員，均必須經(jīng)過人民‘神圣一票’之認(rèn)可，真可謂中國有史以來的急進(jìn)民主政治�！盵15]
第四，以三權(quán)分立作為政府政治框架，注重對省長權(quán)力的制約
省憲體現(xiàn)了權(quán)力制衡的原則，建立了具有近代政治意義的政治權(quán)利運(yùn)行機(jī)制。首先，賦予省議會極大的權(quán)力。省議會作為由省民按人口比例直接選舉產(chǎn)生的立法機(jī)構(gòu)，它的權(quán)利大小直接關(guān)系著資產(chǎn)階級民主氣息的程度�！逗鲜椃ā芬�(guī)定的省議會擁有廣泛的權(quán)利，包括議決省內(nèi)事項和預(yù)算、決算權(quán)，受理人民請愿權(quán)，選舉行政機(jī)構(gòu)官員權(quán)，對省務(wù)院的質(zhì)問權(quán)，對省長、高等審判廳長、高等監(jiān)察廳長、省務(wù)員、審計院長的彈劾權(quán)。如省憲第39條第七款規(guī)定：“省長有謀叛、賄賂及其他重大犯罪行為時，得以議員總額四分三以上之出席。出席員三分二以上之，可決彈劾之。省長被彈劾時，須即退職，退職后，由檢察廳提起公訴”。此外，省長未滿任以前，可由省議會提議交公民總投票表決令其退職。為輔助議會在財政上監(jiān)督政府，省憲還規(guī)定了一套審計制度，賦予審計院長很大的權(quán)限。其次，重視對省長權(quán)力的制約。省長為一省最高的行政長官，卻是統(tǒng)而不治。省長行使職權(quán)須由省務(wù)院長及主管省務(wù)員（即各司司長）副署，方可生效；
省長發(fā)布命令和其它政務(wù)文書也須經(jīng)省務(wù)院全體副署才能發(fā)生效力；
省長對省議會的解散權(quán)也受到了嚴(yán)格限制，省長只有在省務(wù)院全體副署下才能提出解散省議會的理由書，而且必須經(jīng)過全省公民投票過半數(shù)才能解散，同時規(guī)定“一年內(nèi)不得解散議會兩次”；
此外，對省長的任職資格、任期也作了嚴(yán)格的限制。軍人不得就任省長，現(xiàn)職軍人被選為省長時必須解除軍職方能就任。故1922年12月，趙恒惕先通電解除總司令職，次日再就任省長。省長任期為四年，不得連任。除非是解職四年后，才有再次選任資格。再次，司法審判不受行政干預(yù)。省高等審判廳為司法機(jī)關(guān)，其廳長和最高檢察廳長由省議會選舉產(chǎn)生，司法審判獨立進(jìn)行，不受行政干預(yù)，對本省一切訴訟的判決為最終判決。
趙恒惕作為省長，自己主持制定省憲限制省長權(quán)力，這是難能可貴的。正如中國人民大學(xué)教授張鳴先生指出：“以趙恒惕為首的若干手握兵權(quán)的軍人，……這樣給自己找麻煩、找人管的軍人，比白烏鴉還希罕。在那個槍桿子說了算的時代，那個誰打得贏誰說了算的時候，真有空谷足音之感�！盵16]
第五，劃分省權(quán)與國權(quán)，奠定聯(lián)邦制的基礎(chǔ)。
一般來說，實行聯(lián)邦制，首先就必須在憲法中對于中央和地方的各自權(quán)限作出明確規(guī)定，這也是世界各聯(lián)邦國的通例。對于邦的事權(quán)各國有所不同，一般采取例舉法和排除法。就前者而言，比如美國憲法和德國新憲法，將中央權(quán)限列舉出來，剩余權(quán)則屬于各州;就后者來講，比如加拿大憲法，將中央和各省的權(quán)限列舉出來，剩余權(quán)則視其事權(quán)的性質(zhì)分屬于中央和地方�！逗鲜椃ā穮⒖济绹⒌聡嚷�(lián)邦國家的成法，對省的事權(quán)以列舉方式作了明確規(guī)定；
