燕繼榮：西方關(guān)于“有限政府”的理論

　　“憲政有著亙古不變的核心本質(zhì)：它是對政府的法律限制”。因此，憲政的要義就是“限政”，即控制國家，限制政府，約束官員。簡言之，憲政就是要用憲法和法律條文來為政府編制一個緊箍咒。在我們的觀念中，政府代表和維護人民的利益，政府官員是人民的“公仆”，以為人民服務(wù)為宗旨。既然如此，干嗎還要為它上緊箍咒？道理很簡單，就是要讓它有所畏懼，有所控制。

　　早期的判斷：“政府是必要的惡”

　　自從英國早期自由主義思想家托馬斯•霍布斯運用著名的“利維坦”比喻來論證強有力的國家和政府對于維護社會秩序、避免“戰(zhàn)爭狀態(tài)”的必要性之后，有許多政治學(xué)家開始思考如何控制“利維坦”這只怪獸，想方設(shè)法為政府設(shè)置種種限制。

　　約翰•洛克在其重要著述《政府論》中，把政府看作是“必要的惡”，明確提出“有限政府”的概念，強調(diào)以基本人權(quán)（生命權(quán)、財產(chǎn)權(quán)和自由權(quán)）來為政府行為設(shè)置“底線”，以法治和人民的“革命”權(quán)來抗擊政府強權(quán)。美國思想家托馬斯•潘恩對社會與政府作了區(qū)分，認為“社會在各種情況下都是受人歡迎的，可是政府呢，即使在其最好的情況下，也不過是一件免不了的禍害；
在其最壞的情況下，就成了不可容忍的禍害”，主張以憲法至上的共和制度來降低政府“禍害”的程度。馬克思和恩格斯則把國家稱為社會的“累贅”和“腫瘤”，“最多也不過是無產(chǎn)階級在爭取階級統(tǒng)治的斗爭勝利以后所繼承下來的一個禍害”，勝利了的無產(chǎn)階級“不得不立即盡量除去這個禍害的最壞方面，直到在新的自由的社會條件下成長起來的一代能夠把這全部國家廢物完全拋掉為止”。（《馬克思恩格斯選集》，第2卷，北京：人民出版社，第336頁。）

　　近代以來的許多思想家闡述了這樣一種政府觀念，即，“政府是必要的惡”。之所以說政府在社會公共生活中是必要的，是因為如果沒有了政府這一制度安排，人類社會可能面臨政治秩序崩潰、市場機制失靈和公共事業(yè)衰敗等一系列風(fēng)險。絕大多數(shù)的研究者承認，政府對高質(zhì)量的公共生活來說是“必要”的：它在政治上保證公民享有平等的自由權(quán)利，維護社會政治生活的基本秩序；
在經(jīng)濟上保障市場公平競爭，科學(xué)實施宏觀調(diào)控，公平分配社會資源，合理調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，有效保護生態(tài)環(huán)境，大力促進經(jīng)濟發(fā)展；
在社會文化教育和公共事業(yè)上保證全民族的文化教育水準不斷提高，社會保障體系健全穩(wěn)固；
在國際事務(wù)中維護國家的獨立與主權(quán)。

　　然而，潘恩指出：政府是由我們的罪惡產(chǎn)生的，因為我們不是天使，所以我們才需要政府。但政府也不是天使，因而，對待政府的權(quán)力就需要時時警惕�；�于這樣的考慮，人們闡發(fā)了以“有限政府”為核心理念的包括人民主權(quán)、權(quán)力制衡、依法行政、司法獨立在內(nèi)的憲政制度的基本原則。迄今為止，“以權(quán)力制約權(quán)力”和“以權(quán)利約束權(quán)力”被看作文明國家普遍遵循的大政方針。

　　政府失靈：現(xiàn)代人的憂思

　　當(dāng)代社會的研究成果，如經(jīng)濟學(xué)的公共選擇學(xué)派借用“理性經(jīng)濟人”假設(shè)來分析政府及其官員的行為特征，得出“政府失靈”(governmentfailure)的理論，為上述觀點提供了更加翔實的論證，并提醒世人對于“政府失靈”保持高度的警覺。

