賈康：國(guó)有土地租金與公共財(cái)政

　　這個(gè)題目本身相對(duì)簡(jiǎn)單。我們前兩年，在制度上已經(jīng)明確規(guī)定，地方政府所有的土地收入必須進(jìn)行預(yù)算，意味著他要接受全套預(yù)算程序的約束，而且預(yù)算發(fā)展的方向是越來越接近現(xiàn)代意義上公共財(cái)政公開透明，加入民營(yíng)以后，走到法律化、民主化，決定預(yù)算配置的狀態(tài)上去，現(xiàn)在沒有什么障礙，就是怎么往前推的問題，現(xiàn)在具體政府層面的土地收入，首先是進(jìn)預(yù)算里面的基金賬戶，特別的專戶，財(cái)政部也已經(jīng)明確提出以后在預(yù)算形式上，大致要分幾種相對(duì)獨(dú)立的預(yù)算形式，一個(gè)是公共收支預(yù)算，或者過去所說的經(jīng)常性預(yù)算，另外一塊叫基金預(yù)算，它的特點(diǎn)是關(guān)注性比較大，可能它招牌掛多少塊，成交多少塊，可能一下出現(xiàn)一個(gè)收入高峰，第二年可能一塊都不賣，就沒有什么現(xiàn)金流。

　　另外，還有國(guó)有資本預(yù)算，中央從08年開始正式運(yùn)行了，在現(xiàn)在的框架里，還有一個(gè)社會(huì)保障預(yù)算，如果真正實(shí)行起來，可能要有一個(gè)前提，就是我們國(guó)家社保體系，這個(gè)收費(fèi)是不是要改成社會(huì)保障稅�，F(xiàn)在的國(guó)有土地制度框架，我沒有感到什么突出的問題，就是要實(shí)質(zhì)性的推進(jìn)這些收入的公開、透明，真正接受現(xiàn)代意義預(yù)算程序里的應(yīng)該有的約束，通過一些參與定預(yù)算，越來越多的、實(shí)質(zhì)性的引入公眾意愿的表達(dá)，公眾的知情權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、建議權(quán)，乃至最后民主決策的決策權(quán)，從概念到實(shí)際一步一步的到位，似乎就這么一個(gè)大的思路。

　　相配套的，要在國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源，國(guó)有資本管理體系方面，進(jìn)一步理清一些關(guān)系，我們國(guó)家現(xiàn)在大的框架是，16 大以后明確了中央地方分級(jí)行使國(guó)有資產(chǎn)出資人職責(zé)，成立專門機(jī)構(gòu)，中央層面是國(guó)資委，地方和省市級(jí)也成立這樣的機(jī)構(gòu)，現(xiàn)在的國(guó)資會(huì)主要管的是一個(gè)大企業(yè)，非金融類的大企業(yè)，中央級(jí)的已經(jīng)把200家兼并重組到100多家，現(xiàn)在想把數(shù)目進(jìn)一步的調(diào)減到100家以下，地方的情況各自不同，做了一些探索。

　　金融方面，實(shí)際上一個(gè)重要的管理主體就是匯金，匯金現(xiàn)在作為國(guó)家主權(quán)基金，是風(fēng)投公司里一個(gè)最有實(shí)際影響力的法人套在那里，匯金在控股、功能中介和其他一些銀行，包括光大等等，也在處理原來的資產(chǎn)管理公司怎么轉(zhuǎn)型，從原來的簡(jiǎn)單處理金融系統(tǒng)的呆壞帳，轉(zhuǎn)到以后真正的企業(yè)化狀態(tài)上去，在這個(gè)圖形里面，我個(gè)人想回過頭去看，這套規(guī)則和相關(guān)的制度框架，雖然在理論論述起來比較清楚，但是今天我聽到大家的發(fā)言以后，我感覺前面產(chǎn)權(quán)層面的東西似乎問題大得多，我簡(jiǎn)單說說自己很不成熟的想法，土地的租金如果認(rèn)為是國(guó)有的，它在邏輯上就連起來了，但是我們前面國(guó)有的狀態(tài)是什么，82年憲法如果是這樣一個(gè)框架，文革中我看過白紙黑字，中國(guó)所有的土地都是國(guó)有的，那可能不是憲法層面的解釋，但是實(shí)際的處理是這樣的。到了82年的時(shí)候，它做成兩塊，我們改革開放30年往前走，到底怎么走，簡(jiǎn)單的說是三條路，第一條路維持現(xiàn)狀的不變，農(nóng)村還是集體所有，城市還是國(guó)家所有，但是矛盾顯而易見，而且越走路越窄。