省權(quán)列舉后，剩余的事權(quán)歸中央，使省權(quán)與國權(quán)有明確的界分。因而“將擾攘了十多年的中央與地方權(quán)限作了大致的劃分”，實踐了“將中央與各省的事權(quán)在憲法上劃分”這一“聯(lián)邦制的根本精神”[17]。《湖南省憲法》規(guī)定，由省議決執(zhí)行的事項有：省以下的地方制度及各級地方自治的監(jiān)督；
省的官制官規(guī)官俸及官吏的考試；
省法院的編制、監(jiān)獄及感化院的設(shè)立及司法行政之監(jiān)督等15項。此外，另加一項保留條款，即第26條還規(guī)定：“其他關(guān)于省以內(nèi)之事項，在與國憲不相抵觸之范圍內(nèi)，省得制定法規(guī)并執(zhí)行之”。這是為了防止日后新發(fā)生的事項盡為中央所獨占，造成中央的權(quán)限太寬，妨礙省權(quán)的鞏固。采取這種方式列舉省的事權(quán)，主要目的是使省權(quán)與國權(quán)有所劃分，這樣在將來制定國憲時從省的事權(quán)內(nèi)劃出一部分讓與中央，作為國權(quán)在憲法中加以規(guī)定。
三、《湖南省憲法》作為我國第一步被使用的省憲，有明顯的局限；
但也不失其成功、積極的一面，它反映了湖南省憲運(yùn)動的宗旨，體現(xiàn)了中國地方制憲的水平。
無庸置疑，作為第一部省憲，《湖南省憲法》的缺點很多。如選舉省議員的原則因人口比例代表制與地方代表制的雙方各爭利益，互不相讓，最后，“憲法”規(guī)定，戶口調(diào)查未完竣前，“省議員之名額暫以各縣田賦為標(biāo)準(zhǔn)”，田賦多的縣產(chǎn)生的省議員也多，這實際上也就無異于金錢代表制；
再如“憲法”規(guī)定，省長統(tǒng)率軍隊，并能任免文武軍吏，這種軍政不分的制度，方便了趙恒惕把全省軍政大權(quán)全部抓在了自己手中，也就留下了省長獨裁的隱患。
又如公民投票制本為民權(quán)的體現(xiàn)，在理論上是值得贊許的，但《湖南省憲法》規(guī)定得太多，就有濫用之嫌。正如李愚廠先生認(rèn)為：“至若以省民總投票行使創(chuàng)議權(quán)、覆決權(quán)，湘浙省憲雖有此規(guī)定，然實際上恐不易收良好之效果。吾國民智淺薄，交通阻滯，政黨尚未發(fā)達(dá)，公團(tuán)尚無完密之組織，一旦驅(qū)烏合之眾，行使非常大權(quán)，推其結(jié)果，不外兩種：其一則利誘威脅以供豪強(qiáng)之利用；
其二則放任散漫，以偶爾之贊否，作兒戲之試驗，前者謂之‘少數(shù)政治’，后者謂之‘眾愚政治’。”[18]更主要的是，湖南作為一個當(dāng)時有三千萬人口的大省，用全民投票的方式?jīng)Q定政治生活中的事務(wù)盡管顯得民主，但卻不是很切合實際。
還如，《湖南省憲法》雖然規(guī)定了人民享有廣泛的權(quán)利，但是對人民享受這些權(quán)利的前提即人民基本的經(jīng)濟(jì)權(quán)益未做出規(guī)定。早在1921年4月21日，長沙《大公報》刊載《湖南省憲法草案》后，各界人士如龍兼公、毛澤東就對此進(jìn)行了批評。在審查階段，審查委員會依然沒有將經(jīng)濟(jì)的基本權(quán)寫入憲法，這是《湖南省憲法》的一個“根本上之缺點”。正如羅敦偉先生指出：“看起來都非常漂亮，其實細(xì)細(xì)一看，便可以知道也只有中產(chǎn)階級才能享受，無產(chǎn)階級仍然毫無關(guān)系的。比如言論思想的自由，如果要來享受這個自由，第一個條件就是要能生活，假定他求生不得，何能夠受教育……沒有教育何能夠享受言論思想的自由呢!職業(yè)選擇、居住遷徙的自由也是一樣，請問那些無產(chǎn)階級的人求三間破屋而不可得，何能再自由地求居住的遷徙？要職業(yè)選擇的自由，第一個條件，要有機(jī)會去得到相當(dāng)?shù)募夹g(shù)訓(xùn)練，求生不得的人能夠嗎？第二個條件就是要有相當(dāng)?shù)纳钯M(fèi)，不致為饑寒所迫，不然，一個一天不做工就要餓死的人叫他去選擇職業(yè)，那不是活活地叫他餓死嗎!”[19]
