丁菊紅,鄧可斌：內(nèi)生的分權(quán)與中國經(jīng)濟體制改革

　　【內(nèi)容摘要】傳統(tǒng)的分權(quán)理論將分權(quán)作為一個外生變量，忽視了轉(zhuǎn)型經(jīng)濟中分權(quán)的內(nèi)生性特質(zhì)，因而難以回答分權(quán)因何而變遷這個根本性問題。文章在對相關(guān)文獻進行深入歸納與剖析的基礎(chǔ)上，建立了經(jīng)濟增長、分權(quán)與經(jīng)濟體制改革之間關(guān)系的分析框架，認為中國式分權(quán)由經(jīng)濟發(fā)展內(nèi)生而出，并且內(nèi)生的分權(quán)通過對各級政府不同的激勵和約束作用，對經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生了重要影響。同時，分權(quán)的變遷直接影響著中國各方面經(jīng)濟體制改革的變遷。由于中國的改革形成了較為合理的路徑依賴，在各級政府與經(jīng)濟主體順應市場經(jīng)濟規(guī)律進行理性博弈的條件下，這種變遷的結(jié)果會促使政府體制進行更為有效的變革。

　　【關(guān) 鍵 詞】分權(quán) 內(nèi)生性 轉(zhuǎn)型經(jīng)濟 體制改革

　　中國的分權(quán)式改革①是改革開放以來取得偉大成就的關(guān)鍵因素之一。進一步地說，中央和地方政府多年博弈所形成的分權(quán)體制對經(jīng)濟體制改革產(chǎn)生了重要的激勵和約束作用，對經(jīng)濟發(fā)展的影響重大而深遠。本文認為，分權(quán)并不是通常認為的經(jīng)濟外生變量，而是由經(jīng)濟體制改革內(nèi)生出來的，政府與經(jīng)濟發(fā)展之間存在著緊密的內(nèi)生關(guān)系，分權(quán)是由經(jīng)濟體的發(fā)展內(nèi)生引致的結(jié)果，且經(jīng)濟的發(fā)展內(nèi)生出各級政府的分權(quán)變遷；
同時，分權(quán)在促進經(jīng)濟增長的同時，也促進了經(jīng)濟體制改革。中國經(jīng)濟體制改革能否取得更大的成功，關(guān)鍵在于經(jīng)濟發(fā)展如何與分權(quán)形成良好的互動關(guān)系，以推動政府體制進行新的變革。

　　一、分權(quán)的內(nèi)生性

　�。ㄒ唬﹤鹘y(tǒng)外生分權(quán)與內(nèi)生分權(quán)理論比較

　　誕生于西方聯(lián)邦制國家的分權(quán)理論，近年來更多地被運用于分析中國經(jīng)濟體制改革，其中最具代表性的為Qian和Weingast（1997）的研究。他們認為中央和地方政府分權(quán)所形成的經(jīng)濟上的激勵和制約機制，保證了有效率的改革持續(xù)進行，并由此提出“中國特色的經(jīng)濟聯(lián)邦制”這一概念。從激勵的角度來看，分權(quán)在維護市場改革和效率上正面作用顯著，但由于其實施主體政府也存在尋租等行為，甚至可能在高強度激勵下更容易導致政府的失效，因此，分權(quán)也可能對經(jīng)濟有負面影響（Prud’homme，1995）。最近Ruben和Zhuravskaya（2007）的研究就表明，在缺乏地方政府可問責性的情況下，高強度的經(jīng)濟激勵反而容易導致政府官員的腐敗、省級政府保護主義和被既得利益集團所俘獲。

