張群：“居者有其屋”？——1950年代的住房政策剖析
發(fā)布時間:2020-06-19 來源: 散文精選 點擊： 
住房問題是一個世界性的問題。我國自清末以來，特別是抗日戰(zhàn)爭以來，戰(zhàn)爭頻仍，社會動蕩，房屋不斷遭到損壞、數(shù)量遞減，而大量農(nóng)村人口卻聚集到城市，城市住宅問題相當(dāng)嚴(yán)重。[1]另一方面，由于經(jīng)濟惡化，租金偏低，有些業(yè)主甚至不得不貼補房地產(chǎn)稅[2]，自然不愿或者無力修理房產(chǎn)。中共建國以后，根據(jù)新民主主義理論和蘇聯(lián)模式，明確宣布要承擔(dān)住宅保障責(zé)任。當(dāng)時，政府一方面實行房租管制，一方面在接收公房、沒收官僚私房的基礎(chǔ)上建立城市職工的住宅福利制度[3]，其中，對私有房屋的房租管制和社會主義改造是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。本文從私權(quán)的角度就此作初步的探討。
一、50年代初期的城市住宅困難與占房風(fēng)潮
20世紀(jì)50年代初期的城市住宅問題的表現(xiàn)之一是，房屋損毀嚴(yán)重、房荒普遍。以武漢市為例，抗戰(zhàn)前的人口是90萬，1952年增加到130萬，住宅卻減少了10，177棟，其中大多數(shù)磚木房屋都超過保固期限。[4]1952年8月對633棟房屋的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，214棟需要小修，235棟需要大修，25棟極為危險。其中三德里220號的堂屋“已經(jīng)塌成鍋形，污水尺余，人往上走，隨時有塌下的跌傷的危險”；
漢正街640號、644號“兩房側(cè)墻向著同一條巷子傾斜，墻已經(jīng)垮了一部分，現(xiàn)在用木柱相對支撐著。”[5]天津市自1939年遭大水侵襲后，受損房屋未能及時修復(fù)，1949年以后發(fā)現(xiàn)，房屋損毀情形十分嚴(yán)重。[6]1949年，河北省通縣的公私房產(chǎn)35，833間中，倒塌破漏不能居住者達(dá)10，455間，占29%.[7]
住宅問題的表現(xiàn)之二是居住環(huán)境惡劣，影響健康和人身安全。首先，人均居住面積相當(dāng)?shù)�，特別是下層民眾的居住環(huán)境非常擁擠。在武漢市，上等優(yōu)良的住宅（鋼骨水泥房屋，居住面積較大）、中等住宅（磚瓦房屋）、下等建筑物（如單磚灌土墻及棚屋等，最為窄狹）的比例大約為4：3：1.比如，漢口小董家二巷14、16兩號的單磚灌土墻二層樓房屬下等建筑物，全部使用面積88平米，住19戶49人，人均使用面積僅1.08平米；
百子巷57號系木板平房，使用面積21平米，住2戶14人，人均1.47平米。[8]其次，許多人只能棲身于棚屋度日。1952年武漢市居住在棚屋的居民占全市人口的38%，“大多數(shù)是小販，碼頭工人，三輪車工人，手工業(yè)工人以及其他勞動人民。他們無法修建新房”[9]：“大部分工人及其眷屬是在工廠附近自行覓租一間小屋居住……五六口人之家擠住在一起�！盵10]上海市1949年的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，市區(qū)住宅面積為2359.4萬平米，其中簡屋、棚戶占13.68%.[11]直到1956年，上海還有100余萬人住棚房。[12]再次，由于許多房屋質(zhì)量低劣，維修不及時，屋倒傷人事件經(jīng)常發(fā)生。武漢市1951年7月中旬到下旬不足20天內(nèi)，即有漢口建設(shè)街110號、中山大道134號、亞當(dāng)七巷2號及唐家墩18號等處房屋倒塌，壓傷4人。這種局面到1953年仍未得到多大改善。[13]當(dāng)時，天津市政府研究室的報告指出，全市“房屋須要馬上大量的修理，否則損失人民生命財產(chǎn)的事情將不斷發(fā)生。”[14]
住宅問題的表現(xiàn)之三是房屋糾紛案件激增，房屋租賃關(guān)系混亂。司法機關(guān)民事案件收案數(shù)當(dāng)中房屋案件占很大比重，華北地區(qū)京津等大城市為一半左右，中等城市為18%，小城市則為6%.[15]其中又以房屋租賃案件最多，除了歷史悠久的二房東問題外（據(jù)武漢市的調(diào)查，該市二房東控制的房屋占總數(shù)的一半以上）[16]，最普遍的是騰房糾紛、欠租與調(diào)整租金及房屋修繕等民事糾紛。當(dāng)時，產(chǎn)權(quán)爭執(zhí)、買賣、抵押、出典與收贖等糾紛則為數(shù)較少。[17]
1949年以后，由于土改的消極影響，城市的房屋租賃關(guān)系相當(dāng)混亂。在土改中，“某些個別城市曾錯誤地實行沒收房屋，或不確定不保護(hù)房屋所有權(quán)，不問具體情況無條件無限制地強制壓低房屋租額等辦法”，導(dǎo)致許多城市居民以為“城市解放了可以白住房子，一切房租都可不繳，甚至以為可以平分城市的房產(chǎn)”，紛紛抗租甚至強占房屋。[18]較早發(fā)生這一問題的濟南市曾貿(mào)然提出“人人有屋住”的口號，結(jié)果房客不交租，房東不修屋、不出租甚至拆房。中共中央在內(nèi)部文件里也承認(rèn)對此束手無策。[19]此后其它城市在此問題上都持謹(jǐn)慎態(tài)度，但民眾已受到土改的消極影響，紛紛抗租欠租。如河北省保定市一條街上的租戶不交房租者達(dá)53%，唐山市3個區(qū)不交租者占58%.[20]在有的縣城，居民甚至自行沒收、分配地主在城里的房屋。[21]有的地方出現(xiàn)了“房主怕分配房屋，致將房屋分散、送禮、變賣或由大房改小房，樓房改平房，堵大門走小門，乘下雨扒房變賣磚木等現(xiàn)象”。[22]
