錢振明：公共治理轉(zhuǎn)型的全球分析

　　[摘要]中國正在發(fā)生從舊到新的治理轉(zhuǎn)型，治理轉(zhuǎn)型實(shí)際上是一場全球性變革運(yùn)動(dòng)。20世紀(jì)80年代以來的全球性公共治理轉(zhuǎn)型，是人類社會(huì)發(fā)展的必然趨勢和結(jié)果。全球治理轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)的各種理論和實(shí)踐模式，為中國探索和建立更為有效的公共事務(wù)“治理”模式，實(shí)現(xiàn)公共治理向“良好治理”方向的轉(zhuǎn)型提供了某些啟示。

　　[關(guān)鍵詞]治理；
轉(zhuǎn)型；
全球變革

　　改革開放30年來，快速推進(jìn)的中國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，不僅引起了中國社會(huì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的深刻變化，也使政府的管理從理念、制度到結(jié)構(gòu)和方式都發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變，出現(xiàn)了中國治理從舊到新的轉(zhuǎn)型。走向新的治理是當(dāng)代各國公共治理轉(zhuǎn)型的必然結(jié)果，治理轉(zhuǎn)型作為公共治理領(lǐng)域發(fā)生的一種系統(tǒng)化的、大規(guī)模的和帶有根本性的轉(zhuǎn)變過程，是一場由多種因素引起的全球性運(yùn)動(dòng)。20 世紀(jì)80 年代以來，公共管理領(lǐng)域圍繞著加強(qiáng)政府能力和滿足公民意愿展開了轟轟烈烈的全球性改革運(yùn)動(dòng)，其結(jié)果是公共管理發(fā)生了從政府管理到公共治理的轉(zhuǎn)型。探索更為有效的公共事務(wù)的“治理”模式，也成了20世紀(jì)80年代以來公共管理學(xué)研究的核心論域。這種探索將為中國的公共管理研究和正在發(fā)生的公共治理轉(zhuǎn)型提供某種可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)和理論。

　　一、背景：全球公共管理改革與治理轉(zhuǎn)型

　　在14世紀(jì)末就開始使用的“治理”，是與統(tǒng)治( government) 、管理(management)等政府活動(dòng)聯(lián)系在一起，主要用于與國家的公共事務(wù)相關(guān)的政治活動(dòng)和管理活動(dòng)。而今天，越來越多的公共管理研究者開始認(rèn)同關(guān)于“治理”概念的新解釋：治理是包括政府和各種非政府組織乃至私人機(jī)構(gòu)在內(nèi)的多個(gè)主體，協(xié)同處理公共事務(wù)，以滿足公眾需求，實(shí)現(xiàn)最大化公共利益的過程。這一定義主要是在“公共治理”的意義上使用的。它意味著：
( 1 )治理或者說公共治理與政府管理不同，主體并不是惟一的，而是包括政府在內(nèi)的各種公共和私人的機(jī)構(gòu)；

( 2 )治理權(quán)威的運(yùn)用并不像政府管理那樣，采用單一的自上而下的強(qiáng)制性行政命令，而是上下互動(dòng)、相互協(xié)商、彼此合作的方式；

( 3 )治理是對(duì)公共事務(wù)的網(wǎng)絡(luò)狀的合作管理，是“多中心”的，目標(biāo)也是多元的，但最終的目標(biāo)是以最小的成本最大程度地滿足公眾需求，實(shí)現(xiàn)最大化公共利益。

　　傳統(tǒng)治理受到人類社會(huì)發(fā)展的挑戰(zhàn)，從而向現(xiàn)代“新”治理轉(zhuǎn)型，在西方國家是很早就發(fā)生的事。但治理得到國際社會(huì)的廣泛重視，還是在20世紀(jì)80年代以后，且有其特殊的背景，那就是全球性公共管理改革運(yùn)動(dòng)的興起。當(dāng)代全球性公共管理改革運(yùn)動(dòng)發(fā)端于西方國家，肇始于20世紀(jì)80年代。進(jìn)入20世紀(jì)80年代，西方國家之所以首先掀起公共管理改革，源于兩個(gè)基本原因：越來越大的財(cái)政壓力和公民對(duì)政府提供的公共服務(wù)普遍不滿。而改革的目的就在于“在公共支出中形成節(jié)余(經(jīng)濟(jì)) ，改進(jìn)公共服務(wù)的質(zhì)量，使政府的運(yùn)作更有效率，增加使選用和實(shí)施的政策變得有效的機(jī)會(huì)”。為實(shí)現(xiàn)這樣的目標(biāo)，西方公共管理改革的基本內(nèi)容包括三個(gè)方面：
( 1)社會(huì)、市場管理與政府職能的優(yōu)化；