　　中國作為一個典型的轉(zhuǎn)型中政府主導型的經(jīng)濟體，政府的制度安排及其激勵結(jié)構(gòu)是經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵因素，也影響到社會生活的方方面面。改革開放后，在分權(quán)體制下，由于地方政府受到來自中央政府的兩個方面的激勵，一是財政激勵，即“中國特色的財政聯(lián)邦主義”；
二是晉升激勵，如周黎安（2007）提出的“晉升錦標賽”，即中央政府在考核地方官員時以當?shù)氐腉DP增長為主要指標，從而促進了各地政府對GDP指標的標尺競爭，帶來了地方經(jīng)濟的迅速增長，由此將增長理論和分權(quán)理論結(jié)合起來，很好地解釋了改革開放以來的經(jīng)濟發(fā)展。當然，分權(quán)也帶來了一些負面影響，如我國《預算法》明確規(guī)定，不允許地方政府發(fā)行債券進行負債融資，這正是為了約束地方政府在財政分權(quán)下的公共品過度投資行為。但分權(quán)對地方政府投資行為的激勵作用卻不是一紙法規(guī)所能限制的，我國地方政府存在嚴重的隱性債務(wù)已是不爭的事實（宋立，2004）。此外，分權(quán)還不利于經(jīng)濟穩(wěn)定（郭旭新，2007），助長了地方保護主義和環(huán)境的惡化（楊海生等，2008）以及造成軟公共品供給不足①（喬寶云等，2007），等等。

　　然而，這些傳統(tǒng)的分權(quán)理論及其在中國經(jīng)濟體制改革中的運用，雖然在一定程度上解釋了改革開放以來中國經(jīng)濟發(fā)展的動因和表現(xiàn)，即來自分權(quán)的激勵因素既起到了重要作用，也產(chǎn)生了一些負面影響，但它們都無一例外地忽視了對分權(quán)本身的分析，而理所當然地把政府及其分權(quán)安排當作了經(jīng)濟發(fā)展的外生變量來考慮，沒有對其產(chǎn)生、發(fā)展和變遷作深入而細致的研究，更沒有將它納入到經(jīng)濟體制改革之中。這些研究實質(zhì)上是延續(xù)了新古典經(jīng)濟增長理論傳統(tǒng)，即基本上不考慮政府，而把經(jīng)濟發(fā)展歸結(jié)為資本、勞動等生產(chǎn)要素的增長。直至諾斯（North，1981）開創(chuàng)了新制度經(jīng)濟學，認為資本和技術(shù)等生產(chǎn)要素是經(jīng)濟增長的結(jié)果，而并非原因，真正起作用的是社會制度及其所決定的激勵結(jié)構(gòu)，政府作為最重要的制度安排人，其治理結(jié)構(gòu)對經(jīng)濟增長具有重要的影響（La Porta et al.，1999），直到這時，經(jīng)濟增長的黑箱才逐漸被打開，政府才被認為是經(jīng)濟增長的一個重要變量。

　　通過對各國分權(quán)實踐的觀察，我們發(fā)現(xiàn)，雖然在每個國家，中央和地方政府都存在不同程度的分權(quán)，但所起到的作用并不相同，分權(quán)也不是天然被政府賦予的。比如，俄羅斯采取的同樣是分權(quán)機制，其效果就和中國不一樣，雖然政治框架的不同起到了一定的作用：中國在轉(zhuǎn)軌中始終保持了政治上的中央集權(quán)，而俄羅斯在政治上也實行了分權(quán)改革，在中央和地方的關(guān)系沒有理順的情況下，政治上的非民主化無法規(guī)范地方政府的行為，而中央對地方又基本失去了控制力（Blanchard & Schleifer，2000），但分權(quán)的本質(zhì)不同才是造成兩國改革績效從初期看差異很大的根本原因。同樣，印度也是財政分權(quán)體制，但和中國相比，分權(quán)不僅對地方經(jīng)濟的激勵作用不明顯，而且造成中央政府的財力也難以保障（Bardhan & Mookherjee,2005；
2006）。這些差異的原因恰好在于：分權(quán)本身具有很強的內(nèi)生性。中國是特殊的轉(zhuǎn)型經(jīng)濟體，正在逐步建立市場經(jīng)濟體制及其相關(guān)的各種制度，分權(quán)作為其中具有基礎(chǔ)性的機制設(shè)計也具有獨特性，處于一個不斷爭議的過程中，僅把它作為外生變量看待不盡合理，也很難完整地解釋分權(quán)所取得的成績和帶來的問題，這就需要我們從一國的經(jīng)濟發(fā)展中找尋分權(quán)的根源，及其與經(jīng)濟體制改革的互動關(guān)系，對分權(quán)在中國經(jīng)濟體制改革中的內(nèi)生性進行深入分析，形成一個轉(zhuǎn)型中經(jīng)濟增長、分權(quán)與經(jīng)濟體制改革之間關(guān)系的分析框架。

