鄭永年：政治改革與中國國家建設

　　引　言

　　隨著社會主義市場經濟被確定為中國經濟制度的發(fā)展方向，越來越多的人開始相信政治改革是中國下一階段的一個主要任務。自20世紀90年代以來，無論是民眾還是黨政官員都認為，改革的重點在于經濟和機構等方面。但最近的情況則不同了，2000年的一項調查表明，黨政干部最關注的是政治體制的改革，其次才是機構人事、國有企業(yè)、收入分配制度等等。

　　盡管沒有人否認建立一個民主的政治制度是中國政治改革的最終目標，但在如何進行政治改革問題上卻并沒有任何共識。綜合目前各種討論的情況來看，中國社會上主要存在著三種有關民主政治導向的政治改革的理論性討論，即自由派、民主派和公民社會派。自由派認為，中國的國家權力太大，太集中，是"專制"的根源。解決的出路在于繼續(xù)縮小國家權力，給社會和人民更多的自由。而民主派并不反對強大的國家權力，但反對不民主的國家權力，所以認為要解決目前的問題一方面是要加強國家權力，主要是中央政府的權力，但另一方面也要強調人民對國家政治的參與，這樣才能避免國家向"專制"方向發(fā)展。公民社會派則強調社會力量對國家權力的有效制約，主張大力擴展建立在非政府組織基礎上的社會權力，從而在國家和社會權力之間達到一種平衡，使得國家權力的"專制"成為不可能。

　　每一種觀點都包含有其自身的合理性，很難說哪一種更具有優(yōu)勢。民主是我們期望的價值和制度，民主化也無疑是中國政治改革的目標。但是，筆者認為，所有這三方面的思路都沒有涉及到國家(state)在民主化中的作用。大家都認為民主意味著國家政權的民主化或者政治權力的民主化，但是因為沒有涉及到政治權力本身在民主化過程中能做些什么，這些方法因此未免顯得過于理想。筆者認為，要討論中國的政治改革和民主化問題，一個很重要的問題就是要理解好國家和民主之間的關系問題。在對這個問題有比較好的認識后，才能更好地考量以民主化為目標的政治改革問題。本文討論國家與民主的關系問題，重點并不是民主化本身，而是民主化的前提政治條件即國家建設(state-building)和民主的國家建設過程中國家的作用。

　　國 家 與 民 主

　　1.一般意義

　　國家與民主的關系問題有兩層含義。一是國家在民主政治中的作用，比如說"國家"在西方各種民主政體中所扮演的角色。學者們發(fā)現(xiàn)，在不同的民主政體中，"國家"在政治、經濟和社會等各方面所能起的作用是很不相同的。第二層含義指的是"國家"在民主化(democratization)過程中所起的作用。這經常是指那些非民主的國家而言，指"國家"在從非民主到民主的轉型過程中的作用。強調這一點很重要，尤其是對政治漸進主義而言。如果用革命的方法，"國家"本身的作用似乎不重要。之所以要革命，是因為人們不相信現(xiàn)存"國家"本身能夠民主化或者"國家"有能力促使自己轉型。而漸進主義強調的是不通過推翻現(xiàn)存國家政體而把國家轉型成為民主政體。

　　亨廷頓研究民主化的"第三波"浪潮，認為從非民主政體到民主政體的轉型過程中國家可以扮演一個重要的角色。也有其他一些學者研究國家在政治民主化過程中的作用。但討論兩者關系的文獻并不多見，并且大多聚焦于權威主義類型的國家和社會。也有學者研究"國家"在前共產主義政權轉型過程中的作用，但這里的"國家"往往指的是"國家"的少數(shù)高層精英人物在瓦解舊政權過程中的作用。最明顯的例子是前蘇聯(lián)的戈爾巴喬夫。迄今為止，還沒有共產主義政權能夠通過漸進的方式實現(xiàn)民主政體的案例。因此在中國政治發(fā)展中提出"國家"和民主之間的關系問題具有其重大的理論和實踐意義。

　　人們關心中國的民主化，熱衷于討論"國家的民主化"或者"民主的國家建設"(democratic state building)。理想地說，民主化應當是一個國家建設過程，通過民主化而使得國家轉型成為民主政體。但現(xiàn)實的情形并非如此。民主化往往不能成為國家建設(state-building)的一個過程，反而是國家的毀滅(state-destroying)過程。這在多民族國家尤其如此，民主化經常表現(xiàn)為多民族國家的解體和消失。戈爾巴喬夫激進的政治改革不但沒有為蘇聯(lián)人民帶來一個能夠有效動作的民主政體，相反它帶來的是舊國家的解體。蘇聯(lián)解體后，盡管俄國人民擁有了一種民主形式，但他們所付出的代價和從這種民主政體中所享受到的利益卻極為不相稱。印度尼西亞是另外的一例，蘇哈托專制政權垮臺后，印度尼西亞開始了民主化的過程，這一過程不可說不激進。但與此同時，印度尼西亞也開啟了民族國家的解體過程。不僅東帝汶很快獨立了出去，其他很多省份都在紛紛要求獨立。而這一切對印尼人來說，可能還只是一個開始。

