封麗霞：中國(guó)地方立法三十年

　　1979年7月，五屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過(guò)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法，規(guī)定縣級(jí)以上地方各級(jí)人大設(shè)立常委會(huì)，省級(jí)人大及其常委會(huì)可以根據(jù)本地具體情況和實(shí)際需要制定地方性法規(guī)。1979年11月，新疆維吾爾族自治區(qū)五屆人大常委會(huì)通過(guò)《關(guān)于加強(qiáng)集市貿(mào)易管理的布告》等3件地方性法規(guī)。這標(biāo)志著新中國(guó)最早的地方性法規(guī)的誕生，揭開了新中國(guó)地方立法的序幕。

　　地方立法30年的發(fā)展歷程，基本上與我國(guó)的民主法制建設(shè)與改革開放事業(yè)同步。經(jīng)過(guò)30年的發(fā)展，地方立法已成為中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系中的重要組成部分。就立法數(shù)量而言，截至2008年12月底，地方人大及其常委會(huì)已制定現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)8649部，其中包括省級(jí)地方性法規(guī)5162部，較大的市地方性法規(guī)2534部，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)255部，自治條例138部，單行條例560部。此外，享有地方立法權(quán)的政府還制定了9000多部地方性規(guī)章。

　　這些地方立法涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)發(fā)展等諸多方面，不僅為各地探索改革開放和推動(dòng)社會(huì)發(fā)展提供了有力的制度保障，而且為國(guó)家立法積累了許多寶貴的經(jīng)驗(yàn)，在全面落實(shí)依法治國(guó)基本方略過(guò)程中凸顯了殊為重要的價(jià)值，發(fā)揮了不可替代的積極職能。

　　地方立法的“拾遺補(bǔ)闕”

　　在我國(guó)立法實(shí)踐當(dāng)中，地方立法的一項(xiàng)基本職能就是對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)立法等中央立法進(jìn)行必要的補(bǔ)充。相對(duì)于中央立法來(lái)說(shuō)，地方立法的首要價(jià)值就在于填補(bǔ)中央立法的空白和細(xì)化國(guó)家立法的規(guī)定、增加程序性和可操作性內(nèi)容，從而彌補(bǔ)中央立法過(guò)于原則、寬泛的缺陷，使之便于有效實(shí)施。這就是通常所說(shuō)的“拾遺補(bǔ)闕”和“填補(bǔ)溝壑”。

　　大量事實(shí)說(shuō)明，在現(xiàn)行立法體制和國(guó)家立法機(jī)關(guān)的運(yùn)作機(jī)制之下，沒有地方立法強(qiáng)有力的補(bǔ)充和配合，國(guó)家立法所確定的各項(xiàng)原則和制度將難以實(shí)現(xiàn)，中央的意旨就難以向地方延伸;沒有地方立法對(duì)本地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的因地制宜的安排，各個(gè)地方、乃至全國(guó)法制的發(fā)展與完善也是不可想象的。

　　地方立法與制度創(chuàng)新

　　在當(dāng)代中國(guó)這樣一個(gè)特殊的轉(zhuǎn)型時(shí)代，社會(huì)情況變化迅速，全國(guó)性立法的“試錯(cuò)”成本極其龐大，制度形成的周期也較為漫長(zhǎng)，穩(wěn)定性、成熟性的全國(guó)性法律一時(shí)難以制定。相對(duì)于中央立法實(shí)現(xiàn)的“強(qiáng)制性制度變遷”而言，地方立法實(shí)現(xiàn)的是由點(diǎn)到面、逐漸深入的“誘致性制度變遷”。由地方立法啟動(dòng)的制度創(chuàng)新與制度變遷，具有風(fēng)險(xiǎn)小、制度與社會(huì)磨合的成本低的特點(diǎn)。

　　通過(guò)地方立法，地方可以進(jìn)行“量身制作”和“因地制宜”的立法試驗(yàn)和制度創(chuàng)新。由于“船小好調(diào)頭”和“試錯(cuò)”機(jī)會(huì)的增加，也容易形成各種新思路和新方法。這樣，各個(gè)享有立法權(quán)的地方就有機(jī)會(huì)進(jìn)行種種立法嘗試和制度實(shí)驗(yàn)，推進(jìn)各項(xiàng)制度的創(chuàng)新，從而使得國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展充滿活力和進(jìn)取精神。在這個(gè)過(guò)程中，地方的積極性和創(chuàng)造力會(huì)被最大限度地激發(fā)出來(lái)，從而有效實(shí)現(xiàn)制度與“地情”的磨合。

