趙樹(shù)凱：基層穩(wěn)則天下穩(wěn)

　　“穩(wěn)定”，尤其是基層的穩(wěn)定，正在成為中國(guó)社會(huì)越來(lái)越突出的問(wèn)題，筆者認(rèn)為，社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題的解決有賴(lài)于新的利益協(xié)調(diào)機(jī)制的確立，而這在根本上依賴(lài)于政府體制改革的推行。這將是一項(xiàng)緊迫而復(fù)雜，需要勇氣與智慧的變革。

　　【不穩(wěn)定因素是怎么積蓄的】

　　某種意義上，1993年的四川仁壽事件和2004年的萬(wàn)州事件可以作為地方群體性事件的兩個(gè)階段性標(biāo)志。仁壽事件是“直接利益沖突者”，農(nóng)民參加的目的在于抵抗基層政府的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)；
萬(wàn)州事件則出現(xiàn)了所謂“無(wú)直接利益沖突”，即參與者的直接利益并沒(méi)有受到侵害。萬(wàn)州事件凸顯出政府的信任問(wèn)題，是參與者在以往的經(jīng)歷中對(duì)政府產(chǎn)生的不信任逐漸累積，在事件中被激發(fā)出來(lái)了。另外，參與者的成分也發(fā)生了變化，很多是與事件無(wú)關(guān)的年輕人，特別是學(xué)生。在近期的群體性事件中，這種傾向表現(xiàn)得更為明顯：沖突起因呈現(xiàn)多元化、復(fù)雜化；
沖突的規(guī)模、激烈程度有所提高；
參與人數(shù)增多，人群成分更加復(fù)雜，開(kāi)始上升到了政治層面，顯示這部分人對(duì)政府的信任程度更低。

　　對(duì)于現(xiàn)階段社會(huì)形勢(shì)，重要的是關(guān)注矛盾的生長(zhǎng)點(diǎn)在哪里、不穩(wěn)定因素是怎么積蓄的、不穩(wěn)定力量是怎么成長(zhǎng)起來(lái)的。國(guó)外研究發(fā)現(xiàn)，烏克蘭、格魯吉亞的顏色革命，主力就是找不到工作的大學(xué)生。經(jīng)濟(jì)不景氣，我們也有大學(xué)生找不到工作、失業(yè)農(nóng)民工生活無(wú)著落的問(wèn)題，無(wú)論是學(xué)生還是農(nóng)民工，一旦出現(xiàn)導(dǎo)火索就可能產(chǎn)生群體性事件。另一方面，知識(shí)界的政治要求在提升。一部分知識(shí)精英通過(guò)維權(quán)在搞社會(huì)運(yùn)動(dòng)，而且從一般意義上的維權(quán)，引申出政治上的維權(quán)。比如征地補(bǔ)償老是解決不了，他們就開(kāi)始懷疑政府官員不干好事，怎么辦？辦法之一就是通過(guò)競(jìng)選想辦法影響政府�，F(xiàn)在一些律師競(jìng)選人大代表，有政治要求，還有志愿者、民間組織，不可小看他們?cè)诰S權(quán)、表達(dá)民意上的作用，這可能是社會(huì)穩(wěn)定中一個(gè)很重要的新的變量。因此，當(dāng)前社會(huì)沖突的機(jī)率在增高，矛盾的爆發(fā)點(diǎn)也在增多。

　　【矛盾激化時(shí)基層干部為何不作為】

　　為什么還會(huì)出現(xiàn)這么多問(wèn)題和矛盾？這并不等于改革的方向有問(wèn)題。老百姓對(duì)改革的基本方向、對(duì)執(zhí)政的目標(biāo)選擇是認(rèn)同的，但在大方向之下，執(zhí)政系統(tǒng)的運(yùn)行過(guò)程出了問(wèn)題，沒(méi)有找到一個(gè)好的化解矛盾和利益沖突的機(jī)制。美國(guó)學(xué)者亨廷頓就曾指出，很多國(guó)家在快速發(fā)展的時(shí)候，因?yàn)樘幚聿缓酶鞣N利益關(guān)系，都出了穩(wěn)定問(wèn)題，甚至導(dǎo)致了政權(quán)更迭。相反，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)比較慢，社會(huì)變化沒(méi)那么快，利益關(guān)系相對(duì)穩(wěn)定，社會(huì)沖突反而沒(méi)有那么多�，F(xiàn)在，新勞資關(guān)系、新社會(huì)群體等各種復(fù)雜的情況不斷涌現(xiàn)，執(zhí)政系統(tǒng)內(nèi)的一套運(yùn)行規(guī)則卻沒(méi)有進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。利益多元化的同時(shí)，利益表達(dá)的渠道沒(méi)有制度化地建立起來(lái)，很多利益關(guān)系和社會(huì)矛盾沒(méi)有處理好，導(dǎo)致民眾對(duì)政府的信任不斷流失。在這種情況下，社會(huì)上出現(xiàn)失業(yè)、生活無(wú)著落的群體，就為這種不信任的爆發(fā)提供了社會(huì)基礎(chǔ)。