　　在"國家"還沒有民主化時，人們紛紛要求民主化。但當民主化摧毀了舊"國家"之后，學者們又開始討論"國家"建設問題，而政治家們則開始感到國家建設的困難重重。實際的情形是，民主化可以是一股強大無比的摧毀非民主的舊制度的力量，但很難充當同樣強大的力量來建設新制度。而且很多國家制度或者國家機器并不是通過民主化所建立的�？梢哉f，一旦民主化到來，或者一個國家成為民主政體之后，有些方面的國家制度就再也建立不起來了。盡管人們不想把諸多消極的東西和民主化聯(lián)系起來，但這是現(xiàn)實。無論從哪一個角度來說，民主化是一種值得期待的事情。但在民主化前或者民主化過程中，人們必須考慮到很多事情。在一定程度上，民主化是人們的一種選擇，是政治精英和人民之間互動的產物。民主化可以有多種途徑，精細的考量可以幫助我們在這些不同的途徑中進行選擇，得到較好的結果。

　　2.民主化不能等同于國家建設

　　如果說民主化和國家建設不是同一件事，我們就有必要首先定義一下什么是國家，什么是民主。人們討論現(xiàn)代國家時，大都指的是起源于近代歐洲的"國家"。不提及近代歐洲國家，我們很難討論發(fā)展中社會所擁有的國家形式。韋伯認為近代國家是一種組織，它由無數(shù)的機構組成，國家機器的領袖(行政政威)領導和協(xié)調這些機器，并有能力或者權威為其所統(tǒng)治下的特定土地上的人民和其他社會組織決策，并在必要時以自己的意志來使用武力。

　　在歐洲、北美和其他一些地方，近現(xiàn)代國家又獲得了一種特殊的形式，即自由民主政體。那么，什么是民主政體呢？民主政體也是一種組織形式。根據(jù)達爾的總結，它包含了如下的特點。第一，憲法保證民選代表對政府政策的控制；
第二，定期、公平和自由選舉制度的確立，借此人民選舉和撤換其領導人。就是說，權力的轉移是通過選舉機制來完成的；
第三，所有成年人參與這種選舉的權利；
第四，公民有競選公共職位的權利；
第五，公民有自由表達的權利；
第六，公民有獲取政府和其他組織所控制的信息的權利；
第七，公民有自由結社的權利。顯然，這是對現(xiàn)行西方民主實踐的理論總結。

　　僅從上面對"國家"和"民主"的定義比較中，我們也可以看出，政治民主化和國家建設不是同一件事。民主政治只是現(xiàn)代國家的一種形式，并且是在后來才出現(xiàn)的，而國家建設遠遠早于民主這一特殊的政體形式。先有了現(xiàn)代國家形式，然后才逐漸轉型成為民主政體的。

　　西歐、北美是近代國家的發(fā)源地，近代民主政治也是起源于斯。無論是現(xiàn)代國家形式還是民主政治，都是從西方傳播到世界各個地方的。用法國學者貝蒂(Bertrand Badie)的話來說，所有其他國家的國家建設過程都是一種變相的政治秩序西方化的過程。但無論是在最先產生近代國家和民主的西方，還是其它受西方影響的世界的其余部分，國家建設和民主政治從來不是同一件事。

　　已經有很多著作討論西方近現(xiàn)代國家的形成和發(fā)展過程。簡單地說，這是一個從近代專制國家形式向民主政體轉化的過程。絕對專制主義的崛起是近現(xiàn)代國家發(fā)生的第一步。絕對專制國家由一系列因素構成:摧毀和取消弱小而地方化的各種政治組織，或者把他們合并到較強大和全國性的政治組織；
強化中央政府的權力來統(tǒng)治其屬地；
把強有力的法律制度和政治秩序加于其統(tǒng)治的屬地；
單一、集中和主權的中央政府。

