戴長征：政策執(zhí)行何以重要、如何改進(jìn)

　　【摘要】傳統(tǒng)的行政學(xué)和政策科學(xué)在政策領(lǐng)域主要研究的是一些規(guī)范命題，其要旨在于揭示什么樣的政策才是好政策，好政策是如何制定出來的。而現(xiàn)代公共行政學(xué)和政策科學(xué)將闡述的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向了政策執(zhí)行領(lǐng)域，致力于研究如何才能獲得好的政策結(jié)果，進(jìn)而揭示在政策執(zhí)行過程中影響政策結(jié)果的因素究竟有哪些。對(duì)影響政策執(zhí)行因素的深入探究，使得國外學(xué)者能夠建構(gòu)起政策執(zhí)行模型，從而也將政策執(zhí)行帶入了追求科學(xué)和效率的軌道。本文試圖對(duì)國外學(xué)者在政策執(zhí)行研究方面的貢獻(xiàn)做一初步綜合。

　　【關(guān)鍵詞】政策過程；
政策執(zhí)行；
政策模型；
政策結(jié)果

　　一、國外學(xué)者對(duì)政策執(zhí)行研究的簡述

　　無疑，行政管理學(xué)和政策科學(xué)界的學(xué)者們普遍認(rèn)為，政策過程一般分為政策制定、政策執(zhí)行和政策評(píng)估三個(gè)環(huán)節(jié)。但是在20 世紀(jì)70 年代以前，學(xué)者們給予上述三個(gè)環(huán)節(jié)的重視程度是不一樣的。人們將注意的焦點(diǎn)集中在政策的制定方面，沒有給予政策的執(zhí)行和評(píng)估以應(yīng)有的重視。但是，上個(gè)世紀(jì)70 年代后， 現(xiàn)實(shí)的國家生活和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中過多的政策失敗促使人們?cè)诠�共政策的�?zhí)行環(huán)節(jié)和評(píng)估環(huán)節(jié)上進(jìn)行深入的反思。由撒切爾政府和里根政府的經(jīng)濟(jì)改革和公共政策革新引起的新公共管理運(yùn)動(dòng)，以及世界銀行所提出的“善治”方案， 都將關(guān)注的焦點(diǎn)放在了結(jié)果、績效、公共產(chǎn)品的質(zhì)量和服務(wù)水平的提高上，而這種以結(jié)果為核心的管理思潮，也極大推動(dòng)了公共政策核心問題的轉(zhuǎn)換，公共政策研究更多地轉(zhuǎn)向了政策過程的后兩個(gè)環(huán)節(jié)--政策執(zhí)行和政策評(píng)估。關(guān)注政策的執(zhí)行和評(píng)估意味著人們?cè)谡�策過程問題上認(rèn)識(shí)的深化，人們認(rèn)識(shí)到公共政策過程的形態(tài)不應(yīng)該是過去人們所認(rèn)為的“線性的控制”， 而應(yīng)該是“彈性的修正”。公共政策過程中充滿著不可預(yù)測(cè)的變量，對(duì)這些變量進(jìn)行科學(xué)的分析和模型的規(guī)范應(yīng)該提到管理學(xué)者和政策科學(xué)家的議事日程上來。

　　正如前面所言，管理學(xué)者和政策科學(xué)家之所以將關(guān)注的重心轉(zhuǎn)向政策的執(zhí)行和評(píng)估方面，是因?yàn)樗麄冊(cè)诂F(xiàn)實(shí)中觀察到了太多的政策失敗。而公共政策之所以失敗往往不在于政策本身不好，而在于人們沒有足夠的能力或者不能很好地執(zhí)行。

　　進(jìn)一步的追問必然促使人們思考，究竟有哪些因素決定了政策執(zhí)行的效果， 如果要在政策執(zhí)行這個(gè)環(huán)節(jié)上避免失敗與無效，人們可以做什么？換句話說，人們能否找到政策失敗乃至政策執(zhí)行失敗的根源，并予以根除？在對(duì)政策執(zhí)行問題的研究上，國外學(xué)者、特別是美國學(xué)者作出了引人注目的成績。他們或者致力于找尋影響政策執(zhí)行的積極因素和消極因素；

[1]或者致力于探索克服政策執(zhí)行困境的方法、構(gòu)建政策執(zhí)行分析的理論模型；
[2]或者致力于研究強(qiáng)化政策執(zhí)行力、提高政策執(zhí)行水平的途徑。[3]

