張勁松,金太軍：民主行政與民主執(zhí)政

　　【內(nèi)容提要】提高黨的執(zhí)政能力，不僅內(nèi)在地要求實(shí)現(xiàn)民主行政，而且也要把民主行政作為民主執(zhí)政的實(shí)現(xiàn)形式；
同時，民主行政是推動實(shí)現(xiàn)和改進(jìn)民主執(zhí)政方式的重要環(huán)節(jié)這表現(xiàn)在：第一，運(yùn)用民主行政的治理理念來實(shí)現(xiàn)民主執(zhí)政方式的變革；
第二，運(yùn)用民主行政的公共理念來實(shí)現(xiàn)民主執(zhí)政方式的變革；
第三，運(yùn)用民主行政的顧客理念來實(shí)現(xiàn)民主執(zhí)政方式的變革；
第四，運(yùn)用民主行政的“無縫隙”理念來實(shí)現(xiàn)民主執(zhí)政方式的變革。

　　【關(guān)鍵詞】民主行政；
民主執(zhí)政；
執(zhí)政方式；
行政新理念

　　提高黨的民主執(zhí)政能力，這是黨在總結(jié)半個多世紀(jì)來執(zhí)政的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，直面現(xiàn)實(shí)、適應(yīng)時代和人民的要求，為全面提高黨的執(zhí)政能力作出的十分明智的判斷和選擇。作為一個系統(tǒng)工程，提高黨的民主執(zhí)政能力，內(nèi)在地要求實(shí)現(xiàn)民主行政，而民主行政則是改進(jìn)黨的執(zhí)政方式的重要一環(huán)。

　　一、民主行政是民主執(zhí)政的體現(xiàn)

　　民主行政，與民主觀念、民主政治、民主執(zhí)政等有著密切關(guān)系。近代以來，政治民主已成為世界的主流政治價值，得到了各國廣泛的認(rèn)同，而將政治領(lǐng)域的民主理念、制度和體制運(yùn)用于行政管理領(lǐng)域，即實(shí)行民主行政也逐漸為世人所接受。民主行政意味著行政不僅是政策、法律和管理的執(zhí)行工具，追求效率并不是行政主要乃至唯一的目標(biāo)，行政還必須承擔(dān)起維護(hù)公共生活的根本價值、目的、倫理的責(zé)任，以促進(jìn)民主政治的落實(shí)和推動公共利益的實(shí)現(xiàn)。對長期執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨來說，改進(jìn)黨的執(zhí)政方式，實(shí)行民主執(zhí)政，必然要求實(shí)行民主行政，并把民主行政納入民主執(zhí)政的體系之中。

　　(一)民主行政是民主執(zhí)政的內(nèi)在要求

　　民主執(zhí)政是一個寬泛的政治概念，在我國特指共產(chǎn)黨為人民執(zhí)政和依靠人民執(zhí)政的有機(jī)統(tǒng)一。作為民主執(zhí)政的重要組成部分，民主行政也必然要體現(xiàn)它們的統(tǒng)一，要貫徹到公共行政領(lǐng)域中去，實(shí)現(xiàn)公共行政的民主化。對于民主行政來說，完善的民主執(zhí)政制度，更具有根本性和基礎(chǔ)性。隨著民主執(zhí)政進(jìn)程的推進(jìn)，政治制度民主化的程度不斷提高，公民政治參與的渠道不斷拓展，就為民主行政提供了基本的制度保障和良好的社會政治環(huán)境。

　　民主行政是民主執(zhí)政的必然要求。首先，民主行政是保證執(zhí)政黨的執(zhí)政合法性的必然選擇。在經(jīng)濟(jì)全球化趨勢日益顯著的背景下，隨著我國市場化改革的不斷深化和政治文明建設(shè)步伐的加快，民眾政治參與意識和能力不斷提高，民主已成為政黨和政府合法性的基礎(chǔ)。實(shí)行民主行政，就是要以民主的方式來管理社會公共事務(wù)，特別是通過公共決策的民主參與，更順暢地實(shí)現(xiàn)與公眾的溝通，更好地體現(xiàn)公眾意志，更有效地服務(wù)于社會，極大地增強(qiáng)社會的凝聚力，促進(jìn)社會和諧發(fā)展，提升黨和政府的公信力和民眾的政治認(rèn)同感，從而夯實(shí)共產(chǎn)黨民主執(zhí)政的合法性基礎(chǔ)�？梢哉f，政府行政的合法性是政黨執(zhí)政合法性的必要保證，政府行政的民主是共產(chǎn)黨執(zhí)政民主的基本實(shí)現(xiàn)形式。其次，民主行政是黨執(zhí)政和治理社會的有效手段。