盡管《湖南省憲法》有這么多的缺點與局限，但在當(dāng)時的歷史條件下，它賦予公民廣泛的自由權(quán)利，把選舉權(quán)、被選舉權(quán)普及到全省男女，對省長權(quán)力加以約束，這“即使從現(xiàn)代的觀點來看，也是相當(dāng)先進(jìn)的。”它借鑒了西方資本主義國家憲法的民主內(nèi)容，表達(dá)了民族資產(chǎn)階級和人民群眾反對軍閥專制，(點擊此處閱讀下一頁)
爭取民主自由的迫切要求，有人認(rèn)為《湖南省憲法》僅僅體現(xiàn)了封建軍閥的意志，是不符合歷史實際的�！逗鲜椃ā返某雠_表明中國地方制憲已經(jīng)達(dá)到相當(dāng)高的水平，正如美國駐長沙領(lǐng)事C.D.Meinhardt所說：“湖南有了這部憲法，是中國最進(jìn)步的一省�！盵20]
《湖南省憲法》是當(dāng)時全國“聯(lián)省自治”運(yùn)動中唯一的一部比較正式的憲法，為其它各省制定憲法提供了藍(lán)本。當(dāng)時，全國不少省份受湖南的影響，也以制定省憲相號召。所采的制憲程序和憲草內(nèi)容，有許多與湖南相近似，只是都未能見諸實行。1922年10月25日，四川省議會通過臨時省政府組織大綱。1923年1月，四川省憲法起草委員會在成都正式成立，草擬了《四川省憲法草案》，規(guī)定了省政府的組成、機(jī)構(gòu)設(shè)置和省長的產(chǎn)生及其權(quán)限。但隨軍閥混戰(zhàn)再起，《四川省憲法草案》并未實施。
浙江開了許多制憲的花樣，但從來就沒有付諸實際，無論是《九九憲法》、《三色憲法草案》還是《浙江省自治法》都成了一紙空文。廣東省也是開展過省憲運(yùn)動的省份之一。1921年12月，廣東省議會制訂通過了《廣東省憲法草案》。該草案共15章135條。
除上述各省外，南方的如江蘇、云南、廣西、陜西、江西、湖北、福建等，或由省議會公布憲法會議組織法，或由行政當(dāng)局宣言制憲自治，或由專門人士起草憲法。但因各省當(dāng)局并無實行省憲的誠意，只是把省憲作為對付北京政府的措施，以致省憲化為泡影。
從制憲各省，特別是四川、浙江、廣東等省所制定憲法的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容上，均可看出它們?nèi)》ê鲜椃ǎ浩湟�，三省的憲法都與湘憲一樣規(guī)定本省為中華民國一自治省份；
其二，三省的憲法都與湘憲一樣對省與國家之間的權(quán)力范圍作了明確的界定，并列舉出省的權(quán)力，其三，三省的憲法都與湘憲一樣均規(guī)定建立共和政體，采取三權(quán)分立的政治結(jié)構(gòu)；
其四，三省的憲法都與湘憲一樣對人民的自由權(quán)利均有明確而細(xì)致的規(guī)定，不象從前的《臨時約法》等在人權(quán)保障上只圖條文的整齊而無具體保障；
其五，三省的憲法都與湘憲一樣采取一院制省議會，議會由省公民按人口比例用直接選舉法產(chǎn)生，省議會對于省長或政務(wù)機(jī)關(guān)可依法提出彈劾案或投不信任案；
其六，行政機(jī)構(gòu)方面，三省的憲法都與湘憲一樣，規(guī)定各省均設(shè)有省長，至于省長的產(chǎn)生方式則各不相同。湖南規(guī)定省長由省議會選出四人，由全省公民總投票解決；
廣東憲法主張由全省各縣議會及特別市議會議員總投票選舉；