( 2)社會(huì)力量的利用和公共服務(wù)的社會(huì)化；

( 3 )政府內(nèi)部的管理體制改革。

　　在20多年的公共管理改革過程中，西方各國形成了公共治理的新模式。按照澳大利亞學(xué)者歐文·休斯的說法， 20世紀(jì)80 年代中期以來，西方發(fā)達(dá)國家公共部門的管理方式已發(fā)生了變化，以官僚制為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)行政管理模式正在轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N以市場為基礎(chǔ)的新公共管理模式。盡管這種模式有各種各樣的名稱，如“新公共管理”、“管理主義”、“企業(yè)化政府”、“后官僚體制模式”等，但它們都表示同一種現(xiàn)象，即傳統(tǒng)的官僚制已被一種以市場為基礎(chǔ)的模式所取代。

　　盡管對(duì)當(dāng)代西方公共管理改革運(yùn)動(dòng)中出現(xiàn)的“新公共管理”模式還很難作出恰當(dāng)?shù)慕缍ê腿�面的評(píng)價(jià)，但它意味著當(dāng)代西方公共管理特別是政府管理的深刻變化，意味著公共治理的轉(zhuǎn)型，意味著傳統(tǒng)公共治理模式至少在西方國家的終結(jié)。而現(xiàn)代公共治理的發(fā)展，正如萊恩所言：
20世紀(jì)公共管理理論和實(shí)踐的變化使傳統(tǒng)的國家治理方式成為過時(shí)的東西，“新公共管理(NPM)是有關(guān)公共部門治理方式最新的理論范式變化” 。事實(shí)上，新公共管理的出現(xiàn)并不僅僅是公共管理理論范式的變化，也是實(shí)踐模式的革命。按照萊恩的說法，傳統(tǒng)的公共治理強(qiáng)調(diào)政治，強(qiáng)調(diào)公共管理與私人部門管理之間的區(qū)別，而在現(xiàn)代的公共治理中，公共部門的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)原則上與私人部門的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)沒有任何差異，都是通過契約制度，而契約中的提供者既可能是公共組織， 也可能是私人組織。

　　公共管理改革是全球性的，它在英國(開始于1979年撒切爾夫人登上首相寶座) 、美國(開始于1980年里根當(dāng)選總統(tǒng)) 、澳大利亞(開始于1983年) 、加拿大(開始于1984年馬爾羅尼總理執(zhí)政) 、新西蘭(開始于1984年)等一些西方國家首先發(fā)生后， 迅即席卷全球。無論是正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的原蘇聯(lián)東歐國家，還是東亞新興工業(yè)化國家，以及處在現(xiàn)代化較低發(fā)展階段的非洲、拉丁美洲的一大批發(fā)展中國家，都卷入了這場改革運(yùn)動(dòng)。雖然各國進(jìn)行公共管理改革的具體原因不盡相同，有的是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)危機(jī)或預(yù)算赤字如英國、美國、新西蘭等，有的是由于經(jīng)濟(jì)危機(jī)伴隨政治領(lǐng)導(dǎo)變革如日本、韓國、烏干達(dá)等，有的是期望達(dá)到歐盟要求的標(biāo)準(zhǔn)如匈牙利、希臘等，有的是期望達(dá)到國家開發(fā)組織要求的標(biāo)準(zhǔn)如馬爾代夫、肯尼亞、烏克蘭等，有的是因?yàn)槊裰鬓D(zhuǎn)型如格魯吉亞、贊比亞、南非、俄羅斯等，有的是期望效率更高如瑞士等， 所擁有的傳統(tǒng)公共管理模式的具體特征也很不相同，有如彼得斯所說的盎格魯—薩克遜模式、拿破侖模式、日耳曼模式、斯堪的納維亞模式、伊斯蘭模式、儒家模式、發(fā)展中國家的行政模式等七大模式， 但改革的總方向和主要措施是趨于一致的，正如卡馬克對(duì)世界123 個(gè)國家的調(diào)查所顯示的：“各國的改革努力有非常相像之處”，換言之，“各國的改革運(yùn)動(dòng)存在全球仿效的特征”。不能否認(rèn)，新的公共治理模式的出現(xiàn)也是全球性的。如果說20世紀(jì)初開始，世界各國政府普遍按照馬克斯·韋伯的官僚體制原則建立其公共治理模式，那么20世紀(jì)末發(fā)生的全球公共管理改革，就意味著各國在爭相超越20世紀(jì)的官僚制模式，走向21世紀(jì)公共治理新境界。