軍隊和機關(guān)大量非法占用民房也加劇了房荒。在武漢市，機關(guān)、團體、學(xué)校占用的房屋占全市房屋總數(shù)的12.7%強。漢口江漢路南段的76個鋪面房屋中，公家占用了49棟�！肮掖罅孔∮妹穹�，即減少了市民住房和工商業(yè)用房，特別是在某些繁華的街道上，其情形更為突出�！盵23]
二、中共建政初期的房屋政策
要緩解住宅緊張的狀況，無非是采取兩種辦法：一是建設(shè)公共住宅或采取各種措施鼓勵私人建筑住宅；
二是對現(xiàn)有住宅實行房租管制，強制空屋出租，限制退租并修繕損壞房屋等。當(dāng)時，政府沒有力量新建足夠的住宅，當(dāng)局表示，“今天國家的資財主要是用于進(jìn)行人民革命戰(zhàn)爭和用于恢復(fù)和發(fā)展生產(chǎn)，不可能投下大量資本來修筑房屋。”[24]在這種情況下，就只能鼓勵私人資本來修建住宅，但是，“要使私人資本愿意投入房屋的建造，就必須保護(hù)房屋的所有權(quán)并允許其正當(dāng)合法的租賃，讓資本可以運轉(zhuǎn)，房主有利可圖”。[25]
然而，土改之后，城市民眾當(dāng)中出現(xiàn)了一種主張，即仿照農(nóng)村土改，馬上平分城市的房屋。不過，政府并未支持這種主張。當(dāng)時，《人民日報》是這樣解釋的：農(nóng)村的土地是自然物，雖可開墾卻不能憑空增添，地主占有土地并剝削農(nóng)民的土地所有權(quán)制度是封建性質(zhì)的，必須廢除。但城市的房屋與農(nóng)村的土地不同，房屋不是自然物，而是勞動的產(chǎn)物，是一種商品，需要一定的投資，而且要經(jīng)常出資修繕，利用房屋的投資收取租息就成為一種資本。城市里私人房主對房屋的占有，一般不是封建性質(zhì)，而是資本主義性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)和官僚資本以外的其他私人資本的所有權(quán)一樣受到保護(hù)，承認(rèn)其所有權(quán)，并保護(hù)這種產(chǎn)權(quán)所有人的正當(dāng)合法的經(jīng)營。房東和房客在平等地位上用自由協(xié)商的方式議定的房租，其數(shù)額扣除房屋償還金部分后大體上相當(dāng)于正當(dāng)?shù)钠骄麧�，可以認(rèn)為是資本主義性質(zhì)的剝削，在新民主主義社會里是允許存在的，并予以保護(hù)。[26]
因此，當(dāng)時政府解決城市住宅問題的基本政策是：一，承認(rèn)并保護(hù)私人房屋產(chǎn)權(quán)，任何個人和團體不得侵害。二，允許私人房屋的出租，但租約須由雙方自由協(xié)議訂立，嚴(yán)厲禁止憑借特權(quán)強占強賃房屋。三，租額不得過高，也不宜過低。原則上，房租額除掉房屋折舊賠償金和必要的修理費用部分后應(yīng)大體上相當(dāng)于社會平均利潤。[27]四，租約有效期間，房主須依約修理房屋，并不得任意增加租價或強令房客搬家；
房客也必須依約按時繳納房租，不得故意拖欠不交。五，雙方發(fā)生糾紛時，應(yīng)本調(diào)解精神，自行協(xié)議解決；
協(xié)議不成時，可由政府仲裁或由任何一方申請法院處理。六，政府有權(quán)保護(hù)城市的房屋，并督促房主進(jìn)行必要的修建，不能聽任有用的房屋拆毀倒塌。對于私人所有的房屋、地產(chǎn)，政府要按累進(jìn)制分等征收一定的捐稅。[28]這份文件的規(guī)定既保護(hù)了私人房屋的產(chǎn)權(quán)、又照顧到房客的利益，是當(dāng)時所能采取的最好的政策。根據(jù)中央精神，當(dāng)時各地制定了相應(yīng)的房屋法律和政策[29]，主要內(nèi)容是房租管制，即限制租金、限制退租、強制空屋出租等，這與國民政府的法律基本上是一脈相承的。[30]
但當(dāng)時中共的城市房屋政策對私權(quán)保護(hù)的局限性也是相當(dāng)明顯的，這不但為以后的私房改造埋下了伏筆，更為政策的執(zhí)行制造了麻煩。因為，按照中共的政治主張，新民主主義只是其革命的初始階段，中國必然要過渡到社會主義階段即公有制社會，這就等于說，保護(hù)私有房屋只是暫時的。中共中央對此也毫不避諱：“應(yīng)當(dāng)把所有城市房屋看作社會的財產(chǎn)，加以適當(dāng)?shù)谋O(jiān)護(hù)。這樣才能使城市房屋日漸增多，人民的居住不發(fā)生困難，給將來社會主義的房屋公共所有權(quán)制度，造下有力的條件�！盵31]既然所有私房最終都逃脫不了被沒收平分的命運，私房業(yè)主的修房積極性之低、房客抗租的積極性之高，便可想而知了。此外，盡管這份文件承諾，“人民政府將來是一定要修筑多量的城市房屋來解決市民的住宅問題”，但這一承諾如何兌現(xiàn)，卻沒有系統(tǒng)和明確的政策。另一方面，有關(guān)政策對房租的管制十分具體，而鼓勵私人建筑房屋方面并無相應(yīng)措施，這也在一定程度上影響了私人投資的積極性。