　　（二）中國經(jīng)濟發(fā)展早期分權(quán)的內(nèi)生性

　　眾所周知，中國的中央和地方關(guān)系一直處于變化之中，最早可以追溯到秦朝，當時的郡縣制體現(xiàn)了政治上的中央集權(quán)，也為后來的中國地方行政體制奠定了堅固基礎(chǔ)。由于經(jīng)濟處于中央和地方關(guān)系的核心地位，可以說，中國歷史上政治體制及王朝的變遷，背后都隱藏著深刻的經(jīng)濟關(guān)系。這種經(jīng)濟關(guān)系在分權(quán)變遷中不斷發(fā)展，兩者相輔相成，達到一定均衡后，不僅能對經(jīng)濟發(fā)展起到積極作用，而且也為分權(quán)的合理化提供了有利條件。

　　建國之初到改革開放前，我國以財政體制為核心的經(jīng)濟制度經(jīng)歷過多次變遷，中央和地方政府在管理權(quán)力與財政收支管理制度的確定上一直處于爭論之中。實踐中，中央和地方政府之間的權(quán)力也在博弈中反復調(diào)整，特別在兩次分權(quán)改革中更是如此。第一次分權(quán)發(fā)生在1950年代末期，隨著第一個五年計劃的順利完成，為促進經(jīng)濟建設(shè)，地方政府要求中央擴大其財權(quán)，于是1958年中央對地方進行權(quán)力的大下放，然而這次放權(quán)卻帶來了諸多負面效應，造成各地發(fā)展分割嚴重，經(jīng)濟浪費巨大，而后中央又重新收權(quán)。第二次分權(quán)發(fā)生在1970年代，比上一次的規(guī)模還大，在經(jīng)濟體制上實施了“大包干”，即“定收定支、收支包干、保證上繳（或差額補貼）、結(jié)余留用、一年一定”的財政體制。但由于當時處于“文革”時期，國民經(jīng)濟嚴重受挫，這一制度并沒有得到很好地貫徹與實施，以至于權(quán)力雖在不停地下放中，但相應的責任卻沒有到位，造成各地形成了相互隔絕的經(jīng)濟體，影響至今。

　　總之，改革開放前，我國中央和地方政府權(quán)力的劃分雖然主基調(diào)沒有變，始終是中央集權(quán)下的計劃經(jīng)濟，但是幾次分權(quán)浪潮已經(jīng)表明，經(jīng)濟的發(fā)展促進了資源配置的分權(quán)化，中央和地方政府的關(guān)系也在這一驅(qū)動下不斷調(diào)整，這一博弈產(chǎn)生的內(nèi)生性分權(quán)在改革開放后表現(xiàn)得更為突出。