　　二、社會(huì)轉(zhuǎn)型與治理轉(zhuǎn)型

　　當(dāng)代公共治理的轉(zhuǎn)型表面上看是公共管理改革的產(chǎn)物，本質(zhì)上則是經(jīng)濟(jì)與社會(huì)轉(zhuǎn)型的結(jié)果。傳統(tǒng)的治理模式是一種與工業(yè)社會(huì)、工業(yè)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的公共管理相適應(yīng)的實(shí)踐模式，當(dāng)人類社會(huì)由工業(yè)化社會(huì)向信息社會(huì)或后工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型的時(shí)候，傳統(tǒng)的公共治理模式必然會(huì)顯得越來越不適應(yīng)，人類必須尋求一種與新的信息社會(huì)、知識(shí)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的公共治理模式。

　　轉(zhuǎn)型是事物從一種運(yùn)動(dòng)型式向另一種運(yùn)動(dòng)型式轉(zhuǎn)變的過渡過程。社會(huì)從一種類型向另一種類型轉(zhuǎn)變的過渡過程， 就稱為社會(huì)轉(zhuǎn)型。社會(huì)轉(zhuǎn)型是社會(huì)的“整體性發(fā)展，也是一種特殊的結(jié)構(gòu)性變動(dòng)”， 其主體是社會(huì)結(jié)構(gòu)， 其內(nèi)容涉及到政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等領(lǐng)域的各個(gè)方面，因而它也是許多學(xué)科關(guān)注的論域。社會(huì)學(xué)非常重視對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的研究，經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)科群中甚至產(chǎn)生了一門被普遍認(rèn)可的有明確含義的稱為“轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)學(xué)”的學(xué)科，專門研究從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過程和規(guī)律。轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)學(xué)一般都關(guān)注影響轉(zhuǎn)軌進(jìn)程的經(jīng)濟(jì)因素，而沒有對(duì)轉(zhuǎn)軌過程中的一個(gè)基本要素即“政府的轉(zhuǎn)軌”給予足夠重視。

政府轉(zhuǎn)軌、治理轉(zhuǎn)型是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型的伴生物或者說是其必要的組成部分，應(yīng)當(dāng)是政治學(xué)和公共管理學(xué)予以足夠關(guān)注的學(xué)術(shù)領(lǐng)域。

　　所謂治理轉(zhuǎn)型是公共治理領(lǐng)域發(fā)生的一種系統(tǒng)化的、大規(guī)模的和帶有根本性的轉(zhuǎn)變過程。從這個(gè)意義上理解，治理轉(zhuǎn)型并不是什么新事物。19世紀(jì)，西方國家工業(yè)化民主體制追求的是政府目標(biāo)極少的“小政府模式”，而到19 世紀(jì)末，原有的那種中央權(quán)威極弱的“小政府模式”被徹底打破，因?yàn)檫@種政府已經(jīng)無法應(yīng)對(duì)工業(yè)化民主體制中出現(xiàn)的許多現(xiàn)實(shí)問題：工廠如雨后春筍般出現(xiàn)，城市以驚人的速度發(fā)展，整個(gè)新興產(chǎn)業(yè)正在孕育。這些新的現(xiàn)象引發(fā)了許多新的需求：大型運(yùn)輸系統(tǒng)、鐵路和橋梁，大型的城市排水和供水系統(tǒng)以及普及教育的體制。