中共建政初期，雖然各大城市的房屋租賃糾紛得到了一定的緩解，房屋私有權(quán)也得到了一定程度的保護(hù)，但左傾觀點和做法依然盛行，其主要表現(xiàn)就是政策執(zhí)行中的“寧左勿右”，處理房租糾紛時偏于照顧房客，而對房主的利益照顧較少。例如，天津市法院對核定租金的判決一般均低于主客雙方自由議定的租金；
對待是非相當(dāng)明確的強占騰房訴訟，有些法院也“多半照顧住戶實際需要，遷就其強占房屋的違法行為。這無異使非法的強占行為獲得了合法的保障，不僅使房主在思想上產(chǎn)生抵觸情緒，在住戶間也散布了不良影響，認(rèn)為強占房屋不算一回事，到法院最多是挨一頓批評，從而降低了政策法令在群眾中的威信。”[32]北京市有的干部只看當(dāng)事人目前的利益，把房主、房客的關(guān)系看作地佃關(guān)系，故而一般傾向于把租額壓低些，結(jié)果阻礙了保養(yǎng)房屋和鼓勵私人修建房屋。[33]武漢市法院在處理房租糾紛時，聽任房客自行減免房租，削減了房主的應(yīng)得利益。[34]更有甚者，湖南省宜章縣政府1953年“順從民意”，將該縣地主在城市的房地產(chǎn)（除直接用于工商業(yè)的房屋及自住房屋外），一律沒收，分配給群眾居住。[35]
在這種情況下，民眾自行減租、抗租等現(xiàn)象屢屢出現(xiàn)�！胺靠头矫嬗械娜云髨D平分房屋，住房不交租，甚至有的集體抗租�！盵36]1953年，武漢市法院工作報告稱，該市有些房客主張“住者有其屋或?qū)嵭蟹课轀p租”。例如李宗耀等61人占住陳少山耕莘里和鳳凰街的房屋，自1949年以后既不承租，又不按期繳納合理租金。要他們搬家，個別房客竟說：“耕者有其田，住者有其屋�！庇秩缍〉で涑凶饬蚊饕椎拿駲�(quán)路221號鋪屋全棟，每月租金是6石5斗三道機米，1949年后丁就拖延租金不交，廖只好將租金減為3擔(dān)；
但從1953年4月起，丁又拒付租金，他說，“先減租，再談欠租，否則這個問題就不能解決”。有的房主不敢追索租金，以致房租積壓過多，難于付清。[37]
房主收不到租金或租金額過低，甚至房屋所有權(quán)都岌岌可危，他們當(dāng)然不會修繕房屋，就更不要說進(jìn)一步投資住宅建筑了。例如，1949年以后，武漢市私人對房屋的投資急劇下降。國共內(nèi)戰(zhàn)期間的1947年，漢口還新建商店507處、住宅377處；
然而，自1949年到1953年8月，僅建商店43處、住宅36處，其中1952年新建商店33處、住宅22處，1953年只建商店10處、住宅14處。有的屋主為免后患，干脆把已有房屋賣掉。1953年1月到8月份，私人出賣的房屋達(dá)122處，其買主都是“公家”。[38]
盡管政府鼓勵私人房主維修危房，但房主們?nèi)狈ν顿Y意愿，因此房屋倒塌傷人事件難以遏制。以天津市為例，1954年6月底，天津市共修危房18，657間，占所有危房的46%，但雨季一來仍然不斷發(fā)生塌倒房屋、死傷人命的事故。7月23日晨，尖山前大道住戶于恩和所住房屋因雨后墻倒屋塌，砸死兩個小孩，砸傷父親和妻子；
8月9日，全市各區(qū)塌房200余間。僅1954年7、8兩月便有891間房屋坍塌，傷50人、死7人。該市隨后加緊維修危房，但10月份仍有塌房傷人事故發(fā)生。1955年盡管市政府督促、支持維修危房，到6月底危房修繕率才達(dá)到70%，但一些街區(qū)的修繕進(jìn)度仍然緩慢。如三區(qū)的何興莊、昆緯路、六區(qū)保安街、解放南路等，已修繕的危房僅占全部危房的20%左右；
四區(qū)十一經(jīng)路33間危房，一間也未修繕。1955年6月14日到16日，經(jīng)過幾場雨，全市塌房42間半，院墻門樓6處，砸傷2人，其中事先未檢查出危險的有34間半。同時，各區(qū)又不斷發(fā)現(xiàn)新的危房，5月底危房數(shù)增加了7500余間。1956年4月底，天津全市新發(fā)現(xiàn)危房30，967間，其中最危險的有11，338間。(點擊此處閱讀下一頁)
可以說是“上梁的趕不上修房的，修房的趕不上倒房的”。[39]
三、私房的“社會主義改造”
中共建政初期，一些私房雖然被公家機關(guān)“沒收”、“征收”，但私人擁有的房地產(chǎn)仍在城市房地產(chǎn)中占很大比重。在北京、天津、上海、濟南、青島、沈陽、哈爾濱、南京、無錫、蘇州這10個城市，私人房地產(chǎn)分別占這些城市全部房地產(chǎn)的54%、54%、66%、78%、37%、36%、31%、61%、80%、86%.私人房產(chǎn)主當(dāng)中不少人擁有大量房產(chǎn)，如北京市擁有房屋百間以上的房主達(dá)全部房主的64%.在內(nèi)務(wù)部1954年8月14日提交的“城市私人房屋情況及今后意見”中[40]，雖然也注意到私人房屋在城市比重很大、租賃關(guān)系不正常、房屋危險破漏及拆房現(xiàn)象嚴(yán)重等問題，確實“在不同程度上直接或間接地妨礙了群眾的居住以及國家各項建設(shè)的發(fā)展”，但當(dāng)時主管部門的政策還是“貫徹保護(hù)合法的私人房屋所有權(quán)”。這份文件指出，雖然大城市中不乏大房主，但房屋所有者中，“各階層都有，其中以工商業(yè)者占有的較多”，“絕大部分”房屋都是出租使用。顯然，私人房產(chǎn)主當(dāng)中小房主占多數(shù)，如果以打擊大房產(chǎn)主的名義全面推行私房公有化，勢必?fù)p害大批城市的中小房產(chǎn)主。