　　二、影響政策執(zhí)行的因素

　　傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，只要政策制定好了，并具備了嚴(yán)格的組織構(gòu)造、執(zhí)行程序、專業(yè)化分工、規(guī)章制度、命令指揮和控制系統(tǒng)，即在一切方面符合韋伯的科層制原則，就能滿足政策目標(biāo)的需要，從而實(shí)現(xiàn)政策的任務(wù)。但是，研究政策執(zhí)行問題的學(xué)者卻認(rèn)識(shí)到，在政策的執(zhí)行過程中，任何一個(gè)變量的增加或減少、強(qiáng)化或弱化都可能給政策的執(zhí)行帶來難以預(yù)測(cè)的結(jié)果。影響政策實(shí)現(xiàn)的因素是多種多樣的，因此人們不但應(yīng)該分別對(duì)影響因素進(jìn)行研究，而且要將這些因素及其作用歸納整合，使它們之間的聯(lián)系呈現(xiàn)出來，對(duì)它們進(jìn)行系統(tǒng)化的分析和研究。

　　Daniel A. Mazmanian 和Paul A. Sabatier 在政策執(zhí)行系統(tǒng)化分析方面做出了開拓性的貢獻(xiàn)。他們首次提出了政策執(zhí)行的分析框架，指出這個(gè)框架由三個(gè)部分組成，即影響政策執(zhí)行的因素、政策執(zhí)行的過程以及良好的政策執(zhí)行的前提條件。[4]他們還重點(diǎn)研究了影響政策執(zhí)行的因素，將其分成三類：一是問題的難易程度；
二是法令控制政策執(zhí)行過程的能力；
三是影響政策執(zhí)行的政治因素。各類因素又包含若干個(gè)子因素。譬如第一個(gè)因素即問題的難易程度就包含了這些子因素：1、技術(shù)難度；
2、目標(biāo)群體行為的差異性；
3、目標(biāo)群體占人口總數(shù)的比例；
4、要求改變行為程度等。第二個(gè)因素即法令控制政策執(zhí)行的能力包含了如下一些子因素：1、目標(biāo)的精確性和重要性；
2、因果理論的符合邏輯性；
3、財(cái)政資源的最初分配；
4、執(zhí)行機(jī)構(gòu)內(nèi)部或者執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間的融合程度；
5、執(zhí)行機(jī)構(gòu)的決策規(guī)則；
6、執(zhí)行官員對(duì)法令的認(rèn)同程度；
7、外部人員的正式接觸等。第三個(gè)因素即影響政策執(zhí)行的政治因素又包括了諸如：社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況和技術(shù)、公眾的支持、追隨者的態(tài)度和資源、統(tǒng)治者的支持、執(zhí)行官員的獻(xiàn)身精神和領(lǐng)導(dǎo)技能等若干子因素。只要這三個(gè)因素中的任何一個(gè)子因素變化了，就會(huì)給政策執(zhí)行帶來影響，從而實(shí)際上決定了政策執(zhí)行的績效。Mazmanian 和Sabatier 研究在方法論上給予我們以巨大啟發(fā)。那就是當(dāng)研究一項(xiàng)公共政策的執(zhí)行時(shí)，人們不但應(yīng)盡可能多地將給政策執(zhí)行帶來影響的諸多因素納入分析之中，更重要的還要從這些變量的聯(lián)系中找出政策執(zhí)行的規(guī)律性，從而提高政策實(shí)效。

　　除了Mazmanian和Sabtier，美國學(xué)者Gunn 在總結(jié)Hood 所謂最優(yōu)行政模型的基礎(chǔ)上， [5]吸收融合了Pressman 和Wildavsky 的觀點(diǎn)，提出了所謂最優(yōu)政策執(zhí)行的10個(gè)前提條件， 即：1、執(zhí)行機(jī)構(gòu)的外部環(huán)境沒有構(gòu)成太多的限制；
2、項(xiàng)目必須有充分的資源保證；
3、不僅整個(gè)項(xiàng)目沒有資源限制，而且執(zhí)行的各個(gè)階段有充分的資源保證；
4、需要執(zhí)行的政策是建立在正確的因果關(guān)系理論基礎(chǔ)之上；
5、在原因和結(jié)果之間存在直接聯(lián)系， 并且很少有間接的聯(lián)系；
6、只有唯一的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，這個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)不依賴其他機(jī)構(gòu)，即使依賴其他機(jī)構(gòu)，這種依賴性也應(yīng)該在數(shù)量和重要性上最小化；
7、必須對(duì)達(dá)成的目標(biāo)有充分的理解；
8、必須要對(duì)達(dá)到目標(biāo)所需要完成的任務(wù)進(jìn)行詳細(xì)分解，并且弄清他們的先后順序；
9、各個(gè)因素和機(jī)構(gòu)之間擁有充分的溝通和合作；
10、權(quán)威機(jī)構(gòu)人員能夠獲得完全的認(rèn)同。[6]

　　三、政策執(zhí)行的模式

　　弄清楚是什么因素或者是哪些變量影響著政策執(zhí)行過程，問題并沒有到此為止。對(duì)于管理學(xué)者和政策科學(xué)家來說，更為重要的是通過對(duì)現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，構(gòu)建分析模型，比較這些模型的區(qū)別和聯(lián)系，以便對(duì)現(xiàn)實(shí)政策執(zhí)行的過程進(jìn)行更深入剖析，從而求得政策執(zhí)行的最佳模型或者最佳模型的組合。