　　“政府治理的過程，不僅僅是政府自主性的擴(kuò)張和能力的展現(xiàn)過程，更重要的是，它是政府與社會、政府與公眾之間的互動過程。”政府行政擁有強(qiáng)制權(quán)、支配權(quán)和懲罰權(quán)，但是政府治理卻并不完全依賴于這些權(quán)力，它還取決于公眾的廣泛認(rèn)同。如果作為被管理者的民眾服從政府，是由于自覺而不是害怕或恐懼，那么政府就取得了合法治理的民主基礎(chǔ)。共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，其執(zhí)政的政策主張主要通過黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府去推行，黨對社會的治理，不能僅限于通過黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府的國家權(quán)力的行使來實(shí)現(xiàn)，更要依賴于民眾的自覺服從。民眾的同意是執(zhí)政黨具有民主基礎(chǔ)的體現(xiàn)，政府行政過程中推行廣泛的民眾參與，集民眾的智慧和同意于行政活動之中，政府的權(quán)威就得到了民眾的認(rèn)同。執(zhí)政黨也就在政府民主行政的過程中，獲得了對社會的有效治理。

　　(二)民主行政是民主執(zhí)政的實(shí)現(xiàn)形式

　　民主行政以政府管理的公眾參與決策機(jī)制來體現(xiàn)民主執(zhí)政。隨著市場經(jīng)濟(jì)的建立和日益完善，公共事務(wù)管理的主體不再僅限于政府，非政府的公共部門與一些私營機(jī)構(gòu)乃至個人都可以充當(dāng)公共管理的主體。公共管理主體范圍的拓展，導(dǎo)致政府決策模式的制度變遷。現(xiàn)代治理理論在公共領(lǐng)域興起并得到運(yùn)用，提出了嶄新的“治理”理念�！爸卫硎钦�治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作、強(qiáng)制與自愿的合作�！闭�府在決策過程中需要有公民廣泛的參與，有了公眾參與的政府決策才能得到廣泛的社會認(rèn)同，推行政府政策就能更順利。長期以來，按計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思維，黨及其掌控下的政府是公共事務(wù)決策的唯一主體，政府是萬能的，一切依賴政府，這就導(dǎo)致政府管了許多不該管、也管不好的事，從而出現(xiàn)政府失靈。這顯然不利于黨的執(zhí)政地位的鞏固和執(zhí)政能力的提高。推行政府決策的公眾參與機(jī)制，是改革傳統(tǒng)黨政關(guān)系模式和政府決策模式的需要。現(xiàn)代公共行政賦予公眾作為政府公共服務(wù)的“使用者”身份。作為公共服務(wù)的使用者，公眾有權(quán)要求行政機(jī)關(guān)遵守公共服務(wù)的原則，諸如平等原則、持續(xù)性原則等，這些原則體現(xiàn)了普遍利益、社會安定和共同福利的要求。作為公共服務(wù)的使用者，參與政府公共事務(wù)決策是一項(xiàng)基本的民主價值追求，公眾享有參與決策過程的權(quán)利。作為公共服務(wù)使用者，公眾還會要求黨在領(lǐng)導(dǎo)和影響政府公共決策的過程中也應(yīng)通過民主的程序，正確處理與政府的關(guān)系，從而促進(jìn)黨的執(zhí)政方式的科學(xué)化、民主化與法制化。