　�。�1）政府決策失誤

　　政府干預(yù)市場、調(diào)控社會的基本手段是制定并實施有效的公共政策。但由于政策過程異常復(fù)雜，存在著種種障礙或制約因素，因此，政府難以及時制定并有效執(zhí)行科學(xué)的公共政策。在這種情況下，政府非但不能起到彌補市場缺陷的作用，反而加劇了市場失靈，帶來巨大浪費，甚至造成社會災(zāi)難。

　　現(xiàn)實生活中，政府決策失誤時有發(fā)生。在公共選擇理論看來，導(dǎo)致政府決策失誤的原因是多方面的：1）政府公共政策所追求的“公共利益”是否存在以及如何體現(xiàn)尚無定論，將個人偏好或利益加總為集體偏好或利益的結(jié)果是否真的反映“公共利益”值得懷疑。2）即使現(xiàn)實中果真存在利益需求比較一致的情況，現(xiàn)有的決策體制（如直接民主制、代議民主制）和決策方式（投票規(guī)則）也因其各自缺陷而難以制定出理想的政策。例如，首長決策雖然富有效率，但容易將長官意志設(shè)定為“公共利益”；
多數(shù)原則看似“民主”，但存在多數(shù)對少數(shù)強制的可能。3）政府決策信息不全面，而且成本高昂，再加上決策者素質(zhì)、能力以及收集信息動力不足等原因，政府掌握完全信息幾乎不太可能，因此，大量公共政策其實就是在信息不完全、不對稱的情況下做出的。4）由于政策效果往往在一定的時間內(nèi)才能體現(xiàn)出來，大多數(shù)選民在投票時難以預(yù)測其對未來的影響，只是著眼于近期的考慮；
而政治家為了謀求連任或晉升，通常也會迎合選民的短見，制定一些從長遠來看弊大于利的政策，所以，政治家和選民的“近視效應(yīng)”也是導(dǎo)致政府決策失誤的重要原因。

　　對于政府決策失誤的上述認識和判斷，使人們對政府不敢抱有太高的期望。同時，設(shè)法避免政府決策失誤，使人們更加專注于“有限政府”的制度設(shè)計，盡量壓縮政府決策的事務(wù)范圍，給市場機制留下更多的機會，給個人自理和社會自治以更大的空間。

　　（2）政府?dāng)U張，官僚低效

　　美國政治學(xué)家威廉姆•A•尼斯坎南（WilliamA.Niskanen）在《官僚制與公共經(jīng)濟學(xué)》中分析了官僚機構(gòu)的行為特點，指出：官僚并非總是代表公共利益，其行為的驅(qū)動力實際是個人利益，他們設(shè)法實現(xiàn)自身利益和部門利益的最大化，因此，公共預(yù)算的最大化是官僚機構(gòu)行為的普遍追求；
政府機構(gòu)中官僚與選民之間并非傳統(tǒng)理論所說的代表與選民的關(guān)系，而是也像市場上商人與消費者之間的關(guān)系一樣，是一種利益交換的關(guān)系，因此，設(shè)租與尋租是一種普遍的行為模式。

　　在現(xiàn)實生活中，政府官員和政府機構(gòu)自身利益的客觀存在，帶來了政府的自我擴張行為。政府官員謀求權(quán)力與機構(gòu)的擴大，追求升官、高薪、輕松的工作和各種附加的福利，最終導(dǎo)致政府部門人員數(shù)量的增加和支出水平的增長。進一步而言，政府?dāng)U張造成社會資源浪費，經(jīng)濟效益降低，資源配置低效，社會福利減少；
政府開支的增長，還是引發(fā)通貨膨脹的誘因之一。

　　美國經(jīng)濟學(xué)家查爾斯•沃爾夫曾經(jīng)指出：“同市場產(chǎn)出的效益――成本描述相比，非市場產(chǎn)出總的來說沒有一個評價成績的標準”。政府官僚機構(gòu)產(chǎn)出的質(zhì)與量難以測定和衡量，使政府績效考核在很多情況下難以實施，這種狀況影響政府效率。公共選擇理論指出，政府部門壟斷公共物品的供給，免除了官僚機構(gòu)的外部競爭壓力，同時也就免除了提高效率和服務(wù)質(zhì)量的內(nèi)在動力；
由于公共物品的成本與收益難以測定，官僚不能像企業(yè)經(jīng)理那樣公開合法地參與贏余分配，因此，官僚的目標不是利潤的最大化，而是機構(gòu)及人員規(guī)模的最大化——以此增加自己的升遷機會和擴大自己的勢力范圍，這勢必導(dǎo)致機構(gòu)臃腫，人浮于事，效率低下；
此外，作為監(jiān)督者的公民與作為被監(jiān)督者的政府機構(gòu)處于事實上的不平等地位，政府在壟斷相關(guān)監(jiān)督信息的同時，很有可能利用強權(quán)操縱監(jiān)督過程。使公眾監(jiān)督軟弱無力，這是政府“懶惰成性”的外在條件。