浙江則規(guī)定由全省選民分區(qū)組織選舉會選舉。輔助省長的為類似內(nèi)閣的政務(wù)機(jī)關(guān)，湖南為省務(wù)院，浙江為省政院，廣東為政務(wù)院等，該政務(wù)機(jī)關(guān)對省議會負(fù)責(zé)，省長所發(fā)命令須經(jīng)政務(wù)機(jī)關(guān)全體成員或相關(guān)成員副署方有效力。其七，三省的憲法都與湘憲一樣確定省縣關(guān)系，縣為地方自治團(tuán)體。只是湖南、廣東憲法規(guī)定縣長民選，浙江與四川則規(guī)定由省長任命。
《湖南省憲法》不僅是聯(lián)省自治運(yùn)動中，第一個制定成功而被實行的省憲，也是我國破天荒出現(xiàn)的第一部被使用的省憲。盡管省憲法的實施并沒有完全達(dá)到預(yù)定和頒布該憲法的目的，如自治、裁軍等，但仍不失其積極的一面。從《湖南省憲法》的內(nèi)容看，對于省長職權(quán)的限制充分體現(xiàn)了民眾在軍閥橫行時代的政治智慧；
對人民權(quán)利義務(wù)的廣泛規(guī)定，則達(dá)到了同時代的最高水平；
對于省權(quán)的列舉規(guī)定反映了湖南對聯(lián)邦制下省自治的初步嘗試。整部憲法雖有許多不足，但其民主精神卻使同時代的中國憲法難以望其項背，反映了他們企圖以歐美資本主義模式解決中國問題的理想。從《湖南省憲法》的實施來看，無論選舉之弊病如何嚴(yán)重，但不能不承認(rèn)省長、省務(wù)院的官員是經(jīng)過選舉而產(chǎn)生，趙恒惕以控有軍隊而當(dāng)選固在意料之中；
但政治理想主義者李劍農(nóng)竟然自始至終參與制憲，且當(dāng)選了省務(wù)院院長。省議會更是值得注意，他們雖然不能代表當(dāng)時的資產(chǎn)階級，但他們是精英之選，湖南省議會的出席率之高令人贊賞，他們討論熱烈，他們關(guān)心民眾的疾苦、社會的治安，他們質(zhì)問政府官員，要求執(zhí)行預(yù)算，裁減軍隊。此外，趙恒惕在當(dāng)政期間建立湖南大學(xué)；
建立紡織廠；
拓寬省城街道；
資助湘雅醫(yī)學(xué)院、私立學(xué)校。譚趙戰(zhàn)爭之后，湖南出現(xiàn)一個兩年多無外力介入的相對穩(wěn)定時期，人民在兩年多的時間里脫離了戰(zhàn)爭的苦海，這些都是《湖南省憲法》的成功之處。
在《湖南省憲法》中，確實表現(xiàn)出了一些“門羅主義”的思想，如省憲第48條規(guī)定湖南省公民，必須在湖南繼續(xù)居住5年以上，方得被選為省長；
第89條規(guī)定，省外軍隊非經(jīng)省議會議決及省政府允許，永遠(yuǎn)不得駐扎或通過本省境內(nèi)；
第八章司法方面，對于湖南省之民事、刑事及其他一切訴訟之最后裁決權(quán)，交由省之高等審判廳；
第134條規(guī)定國憲未成立前，湖南省得征收國稅等，均顯示出部分獨立之意味。然而，并不能因此就說，湖南自治運(yùn)動是一種完全脫離中央的獨立運(yùn)動。在內(nèi)容方面，《湖南省憲法》的許多條文規(guī)定，充分體現(xiàn)了對國家整體的維護(hù)。早在湖南省憲制憲之初，負(fù)責(zé)制憲的部門名稱就叫“省自治根本法籌備處”，而取消原來的“制憲籌備處”，即是打算用“省自治根本法”的名稱以代替“省憲法”，其原因即是怕人誤會湖南有脫離中華民國破壞國家統(tǒng)一之嫌。后因“根本法”三字，本身只是《憲法》的“解釋語”而不宜用為主名，不得已才采用“憲法”一詞。在這里，可以體會到憲法的起草者并未忘記中國一體的強(qiáng)烈意識。所以除了在序言中，開宗明義聲明“湖南人民為增進(jìn)幸福，鞏固國基，制定憲法”外,總綱第1條并標(biāo)明”湖南為中華民國之自治省”;第三章“省之事權(quán)”第25條“省以內(nèi)之鐵道、電話、電報支線之建設(shè)，但為謀交通行政之統(tǒng)一，聯(lián)絡(luò)省際商業(yè)之發(fā)達(dá)，及應(yīng)國防上之急需，國政府之命令得受容之”；