　　民主行政通過政府行政的程序化管理機(jī)制來體現(xiàn)民主執(zhí)政。政府管理程序化是政府管理方式轉(zhuǎn)變的重要環(huán)節(jié)，它為公眾參與公共行政提供了法定的渠道，它可使公眾在政府管理中由單純的管理對象變?yōu)榭梢酝ㄟ^行政程序制約管理者的參與性力量，從而實(shí)現(xiàn)對政府管理過程的直接監(jiān)督和控制。但是，從現(xiàn)階段的實(shí)際情況看，政府行政過程中的程序化管理機(jī)制還很不健全，還缺乏具體的制度和程序作為保障。民主行政就是要建立這樣一種機(jī)制，允許公眾主動參與到行政事務(wù)中來，通過行政程序使公眾參與到行政權(quán)力的運(yùn)作中來，以社會的力量來監(jiān)督政府權(quán)力的行使。我國公民在政治上的崇高地位決定了公民可以制約權(quán)力，也有權(quán)制約權(quán)力，我們?nèi)鄙俚氖侵萍s權(quán)力的具體途徑。建立程序化的政府管理機(jī)制，就是將民主的精神貫徹落實(shí)到政府行政和管理活動和程序中去，這是政府管理方式進(jìn)步的一個重要的方面，也是實(shí)現(xiàn)民主執(zhí)政的需要。民主行政以政府管理的競爭性服務(wù)機(jī)制來體現(xiàn)民主執(zhí)政�！肮�共服務(wù)是行政部門為直接滿足公共利益需要而從事的活動，它是公共行政最直接體現(xiàn)其價值取向的領(lǐng)域�！笨赸政府在公共服務(wù)過程中最能體現(xiàn)出執(zhí)政黨執(zhí)政的民主價值。市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展所帶來的人們競爭意識的強(qiáng)化，對黨的執(zhí)政方式產(chǎn)生了不容忽視的沖擊。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府不僅在資源配置中居輔助地位(起主導(dǎo)作用的是市場)，而且傳統(tǒng)的政府作為公共產(chǎn)品壟斷者的地位也被打破。隨著公共管理主體的擴(kuò)大，公眾具有了更多的選擇機(jī)會。政府管理過程中允許更多的主體參與到提供公共產(chǎn)品的過程中來，就是建立一種民主選擇的機(jī)制，一種公眾對公共產(chǎn)品的供給主體的競爭性選擇機(jī)制，這種機(jī)制構(gòu)成了對政府實(shí)行民主行政的巨大壓力，如果政府不能提供價廉而質(zhì)高的公共服務(wù)，就可能失去公眾的支持和信任。公眾有了選擇機(jī)制實(shí)際上是對政府公共服務(wù)壟斷化所導(dǎo)致的官僚主義和效率低下的校正，也是推動黨改變執(zhí)政方式，實(shí)行民主執(zhí)政的強(qiáng)大動力。因此政府可以通過競爭性服務(wù)機(jī)制，來實(shí)現(xiàn)民主行政，進(jìn)而推動黨的民主執(zhí)政。

　　二、以民主行政的新理念實(shí)現(xiàn)民主執(zhí)政方式的變革

　　(一)運(yùn)用民主行政的治理理念來實(shí)現(xiàn)民主執(zhí)政方式的變革

　　就公共管理的主體而言，民主行政中的治理理念要求人們重新理解政府。傳統(tǒng)的觀念認(rèn)為，公共事務(wù)的管理權(quán)是由行政部門來掌握的。行政部門實(shí)行官僚制，整個行政權(quán)最終集中到單一的最高權(quán)力中心。民主行政中的治理理念認(rèn)為，任何國家的公共事務(wù)管理中心從來就不止一個。當(dāng)我們強(qiáng)調(diào)政府要提供大量公共服務(wù)的時候，大量從事生產(chǎn)和經(jīng)營性活動的國有企業(yè)或國營部門出現(xiàn)在公共領(lǐng)域，增加了政府的復(fù)雜性。政府的行政權(quán)進(jìn)一步劃分為管理權(quán)和服務(wù)權(quán)，所謂“公共部門”(Public Sectom)的概念實(shí)際上將國有企業(yè)和行政管理部門融合在一起，混淆了秩序、法治和效率、質(zhì)量兩套相對獨(dú)立的價值觀。在現(xiàn)實(shí)生活中，民營性和志愿性機(jī)構(gòu)(第三部門)愈來愈多地參與戰(zhàn)略性決策和服務(wù)供給。過去幾乎全然屬于政府的責(zé)任，現(xiàn)在有許多由非政府組織來分擔(dān)。在對待社區(qū)管理、環(huán)境資源、公共工程、貧困開發(fā)、文化保護(hù)等領(lǐng)域，民營性和志愿性機(jī)構(gòu)的作用愈來愈明顯。即使由黨和政府進(jìn)行決策的領(lǐng)域，大部分也是由眾多有勢力的機(jī)構(gòu)和個人共同作出。在某些領(lǐng)域，非政府組織和個人甚至比黨和政府擁有更大的優(yōu)勢。從治理的主體來看，政府與非政府組織等多個主體共同構(gòu)成治理的主體，黨執(zhí)政的方式，以及在黨領(lǐng)導(dǎo)下的行政方式，必須加強(qiáng)民主，治理的實(shí)質(zhì)體現(xiàn)了民主精神，治理理念的運(yùn)用實(shí)現(xiàn)了執(zhí)政和行政的民主要求。