　　從絕對專制國家到民主政治的轉型是一個漫長的歷史時期。這一時期可以說是西方社會國家建設的最重要的一個階段。很多主要的國家制度已經在民主化發(fā)生以前就確立了。在1950年代，美國社會科學研究會(Social Science Research Council)成立了比較政治委員會，集中世界各國專家學者，主要是西方學者來研究世界各國的政治發(fā)展。1970年代，受委員會支持，組成一個研究小組，專門對西歐的近現(xiàn)代國家發(fā)展過程進行了研究，在1975年發(fā)表了《西歐民族國家的形成》一書。這本著作自發(fā)表后一直是研究現(xiàn)代民族國家(nation-state)發(fā)展的學者們的必讀參考書。但是，學者們的注意力往往放在民族國家方面，而常常忽視它所強調的也是更為重要的一個方面，就是中央政府 ( nationalstate)或者統(tǒng)一集中的國家統(tǒng)治制度的形成。上面提到，絕對專制國家之所以和以往的各種政體不同在于其權力的國家性(national)和集中性(centralized)。從以往較為分散、地方化和多中心的政治權力轉化到統(tǒng)一和集中的國家權力中心是一個充滿暴力和戰(zhàn)爭的過程。有學者甚至稱，沒有戰(zhàn)爭和暴力，就沒有近現(xiàn)代國家形式。

　　該書所考察的國家制度(national institutions)包括國家的暴力、政治、經濟和行政制度等多方面。在政治暴力方面包括國家統(tǒng)一的軍隊和警察制度；
經濟制度方面包括近代金融、財政、稅收和食物供應制度；
在行政制度方面包括行政技術官員的錄用和培訓制度等等。這里指出這些，主要想說明，在近現(xiàn)代民主政治出現(xiàn)以前，國家建設早就開始了。而民主政治的發(fā)生和發(fā)展激進地改變了國家形式，但不管怎樣，現(xiàn)在我們所看到的西方民主就是在這些國家制度基礎上發(fā)展出來的。

　　3、從專制到民主的轉型

　　即使在西方，從專制到民主的轉型過程，民主政體從西歐到其他國家的傳播過程也是一個十分緩慢、不平衡和經常充滿暴力的過程。一些主要國家的民主制度如美國和法國都是經過革命而得到的。內生自發(fā)的民主的例子少而又少。除了西歐和美國，今天世界上的大多數(shù)民主制度要么是"擴散"(diffusion)的結果，要么是"外加"(imposition)而來。"擴散"要么通過移民文化途徑，如加拿大、澳大利亞和新西蘭，要么通過地理和文化的關聯(lián)，如現(xiàn)代葡萄牙和西班牙。"外加"要么通過戰(zhàn)爭勝利方的強加，如日本和德國，要么通過殖民地的遺產，如印度、斯里蘭卡和馬來西亞。這里應當指出的是，這些國家在民主化之前，國家建設卻早已經開始了，例如德國和日本。德國的近代國家建設基本上是在"鐵血宰相"俾斯麥主政期間就開始并完成的，而在日本，這一任務主要在明治維新期間進行的。

　　那么，是那些因素促成西方國家從專制到民主的轉型呢？理解西方民主發(fā)生、發(fā)展和生存的問題就是要理解民主的條件問題。在西方學界，至少存在三種主要理論。第一種理論，也是西方最流行最普遍的理論認為，民主這種政府形式只能存在于市場經濟或者資本主義經濟之中。第二種理論認為，較之其他社會，民主更有可能在工業(yè)化的富裕社會中發(fā)生、發(fā)展和生存下來。最后，第三種理論側重于一個國家的政治傳統(tǒng)，認為如果傳統(tǒng)制度中包含妥協(xié)、權力制衡的因素，那么有助于國家向民主化轉型。綜合三者而言，民主最有可能在具有有利于民主發(fā)展的因素的、富裕的資本主義社會中得以生存。所有這些理論都是在講西方國家的民主發(fā)展經驗，很難把它們用于中國這樣的發(fā)展中國家。但是對妥協(xié)、經濟富裕程度、市場經濟和有利民生發(fā)展的傳統(tǒng)的強調可以反照象中國這樣的發(fā)展中國家發(fā)展民主政治的困難，或者在發(fā)展民主過程中所缺乏的因素。

　　這里我們簡單地來討論一下這些理論。在研究西方民主發(fā)展過程中，無論是自由派，還是保守派或者馬克思主義者，都會一致同意在民主政治和資本主義經濟之間存在著一種歷史邏輯。從當代一些學者如體德布羅姆、亨廷頓和摩爾的學說中，我們都可以看到這一點。為什么會這樣呢？歐洲歷史發(fā)展表明，資產階級的興起對那里的民主政治的產生和發(fā)展是密不可分的。根據(jù)這種理論，新崛起的資產階級成功地馴服了君主專制國家。君主專制國家的統(tǒng)治原則是基于出身背景之上的政治等級。資產階級認為這種政府形式不"自然"，所以要由基于財富之上的統(tǒng)治原則取而代之，因為財富比出身更為"自然"一些。但資產階級的統(tǒng)治生產出了一個工人階級。(點擊此處閱讀下一頁)