　　現(xiàn)在，在政府外部，民眾的利益訴求和參與意識(shí)正逐步成長(zhǎng)，政府是為了提供公共服務(wù)而存在的觀念日益深入人心。但在政府內(nèi)部，尚未形成正式、有效的公眾參與渠道，政府運(yùn)作缺乏有效監(jiān)督和制約。很多問(wèn)題看上去發(fā)生在小的局部，但它卻是在大的制度環(huán)境背景下形成的，比如招商引資帶來(lái)的環(huán)境污染問(wèn)題、征地問(wèn)題等等。出事地方的縣委書(shū)記、縣長(zhǎng)沒(méi)有處理好，除了個(gè)人能力的原因，也和自上而下以招商引資、GDP增長(zhǎng)考核干部的整個(gè)做法有很大關(guān)系。我跟一些基層干部交談，他們非常清楚哪些事情農(nóng)民的要求有道理，哪些沒(méi)道理；
哪些事情干部自己做得對(duì)，哪些做得不對(duì)，那他們?yōu)楹卧诨鶎用�盾激化時(shí)不作為呢？

　　第一，基層干部身不由己。他們?cè)趫?zhí)政系統(tǒng)中扮演的角色，規(guī)定了他們的行為模式。

　　第二，官員和百姓的利益沖突。地方政府在招商引資、土地管理、計(jì)劃生育、環(huán)境保護(hù)中的很多問(wèn)題，是地方官員自己從中牟利造成的。比如計(jì)劃生育部門(mén)收取社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，當(dāng)一個(gè)地方計(jì)劃生育搞得非常好，一個(gè)超生都沒(méi)有的時(shí)候，他的日子就過(guò)不下去，他就主動(dòng)去賣(mài)二胎指標(biāo)，解決自己的收入問(wèn)題。

　　第三，在中央和地方關(guān)系中，彼此之間存在著緊張、不信任和抱怨。有時(shí)上面提了很多要求，下面做不到，農(nóng)民用上面的要求來(lái)衡量地方政府的做法，產(chǎn)生很多矛盾，這種情況若繼續(xù)下去，后果會(huì)很?chē)?yán)重。從現(xiàn)在看，農(nóng)民對(duì)中央的信任度高，對(duì)地方政府信任度低。從行政體制可以看到，中央和省里給基層的權(quán)力太少，基層缺乏自主權(quán)；
從政治上講，政治民主發(fā)育得不夠。條條集權(quán)的原因是上面覺(jué)得下面靠不住，所以把權(quán)力收回來(lái)，這些部門(mén)和錢(qián)歸我管，下面的項(xiàng)目由我審批，你得往我這兒跑。這雖有一定的道理，但反過(guò)來(lái)問(wèn)一句：上級(jí)職能部門(mén)這些人就都靠得住嗎？權(quán)力集中在你手里，你自己也有既得利益，這種情況下，基層政府“跑部錢(qián)進(jìn)”，也損害了農(nóng)民的利益。一個(gè)100萬(wàn)的項(xiàng)目，跑下來(lái)已經(jīng)花了30萬(wàn)，真正落到項(xiàng)目中就剩下六七十萬(wàn)，老百姓能不質(zhì)疑？這種體制造成了不信任：農(nóng)民對(duì)地方政府不信任，下面對(duì)上面不信任。這個(gè)問(wèn)題從1990年代后期就開(kāi)始日益明顯。