　　Kernaghan和Kenneth從政策制定與執(zhí)行之間的關(guān)系出發(fā)，認(rèn)為政策執(zhí)行模型有五種：
傳統(tǒng)官僚型、命令分散型、討價(jià)還價(jià)型、命令實(shí)驗(yàn)型和官僚解釋型。而綜合國外學(xué)者的觀點(diǎn)，較為受到人們重視的是如下一些模型：自上而下的政策執(zhí)行(順向規(guī)劃) 、自下而上的政策執(zhí)行( 逆向規(guī)劃) 、相互適應(yīng)型政策執(zhí)行(演進(jìn)型政策執(zhí)行) 、執(zhí)行結(jié)構(gòu)型政策執(zhí)行、執(zhí)行游戲型政策執(zhí)行、控制型政策執(zhí)行、激勵(lì)關(guān)系型政策執(zhí)行，以及模糊-沖突型政策執(zhí)行。

　　管理學(xué)者和政策科學(xué)家們顯然更為深刻地認(rèn)識(shí)到了政策執(zhí)行的復(fù)雜性，從各個(gè)不同角度對(duì)政策執(zhí)行進(jìn)行了深入分析， 不乏真知灼見。Elmore 注意到了下級(jí)組織及其成員在政策執(zhí)行過程中的重要性，認(rèn)為下級(jí)組織及其成員比上級(jí)掌握更多的實(shí)際情況，并且有能力改變政策執(zhí)行的方向和力度，因而主張?jiān)谡�策�?zhí)行過程中的分權(quán)和控制原則。[7]Browne 和Wildavsky在他們提出的相互適應(yīng)型政策執(zhí)行模式中則強(qiáng)調(diào)了上下級(jí)之間溝通、協(xié)調(diào)、合作的重要性，認(rèn)為應(yīng)該承認(rèn)上下級(jí)組織之間的利益關(guān)系，強(qiáng)化兩者之間的談判對(duì)話機(jī)制，更好地推動(dòng)政策執(zhí)行。[8] Hjern 和Porter 則認(rèn)為政策執(zhí)行是一種分層結(jié)構(gòu)和容納不同參與者的活動(dòng)，因此他們提出的執(zhí)行結(jié)構(gòu)型政策執(zhí)行模式注意到了不同層級(jí)的參與者所掌握的信息和資源，注意到了大的執(zhí)行結(jié)構(gòu)中不同的小型執(zhí)行結(jié)構(gòu)的權(quán)力運(yùn)作狀況，從而認(rèn)為政策執(zhí)行是不同利益之間的合作和博弈。[9] Eugene Bardach 更是用游戲的比喻來分析政策執(zhí)行過程，他提出的游戲型政策執(zhí)行模式可以使人們更加清楚政策執(zhí)行過程中競(jìng)爭者、賭注、戰(zhàn)略和戰(zhàn)術(shù)、資源、公平競(jìng)爭的游戲規(guī)則，不同參與者之間的溝通，達(dá)到結(jié)果的不確定性。Mitnick 和Backoff 所提出的激勵(lì)關(guān)系型政策執(zhí)行模式，[10]以及Matland所提出的模糊-沖突型政策執(zhí)行實(shí)際上都是從理性經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)出發(fā)，研究委托人和代理人、各種相互沖突的利益競(jìng)爭者之間是如何通過自己的行動(dòng)影響公共政策的執(zhí)行的。[11]

　　所有上述學(xué)者的研究無疑認(rèn)識(shí)到了公共政策性質(zhì)本身的復(fù)雜性、復(fù)合性、競(jìng)爭性與公共性，以及由此決定的公共政策執(zhí)行過程的復(fù)雜和多變。他們的認(rèn)識(shí)和方法啟發(fā)人們，在對(duì)當(dāng)下中國公共政策執(zhí)行的研究中，必須深入了解問題和事實(shí)的復(fù)雜和變化，綜合考查政策的實(shí)際環(huán)境、政策的性質(zhì)、政策的內(nèi)容、政策的制定者和政策執(zhí)行的參與者等變量，以及這些變量之間的聯(lián)系和規(guī)律性，以便更好地分析了解中國背景下的公共政策執(zhí)行情況。此外，國外學(xué)者所提出的政策執(zhí)行難題的治理之道也應(yīng)引起充分重視，譬如全面質(zhì)量管理、目標(biāo)管理、案例管理、計(jì)劃模型和早期規(guī)劃等途徑和方法應(yīng)置于中國的背景下進(jìn)行研究，并在實(shí)踐中有選擇地加以綜合運(yùn)用。

　　[參考文獻(xiàn)]

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The Ambiguity - Conflict Model of Policy Implementation[ C] . In Stillman ， Public Administ ration Concept s and Cases ， Seven Edition ， Houghton Miff ，1992

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