　　一個(gè)地方在進(jìn)行成功的制度創(chuàng)新之后，會(huì)帶來(lái)相應(yīng)的示范效應(yīng)。由此，中央立法可以對(duì)不同的地方立法進(jìn)行比較和鑒別，并從中獲得現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)和最適合全國(guó)普遍情況的立法模式。改革開放30年以來(lái)，我國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)形式、股份有限公司、土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓、農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)等重大制度的建立，都是先由地方進(jìn)行立法，在地方不斷探索和改進(jìn)并獲得成熟經(jīng)驗(yàn)之后，中央立法才將其上升為全國(guó)性法律或法規(guī)。

　　地方立法與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的優(yōu)化

　　在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件之下，全國(guó)市場(chǎng)的統(tǒng)一性要求全國(guó)統(tǒng)一的立法。但是，很多情況下，中央立法只是為全國(guó)市場(chǎng)的統(tǒng)一規(guī)定了基本“底線”，而地方立法的發(fā)展則為各種市場(chǎng)主體和經(jīng)濟(jì)行為提供了更為適合和更高標(biāo)準(zhǔn)的附加保障。在許多領(lǐng)域，中央不可能對(duì)各地的情況明察秋毫，也根本不可能找出一個(gè)適當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)來(lái)制定適于全國(guó)各地市場(chǎng)發(fā)展水平的統(tǒng)一法律。

　　在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之下，市場(chǎng)取向的基本途徑是鼓勵(lì)地方之間的公平競(jìng)爭(zhēng)。在對(duì)多種各具特色和優(yōu)勢(shì)的地方法制環(huán)境進(jìn)行比較和取舍的條件之下，“理性”市場(chǎng)主體就能以“用腳投票”的方式表達(dá)自己對(duì)特定市場(chǎng)的好惡和評(píng)價(jià)，從而有效地推動(dòng)各地市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的改善和優(yōu)化。我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)踐證明，地方獲得立法權(quán)，充分行使與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)的立法職能，是一些地方實(shí)現(xiàn)率先發(fā)展的基本條件。

　　地方立法與立法的民主化、科學(xué)化

　　隨著我國(guó)民主法制進(jìn)程的深入，普通民眾對(duì)于社會(huì)問(wèn)題的了解，以及對(duì)公民在社會(huì)公共生活中的地位的認(rèn)識(shí)將獲得進(jìn)一步深化。這就要求以立法為核心的社會(huì)公共政策領(lǐng)域作出及時(shí)、有效的回應(yīng)。地方行使立法權(quán)，可使得立法過(guò)程與特定政治文化圈的公民更加貼近，使公民可以更直接地了解和影響與其切身利益相關(guān)的立法，從而大大增強(qiáng)立法的社會(huì)回應(yīng)性和民眾親和力。

　　在一個(gè)比全國(guó)小得多的立法主體單元內(nèi)，公民對(duì)立法的直接參與將變得更加現(xiàn)實(shí)可行。比較中央和地方層面的立法民主程度可知，立法機(jī)構(gòu)統(tǒng)轄的范圍越小，其面向的民眾人口越少，那么公民直接參與立法就越可行，立法的民主價(jià)值就將越能得以彰顯。

　　地方居民與地方立法機(jī)構(gòu)的近距離接觸，反過(guò)來(lái)也有利于增強(qiáng)地方立法機(jī)構(gòu)的責(zé)任性和榮譽(yù)感，促進(jìn)本地政府對(duì)本地居民負(fù)責(zé)。在地方立法過(guò)程中，扎根于特定地方的地方立法機(jī)構(gòu)成為人們的集中關(guān)注對(duì)象。地方立法機(jī)構(gòu)時(shí)刻對(duì)民眾情緒保持敏感，就會(huì)在立法過(guò)程中對(duì)民眾的利益訴求作出反應(yīng)。這就培養(yǎng)和增強(qiáng)了地方立法機(jī)構(gòu)的事業(yè)心和榮譽(yù)感，增強(qiáng)了立法過(guò)程的公開性與透明度，實(shí)現(xiàn)立法的民主化與科學(xué)化。

　　2010年，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系將基本形成。這意味著社會(huì)主義法律體系建設(shè)的全面提升，同時(shí)也對(duì)立法工作提出更高的要求。地方立法應(yīng)更好地發(fā)揮對(duì)中央立法“拾遺補(bǔ)闕”、推動(dòng)各項(xiàng)制度創(chuàng)新、促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境優(yōu)化、實(shí)現(xiàn)立法民主化與科學(xué)化等方面的價(jià)值與作用，開創(chuàng)地方立法工作的新局面。

　　來(lái)源：學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)

相關(guān)熱詞搜索：三十年 中國(guó) 立法 地方 封麗霞