1955年，中共中央決定實行“私營工商業(yè)的社會主義改造”，于是，私有房屋公有化便提上了議事日程。正式宣布啟動私房改造的是1956年1月18日的“中央書記處第二辦公室關(guān)于目前城市私有房產(chǎn)基本情況及進(jìn)行社會主義改造的意見”。[41]按照這一文件，對私人房屋的社會主義改造預(yù)計兩年完成。其總目標(biāo)是“加強國家控制，首先使私有房出租完全服從國家的政策，進(jìn)而逐步改變其所有制�！本唧w包括五點：一，由國家經(jīng)租。即由國家進(jìn)行統(tǒng)一租賃、統(tǒng)一分配使用和修繕、維護(hù)，并根據(jù)不同對象，給房主以合理利潤。在此基礎(chǔ)上合理地調(diào)整租金，取消一切中間剝削和變相增租的不合理現(xiàn)象。二，公私合營。根據(jù)各個城市的實際情況，對原有的私營房產(chǎn)公司和某些大的房屋占有者，組織統(tǒng)一的公私合營房產(chǎn)公司，進(jìn)行公私合營。三，商業(yè)者占有的房屋隨本行業(yè)的公私合營進(jìn)行社會主義改造。他們出租的與企業(yè)無關(guān)的房屋，可由國家經(jīng)租。四，對于除了自住外尚有小量房屋出租的小房主及暫時還不能納入國家經(jīng)租的其它房主加強管理，使私人房屋出租必須服從國家政策，服從政府關(guān)于租金、房屋修繕等方面的規(guī)定。五、一切私人占有的城市空地、街基等地產(chǎn)，經(jīng)過適當(dāng)?shù)霓k法一律收歸國有。
但是，此項任務(wù)明顯地遇到了來自社會的阻力，進(jìn)展緩慢，多數(shù)城市遲至1958年初仍未開展私房改造。1958年8月5日，中央主管部門負(fù)責(zé)人專門發(fā)表談話，要求各地房管部門“抓緊時間加速進(jìn)行私有出租房屋的社會主義改造，爭取在1958年年底前完成私房改造任務(wù)�！盵42]然而，到1960年為止，全國還有14%的市及三分之二左右的縣未進(jìn)行或未完成私房改造。工商行政管理局、商業(yè)部于1961年聯(lián)合發(fā)出通知，要求“加速”城市私人出租房屋社會主義改造工作。[43]私房改造任務(wù)難以如期完成，既可能與政策的正當(dāng)性受到質(zhì)疑有關(guān)，也可能與“反右”及“大躍進(jìn)”等政治運動分散了各地政府的注意力有關(guān)。直到1964年，國家房產(chǎn)管理局才正式宣布：（全國城市和一部分鎮(zhèn)）“納入改造范圍的房屋約有建筑面積一億平方米，占私有出租房屋的百分之七十左右，基本上消滅了房屋租賃中的資本主義經(jīng)營，在房管戰(zhàn)線上取得了一次社會主義革命的偉大勝利，對支援社會主義建設(shè)和改善人民居住條件，起到了積極的作用�！盵44]
由于民間對私房改造普遍表示不滿，在1957年“反右”之前的“鳴放”期間，私房改造問題成了輿論批評的一個焦點。首先，私房改造其實是服務(wù)于政治方略，政府卻以緩解住房短缺為借口，似乎私房公有化了，住房短缺便會自然解決。批評者認(rèn)為，住宅問題的根本原因是房屋缺乏，而不是房屋私有所致，所以私房改造乃“藥不對癥”。確實，住宅問題的根本原因是住宅短缺，私房改造前政府也是這種看法。例如，1955年5月12日天津市高級法院在工作總結(jié)中曾明確指出：“天津市的房屋問題，從現(xiàn)象上看是租賃關(guān)系不夠正常，但基本問題還是房屋缺乏�！盵45]法學(xué)學(xué)者譚惕吾在“鳴放”中表示，根據(jù)她在上海的調(diào)查，住宅的主要矛盾不是所有制的矛盾，而是供求的矛盾，屋少人多、不夠分配的矛盾；
變更了所有制，對主要矛盾的解決沒有起到起作用，“所有制變更了，房屋仍住得滿滿的�！盵46]
其次，私房改造混淆了個人的私有住宅與房主的贏利性出租房屋的區(qū)別。譚惕吾指出：“房地產(chǎn)公司走公私合營的道路是沒有問題的。但一百來平方公尺的房屋也要公私合營，像子女給老人留的養(yǎng)老房子、小職員的破舊小屋等等，都合營了。上海有的業(yè)主自住房也合營了。據(jù)說是如不合營，干部不便管理。但這不符合憲法第11條國家保護(hù)公民的房屋和生活資料所有權(quán)的規(guī)定。憲法規(guī)定的個人房屋所有權(quán)，不是主觀上想侵犯，而是在敲鑼打鼓時沒明確，把輕重倒置了，沒看重憲法，而看重了當(dāng)時的請求。要在憲法范圍內(nèi)調(diào)整租賃關(guān)系。應(yīng)該統(tǒng)一管理租費修繕費的標(biāo)準(zhǔn)，確保生活資料的房屋的私有制，自己住的屋子可以少量出租�！盵47]
針對類似批評，1957年10月28日，城市服務(wù)部負(fù)責(zé)人在第二次全國廳局長會議上作了回應(yīng)。[48]他表示，社會主義不能容忍私房主繼續(xù)過著剝削生活。這事實上等于承認(rèn)制定私房改造政策的主要理由并非緩解住房困難，而是出于打擊私有房產(chǎn)主的政治目的。他在講話中強調(diào)，“對于占有這樣多房屋的房主如不實行改造，仍任其繼續(xù)過著剝削生活，這是我們的社會主義制度所不能允許的”：“城市房屋的私人占有制與社會主義建設(shè)之間”存在著深刻矛盾。該負(fù)責(zé)人表示：幾年來，我們雖然采取了一些措施，對私有房屋進(jìn)行管理，但收獲不大，特別是在對資本主義工商業(yè)實行公私合營之后，問題就更加突出了�！诮�(jīng)濟方面的革命基本上完成以后，如何繼續(xù)取得政治戰(zhàn)線和思想戰(zhàn)線上的勝利，還是一個非常艱巨的任務(wù)，是一場激烈的階級斗爭。在這次資產(chǎn)階級右派分子向黨和社會主義進(jìn)攻當(dāng)中，也有一些右派分子攻擊黨對私有房屋實行社會主義改造政策。“