　　工人階級最終用組織的力量和資產階級分享政治權力，建立了代議制度。代議制度的本質就是根據(jù)人口來統(tǒng)治。正是在這個意義上，摩爾指出"沒有資產階級就沒有民主"。

　　為什么民主和資產階級的發(fā)展分不開呢？資本主義是一種建立在私有財產制度上的經濟制度，它是對國家權力的一種最根本的制約。再者，資本主義產生出一種和"公共領域"分離開來的社會經濟上的"私人領域"。這種"公""私"領域的分離是民主作為一種有限政府形式最重要的原初條件。"公"、"私"領域的分離也使得法律政治上的平等和社會經濟上的實質不平等相對分離開來。在一個不平等的社會中，政治平等和經濟不平等的這種分離不僅為民選政府的合法性奠定了基礎，而且為人們開啟了一種希望，即通過動用民主的國家的權力來改變繼承下來的社會經濟的不平等狀況。

　　那么，為什么工業(yè)化社會有利于民主化？一個簡單的回答是，工業(yè)化導致富裕。財富有助于緩解精英之間及精英和大眾之間的矛盾和緊張。在西方，長期的經濟發(fā)展及其所創(chuàng)造出來的財富為現(xiàn)代福利國家打下了基礎。福利國家反過來緩和工業(yè)化資本主義的階級沖突。經濟危機所導致的西方政治社會危機也從一個側面證實了這一點。

　　財富也緩和了精英之間的沖突。政治游戲中的失敗者可以轉向尋求經濟社會方面的成功，這樣，就不會把所有賭注都放在政治游戲中。就是說，參加政治游戲并非是一個人取得成功的唯一途徑。政治游戲因此不是一種零和游戲或曰你死我活的游戲。在這樣的情況下，失敗者就不太可能去做那些對政治穩(wěn)定不利的事情，例如組織示威、暴動和參加地下反政府活動等等。就是說，財富為政治家們的活動提供了一個界限，防止他們超過這個界限，超過這一界限就會對現(xiàn)存制度的動作和生存產生破壞性的影響。這樣的界限無疑對民主政治的動作和生存也是極其重要的。

　　最后，一些學者也發(fā)現(xiàn)工業(yè)化和資本主義時代以前所存在的民主傳統(tǒng)對民主政治的重要性。英國的封建傳統(tǒng)是一例。英國的封建傳統(tǒng)意味著君主和貴族之間的一種分權的制度性安排。這種分權就已經包含著民主的因素，如政治妥協(xié)原則、權力分享原則、權力制衡原則等等。這些民主因素的存在才使得英國的制度較之其他國家更順利地容納進日后崛起的資產階級。這個例子無非說明了，一個國家以往的政治傳統(tǒng)對民主發(fā)展的重要性。

　　國家、民主和發(fā)展中國家

　　當轉向非西方社會時，我們可以對這種所謂的民主政治和經濟發(fā)展之間的邏輯提出諸多的質疑和挑戰(zhàn)。首先，在前蘇聯(lián)和東歐解體之前，這些國家的工業(yè)化已經達到了相當高的程度，經濟發(fā)展和人民生活水平也并不遜色于一些已經民主化了的西方國家，但是這些國家并沒有因為工業(yè)化，經濟富裕而得以民主化。其次，經濟發(fā)展的過程不是推動國家的民主化的過程，相反，它可以很容易導致現(xiàn)存國家的"政治衰敗"。這在亨廷頓的學說中發(fā)揮得淋漓盡致。亨廷頓盡管是西方民主的最忠誠的擁護者，但有鑒于發(fā)展中國家的無政府亂象，認為政治秩序較之經濟發(fā)展和民主化更為重要。

　　不管怎樣，如上面所討論的，資本主義和持續(xù)的經濟發(fā)展幫助了那些在傳統(tǒng)政治包含有民主因素的西方國家轉型成為民主國家，這是歷史的邏輯。但歷史不可重復。西方的經驗不可能在第三世界的發(fā)展中國家再現(xiàn)。在理解發(fā)展中國家的發(fā)展或者不發(fā)展時，無論是經濟發(fā)展還是民主政治，都離不開"國家"的作用。