　　從權(quán)力運(yùn)行方向來看，傳統(tǒng)公共行政中的統(tǒng)治觀念，主要遵循官僚層級式的控制，權(quán)力沿著層級線自上而下地流動，主要是運(yùn)用黨和政府的權(quán)威，對社會事務(wù)實(shí)行單向度的控制；
對于管理對象來說，主要是接受和服從。而治理理念認(rèn)為，在實(shí)現(xiàn)公共管理的過程中，各個主體間協(xié)調(diào)和溝通需要突出和憑借合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威。這時權(quán)力的流向是雙向或多向的，不是單一的和自上而下的。它所強(qiáng)調(diào)的是一種上下互動的過程，強(qiáng)調(diào)公民和社會機(jī)構(gòu)的參與，其權(quán)力運(yùn)行向度是多元的、相互的。黨實(shí)現(xiàn)民主執(zhí)政與政府落實(shí)民主行政，都必須接受和參與這種互動。

　　治理理念的運(yùn)用，大大擴(kuò)展了政府行政中的民主形式，治理理念是建立在民主行政基礎(chǔ)上新的執(zhí)政方式，將治理理念運(yùn)用于政府管理中，就是將現(xiàn)行民主政治運(yùn)用到我國具體的行政活動中，這無疑是黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府行政行為的創(chuàng)新，它代表著政府運(yùn)用現(xiàn)代民主政治的方式對社會進(jìn)行管理，這也是黨民主執(zhí)政的具體體現(xiàn)，并且具有鮮明的時代特點(diǎn)，符合世界政治發(fā)展的大趨勢。

　　(二)運(yùn)用民主行政的公共理念來實(shí)現(xiàn)民主執(zhí)政方式的變革

　　首先，民主行政的公共理念實(shí)現(xiàn)了黨執(zhí)政的公共性。黨執(zhí)政的公共性體現(xiàn)了黨對現(xiàn)代民主政治建設(shè)的適應(yīng)，民主行政的公共理念的運(yùn)用是政府實(shí)行民主行政的重要方式。政府是一個具有公共性的組織，政府的公共性是指政府產(chǎn)生、存在的目的是為了公共利益、公共目標(biāo)公共服務(wù)以及創(chuàng)造具有公益精神的意識形態(tài)等。n 政府作為這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)手段之一從來不會公然宣布自己喪失公共目的而淪為私人機(jī)構(gòu)，政府必須保護(hù)國家安全、提供法律手段、提供社會福利和保護(hù)國民財產(chǎn)，等等。

　　其次，民主行政的公共理念推動了黨組織成為協(xié)調(diào)各方的“公共物”。這種公共性在民主行政的過程中得到了充分的反映。它在很大程度上改變了傳統(tǒng)行政和管理方式的弊端。

　　再次，民主行政的公共理念保證了黨組織對公眾的“回應(yīng)”。執(zhí)政為民這是黨執(zhí)政的基礎(chǔ)，執(zhí)政黨在制訂路線方針政策的過程中應(yīng)以公共利益為重，確立立黨為公、執(zhí)政為民的目標(biāo)。民主行政的公共理念，保證了黨和政府決策中人本思想的實(shí)現(xiàn)，這是民主發(fā)展的需要。人本思想的確立，要求政府在對黨的路線方針政策的執(zhí)行過程中對于公眾要有“回應(yīng)”�，F(xiàn)代民主政體要求黨和政府對民眾的主張做出迅速的反應(yīng)，及時代表民意，并對正在施行中的政策的合法性和有效性進(jìn)行跟蹤，及時做出反饋。政府在執(zhí)行黨的路線方針政策的過程中是否體現(xiàn)了公共利益，公眾最有發(fā)言權(quán)。黨和政府對于公眾反映的問題快速作出回應(yīng)，就可以使黨和政府的行為緊緊圍繞著公眾利益。