該官員不得不承認(rèn)，城市的住房困難除源于歷史上城市住宅嚴(yán)重不足，也因為城市人口增長過快、大量拆除房屋使得原有住宅面積減少，此外，住宅造價標(biāo)準(zhǔn)過高影響了建筑面積的增加，房屋政策和住宅管理制度不合理影響了房屋的保養(yǎng)和充分利用，加劇了城市住房的緊張情況。[49]不過，對于廣受質(zhì)疑和批評的私房改造中剝奪業(yè)主自住住宅以及無房民眾的“均貧富”、依賴政府提供住房等現(xiàn)象，這位負(fù)責(zé)人卻故意避而不談。他把私房改造前“房屋得不到正常的保養(yǎng)，倒塌破漏日趨嚴(yán)重，房屋數(shù)量逐年減少”等問題，統(tǒng)統(tǒng)歸咎為房主的過錯，完全否認(rèn)了私房改造前政府的政策導(dǎo)向所產(chǎn)生的負(fù)面影響。
私房改造政策實施之后，出現(xiàn)了一系列消極后果。正如譚惕吾所說：“上海的租賃關(guān)系很亂，有的房租很低，3間房子每月租費14元，養(yǎng)護(hù)費都不夠。有些人硬是不付租金，理由是政府照顧我們。甚至租金低的，也收不到60%.一個合營公司有5千多人，欠租收不回，還要支出工資定息，結(jié)果去年虧1千多萬，今年雖精打細(xì)算后估計仍要虧7百多萬。還有的業(yè)主說他們放棄剝削，要成為自食其力的勞動者，要求國家安排，什么事都愿意做。但他們大部分都既不能算，也不能寫，是沒法給以安排的。上海屋少人多，很多人伸手來向房管局要房子，甚至打干部。公家房子一空，有打碎門窗玻璃就住進(jìn)去了。有些人要求國家補助蓋房屋，存在供給制思想，租金最好不要，要也要少�，F(xiàn)在群眾所需，不自己解決，都要國家解決，這不合理。”[50]1958年前后，在一些私房改造尚未開始的城市，房主“大量地賤價出賣房屋以及千方百計分散房屋”，有的房屋值三、四千元，但房主只收一、二千元就出售；
有的房主干脆拆房賣料。[51]
1964年，國家房產(chǎn)管理局終于首次承認(rèn)：“在過去的私房改造中，也存在著一些缺點和一些需要解決的遺留問題。主要是：有的地方改造起點過低，把包括出租和自住總共只占有幾間房屋的工人和貧下中農(nóng)出租的少量房屋也納入了改造；
有些地方取消了改造起點，只要有出租房屋就實行經(jīng)租；
有的地方還將房主一部分自住房屋也實行了經(jīng)租；
不少地方?jīng)]有給房主留夠自住房；
給房主的固定租金也有低于原房租百分之二十的。”[52]
四、余論：無私權(quán)則無人權(quán)
住宅缺乏是二戰(zhàn)之后許多國家都曾經(jīng)面臨的問題，這些國家當(dāng)時所采取的政策曾包括房租管制等限制性措施，但這些國家都不像中國走得這么遠(yuǎn)。顯然，民國時期長期積累下來的房荒，是不可能一蹴而就瞬間解決的。私房改造僅僅在原有房屋上的產(chǎn)權(quán)上做文章，當(dāng)然更不可能解決房荒。從政治角度去看，私房改造與其說是為解決住宅問題，還不如說是為了貫徹政治目標(biāo)。從法學(xué)角度來說，1949年以后對待私人房屋住房政策的根本失誤，是對個人財產(chǎn)權(quán)的蔑視甚至踐踏，其頂峰就是私房改造。其實，1954年憲法仍然明確保護(hù)私人房屋的所有權(quán)，這也是1957年一些人質(zhì)疑私房改造違反憲法的根本依據(jù)。但是，由于政府對私權(quán)的強烈疑慮和對市場機制的極度不信任，而對公權(quán)力又極端迷信，終于發(fā)動了私房改造運動�！拔幕蟾锩北l(fā)后，在“革命行動”和“造反有理”的口號下，把個人所有的房屋當(dāng)作資本主義尾巴，趕走房主甚至強占個人住房的“革命”行動遍布全國城鄉(xiāng)。僅全國城市房管部門接管沒收的個人所有房屋就達(dá)2，200多萬平米。一些人甚至趁火打劫，侵占他人私房數(shù)百平米的不乏其例。[53]
在這樣的政策導(dǎo)向和制度環(huán)境下，蔑視和侵犯個人房屋所有權(quán)的行為和觀念逐漸積淀為一個新的社會傳統(tǒng)。例如，許多房客拒付房租，或隨意改建、拆毀所租房屋；
當(dāng)房主要求收回房屋自住時，承租人以“承租人不能被迫遷”為由長期賴住。同時，政府對個人住宅的維修、新建長期采取歧視政策，個人若要維修或新建住宅，無論是建筑材料還是施工力量，都很難尋覓。此外，一旦政府決定拆遷民宅，在拆遷中對個人房屋折價通常偏低，如有的縣對白木料穿逗結(jié)構(gòu)的瓦房每平米僅折價10元，而當(dāng)?shù)氐脑靸r至少要60元以上。[54]
“文革”結(jié)束后，政府重提保護(hù)公民的合法房屋所有權(quán)，并開始退還私人房屋。但歷經(jīng)幾十年“革命”的社會氛圍，許多民眾已經(jīng)習(xí)慣于在“革命”中謀奪他人財產(chǎn)。因此，有的地方盡管法院已經(jīng)判決、房管部門也承認(rèn)原房主的所有權(quán)，但住戶卻借口“沒房”，就是不搬；
有的則聲稱，地富反壞右分子就不該有房子，以此為由抗拒不搬。[55]有的地區(qū)還禁止個人之間的房屋買賣。單位或他人趁房主外出奪、毀房屋的事件也時有發(fā)生。甚至還有相當(dāng)一部分涉及房屋糾紛的人，“反對給個人所有房屋落實政策，反對給個人所有房屋以法律保障”。[56]