　　當我們考察當今發(fā)展中國家時，在西方社會經歷過的經濟和國家政體的民主化之間的關系，剛好倒了過來。就是說，在西方，是經濟的發(fā)展，資產階級和其他社會力量的崛起最后馴服了專制的國家權力，但是在發(fā)展中社會，國家(或者政府)必須生產出資本主義推動經濟發(fā)展。這也不是抽象的邏輯，而是由發(fā)展中國家"國家"產生的歷史條件決定的。上面提及，在很大程度上，現(xiàn)代社會所擁有的"國家"形式都是從西方傳播而來，但是，西方式"國家"并非"自然"地傳播到后發(fā)展中國家的，在很多場合，傳播的過程就是西方國家實行國家帝國主義和殖民主義的過程�，F(xiàn)在我們所看到的第三世界主權國家?guī)缀醵际窃诜粗趁裰髁x的民族革命運動中產生的。

　　在獨立建國后，后發(fā)展國家的國家用政權的力量支持初生的資本主義，以此來推動經濟的發(fā)展。而在共產主義類型的國家，則發(fā)展出另一類經濟制度，即計劃經濟。即使在拉丁美洲，那里并沒有直接的殖民主義，但經濟的發(fā)展仍然依賴于國家的干預。在西方，新生的企業(yè)家階層是推動民主的主力；
但在第三世界，催生和支持這樣一個資產階級本身就是一件政治任務，要由國家來主導和輔助。當國家主導社會經濟發(fā)展時，要國家同時必須對社會負責就變得極為困難。在西方，正是社會力量的壯大才馴服了國家力量。但是當社會經濟的變遷要由國家來推動時，誰來馴服國家權力呢？這種歷史的發(fā)展在很大程度上決定了，民主是政治精英賦予給社會的一種"禮物"。如果政治精英們不愿意給社會這樣一件"禮物"，那么社會力量就不太可能根據(jù)自己的意愿來造就一種民主的政治制度。

　　這樣，發(fā)展中國家的民主就面臨一些結構性障礙。最重要的就是上面所講的國家占據(jù)社會經濟的主導地位。國家對社會經濟的主導地位從本質上就是反民主的或者非民主的。隨著經濟的發(fā)展，社會力量有可能擴大和加強其對國家的力量，如在亞洲新興工業(yè)國。但即使在這些國家，民生化也不是社會力量單方面的結果，離開了政治精英的作用，民主化可能無人談起。在現(xiàn)代社會，除亞洲新興工業(yè)國之外，大多數(shù)發(fā)展中國家中，都是由國家主導社會力量。國家對社會的主導并不是說國家有能力控制社會力量。在很多社會，國家的主導地位并沒有使其能夠控制社會，而讓社會處于一種無政府狀態(tài)。

　　為什么會出現(xiàn)這樣的情況？歷史地看，很多發(fā)展中國家，政治體制整合度不高，權力分散，缺少經濟發(fā)展的動力。分散的政治和軟弱的經濟使得他們很容易受殖民主義影響。在建立新主權國家政權過程中，扮演主要角色的是具有民族主義色彩的政治精英，而且具有企業(yè)家精神的資產階級。政治始終是這些國家各方面發(fā)展的主要動力。無論是社會還是經濟都有待于發(fā)展，但負責推進這些方面發(fā)展的就是國家。即使是弱國家，其在社會經濟發(fā)展中也占主導地位。國家總要通過各種方式控制和操縱社會經濟的發(fā)展。由國家或者政治精英們所發(fā)動的社會運動，而非有組織的社會力量，更有能力動員資源從事國家建設和各方面的發(fā)展。但是社會制約的缺乏，使得"國家"很難自己向民主政體轉化。

　　所以，在很大程度上，只要是國家主導社會，民主就主要是政治精英的事情。但這并不是說，社會大眾對民主的發(fā)展不重要。這樣說只是強調，在國家主導社會的地方，政治精英具有能力給予社會民主權利，或者撤回這樣的權利。社會大眾經常只有在政治精英動員他們時才有機會進入政治過程。社會動員與否是政治人物決定的，而非社會力量本身決定的。

　　在發(fā)展中國家，當權者要同時完成兩件必要的任務，即建立一個獨立的國家和發(fā)展經濟。建立一個有序的獨立國家，在最低層面來說，是要確立對特定領土的有效控制，從最高層面來說，是確立一個合法的、主權的、對人民的需求負責的國家機器。同樣，經濟發(fā)展，從最低層面來說，意味著要能夠推動經濟的發(fā)展，從最高層面來說，是協(xié)調發(fā)展與再分配之間的關系。這些不同的任務構成了不同的合法性基礎。一些政治人物側重于政治秩序和經濟發(fā)展，而另一些則側重于建立一個更負責任的政府，能夠在發(fā)展和分配之間做到平衡。在這兩端之外，還有極端者。一些國家的政治精英完全依靠其所掌握的武力來統(tǒng)治國家，而另外一些則國家處于無政府狀態(tài)。