　　秦暉前面說的精神我是很贊成的，我們過去基本是背集體的，不是自愿結(jié)社，不是進(jìn)出自由的，按照如果能走到自愿結(jié)社，土地能不能隨著自由意志的社會(huì)成員，實(shí)現(xiàn)跟著走的流動(dòng)呢？似乎操作上也無法實(shí)現(xiàn)，比如說一個(gè)村子里面，有外面的姑娘嫁進(jìn)來了，你給不給她一塊地？處理情況千差萬別，如果你村的姑娘嫁出去了，你給不給她一塊地帶走？肯定不行。往下走，所有的程序不可能，它的意義在現(xiàn)實(shí)生活里面，就很顯然是一個(gè)空洞的東西。集體概念之下這種土地的實(shí)際的符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則的流轉(zhuǎn)，我個(gè)人感覺是一個(gè)死結(jié)，看不到出路，它帶來的很多矛盾以后會(huì)越來越制約中國(guó)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、市場(chǎng)化，這是我個(gè)人的一個(gè)很粗糙的判斷。

　　如果說維持現(xiàn)狀會(huì)使路越走越窄，那么要找另外的路，第一，真正的實(shí)行耕者有其田，農(nóng)村承包地就是他的自有產(chǎn)權(quán)，這條路，我個(gè)人看來看去，這么多年在政治和社會(huì)承受力上似乎過不去，決策集團(tuán)恐怕形成不了這樣的一致決策，實(shí)際執(zhí)行起來，方方面面都說不上，我們現(xiàn)在的體制上，首先要在最高決策性能夠形成一致同意的形式，要做很大的轉(zhuǎn)變，社會(huì)方方面面怎么跟著走，那是做工作的問題，這條似乎看不到可操作性。

　　再有一個(gè)方向，似乎是排除法剩下的最大一條道，就是把所有的土地按照香港的模式，法律上定為都是國(guó)有，這個(gè)問題值得探討，假定這條路值得往前探索，在法律上宣布所有的土地都是國(guó)有的同時(shí)，同時(shí)宣布農(nóng)村的事實(shí)上的永佃制，就是給他一個(gè)更清晰的表述，保護(hù)農(nóng)用地承包制的格局不受時(shí)事的影響，但是怎么一直走到?jīng)]有實(shí)施障礙的狀態(tài)，它可以按照中國(guó)的改革路徑往前推，同時(shí)在城鎮(zhèn)土地方面有沒有可能做一套方案，至少要相對(duì)而言，對(duì)歷史上能交待過去一次理清歸還歷史欠帳的方案，過去該怎么處理的事情，當(dāng)然很多是案例性質(zhì)的，給它一個(gè)交待，應(yīng)該一次性解決好小產(chǎn)權(quán)房的問題，就是新定一個(gè)契約，多少種選擇，你們雙方選擇一種，這個(gè)契約替代以前他們認(rèn)為自己可作為評(píng)定的東西，給一個(gè)新起點(diǎn)，到了這個(gè)情況下，是不是有可能進(jìn)入一個(gè)統(tǒng)一市場(chǎng)狀態(tài)，就是國(guó)有土地的使用權(quán)，流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)上的租金就進(jìn)入預(yù)算。

　　至于另外一個(gè)東西，國(guó)家憑借社會(huì)統(tǒng)治者、社會(huì)管理者征收的稅，那是另外一個(gè)性質(zhì)的問題，比如我理解，現(xiàn)在土地招牌掛在市場(chǎng)上收的營(yíng)業(yè)稅、所得稅、土地增值稅，那是稅的概念，價(jià)格體現(xiàn)的是租金價(jià)格，你拿了這個(gè)地，你搞停車場(chǎng)收停車費(fèi)，那個(gè)是費(fèi)的概念，租、稅、費(fèi)還是可以理清的。

　　似乎在這個(gè)大的框架下，至少可以探討探討，我想來想去，無非這三個(gè)理論上的東西，如果否定了，維持現(xiàn)在的集體所有，否定了不可操作的農(nóng)村真正的耕者有其田的法律上處理，似乎只剩下這么一個(gè)方法了。請(qǐng)各位批評(píng)指正！

　　[ 本文為作者在天則經(jīng)濟(jì)研究所《國(guó)有土地權(quán)利行使的現(xiàn)狀與改革》研討會(huì)上的發(fā)言，文稿經(jīng)作者審閱。]

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