　　在原有政府模式無法滿足這些需求的時(shí)候，創(chuàng)造新型的公共管理模式，替代舊的小政府模式，也就成為必然。簡言之， 20世紀(jì)初韋伯式官僚制模式在西方國家的確立，是公共治理的一次重大轉(zhuǎn)型。

　　官僚制是適應(yīng)工業(yè)社會(huì)的公共管理模式，20世紀(jì)初，西方國家政府部門對(duì)官僚制的引入使公平行政和效率行政得以實(shí)現(xiàn)，并使組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化，層級(jí)節(jié)制的組織結(jié)構(gòu)使得官員和機(jī)構(gòu)都必須接受嚴(yán)格的監(jiān)督，這客觀上加強(qiáng)了對(duì)腐敗行為的控制。在專業(yè)化方面，曾經(jīng)一度由專業(yè)人員完整從事的工作被分割成了若干細(xì)小的部分，更趨近一個(gè)無縫隙的政府。而官僚組織的指揮系統(tǒng)大多采用統(tǒng)一命令的方式，信息上下雙向傳輸快捷，有利于實(shí)現(xiàn)政府組織的充分整合。它與早期的治理模式相比是一種進(jìn)步。但是，到了20世紀(jì)70年代，官僚制的優(yōu)點(diǎn)開始逐漸蛻變成了缺點(diǎn)：本位行政、低效行政和組織整合失靈， 官僚制開始受到懷疑，被宣布為一種過了時(shí)的治理模式，“到了非改不可的地步” 。

　　人類社會(huì)發(fā)展具有了怎樣新的特點(diǎn)？ 公共治理為什么必須發(fā)生新的轉(zhuǎn)型？

　　首先，就西方社會(huì)來說，后工業(yè)社會(huì)(或者說知識(shí)社會(huì)、信息社會(huì))已經(jīng)來臨。這一新類型社會(huì)的基本特征是：
( 1)服務(wù)性經(jīng)濟(jì)取代了制造業(yè)經(jīng)濟(jì)，大多數(shù)勞動(dòng)力不再從事農(nóng)業(yè)或制造業(yè)，而是從事服務(wù)業(yè)，如貿(mào)易、金融、運(yùn)輸、保健、娛樂、研究、教育和管理；

(2)專業(yè)與技術(shù)人員階層處于主導(dǎo)地位；

( 3)理論知識(shí)處于中心地位，它是社會(huì)革新與制定政策的源泉；

( 4)對(duì)技術(shù)的發(fā)展進(jìn)行規(guī)劃和控制，技術(shù)鑒定是可能的；

(5)信息論、控制論、決策論、博弈論、效用論、線性規(guī)劃、計(jì)算機(jī)技術(shù)等新的“智能技術(shù)”成為制定決策的工具。其次，公共管理自身出現(xiàn)了危機(jī)。對(duì)政府和官僚的不信任在像美國這樣具有個(gè)人主義傳統(tǒng)的國家，可以說由來已久。美國人對(duì)他們的政府有兩種看法，認(rèn)為他們有引以自豪的民主制度，但政客是腐敗的，政府的計(jì)劃是處理不當(dāng)?shù)�。今天的美國公眾越來越普遍的看法是政府制造的問題比所解決的問題還要多，政府的政策與計(jì)劃不僅沒有給人們的生活帶來益處，反而還降低了人們的生活質(zhì)量。愈益顯得無能的政府導(dǎo)致了公共管理領(lǐng)域的危機(jī)。

