于建嶸：縣政改革：解決社會危機要以空間換時間
發(fā)布時間:2020-06-19 來源: 散文精選 點擊： 
中國有兩千多個縣，可以在十個縣甚至一百個縣做試點，十年再擴大到一千個縣，再十年擴大到所有的縣，以空間換時間，給民眾一個明確的時間表。
中國已經(jīng)進入到一個經(jīng)濟結(jié)構(gòu)亟待調(diào)整，利益分配矛盾突出，社會群體事件高發(fā)的特殊時期，如何看待中國的穩(wěn)定問題，中國社會如何才能長治久安，《新民周刊》就此訪問了著名學(xué)者、中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員于建嶸。
放棄追求剛性穩(wěn)定
《新民周刊》：近幾年中國的群體性事件在數(shù)量上有所增加，激烈程度也有所上升，像貴州的甕安事件、湖北的石首事件和吉林的通鋼事件，都引起了全國性的關(guān)注，您如何看待中國社會的穩(wěn)定現(xiàn)狀？
于建嶸：我認為中國社會總體上是穩(wěn)定的。中國的社會群體性事件有工人、農(nóng)民的維權(quán)，有社會泄憤事件，也有騷亂，特征各不相同。農(nóng)民維權(quán)，主要是為了土地問題，占到農(nóng)村問題的60%以上；
與農(nóng)民維權(quán)的訴求不同，勞資沖突是工人維權(quán)的主要訴求；
對于城市市民來說，業(yè)主維權(quán)是市民維權(quán)的主要議題。
而甕安事件和石首事件，我把它叫做社會泄憤事件，是一種特殊的群體性事件。
社會泄憤事件的首要特征是無組織動員，由偶然事件引起，突發(fā)性極強。第二，參與者無利益訴求。絕大多數(shù)參與者與最初引發(fā)的事件并沒有直接利益關(guān)系，主要是路見不平或借題發(fā)揮，表達對社會不公的不滿，以發(fā)泄為主。第三，無規(guī)則底線，有打、砸、搶、燒等違法犯罪的行為，針對的對象，主要是公權(quán)機關(guān)的財產(chǎn)及其人員，但并不侵犯普通民眾的財產(chǎn)和人身。石首事件完全符合這些特征，而且對這些特征有所強化，表現(xiàn)為規(guī)模大、時間長、暴力對抗程度加強等。因此，它是一起典型的社會泄憤事件。
維權(quán)活動是因為利益沖突引發(fā)的，社會泄憤事件是因社會心理失衡發(fā)生，它們對社會秩序產(chǎn)生了一定的影響，但這些事件并不能從根本上動搖中國政治的統(tǒng)一性和社會管治的有效性。
《新民周刊》：您覺得已經(jīng)發(fā)生的這幾起影響較大的社會泄憤事件的原因是什么？
于建嶸：一方面是當?shù)毓倜駥α⒌那闆r比較嚴重，群眾對當?shù)卣�、�?jīng)濟、民生等現(xiàn)實情況存在不滿，認為地方政府機關(guān)在社會秩序維護、司法公平公正等方面有明顯不足，群眾心中累積了大量的怨氣和怒氣且長期得不到發(fā)泄。石首事件中，根據(jù)目前的報道，幾年前發(fā)生過類似的離奇事件，群眾擔(dān)心事件一再重演；
兩起蹊蹺的死亡，都被地方公安機關(guān)草草地做出了“自殺”結(jié)論，群眾對能否依法、依程序辦事產(chǎn)生了懷疑。另一方面，導(dǎo)火索事件能否引發(fā)集體性的泄憤，與當?shù)卣闹卫砟芰吞幹眉夹g(shù)有關(guān)。石首事件中，在事件發(fā)生后3天內(nèi)，特別是“黃金24小時”內(nèi)，現(xiàn)場沒有出現(xiàn)官員與群眾對話，沒有人來解答群眾的疑問，沒有人來安穩(wěn)群眾情緒；
地方政府忙于強行斷網(wǎng)、封鎖消息，給小道消息提供了傳播的土壤；
忙于給現(xiàn)場斷電和調(diào)動警力，推動了進一步對抗，等等�？梢哉f，當?shù)毓賳T不作為、亂作為，對事件的發(fā)展起到了很大的負面作用。
《新民周刊》：在吉林通鋼事件發(fā)生后，河南又發(fā)生一起因鋼鐵企業(yè)改制導(dǎo)致的群體事件，有人喊出了“向通鋼老大哥學(xué)習(xí)”的口號，您覺得，群體事件會不會有示范效應(yīng)，從而影響到當前的穩(wěn)定？
于建嶸：那要看你怎么理解穩(wěn)定。如果我們承認，沖突是社會生活的常態(tài)，就會發(fā)現(xiàn)，連小兩口都會鬧架，關(guān)鍵不在于他們是不是鬧了架，而在于他們對家庭生活是否有共識。對一個社會來說，關(guān)鍵不在于沒有沖突，而在于沖突能否及時表達并得到正確處理。