　　二、中國經(jīng)濟體制改革與內(nèi)生的分權(quán)變遷

　�。ㄒ唬┴斦�體制內(nèi)生的分權(quán)變遷

　　從某種意義上說，中國改革開放的歷程就是中央和地方不斷分權(quán)與集權(quán)的變遷過程。以財政體制分權(quán)為代表的分權(quán)既是改革的起點，又是改革的核心內(nèi)容。分權(quán)始于以權(quán)力下放為特征的財政包干制，與1978年之前的分權(quán)相比，這次分權(quán)真正將主動權(quán)給予了地方政府，特別是將權(quán)力下放制度化，充分調(diào)動了地方政府的責任心和積極性，體現(xiàn)了權(quán)責利相結(jié)合的原則，有利于打破計劃體制的集中與僵硬。同時，這次財政體制改革伴隨著包括國有企業(yè)控制權(quán)等在內(nèi)的很多其他權(quán)力下放，因此對資源的優(yōu)化配置有促進作用。這意味著我國的分權(quán)正逐漸向適應市場經(jīng)濟體制要求的經(jīng)濟性分權(quán)①邁進。換言之，這時的包干其實就是中央和地方政府在博弈中形成的一種固定財政合約，在初期作用顯著，對地方政府的激勵很強。但是，由于包干制設(shè)計不理想，分稅比例需要定期協(xié)商，使得中央和地方政府財政關(guān)系無法確定，在討價還價中造成無謂的效率損失。同時，又缺乏有效的財政約束機制和配套的財政法規(guī)，地方政府在發(fā)展中對企業(yè)的介入較深，政企不分，有礙獨立企業(yè)的發(fā)展。此外，在金融制度制衡機制不健全的條件下，分權(quán)度的擴大也不利于整體經(jīng)濟的協(xié)調(diào)和穩(wěn)定。因此，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，這種分權(quán)帶來的負面效應也隨之顯現(xiàn)：地方政府為了創(chuàng)收而不顧全局規(guī)劃和風險，盲目發(fā)展本地經(jīng)濟，搞重復建設(shè)，資源錯配現(xiàn)象嚴重，而中央財政卻得不到保證。

　　到了1993年，中央財政已經(jīng)捉襟見肘，必須進行改革才能緩解中央財政的困境，改變中央和地方政府在財權(quán)與事權(quán)上的不匹配。作為一種市場化的分權(quán)制度，分稅制能在一定程度上發(fā)揮中央和地方兩方面的積極性，增加中央和地方分稅比例的透明性，合理利用非扭曲性轉(zhuǎn)移支付來調(diào)節(jié)地區(qū)之間的財力差異，它是市場經(jīng)濟國家依據(jù)市場經(jīng)濟原則和公共財政理論確立的一種普遍實行的財政制度。分稅制改革后，中央財政的困境得到了有效的緩解。而此時的分稅制實際上體現(xiàn)了中央財政集權(quán)的加強，這是因為，一方面，我國稅制改革進程中的特殊情況使中央政府承擔了大量的稅收支出任務(wù)，而地方政府承擔的稅收支出責任與事權(quán)不匹配；
另一方面，在經(jīng)濟發(fā)展過程中，地區(qū)差距逐漸拉大，各級地方政府對分權(quán)度的需求也不盡相同，中央政府從全局考慮加強中央財政，客觀上符合某些地區(qū)對中央供給的公共品需求。因此，中央需要集中財力進行協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，這也順應了經(jīng)濟發(fā)展的需要。

　　縱觀中國財政體制的分權(quán)變遷，表面上看是自上而下的，由中央或地方政府直接推動的結(jié)果，但實質(zhì)上它是經(jīng)濟發(fā)展使然，實行分權(quán)或集權(quán)均體現(xiàn)了一種自下而上的結(jié)果，更準確的說是因為政府偏好①發(fā)生了變化，從而需要重新調(diào)整兩者之間的關(guān)系（丁菊紅、鄧可斌，2008）。如在經(jīng)濟發(fā)展初期，中央和地方政府都傾向于促進經(jīng)濟發(fā)展，那么只要中央讓渡一部分權(quán)力給地方，就能發(fā)揮出很好的激勵效果，使得地方政府愿意最大化地方經(jīng)濟的增長；
然而，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，地方政府日益強大，其在分權(quán)意向上與中央政府出現(xiàn)了分歧，它們?yōu)榱死�益格局的劃分而進行博弈。從分權(quán)的變遷史上也可以看出，中國的地方政府在每次分權(quán)中即使權(quán)力被再次收回，也總會保留部分權(quán)力，制訂并執(zhí)行自己的各種政策，尤其是財政政策，而不是簡單地去執(zhí)行中央政府的財政政策②。