第26條“其他關(guān)于省以內(nèi)之事項，在與國憲不相抵觸之范圍內(nèi)，省得制定法規(guī)，并執(zhí)行之”；
第27條“省政府受國政府之委托，得執(zhí)行國家行政事務(wù)”;第七章“行政”部分之第88條”中華民國對外國宣戰(zhàn)時,本省軍隊之一部,得受國政府之指揮”;第十三章“附則”第128條”省法律未公布以前,中華民國現(xiàn)行法律及基于法律之命令,與本法不相抵觸者,仍得適用與本省”;第129條“國憲未成立以前應(yīng)歸于國之事權(quán)，得由本省議決執(zhí)行之�！钡�134條“在國憲未成立以前，省政府得征收國稅”；
第139條“……并須于國憲成立后，即為實施本法八十八條之預(yù)備進(jìn)行”等等，均無不對省憲與國憲間之關(guān)系，預(yù)為安排，其目的是，省憲雖先于國憲而成立，卻不至于因湖南自治而對國家整體造成損害。
[①]湖南省哲學(xué)社會科學(xué)成果評審委員會2008-2009年度資助課題階段性成果,課題編號:080071A
[②]長沙《大公報》，1921年1月30日。
[③]熊希齡、汪貽書、范源廉等推薦下列各人參加憲法起草：山東丁世嶧、江西湯斐宇、安微林一函、浙江沈鈞儒、蔣方震，貴州騫念益及湖南楊端六、李劍農(nóng)、向馥庵、王祉偉、董維鍵等。（見《湖南籌備自治周刊》期一，1921年2月27日）
[④]《昨日自治開幕記》，1921年3月21日長沙《大公報》。
[⑤]朱傳譽(yù)：《趙恒惕傳記資料》（一）第40-41頁。
[⑥]長沙《大公報》，1921年4月27日
[⑦]劉建強(qiáng)：《湖南自治運(yùn)動史論》，第139-146頁，湘潭大學(xué)出版社，2008年。
[⑧]李劍農(nóng)：《戊戌以后三十年中國政治史》，中華書局,1980年第318頁
[⑨]《官吏人民共同遵守法律》，長沙《大公報》，1921年1月20日。
[⑩]《湖南籌備自治周刊》，湖南制定省憲法籌備處，1921年4月2日。
[11]李祚輝：《我對于今次選舉之觀察》，長沙《大公報》，1922年4月18日。
[12]《民國日報》，1922年5月6日。
[13]本文引用的法律條文，均出自民國十年，湖南省憲法籌備處編印的《湖南省憲法》（鈔印本），轉(zhuǎn)引自劉建強(qiáng)著《湖南自治運(yùn)動史論》，湘潭大學(xué)出版社，2008年。
[14][美]杜贊奇；
《從民族國家拯救歷史：民族主義話語與中國現(xiàn)代史研究》，王憲明譯，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版杜，2003年版，第184頁
[15]張朋園：《湖南省憲之制定與運(yùn)作（1920—1925）》，《中國近代現(xiàn)代史論集（23）》，臺灣商務(wù)印書館1986年版，第393頁。
[16]張鳴：《〈歷史拐點處的記憶〉序》，湖南人民出版社，2008年，第2頁
[17]謝俊美：《政治制度與近代中國》上海人民出版社，1995，第284頁
[18]李愚廠：《省憲問題(一)》，《東方雜志》，第十九卷，憲法研究號。
[19]羅敦偉：《湖南省憲法批評》，《東方雜志》；
第十九卷。
[20]張朋園：《湖南省憲之制定與運(yùn)作（1920-1925）》，《中國近代現(xiàn)代史論集(23)》，臺灣商務(wù)印書館1986年版，第538頁。
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