我不認為社會泄憤事件是絕對的壞事，也不認為它們是破壞“穩(wěn)定”而急需要解決的頭等大事。社會泄憤事件雖然采取的是非正常手段，但它也暴露了問題，提供了及時解決矛盾的機會。值得警惕和預(yù)防的是我們把社會的穩(wěn)定理解成一種“剛性穩(wěn)定”，一味求穩(wěn)，追求一種絕對的社會秩序，為此不惜掩蓋矛盾甚至動用非法手段，為迅速平息事端，在處置過程中濫用警力，致使暴力手段不斷升級。
《新民周刊》：什么是“剛性穩(wěn)定”？
于建嶸：“剛性穩(wěn)定”以社會絕對秩序作為管治目標。比如說，根據(jù)《憲法》第41條和國務(wù)院的《信訪工作條例》，老百姓可以上訪，但地方政府認為，你到北京去上就是不穩(wěn)定的因素。信訪是民眾解決問題和社會參與的方式，為什么把它說成是不穩(wěn)定的因素呢？因為地方政府追求的是“剛性穩(wěn)定”，它追求的是一種絕對的社會秩序。我認為追求這種穩(wěn)定包含有巨大的社會風(fēng)險。我們的政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變觀念，追求一種不會折斷的，更加有韌性的穩(wěn)定。
《新民周刊》：如何把“剛性穩(wěn)定”變成“韌性穩(wěn)定”呢？
于建嶸：一是要解決利益均衡和利益表達的問題。中國社會80%以上的矛盾是人民內(nèi)部矛盾，也就是所謂的“人民幣的矛盾”。要確保利益的均衡，使利益沖突不至于發(fā)展成大的問題，我們就要建立公平、公正的社會分配體制。
從剛性穩(wěn)定向韌性穩(wěn)定轉(zhuǎn)變，首先是要解決利益問題，但最關(guān)鍵的不在于利益。我想一個真正穩(wěn)定的社會，應(yīng)該是一個在《憲法》框架內(nèi)有民主、有真正利益表達的社會，這樣問題就來了，怎么改？如果我們希望這個國家、這個民族能夠順利地發(fā)展，不進行政治體制改革是很難解決問題的。
對于政治體制改革我有一些想法。理論界最初對村一級的自治寄予了很大的希望，最后發(fā)現(xiàn)村一級不行，因為它并不是最基層政權(quán)。所以我現(xiàn)在思考的是，真正要改變中國的就是縣，從縣級政權(quán)做起，在縣級政權(quán)進行真正的體制改革，這是有可能實現(xiàn)的一個目標。因為這樣既不影響整個國家體制的變動，又能夠為整個國家體制找出一條出路。
政改從縣級做起
《新民周刊》：近一兩年，中國在進行“省管縣”的改革，這是您理想中的縣政改革方向嗎？
于建嶸：所謂省管縣，目前多是指“省直接管理縣(市)財政體制改革”，主要內(nèi)容，一方面是擴大縣級政權(quán)的財權(quán)，縣財政直接對省負責(zé)，即在財政收支劃分、專項撥款、預(yù)算資金調(diào)度、財政年終結(jié)算等方面，由省直接分配下達到縣(市)，縣財政和地級市本級財政一樣都直接同省財政掛鉤，減少地級市對財政資金的截留；
另一方面是擴大縣政權(quán)的事權(quán)，把原來必須由地級市審批、審核和管理的項目權(quán)限下放到縣里，還提高了一些縣級官員的行政級別，由廳級干部擔(dān)任縣長。這目前是縣政改革的大方向。
“強縣擴權(quán)”是一種行政上的分權(quán)，其問題是難以防范權(quán)力被濫用。海南省委書記衛(wèi)留成就說，海南實行省直管縣的體制，縣(市)委書記的行政級別高(正廳級)，權(quán)力過于集中，班子內(nèi)部監(jiān)督和同級紀委監(jiān)督較難。
要解決這個問題，需要實行地方自治。我認為，縣政改革如果只是在省市縣三者的職權(quán)關(guān)系上做文章，是很難取得真正的成效的，需要有新的改革思維，需要有體制性的突破。這個突破就是要把縣政自治作為縣政改革的方向和目標。
《新民周刊》：“縣政自治”與“省管縣”的區(qū)別在哪里？