　　概括地說，上面的簡單討論是想說明，國家建設和民主化之間的復雜的關系。一個社會如果要有民主的轉型，首先要存在著最低限度的國家制度，政治秩序和政府對領土和人民的有效控制。其次，這一國家必須具備最低限度的能力來發(fā)展經濟。沒有這兩者，民主化的發(fā)生將是不可能的，即使發(fā)生了，也會失去其實質上的意義。

　　國家建設和中國的民主化

　　無論是西方的經驗還是其他發(fā)展中國家的經驗都不會在中國簡單地重復。中國正在走著自己的道路。另一方面，中國也不會是個例外。和其它發(fā)展中國家一樣，中國也無法避免經濟發(fā)展和民主化之間的矛盾。中國的"國家"在經濟和社會力量發(fā)展過程中的作用和其他發(fā)展中社會的"國家"大同小異。也象一些國家和地區(qū)一樣，中國社會經濟的發(fā)展也在產生出有利于民主政治發(fā)生的因素。國家在推動經濟社會的發(fā)展，同時經濟社會的發(fā)展也在影響著"國家"的發(fā)展。問題在于，經濟社會的發(fā)展經濟力量對之的消極影響而維持現(xiàn)狀，還是在做一些過程出現(xiàn)的有利于民主化的因素來推進"國家"的民主化？對這些問題很難給出確定的回答。

　　再進一步來看，民主化是全球大趨勢，哪一個國家也逃不過這一過程。民主政治也是中國國家建設的目標。但現(xiàn)實經驗所顯示的，民主化很可能不是一個國家建設的過程，而是一個國家解體的過程。我們所要提出的問題是，在全面的民主化發(fā)生之前，或者發(fā)生過程中，中國能夠進行怎樣的國家建設。這樣做，我們可以在最低限度上避免多民族國家的解體，而在最大程度上，達到較為理想的民主的國家建設呢？

　　1."國"源自"黨"：回到孫中山

　　在討論中國國家的民主化轉型的時候，最重要的就是要認識現(xiàn)存國家。所以，首先要提出一個可能很多人不愿接受或者不愿意聽的問題，就是，中國是不是一個現(xiàn)代國家？沒有人會懷疑中國早已經是一個"國家"，但是這個國家的"國家性"(stateness)到底有多強呢？這個問題卻很少有人提出，更不用說給出答案。從秦始皇統(tǒng)一國家開始，中國盡管也有分裂的時候，但大多數(shù)時間里一直是統(tǒng)一而強大的國家。在很多方面，特別是在政治統(tǒng)治形式方面，中國的官僚體系是世界上最先進的。但是也沒有人會懷疑中國傳統(tǒng)的"國家"形式和我們這里討論的起源于西歐的近現(xiàn)代"國家"絕然不同。傳統(tǒng)國家是王朝體制，皇帝統(tǒng)而不治。人民對國家政治既無參與的管道也沒有多大的興趣。在大多數(shù)場合下，人民是自生自滅的。簡單地說，社會和國家之間沒有任何制度上的關聯(lián)，這使得國家沒有有效的機制來動員社會資源。

　　傳統(tǒng)皇朝式國家在歷史上具有優(yōu)勢。不管今天我們怎樣評論這種形式的政治統(tǒng)治，它畢竟統(tǒng)治中國數(shù)千年。只有當皇朝國家遇到了產生于西方的現(xiàn)代國家而不堪一擊，很快解體。從清末開始，所有中國政治精英面臨的主要任務是如何建立一個新國家。各種源自西方的思潮在中國都得到傳播，到"五四運動"時期達到頂峰。這個時期的"主義"都沒有為中國的國家建設提供行之有效的途徑，漸漸消失。只有孫中山的國民黨和中國共產黨初生的民族主義生存下來，為日后的國家建設提供了有效的武器。

　　如何建立一個現(xiàn)代國家？簡單地說，自孫中山以來，中國主流的政治精英都走著一條"以黨建國"的道路，但在不同的階段，他們對政黨和國家、政黨和民主之間的關系有不同的看法。對孫中山來說，組織和黨就是重新建設中國民族國家最強有力的武器。他曾明確表示，他"向來主張以黨治國"。但黨的概念在孫中山那里有一個很大的變化過程。在其革命生涯的早期，孫中山相信能夠在歐美的多黨制度的基礎上建立一個共和國，讓人民參與國家政治，從而達到建設一個強民主國家的目標。這里的"以黨治國"的思想學自歐美，指的是多黨競爭的政黨政治。袁世凱掌權以后，國民黨曾經想用政黨來制約袁世凱的專制主義。宋教仁組黨，主張議會政治，政黨內閣，但是宋事敗身亡。所有這些事情及其1911年革命后所建立的共和政體的無效性促使孫中山重新考量政黨問題。孫中山意識到，中國沒有可能依靠歐美式的多黨制來建立一個強國家，因為中國從社會到精英人物都沒有歐美那樣的民主政治素質。對于一盤散沙的中國人來說，沒有一個強有力的組織是不可能建立一個強有力的國家的。