　　(三)運(yùn)用民主行政的顧客理念來實(shí)現(xiàn)民主執(zhí)政方式的變革

　　黨要堅(jiān)持為人民執(zhí)政、靠人民執(zhí)政，但如何堅(jiān)持為人民執(zhí)政及如何靠人民執(zhí)政呢?我們常常缺少可操作的程序來實(shí)現(xiàn)，因?yàn)椤叭嗣瘛笔且粋�抽象的政治概念，它不能由具體的單個的個人來代表，因此，人民的民主參與往往由于缺少程序而難以操作，而民主行政中的“顧客導(dǎo)向”則可彌補(bǔ)這一程序上的不足。顧客導(dǎo)向“一是指公共產(chǎn)品和服務(wù)的最終使用者；
二是指相對意義上的顧客，即公共產(chǎn)品和服務(wù)供給過程中的參與者�！鳖櫩蛯�(dǎo)向的政府管理是一種“倒流程”的政府管理方式，政府關(guān)注的焦點(diǎn)對準(zhǔn)顧客的需求，政府職能、政府行為、政府改革都圍繞著顧客來展開，一切都是以顧客為導(dǎo)向和中心，并以顧客的滿意度作為政府運(yùn)行最大的使命和考量�！坝衅髽I(yè)家精神的政府已開始轉(zhuǎn)變它們自己。它們通過顧客調(diào)查、重點(diǎn)群體和各種各樣的其它方法，開始仔細(xì)聽取顧客的意見。它們開始向顧客提供選擇，包括學(xué)校?點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　娛樂設(shè)施，甚至治安服務(wù)。而且它們把各種資源直接交到顧客手里，讓他們選擇服務(wù)提供者，從而開始讓顧客坐到駕駛員的座位上�！闭�府顧客導(dǎo)向的運(yùn)用體現(xiàn)為政府獲取資源的方向不是其它國家機(jī)構(gòu)，而是直接來源于顧客。政府部門如果不能提供良好的服務(wù)，就不能從顧客手中獲取資源，這就迫使政府從公眾手中獲得資源以保證組織的生存和發(fā)展。行政過程中推行顧客導(dǎo)向，無形中抬升了人民的地位，可以在行政中落實(shí)為人民執(zhí)政和靠人民執(zhí)政的要求。

　　(四)運(yùn)用民主行政的“無縫隙”理念來實(shí)現(xiàn)民主執(zhí)政方式的變革

　　無縫隙政府是行動快速并能夠提供品種繁多的、用戶化和個性化的產(chǎn)品和服務(wù)的組織。“無縫隙組織的顧客與服務(wù)提供者直接接觸；
兩者之間不存在繁文縟節(jié)、踢皮球，或者是諸多遁詞。顧客的等候時間大大縮短。無縫隙組織以一種整體的而不是各自為政的方式提供服務(wù)�！� “無縫隙政府”正是試圖以低成本、高效率、面對面、多樣化的服務(wù)．來滿足公民對于公共產(chǎn)品的個性化需求。而這些正是民主執(zhí)政所追求的，因?yàn)榻�立高效和廉價的政府是民主政府的體現(xiàn)，黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府要最大限度地滿足人民的需要，無縫隙服務(wù)能充分體現(xiàn)黨和政府的民主性和人民性。西方行政改革中政府無縫隙理念追求行政行為的零頤客成本，即最大限度地減少顧客(公眾)所支付的成本。政府培養(yǎng)自己忠誠顧客的最有效方法是盡力將顧客成本降低，設(shè)法消除使用公共產(chǎn)品和服務(wù)過程中的顧客成本，盡量避免官僚主義、層級繁多、相互推諉、手續(xù)煩瑣、公文旅行和亂攤派、亂收費(fèi)等問題出現(xiàn)。政務(wù)公開、現(xiàn)場辦公、集中辦公、社會承諾、上門服務(wù)、電子政務(wù)等產(chǎn)品和服務(wù)受到普遍歡迎，正是追求零顧客成本的結(jié)果，即政府直接與顧客接觸，提供足夠的信息，使用靈活的服務(wù)方式，盡力為顧客提供各種方便，使購買和使用公共產(chǎn)品的服務(wù)過程盡量簡單、快速，以減少顧客在這一過程中金錢、時間、體力和精力消耗以及隨之而來的風(fēng)險，從而使顧客成本最小化，提高顧客的滿意程度。西方國家政府行政改革中有關(guān)官僚制組織所存在的問題，我們同樣存在，因此，雖然“無縫隙”一詞未被我們采用，但是追求公眾的零成本，為公眾提供最大的便利方式，同樣也是我國行政改革的目標(biāo)，這些措施具有現(xiàn)代民主政治的共性，即將公眾的利益放在頭等重要的位置上，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)是對民主執(zhí)政和執(zhí)政為民的合理解釋。

　　注釋：

　　[1]胡寧生：《中國政府形象戰(zhàn)略》(序言)，中央黨校出版社1998年版；

　　[2]俞可平：《治理與善治》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年第6期；

　　[3]王運(yùn)生 “當(dāng)代民主行政的價值、構(gòu)架與生態(tài)環(huán)境”，《中國行政管理》2000年第6期；

　　[4]祝靈君、聶進(jìn)：“公共性與自利性：一種政府分析視角的再思考”，《社會科學(xué)研究》2002年第2期；

　　[5]拉塞爾•M•林登：《無縫隙政府》，中國人民大學(xué)出版社2002年版；

　　[6]奧斯本、蓋布勒：《改革政府——企業(yè)精神如何改革著公營部門》，上海譯文出版社1996年版。

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