于建嶸：“縣政自治”與“省管縣”有一致性，就是要求擴大縣級政權(quán)的權(quán)力，但最終的目標不同�？h政自治下縣政權(quán)的權(quán)力來源于根據(jù)法律所獲得的自治地位，而“省管縣”下，縣政權(quán)的權(quán)力來源于省的授權(quán)。行政分權(quán)解決的是中央與地方的關(guān)系問題，政治分權(quán)則是解決政治權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)力來源問題。在這種意義上，“強縣擴權(quán)”到“縣政自治”是從行政性分權(quán)向政治分權(quán)的轉(zhuǎn)變。
事實上，按照地方自治原則建立縣域政治并不是新的設(shè)想。孫中山在設(shè)計中國政治發(fā)展的一個重要目標就是在縣政自治的基礎(chǔ)上構(gòu)建一個現(xiàn)代國家。他認為縣的自治權(quán)是相對獨立于省的，而不是依賴于省的授權(quán)。
當年《建國綱領(lǐng)》中非常明確地說過，把縣級政權(quán)做實，這個國家就可能找到一條路，因為所有縣級政權(quán)是直接和民眾面對面的，中央、省的政權(quán)都是管理官員。如果今天我們把縣級政權(quán)做好了，就能為將來整個國家健康發(fā)展打下了伏筆。
《新民周刊》：那您心目中的縣政改革，要改什么？怎么改？
于建嶸：有幾個大方向，第一是落實《憲法》上的制度安排，做實人大代表選舉�？h內(nèi)居民，不管是城市戶口還是農(nóng)村戶口，一人一票，同票同權(quán)，選舉出人大代表候選人，再通過候選人競選，選舉出人大代表。人大代表專職化，設(shè)立專用經(jīng)費，在當選選區(qū)設(shè)立工作室，向其選民匯報工作，及時處理群眾反映的問題。取消人大常委會，通過全體會議審議相關(guān)事項，人大主任也由人大全體會議選舉產(chǎn)生。
第二，一個縣的行政長官拿到人大來選，而不是組織的調(diào)派。應(yīng)該在當?shù)鼐用裰挟a(chǎn)生，而不是從外地派任。當選的縣行政長官在任期內(nèi)不得升遷或調(diào)動，辭職的至少兩年內(nèi)不得擔(dān)任公職。
為了解決目前執(zhí)政黨和國家機構(gòu)的二元化運作模式的問題，在縣一級未必要強調(diào)“黨政分開”，反而可以實行“黨政合一”�？h行政長官應(yīng)是黨員，當選后同時擔(dān)任縣委書記，其行政權(quán)力要受人大的監(jiān)督和司法機關(guān)的制衡，就一縣之內(nèi)的所有事項向居民負責(zé)。
第三，一定要進行司法改革，樹立司法權(quán)威�，F(xiàn)在不少問題都發(fā)生在這個環(huán)節(jié)，你要告，地方法院不給你立案，你只好去上訪。中國要解決“剛性穩(wěn)定”所帶來的社會問題，要用司法權(quán)威來制衡基層政府。有司法權(quán)的制衡，司法能夠承擔(dān)起最后的社會底線，社會沖突的發(fā)生會少很多。
給民眾一個明確的時間表
《新民周刊》：您曾經(jīng)有一個提法，希望中國能夠用十年的時間，從現(xiàn)在的體制過渡到直接選舉縣長。
于建嶸：縣政要實現(xiàn)民主自治，就要開放民選縣級領(lǐng)導(dǎo)人�？紤]到中國目前的情況，我認為可以分為兩步走。其一，按照現(xiàn)行體制，真正按民主的原則來進行縣級人民代表大會的代表選舉，并使縣級人民代表大會的代表專職化，再由縣級人民代表大會的代表選舉縣行政長官。其二，經(jīng)過五到十年，通過修改憲法，過渡到直接由全縣選民直接選舉縣行政長官。
《新民周刊》：您覺得這個改革中最難的地方在哪里？
于建嶸：重中之重是達成基本共識，不管經(jīng)濟發(fā)展如何，政改一定要啟動，從縣級政權(quán)開始。經(jīng)濟有周期，不可能一直保持高速增長，我們不要對“中國模式”過分陶醉，過去十幾年，中國的確發(fā)展很快，但也要看到，全世界的經(jīng)濟都在增長。政改不啟動，以后經(jīng)濟還會有問題。
在改革的過程中，執(zhí)政的人需要智慧，要通過改革，給民眾信心。中國有兩千多個縣，可以先在十個縣甚至一百個縣做試點，十年再擴大到一千個縣，再十年擴大到所有的縣，以空間換時間，給民眾一個明確的時間表。
在這個過程中，需要一個有品格的知識界，能夠真正做到獨立思考，通過批評與建議，推動改革朝前走。
(《新民周刊》2009年8月26日）
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