相對于詬病甚多的福利分房制度，對私權(quán)的一味壓制打擊才是“文革”之前住宅制度方面最大的政治失誤。改革開放初期的房屋糾紛主要都是侵害私權(quán)埋下的禍根。[57]據(jù)1980年代初的統(tǒng)計，全國各地法院受理的房屋糾紛案件數(shù)量，僅次于婚姻案件，居各類民事案件的第二位，在有的地區(qū)則居于各類民事案件之首。例如，當(dāng)時重慶市巴縣共有房屋糾紛8，877件，該縣法院民、刑庭一度被房屋糾紛當(dāng)事人占領(lǐng)，無法辦案。湖北省沔陽縣1979年1月至5月，共受理房屋糾紛案件278件，占民事案件的54.5%.河北省承德市法院1979年受理的房屋糾紛上訴案件較1978年增加3.3倍。[58]直到1985年，政府部門還在處理城市私有出租房屋社會主義改造的遺留問題。[59]
縱觀1949年以后的住宅狀況，城鄉(xiāng)人口的五分之四居住在個人所有的房屋里。據(jù)1982年前后的統(tǒng)計，在城鎮(zhèn)，個人所有的房屋達(dá)2億平方米，相當(dāng)于房管部門所管公房面積的總和；
在農(nóng)村，8億農(nóng)民基本上都是住在個人所有的房屋里。曾有學(xué)者指出，如果完全依靠政府建公房，以1979年建設(shè)6千萬平米的速度推算，需要60年才能實現(xiàn)10億民眾人均居住3.6平米這樣一個非常低的標(biāo)準(zhǔn)；
而到那時，幾十年前建造的住房可能已接近使用年限，需要重修。因此，“要靠公房取代個人所有房屋的地位，是不可想象的”，也是不可能實現(xiàn)的。[60]然而，恰恰是因為個人的房屋產(chǎn)權(quán)沒有可靠的法律保障，許多人長期不敢購建房屋[61]，這是80年代城市住房短缺的一個重要原因。
對于私權(quán)的態(tài)度，一直是國際共產(chǎn)主義運動的一個心結(jié)。中共成立初期就在這個問題上有過嚴(yán)重的失誤。(點擊此處閱讀下一頁)
1928年，為使小資產(chǎn)階級變成無產(chǎn)者，然后強迫他們革命，中共中央指示湖北、湖南省委實行“燒殺政策”，“殺盡土豪劣紳、大地主，燒地主的房子”。[62]湘南特委執(zhí)行這一政策后，把從宜章到耒陽一線400多里長的公路兩側(cè)各5里內(nèi)的城鎮(zhèn)及農(nóng)村的人和財物一律撤至偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村，然后把搬空的房子燒掉，片瓦不留，導(dǎo)致大批農(nóng)民反水，1千多名干部被殺。[63]1949年以后，在“革命”的名義下，開始了一輪更大規(guī)模的、且民眾毫無還手之力的剝奪私人財產(chǎn)的運動。這當(dāng)然不是個人崇拜或者左傾思想所能完全解釋的了。國際共產(chǎn)主義運動對私權(quán)的敵視，其實與中國傳統(tǒng)的江湖文化是對應(yīng)的。這既是“革命”能夠在中國成功的重要文化基礎(chǔ)，也是“革命”不得不讓位于改革的根本原因。改革開放已經(jīng)30年了，50年代以來排斥打擊私權(quán)的作法并未根除，至今仍然在城市開發(fā)、強制拆遷當(dāng)中表現(xiàn)出來。當(dāng)反對強制拆遷的房主維護(hù)自己的人權(quán)時，他們可能沒有充分意識到，排斥打擊私權(quán)的制度是難以保障人權(quán)的。這正是我們重新審視50年代私房改造政策的現(xiàn)實意義。
作者說明：本文是北京市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目、北京市教委人文社會科學(xué)研究重點計劃項目“北京市住房社會保障制度立法研究”（SZ200711417020，07BaFX029）的階段性成果。
「注釋」
[1]有關(guān)民國住宅問題的情況參見張群的“民國時期房租管制立法考略”，《政法論壇》2008年第2期。
[2]解放初期房產(chǎn)稅很重，業(yè)主收益偏低。據(jù)武漢市調(diào)查，在有租金收入的546棟房屋中，收益達(dá)到房地產(chǎn)稅額一半以上到2倍半的占38%強，2倍半以上至30倍的占26%弱，租額只在房地產(chǎn)稅額一半以內(nèi)或剛夠納稅的占20%，不夠繳納房地產(chǎn)稅的占16%強。見“武漢市房屋租賃情況調(diào)查”，中南民政部、房地產(chǎn)管理局、武漢市房屋租賃關(guān)系調(diào)查報告，1952年8月集中調(diào)查，《武漢政報》第3卷第1期，1952年，第24頁。
[3]“關(guān)于城市房產(chǎn)、房租的性質(zhì)和政策”（1949年8月12日《人民日報》新華社信箱），載《國家房地產(chǎn)政策文件選編》（1948年—1981年），房產(chǎn)通訊社1982年編印，第7頁。
[4]“武漢市住房的基本情況”，《武漢政報》第3卷第1期，1952年，第23頁。
[5]“武漢市房屋租賃情況調(diào)查”，中南民政部、房地產(chǎn)管理局、武漢市房屋租賃關(guān)系調(diào)查報告，1952年8月集中調(diào)查，《武漢政報》第3卷第1期，1952年，第25頁。
[6]“東興公司房租問題調(diào)查”，載《司法市政資料》甲集之五，天津人民政府研究室1950年3月15日編印，第42頁。
[7]“內(nèi)務(wù)部地政司對目前城市房產(chǎn)問題的意見”（1950年8月），《民法參考資料》第二分冊，北京大學(xué)法律系民法教研室、資料室1983年編印，第252頁。
[8]出處同注4.