　　十月革命后，孫中山立即把注意力轉向了蘇聯(lián)列寧主義式的政黨。蘇聯(lián)是第一個從資本主義體系中掙脫出來建立不同于西方政體的新形式的國家。蘇聯(lián)的成功使孫中山對列寧主義式的政黨表現(xiàn)出了非常的興趣。"以俄為師"成為孫中山晚年建黨的主導思想。此后，孫中山所做的兩件最有政治意義的事就是改組國民黨和用政黨的力量去改造國家。接受列寧主義政黨學說以后，孫中山的"以黨治國"的概念有了全新的內容。在孫中山看來，俄國革命之所以能夠成功"即因其將黨放在國之上"，這"又為我們模范，即俄國完全以黨治國，比英、法、美之政黨，……更進一步"。孫中山進一步指出，(當時)中國以黨治國為時太早，因為國家還是太亂，社會還是退步。所以，"我們現(xiàn)在并無國可治，(點擊此處閱讀下一頁)

　　只可以說以黨建國。待國建好，再去治它"。以黨治國意味著黨在國之上，即黨在政府之上，直接掌握政權。以黨治國也并不是說"要黨員都要做官，然后中國才可以治；
是要本黨的主義實行，全國人都遵守本黨的主義，中國然后才可以治。簡而言之，以黨治國不是用本黨的黨員治國，是用本黨的主義治國。

　　毋庸置疑，無論是"以黨建國"還是"以黨治國"，中國國民黨和中國共產黨都承繼了孫中山先生的思想。那么，為什么國民黨最終敗于共產黨呢？簡單地說，這是因為共產黨的革命方法比國民黨的更徹底。在社會的基層，國民黨所依靠的是地方精英，即地方紳士，而共產黨則直接依靠農民，直接地把中共的治國理念傳達給了人民。這樣，共產黨比國民黨更具有動員社會資源的能力。這一不同也直接表現(xiàn)在兩黨所建立的政權組織上。國民黨的政治權力從中央通過省和縣到達了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，而共產黨更進一步，政權權力再從鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸到村一級。

　　美國學者舒曼(Franz Schurmann)精確地指出了黨的組織和意識形態(tài)在中華人民共和國這一國家形式形成過程中的作用。在六十年代末，他說，"中國共產黨通過革命性斗爭登上權力地位，創(chuàng)造了今天的中華人民共和國。中國在過去的十幾年里，無論偉大的人物，還是平庸之輩，都在用組織化了的政治權力達到不同的目的，演出人類的戲劇。他們在重建一個偉大的國家，約束著她的人民，改善著人民的生活，打下了增長的基礎。共產黨中國猶如一棟由不同的磚石砌成的大樓，她被揉合在一起，站立著，而把它揉合在一起的就是意識形態(tài)和組織"。

　　2.國家的強大性和脆弱性

　　一個強大的政黨阻止了近代以來中國社會和政治的解體。不管其內部組織如何，中國畢竟成為了一個統(tǒng)一、獨立的主權國家，或者說是一個滿足了最低限度條件的近代國家。1949年以后，在共產黨的主導下，中國經歷了一波又一波的國家建設運動。在早期，共產黨基本上接受了蘇聯(lián)國家模式。不僅在政治上完全接受了列寧主義式的政治統(tǒng)治模式，而且還接受了計劃經濟的經濟管理模式。不過，盡管毛澤東接受了馬克思列寧主義的意識形態(tài)，但他從來就沒有對蘇聯(lián)式的國家模式滿意過。無論是"大躍進"運動還是持續(xù)十年的"文化大革命"都表達了毛澤東對蘇聯(lián)式國家模式的不滿，及對一種新型國家模式的追求。這種追求并非這里所能說清楚的，但是有一點是清楚的，即毛澤東使用的主要方法是政治動員。共產黨政治動員的強大力量可說是史無前例的。從這個意義上，中國被西方學者視為是"極權主義"類型的國家。