　�。ǘ�）分權(quán)與其他經(jīng)濟體制改革

　　與此同時，這種內(nèi)生的分權(quán)變遷不僅突出地表現(xiàn)在財政體制上，而且在經(jīng)濟體制改革的各個環(huán)節(jié)都有所體現(xiàn)。以農(nóng)村的經(jīng)濟體制改革為例，它是從家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制開始的，這實質(zhì)上是通過分權(quán)形式實現(xiàn)了土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)在一定程度上的分離，也是對農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的一種根本改變，意味著由土地所有者的集體經(jīng)營改為家庭農(nóng)戶在承包的土地上經(jīng)營，在完成國家稅收、統(tǒng)派或合同訂購任務(wù)后，再向集體上繳一定數(shù)量的提留，剩下的產(chǎn)品全部歸農(nóng)民所有和支配，即“交夠國家的，留足集體的，剩下全是自己的”。這種分權(quán)形式的激勵作用顯著，形成了在國家、集體和個人之間有效的資源配置。后來中央也出臺了相關(guān)政策，使得“包干”有了政策依據(jù)，促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)蓬勃發(fā)展③。

　　與財政體制改革類似，雖然農(nóng)村經(jīng)濟體制上分權(quán)初期給農(nóng)村經(jīng)濟帶來了活力，但隨著經(jīng)濟的發(fā)展，其局限性也逐漸顯露，如農(nóng)民通過承租土地取得的土地使用權(quán)不完整，不具有永久使用權(quán)，從而使其感到一定的不確定性，不愿意從事長久的生產(chǎn)性投資。為解決這一“分權(quán)不恰當”的問題，1985年全國各地普遍簽訂了15年的承包合同，1993年又將土地承包期延長至30年，并于2002年通過了《農(nóng)村土地承包法》，進一步保證農(nóng)民充分行使對承包期內(nèi)土地的經(jīng)營權(quán)。(點擊此處閱讀下一頁)

　　同時，針對土地產(chǎn)權(quán)不清晰，不能實現(xiàn)使用權(quán)的自由轉(zhuǎn)移等問題，2005年出臺了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，進一步細化分權(quán)化的農(nóng)村土地體制。當然，農(nóng)村經(jīng)濟體制改革中的分權(quán)也引發(fā)了一些問題，比如農(nóng)村社會化服務(wù)體系就不甚完善，這和經(jīng)濟發(fā)展初期政府往往忽視社會公共職能有關(guān)，特別是在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中，由于起步較低，沒有相應的公共管理體系、包括農(nóng)村社會保障體系、農(nóng)村公共品及公共服務(wù)的供給機制等。這就需要政府在取得分權(quán)帶來的利益基礎(chǔ)上，承擔起這部分責任，使農(nóng)村經(jīng)濟體制改革中的責權(quán)利相匹配。