[9]出處同注4.
[10]出處同注4，第24頁。
[11]《上海住宅建設(shè)志》第一篇“舊有住宅”，上海社會科學(xué)院出版社1998年版。
[12]“中央書記處第二辦公室關(guān)于目前城市私有房產(chǎn)基本情況及進(jìn)行社會主義改造的意見”，《國家房地產(chǎn)政策文件選編（1948年—1981年）》，房產(chǎn)通訊社1982年編印，第285頁。
[13]出處同注4.
[14]“天津市房屋、房租概況”，載《司法市政資料》甲集之五，天津人民政府研究室1950年3月15日編印，第36頁。
[15]徐世德，“處理城市房屋糾紛的幾點經(jīng)驗”，《中華人民共和國民法資料匯編》第二冊（上），北京政法學(xué)院1956年編印，第423頁圖表。
[16]“武漢市房屋租賃情況調(diào)查”，中南民政部、房地產(chǎn)管理局、武漢市房屋租賃關(guān)系調(diào)查報告，1952年8月集中調(diào)查，《武漢政報》第3卷第1期，1952年，第24頁；
李維真，“改善房地產(chǎn)租賃關(guān)系工作總結(jié)”，《武漢政報》第5頁。
[17]出處同注15，第426頁。
[18]出處同注3.
[19]“中央關(guān)于稅收、房租問題給天津市委的指示”（1949年1月24日），《中共中央華北局重要文件匯編》第一卷，中共中央華北局辦公廳1954年編，第269頁。
[20]出處同注7.
[21]“湖南省人民政府民政廳關(guān)于土地房屋幾個主要問題的報告”，《中南法令匯編》1953年，第38頁。
[22]出處同注7.
[23]出處同注4，第23—24頁。
[24]出處同注3.
[25]出處同注3.
[26]出處同注3.
[27]這里說的是單純的房租，而不包括地皮租金在內(nèi)。
[28]出處同注3.
[29]據(jù)筆者不完全統(tǒng)計，先后頒布的有如下多種：《上海市房地產(chǎn)管理暫行條例》（1949年6月23日上海市軍事管制委員會）、《武漢市人民政府代管房地產(chǎn)暫行辦法》（1949年12月2日）、《上海市房屋租賃暫行條例（第六次草案）》、《廣州市房屋租賃暫行辦法》（1950年3月23日公布施行）、《北京市人民政府處理城區(qū)無主房地暫行辦法》（1950年3月27日）、《東北城市房產(chǎn)管理暫行條例》（1950年3月28日）、《重慶市私有房屋租賃暫行辦法》（1950年5月）、《昆明市民房租賃暫行辦法》（1950年6月昆明市人民政府公布）、《北京市私有租賃房屋暫行規(guī)則》（1950年10月14日北京市人民政府公布）、《天津市私人房屋租賃暫行條例》（1951年3月6日天津市人民政府公布）、《修正武漢市房地產(chǎn)租賃暫行辦法》（1953年7月4日）等，見《民法資料匯編》第四輯（新中國部分），中央人民政府法制委員會1953年11月20日編印；
《中華人民共和國民法資料匯編》第二冊（上），北京政法學(xué)院1956年編印。
[30]張群，“民國時期房租管制立法考略”，《政法論壇》2008年第2期。
[31]出處同注3.
[32]“天津市高級人民法院關(guān)于處理當(dāng)前房屋案件中存在問題的意見”（1955年5月12日天津市人民法院總結(jié)），《中華人民共和國民法資料匯編》第二冊（上），北京政法學(xué)院1956年編印，第386頁。
[33]出處同注15，第427—428頁。
[34]“人民法院9月份工作報告”，《武漢政報》，第38頁。
[35]出處同注21，第39頁。
[36]出處同注7.
[37]出處同注34.
[38]出處同注34.