　　政府?dāng)U張和官僚低效使“防范政府”成為政治思考的核心議題，通過憲法和法律來限制政府、約束官員，這是最起碼的思路，而選任制度、限任制度、責(zé)任制度、輿論自由和社會監(jiān)督制度，就成為這一思路下必不可少的制度安排。

　　（3）官員腐敗和政府俘獲

　　權(quán)力不加限制就會濫用。當(dāng)有人指出加以限制的權(quán)力也不可能完全杜絕腐敗或濫用時，那就更讓人們沒有理由對權(quán)力的警惕有絲毫的放松。波普爾曾經(jīng)說道：國家“不管怎樣必定擁有比任何個別國民或個別公眾團體更大的力量；
雖然我們可以設(shè)計各種制度，以使這些權(quán)力濫用的危險減少到最低限度，但我們決不可能杜絕這種危險”。他的認識為“有限政府”的理論提供了更加有力的論證。

　　政府“尋租理論”把“經(jīng)濟人”假設(shè)引入對政治腐敗的分析中，認為政府也是追求自身利益的“理性經(jīng)濟人”，并在人為地制造稀缺，一旦制造出稀缺，尋租活動便有了可能，腐敗也因此而產(chǎn)生。因此，正是行政機構(gòu)對市場的干預(yù)產(chǎn)生了租金，從而使企業(yè)為了尋求租金而不得不向官員行賄。由租金獲益的官商既得利益者，力求保持原有租金制度并不斷設(shè)立新的租金制度，進一步擴大租金規(guī)模，權(quán)力腐敗現(xiàn)象因此更為嚴重。

　　政府管制俘獲理論也深刻揭示了政府官員權(quán)力腐敗的社會經(jīng)濟根源。該理論給出的結(jié)論是，管制與被管制雙方看似對立，實則利益一致，可以達成緊密的聯(lián)盟。一方面，每個有足夠政治力量利用國家機器的產(chǎn)業(yè)或企業(yè)都會謀求控制進入，而管制政策經(jīng)常是按照阻礙新廠商成長的目的制訂的，因此，正是受管制的企業(yè)為了自身的利益才要求政府進行管制的。另一方面，政府及其官員出于自身利益，很樂于被企業(yè)集團所“俘獲”。政府管制可以創(chuàng)造大筆租金，企業(yè)為了尋求這些租金，不惜對政府官員進行賄賂，為的是謀求在行業(yè)之中的壟斷地位。

　　有限政府：憲政=限政

　　最新的經(jīng)濟學(xué)研究豐富了政治學(xué)關(guān)于國家與政府的傳統(tǒng)理論。制度經(jīng)濟學(xué)家道格拉斯•C•諾思論證了“國家悖論”（即所謂“諾思悖論”）的存在，指出“國家的存在是經(jīng)濟增長的關(guān)鍵，然而國家又是人為經(jīng)濟衰退的根源”。“諾思悖論”道出了現(xiàn)代人的無奈：許多行業(yè)因為事關(guān)國計民生，需要管制和行業(yè)準入，因而需要政府干預(yù)；
但政府卻又因為種種原因，如出于自身利益的考慮，有限理性的限制等等，其努力常常不能帶來好的效果，相反卻造成更壞的結(jié)果。

　　好政府和好官員所提供的良政善治必須以“憲政”制度保障為前提，而“有限政府”則是憲政制度的核心理念�！坝邢拚�府”的思想貫穿于從“政府是必要的惡”到“諾思悖論”的種種論述當(dāng)中。正是這些論述，為“有限政府”乃至憲政制度奠定了理論基礎(chǔ)。

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