　　此外，金融體制、國有企業(yè)等也經(jīng)歷了類似的體制改革，分權(quán)變遷同樣滲透其中。比如，在改革開放初期，中國的銀行實質(zhì)上是執(zhí)行政府財政政策的工具，國有企業(yè)也依附于銀行貸款，在財政逐步分權(quán)化的過程中，金融體制也出現(xiàn)了分權(quán)化，然而貨幣的分權(quán)化容易導致經(jīng)濟體系的信用擴張，引發(fā)通貨膨脹，不利于經(jīng)濟的穩(wěn)定。因此，在這些領(lǐng)域集權(quán)更有利，這需要建立起獨立的銀行體系和健全的金融市場，以保證在分權(quán)變遷中也有適度的集權(quán)，讓資金得到最大效率的運用。由此可見，包括財政體系在內(nèi)的這些相互關(guān)聯(lián)的經(jīng)濟體制共同構(gòu)成了一個中國式的分權(quán)格局，在經(jīng)濟發(fā)展過程中，中央和地方政府通過博弈不斷推動經(jīng)濟體制改革，并且在此過程中內(nèi)生出分權(quán)機制，不僅逐步退出了本應屬于市場的領(lǐng)域，而且在需要集權(quán)的地方又收緊權(quán)力，整個經(jīng)濟體制和分權(quán)機制也隨之變遷。

　　三、總結(jié)與展望

　　綜上所述，我們可以將分權(quán)的內(nèi)生性與經(jīng)濟發(fā)展以及經(jīng)濟體制改革的互動關(guān)系總結(jié)為圖1。在這一邏輯示意圖上，圓圈表示經(jīng)濟發(fā)展狀態(tài)，方框表示經(jīng)濟體制改革內(nèi)容。處于轉(zhuǎn)型經(jīng)濟中的中國式分權(quán)其實是由經(jīng)濟發(fā)展內(nèi)生而出的，并不是傳統(tǒng)經(jīng)濟理論或?qū)嵶C研究中所認為的外生變量，且分權(quán)也不是單一方向，而是在分權(quán)和集權(quán)上隨著經(jīng)濟形勢的不同而轉(zhuǎn)化，正是分權(quán)的變遷和經(jīng)濟改革的內(nèi)生相互決定使得中國經(jīng)濟改革能夠持續(xù)良性發(fā)展。不過，從圖上我們也能看出，如果實施了不合理的分權(quán)，則會扭曲對地方政府的激勵，破壞增長的均衡路徑，并由此對經(jīng)濟發(fā)展造成不良后果，拉大地區(qū)經(jīng)濟間的差異，反過來又會影響到分權(quán)度的劃分，也不利于中央政府進行集權(quán)管理。

　　總之，由于現(xiàn)階段我國仍在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和完善民主政治的改革進程中，經(jīng)濟發(fā)展不可能馬上帶來分權(quán)變遷，甚至有時因為某些因素，如中央財力不足和呼吁機制不完善①等，導致了分權(quán)變遷長期落后于經(jīng)濟發(fā)展的要求，使得兩者不能形成良好互動，阻礙了經(jīng)濟的發(fā)展。因此，從制度設(shè)計角度來看，需要進行及時有效的政府行政體制改革，并建立起符合經(jīng)濟效率的公共財政體制，從財政支出、財政收入、轉(zhuǎn)移支付以及預算體制上真正體現(xiàn)出中央和地方政府在權(quán)責利方面的匹配，在硬化預算約束的基礎(chǔ)上，隨著經(jīng)濟發(fā)展進行動態(tài)調(diào)整。同時，更為重要的是，進行政府行政管理體制的改革，讓政府的政績考核轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋�自下而上的過程，并非單一的自上而下決策，淡化經(jīng)濟發(fā)展初期過分強調(diào)的經(jīng)濟指標，讓其他關(guān)系到民生發(fā)展的變量進入考核體系，如環(huán)境質(zhì)量、公民素質(zhì)等，真正使分權(quán)下的各級地方政府權(quán)利和義務(wù)相匹配，理順中央和地方政府之間的關(guān)系，使它們向更有效率的分權(quán)方向發(fā)展，從而有利于從體制內(nèi)自發(fā)地推動下一步的中國經(jīng)濟體制改革。

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　�。▉碓矗骸督�(jīng)濟社會體制比較》2009年第3期）（作者單位：丁菊紅，中國浦東干部學院；
鄧可斌，廣東外語外貿(mào)大學財經(jīng)學院）

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