作為傳統(tǒng)治理基礎(chǔ)的官僚制成為一種過時(shí)、僵化和無效率的公共管理體制模式，有如奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書中所說：工業(yè)時(shí)代發(fā)展起來的官僚體制，專注于各種規(guī)章制度及其層疊的指揮系統(tǒng)，已不能有效運(yùn)轉(zhuǎn)；
它變得機(jī)構(gòu)臃腫、浪費(fèi)嚴(yán)重、效率低下；
它在變化迅速、信息豐富、知識(shí)密集的90 年代已不能有效地運(yùn)轉(zhuǎn)了。在政府越來越無能、低效的時(shí)候，私人部門卻顯得很有效率，各種稱為“第三部門”的非營利、非政府組織在蓬勃興起、不斷壯大，并對(duì)社會(huì)作出了獨(dú)特的貢獻(xiàn)，承擔(dān)著許多在其他國家由政府機(jī)構(gòu)來發(fā)揮的功能。危機(jī)的出現(xiàn)預(yù)示著“作為一種可以接受的治理模式，傳統(tǒng)的治理已經(jīng)死亡”， 新的比傳統(tǒng)治理更具現(xiàn)實(shí)性和生命力的治理模式即將來臨。

　　三、走向良好治理：
21世紀(jì)的公共治理

　　“市場失敗”和“政府失敗”是治理得以復(fù)興的重要原因，而治理也可能失效。在當(dāng)代社會(huì)，公共事務(wù)治理的成效愈來愈依靠政府與公民、社會(huì)、企業(yè)之間相互影響和良性互動(dòng)， 即“良好的治理”(或稱“善治”) 。良治或善治的基本要素包括合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)、有效。

　　新的治理并沒有統(tǒng)一的模式，走向“良好治理”是治理轉(zhuǎn)型的惟一選擇，是21世紀(jì)公共治理所應(yīng)追求的目標(biāo)。21 世紀(jì)的公共治理會(huì)呈現(xiàn)怎樣的新景象？ 當(dāng)代美國公共管理學(xué)界一位多產(chǎn)的學(xué)者唐納德·凱特預(yù)言， 21世紀(jì)的公共治理必須有效解決公共治理中的諸多關(guān)鍵性問題和正在變得越來越重要的源源不斷的新問題，主要是：
( 1)向公眾提供更多的非傳統(tǒng)、非政府的服務(wù)。(2)更多的公共治理的權(quán)力分散到政府機(jī)構(gòu)的較低層次，權(quán)力下放是政府改革的重要前提和重要內(nèi)容。( 3)服務(wù)協(xié)調(diào)的負(fù)擔(dān)增加。過去以代理為基礎(chǔ)的改革的一個(gè)主要副作用是政府提供的服務(wù)支離破碎、不成體系。21世紀(jì)的公共治理要求加強(qiáng)政府組織的能力，特別是與各種非政府組織的合作能力，從而使得政府和它提供的服務(wù)對(duì)市民來說更完美、更透明。(4)加強(qiáng)公共治理中的國際合作。成長中的全球化對(duì)21世紀(jì)的公共治理發(fā)生著更為重大的影響，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　它使公共治理確立這樣的原則：國家政府擁有自己的主權(quán)，但在重大國際問題上需要與國際組織和其他主權(quán)國家協(xié)商，而國際貨幣基金組織、世界銀行、聯(lián)合國、歐洲聯(lián)盟等國際組織必須小心地定義自身在全球公共治理中的新角色，并為更有效地扮演這樣的角色提升能力。(5)國家政府在公共治理中扮演新角色，并需要有新能力。權(quán)力下放和國際合作使公共治理中更多的政策性問題被移交給地方政府和國際性組織去解決了，在21世紀(jì)的公共治理中，政府仍將扮演重要角色，它需要重點(diǎn)解決至少五個(gè)核心問題：一般防務(wù)和引領(lǐng)對(duì)外政策等作為國家主權(quán)識(shí)別性的基本職能、重新分配收入(這是低層次的政府不可能充分運(yùn)作的) 、收集數(shù)據(jù)和推動(dòng)信息流通、建立不同的政府職能部門與市民社會(huì)之間新的密切聯(lián)系合作的橋梁以確保公共服務(wù)的高效率、進(jìn)行公眾需要的應(yīng)付各種公共問題的戰(zhàn)略思考。

　　歐文·E·休斯預(yù)言，與20 世紀(jì)相比， 21世紀(jì)的公共治理可能會(huì)有以下幾方面的特征：(1)由于更為注意公共部門與私營部門之間的界限及改進(jìn)二者之間的關(guān)系，公共服務(wù)將具有更多的市場導(dǎo)向性；