[39]“天津市人民政府關(guān)于處理當(dāng)前房屋租賃關(guān)系諸問題的指示”，1952年9月20日：“天津市政府1953年補助貧苦市民修繕房屋辦法”，1953年4月30日：“天津市政府關(guān)于修繕房屋工作的補充指示”，1953年5月15日：“天津市人民政府關(guān)于各區(qū)推動修繕?biāo)饺朔课莨ぷ鞯闹甘尽保?954年5月17日：“天津市人民政府關(guān)于各區(qū)應(yīng)抓緊徹底修繕危房工作的指示”，1954年7月24日：“天津市人民政府關(guān)于目前推動私房修繕工作的指示”，1954年8月16日：“天津市人民政府關(guān)于各區(qū)應(yīng)繼續(xù)做好推動危房修繕和進(jìn)行經(jīng)常性房屋工作的指示”，1954年11月16日：“天津市人民委員會為保障市民居住安全、各區(qū)應(yīng)迅速徹底檢查危房抓緊推動修繕的指示”，1955年3月5日：“天津市人民委員會關(guān)于進(jìn)一步加強推動私人房屋修繕工作、以保證雨季中人民居住安全的指示”，1955年6月25日：“天津市人民委員會關(guān)于迅速開展修繕危房工作的指示”，1956年6月2日：“天津市1956年私人房屋修繕貸款辦法”，1956年5月12日。均見《天津市法令匯編》1953、1954、1955年編印。
[40]“城市私人房屋情況及今后意見（1954年8月14日內(nèi)務(wù)部第一次整理稿）”，《中華人民共和國民法資料匯編》第二冊（上），北京政法學(xué)院1956年編印，第438頁。
[41]《國家房地產(chǎn)政策文件選編》（1948年—1981年），房產(chǎn)通訊社1982年編印，第284頁。
[42]“中央主管機關(guān)負(fù)責(zé)人就城市私有出租房屋的社會主義改造工作發(fā)表談話”，《國家房地產(chǎn)政策文件選編》（1948年—1981年），房產(chǎn)通訊社1982年編印，第291頁。
[43]《國家房地產(chǎn)政策文件選編》（1948年—1981年），房產(chǎn)通訊社1982年編印，第293頁。
[44]國家房產(chǎn)管理局對國務(wù)院批轉(zhuǎn)的“關(guān)于私有出租房屋社會主義改造問題的報告”的說明（1964年7月15日），《國家房地產(chǎn)政策文件選編》（1948年—1981年），房產(chǎn)通訊社1982年編印，第299頁。
[45]“天津市高級人民法院關(guān)于處理當(dāng)前房屋案件中存在問題的意見”（1955年5月12日天津市人民法院總結(jié)），《中華人民共和國民法資料匯編》第二冊（上），北京政法學(xué)院1956年編印，第382頁。
[46]譚惕吾，“對報紙黨組和房屋改造的意見”，載中國政治法律學(xué)會資料室編，《政法界右派分子謬論匯集》，法律出版社1957年版，第10頁。
[47]出處同上。
[48]“城市服務(wù)部負(fù)責(zé)人在第二次全國廳局長會議上關(guān)于城市房產(chǎn)管理工作的發(fā)言”（1957年10月28日），《民法參考資料》第二分冊，北京大學(xué)法律系民法教研室、資料室1983年編印，第274頁。
[49]出處同上，第268頁。
[50]出處同注46.
[51]“城市服務(wù)部負(fù)責(zé)人在第一次全國房產(chǎn)工作會議上的總結(jié)報告”（1958年2月8日），《民法參考資料》第二分冊，北京大學(xué)法律系民法教研室、資料室1983年編印，第279頁。
[52]國家房產(chǎn)管理局對國務(wù)院批轉(zhuǎn)的“關(guān)于私有出租房屋社會主義改造問題的報告”的說明（1964年7月15日），《民法參考資料》第二分冊，北京大學(xué)法律系民法教研室、資料室1983年編印，第330頁。
[53]北大歷史系教授周一良在回憶錄中說，“文革”期間，其鄰居李教授老岳父去世，一位被“造反派”趕出家門的學(xué)部委員乘此機會強行遷入李家空房。李太太生氣而死。李教授一家1990年遷走后，該學(xué)部委員又在一天晚上強行遷入了李教授剩下的住房。見《鉆石婚雜憶》，三聯(lián)書店2002年版，第194頁。
[54]寇孟良，“論我國個人所有房屋的地位及其法律保護(hù)”，載《民法學(xué)論文選》，西南政法學(xué)院干訓(xùn)部教學(xué)組1983年編印，第427頁。
[55]孫孝實，“關(guān)于制定民法幾個問題的意見——1981年12月在西南政法學(xué)院第12期干訓(xùn)學(xué)員大會上的講話”，載《民法學(xué)論文選》，西南政法學(xué)院干訓(xùn)部教學(xué)組1983年編印，第39頁。
[56]出處同注54，第428頁。
[57]曾有學(xué)者總結(jié)為5種類型，其中私改遺留的房屋糾紛、“文革財產(chǎn)”糾紛、農(nóng)村歷次運動侵犯私房產(chǎn)權(quán)的糾紛等三類，均屬于對私權(quán)的侵害�？氯鹎宓龋瓣P(guān)于房屋糾紛問題的調(diào)查”，載《民法學(xué)論文選》，西南政法學(xué)院干訓(xùn)部教學(xué)組1983年編印，第433頁。
[58]柯瑞清等，“關(guān)于房屋糾紛問題的調(diào)查”，載《民法學(xué)論文選》，西南政法學(xué)院干訓(xùn)部教學(xué)組1983年編印，第433頁。
[59]見城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部“關(guān)于城市私有出租房屋社會主義改造遺留問題的處理意見”，1985年2月16日[85]城住字87號。
[60]出處同注54，第426頁。
[61]出處同注54，第428頁。
[62]見“中央致兩湖省委信——兩湖軍閥混戰(zhàn)形勢下黨的任務(wù)[中央臨時政治局?jǐn)U大會議（1927年11月9日至10日）]，載《中共中央文件選集三（1927）》，中央黨校出版社1989年版。
[63]農(nóng)民的理由很簡單：“共產(chǎn)黨一定要燒我們的房子，我們就反對共產(chǎn)黨，打倒共產(chǎn)黨！”見《一個革命的幸存者——曾志回憶錄》，廣東人民出版社1998年版，第55頁。
來源：《當(dāng)代中國研究》2009年第2期
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