　　【要把自上而下的問(wèn)責(zé)轉(zhuǎn)變?yōu)槊癖妼?duì)基層政府問(wèn)責(zé)】

　　化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的根本出路在于建立新的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，而建立這種機(jī)制的途徑就是政府改革。如何處理好上層執(zhí)政系統(tǒng)和下層基層執(zhí)政系統(tǒng)的關(guān)系，核心是要把現(xiàn)在這種從上而下的壓力式的問(wèn)責(zé)，轉(zhuǎn)變?yōu)榛鶎用癖妼?duì)基層政府的問(wèn)責(zé)：一是上下之間的問(wèn)責(zé)系統(tǒng)要改革，讓下級(jí)政府既能承擔(dān)責(zé)任，自己也有一定的政治權(quán)力；
二是同級(jí)政府內(nèi)部的問(wèn)責(zé)系統(tǒng)要改革，不能個(gè)人集權(quán)太嚴(yán)重；
三是政府和社會(huì)之間的問(wèn)責(zé)系統(tǒng)要改革，讓老百姓有辦法來(lái)管住地方政府、地方官員。有了這樣一套制度以后，老百姓就知道什么事歸中央管，什么事歸地方管；
這件事地方做錯(cuò)了，他就找地方，不會(huì)找中央，也不會(huì)到北京上訪。換言之，一方面，上面要放權(quán)；
另一方面，地方政府也要和老百姓的所謂“賦權(quán)”結(jié)合起來(lái)，就是讓老百姓來(lái)管地方政府，通過(guò)民主、公開(kāi)、政府法制化，建立地方政府和老百姓之間的政治問(wèn)責(zé)。

　　此外，要明確劃定哪些事情是政府的權(quán)力，哪些事情不是�，F(xiàn)在，有些民事主體之間的矛盾，因?yàn)檎�府卷入，也演化成民眾�?duì)政府的不滿。政府需要明白，很多事是政府管不了也管不好的，不要把應(yīng)該通過(guò)司法等其他方式解決的矛盾，納入到政府的職能當(dāng)中。

　　在具體措施上，改革首先要推動(dòng)政府法治化。一是通過(guò)法律規(guī)范界定各個(gè)權(quán)力主體的關(guān)系，包括基層權(quán)力機(jī)關(guān)、政府和黨等各個(gè)組織之間的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，使之實(shí)現(xiàn)良性運(yùn)轉(zhuǎn)、有序互動(dòng)。二是通過(guò)法律規(guī)范基層政府的管理體制，建立成熟的官僚制政府。三是通過(guò)法律完善基層民主的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，建立成熟的基層民主體制。四是通過(guò)有效的政治過(guò)程，協(xié)調(diào)各種社會(huì)權(quán)力利益關(guān)系，并取得社會(huì)公眾的共識(shí)，以此作為立法的基礎(chǔ)，使得法律規(guī)范得到社會(huì)的信任和認(rèn)可。

　　另一個(gè)是要擴(kuò)大公民的政治參與。越南在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)搞“信任投票”，不信任達(dá)到一定程度就下臺(tái)�，F(xiàn)在有些地方正在進(jìn)行探索，比如農(nóng)民可以決定村干部和鄉(xiāng)里的包村干部的工資等，這些都是很好的經(jīng)驗(yàn)。用政治學(xué)的話說(shuō)，就是通過(guò)基層政治民主化，把執(zhí)政系統(tǒng)置于公眾的監(jiān)督之下，讓公共權(quán)力進(jìn)入“籠子”�，F(xiàn)在基層政府是在自上而下的上級(jí)職權(quán)的“籠子”里，上級(jí)能管他，但是看不著它；
它的服務(wù)對(duì)象是民眾，但是民眾不能制約它；
能制約它的人，可能又不知道民眾的需求。好的治理體制建立起來(lái)以后，利益化解的渠道就會(huì)暢通、有效，而且能夠分散化。這個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)出亂子，亂不到全縣；
縣里出亂子，亂不到省里，更亂不到中央。

　　除此之外，要看到社會(huì)各種新生力量、各種影響因素。例如，可以進(jìn)一步擴(kuò)大公共輿論空間，或者叫社會(huì)公共空間，讓社會(huì)力量、公民的聲音更強(qiáng)大。這種強(qiáng)大應(yīng)該制度化，所有的利益群體都應(yīng)該有制度化的表達(dá)渠道，把話都說(shuō)出來(lái)。而且這種利益表達(dá)能夠和執(zhí)政系統(tǒng)形成積極、良性的回應(yīng)。

　　來(lái)源：同舟共進(jìn)2009年第7期

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