( 2)未來的行政將更有彈性；

(3)政治性可能會(huì)增強(qiáng)，公共治理是政治過程的一部分；

(4)行政也可能有更多的參與性；
(5)公務(wù)員現(xiàn)在比以往能力更強(qiáng)，這種情況還將繼續(xù)下去。

　　四、當(dāng)代中國：轉(zhuǎn)軌國家的治理轉(zhuǎn)型

　　治理轉(zhuǎn)型并不是西方國家的專利。20 世紀(jì)的全球性公共管理改革運(yùn)動(dòng)波及到像中國這樣的發(fā)展中國家，從而也使當(dāng)代中國的公共管理發(fā)生了從政府管理到公共治理的轉(zhuǎn)型。當(dāng)代中國公共管理改革的發(fā)生及其引起的治理轉(zhuǎn)型不能簡單地被認(rèn)為是西方治理轉(zhuǎn)型向全球擴(kuò)散和示范的結(jié)果，它有自身獨(dú)特的背景和動(dòng)力。1978年開始的改革開放，使中國處于從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)、從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的快速轉(zhuǎn)型時(shí)期，進(jìn)入“轉(zhuǎn)軌國家”的行列。

　　在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，中國公共管理的主要特點(diǎn)和弊端是：
( 1 )全能政府。政府在整個(gè)社會(huì)中扮演著一個(gè)高度集中化的資源配置者角色，壟斷了社會(huì)的所有資源，無所不包，無所不攬，而市場在資源配置中的基礎(chǔ)作用被排斥在外。(2)管制型、人治型、封閉式行政。全能政府在體制上的政府本位和官本位，使其在運(yùn)行方式上主要通過內(nèi)部會(huì)議、內(nèi)部文件等進(jìn)行封閉式管理，“紅頭文件”、領(lǐng)導(dǎo)批示而不是法律法規(guī)成為主要甚至惟一的行政管理依據(jù)。其突出弊端是政府權(quán)力很少受到自下而上的監(jiān)督和制約，也沒有明確的責(zé)任機(jī)制，各部門間職能交叉重疊。

　　1978年開始的改革，促進(jìn)了中國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速增長，同時(shí)帶來了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)的急劇變動(dòng)，引起了公共治理的轉(zhuǎn)型。這種轉(zhuǎn)型主要表現(xiàn)在：
( 1)政府的職能發(fā)生了很大的變化，政府的主要職能已不再集中在過去的政治統(tǒng)治或政治領(lǐng)導(dǎo)上面，而且放松了對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的過度干預(yù)和嚴(yán)格控制，并逐步轉(zhuǎn)向社會(huì)的公共管理；

(2)政府與社會(huì)、政府與公民呈現(xiàn)一種新型關(guān)系。民間組織的數(shù)量越來越多，在提供各類公共商品以及從事公益事業(yè)和公共服務(wù)方面發(fā)揮的作用越來越重要，并且承擔(dān)了一部分原來由政府承擔(dān)的職能；

( 3)政府的運(yùn)作方式發(fā)生了很大的變化，法律在各個(gè)領(lǐng)域開始發(fā)揮作用，依法行政成為政府運(yùn)作的基本要求；
(4)政府的權(quán)力開始逐步下放，作為政府補(bǔ)充物的“單位”在基層社會(huì)公共事務(wù)管理中的作用也大為弱化，而社區(qū)的作用、社會(huì)的作用增大，福利單位化也被逐步建立的社會(huì)保障制度所替代；

(5)職業(yè)化的公務(wù)員制度開始建立并得到逐步發(fā)展，專家和公眾在公共決策中的作用顯得越來越重要，專家咨詢制度、公民參與制度、社情民意反映制度、社會(huì)公示制度、社會(huì)聽證制度開始建立。

　　人類社會(huì)每前進(jìn)一步，都會(huì)向治理提出新的要求，都會(huì)推動(dòng)治理除舊布新。治理轉(zhuǎn)型的動(dòng)力，是推動(dòng)治理更新形態(tài)、與社會(huì)發(fā)展進(jìn)程相協(xié)調(diào)的方向變化的各種力量的合力。這種合力來自于治理本身和治理所處環(huán)境兩方面的變化，即治理轉(zhuǎn)型的動(dòng)力由外部動(dòng)力和內(nèi)部動(dòng)力兩部分構(gòu)成。美國布魯金斯研究所客座高級(jí)研究員唐納德·凱特在解釋何以有眾多國家在幾乎相同的時(shí)間里卷入全球公共管理改革運(yùn)動(dòng)，積極尋求相同的改革目標(biāo)這一事實(shí)發(fā)生的原因時(shí)，指出有四種不同的政治經(jīng)濟(jì)力量在其中發(fā)揮著作用：政治的力量、社會(huì)的力量、經(jīng)濟(jì)的力量、制度的力量�？�馬克認(rèn)為，全球公共管理改革的動(dòng)力在于全球經(jīng)濟(jì)競爭、民主化、信息革命和政府自身的績效赤字。

這都包括了對(duì)外部動(dòng)力和內(nèi)部動(dòng)力的分析。

　　治理轉(zhuǎn)型的外部動(dòng)力包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口和文化等多種動(dòng)力。當(dāng)代中國治理轉(zhuǎn)型的動(dòng)力最重要的來自經(jīng)濟(jì)體制的變化。我國在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的過程中，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的許多變化最終都反映到公共治理的結(jié)構(gòu)和方式上。社會(huì)發(fā)展同樣是推動(dòng)治理轉(zhuǎn)型的重要力量。已經(jīng)發(fā)生的中國治理轉(zhuǎn)型的歷程，表明了社會(huì)發(fā)展和社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型對(duì)治理轉(zhuǎn)型的推動(dòng)作用。中國社會(huì)發(fā)展中出現(xiàn)的許多問題，如社會(huì)治安問題、就業(yè)問題、污染問題、社會(huì)不公問題等等，不僅沒有減輕，有些還有加劇的趨勢。這些問題的解決，都呼喚著政府治理職能的繼續(xù)調(diào)整，治理機(jī)制的進(jìn)一步變革。政治發(fā)展對(duì)治理轉(zhuǎn)型的推動(dòng)力量是不可忽視的，它常常是較為直接和巨大的。經(jīng)濟(jì)體制的變化帶來的社會(huì)利益結(jié)構(gòu)變化導(dǎo)致了政治參與的擴(kuò)大，造成政府決策出現(xiàn)了許多困境，也使中央與地方之間的矛盾有所發(fā)展。這都要求我國在政府治理中提高決策的民主化和科學(xué)化程度，提高政府的能力和效率。

　　中國治理轉(zhuǎn)型也有其內(nèi)在動(dòng)力。中國治理轉(zhuǎn)型的內(nèi)在動(dòng)力來自政府作用和能力不相適應(yīng)導(dǎo)致低效無能的治理困境，來自政府角色需要重新定位帶來的政府與社會(huì)關(guān)系的重構(gòu)，以及體制轉(zhuǎn)型時(shí)期政府治理行為失范而帶來的形象受損。

　　總之，當(dāng)代中國治理轉(zhuǎn)型的動(dòng)力是多方面的，這些動(dòng)力目前仍然存在，有些動(dòng)力甚至在加大，特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，以及以民主政治為目標(biāo)的政治建設(shè)、以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)的全面推進(jìn)，使中國公共管理體制的改革創(chuàng)新進(jìn)入需要在實(shí)踐中尋求新突破的深層次攻堅(jiān)階段，意味著中國治理轉(zhuǎn)型的腳步不僅不能停止，相反，必須加快。正在發(fā)生的中國公共治理轉(zhuǎn)型應(yīng)該走怎樣的道路，至今“塵埃未定”，需要我們?cè)趯?shí)踐中去探索，更需要我們從理論上去尋求突破。研究肇始于西方國家公共管理改革運(yùn)動(dòng)的全球公共治理轉(zhuǎn)型規(guī)律，可以使我們從中得到某些領(lǐng)悟。

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