　　從追求新的國家形式的角度來看，其實鄧小平所做的和毛澤東所追求的有一個共同的方向，但是兩者所使用的方法很不相同。鄧小平所使用的主要是經濟的方法。我們可以看到，自七十年代末改革開放政策實施以來的二十年間，中國的經濟制度已經發(fā)生了翻天覆地的變化，黨和政府也已經確立了市場經濟為中國經濟制度的最終目標。但在政治上則不然。雖然期間也有政治變化，但是總體政治的構架并沒有發(fā)生巨變。不能說鄧小平沒有作任何有關政治改革方面的努力：在八十年代，鄧小平等領導人曾經把政治改革作為一項最高的政治議程，也提出了一系列有關政治改革的意見。但是國內外的現(xiàn)實情勢使得這些設想很難落實。

　　但不管怎樣，經過長期的發(fā)展，現(xiàn)在中國的國家形式與舊時代的相比已經是大相徑庭。但是，中國是否已經從傳統(tǒng)國家轉型成為了一個現(xiàn)代國家呢？一些西方學者從中國還不是一個民主國家的觀點出發(fā)認為中國還不是一個現(xiàn)代民族國家。這種觀點失之偏頗，因為不能光用民主的因素來衡量一個國家的現(xiàn)代性。但是我們也應當對西方學者的觀點進行一些反思。我們可能不喜歡他們的觀點，但這些觀點并非都是無稽這談。白魯恂(Lucian Pye)在這方面具有代表性。他認為中國充其量是個文明(civilization)，或者一個文化國家(cultural state)，而非現(xiàn)代民族國家(nation-state)。用現(xiàn)代西方國家來透視中國國家形式就很難看清問題的實質。但是，我們可以這樣說，中國國家的制度化是非常低的。中國無疑是個國家(country)，但國家還沒有高度的制度化。國家看似強大，但制度很脆弱。數(shù)千年來，中國的分分合合就說明了這一點。實際上，如王賡武所指出的，在過去的一千年間，中國人真正統(tǒng)治自己國家的時間還不到280年。在絕大多數(shù)時間里，中國這塊土地或者是由非漢族人統(tǒng)治，或者漢族人統(tǒng)治的只是國家的一部分。中國的強大在于有一個統(tǒng)一的文化。如果沒有中國人統(tǒng)一的文化意識，中國是否還有今天那樣的統(tǒng)一國家就成了問題。

　　實際上，中國國家形式既強大又脆弱的現(xiàn)象也是中國人自己所能感受得到的。說中國強大是因為中國的經濟改革在過去二十多年里面取得了很大的成就。國家的綜合力量、人民的生活水平等各方面都有了很大的提高。中國在國際上的地位的變化更容易感受得到。很多人預測中國的經濟規(guī)模會很快超越美國，成為全球第一。一般認為，隨著經濟力量的增強，中國的軍事力量也會急劇地提升。這就是為什么自九十年代初以來西方各國盛行所謂的"中國威脅論"的主要根源。但奇怪的是在感受到中國強大的同時，人們也日見中國的脆弱。即使在今天，國外的很多人還是認為中國仍然存在著分裂的可能性。毛澤東所建立的政治國家形式無疑是中國有史以來最強大的國家形式。但是這種國家形式實際上已經在鄧小平的分權時代解體了。所以，很長一段時間里，西方學者熱衷于談論中國國家的"易碎性"(fragmentation)。一些組織和學者甚至研究如何利用分權下產生的地方主義來分解中國的方法。臺灣李登輝的"七塊論"也是這種心態(tài)的反映�？梢哉f，這種觀點，歐洲、美國、日本和臺灣都有相當?shù)氖袌�。這種既強大又脆弱的現(xiàn)象被國外一些媒體稱之為"中國問題"。

　　在政治體制方面也是這樣。如上所說，在經過了改革年代的大規(guī)模的分權運動以后，很多人還是感覺到政府的權力過于集中，所管的事還是太多，所以要求政府繼續(xù)縮小其權力范圍，減少其所管的事情。但是另一方面，也有很多人感到政府太弱和政府管理的無效。很多人感到孤立無助，希望政府把許多事情管理起來，如提供基本的政治秩序、保證人民基本生活水準和生命安全等等。

　　在很大程度上，對政府的不同看法都可以在實際政治生活中找到經驗根據(jù)。任何一個政府都不可能十全十美、滿足人民各方面的要求。但中國政治中存在著的這些怪現(xiàn)象是和中國的國家建設中存在著的一些基本問題緊密相關聯(lián)的。沒有健全的市場規(guī)則，經濟活動就會顯現(xiàn)亂象；
有了市場規(guī)則，但經濟活動者不去遵守這些規(guī)則，經濟活動同樣會亂象叢生。在政治生活中也是這樣。沒有健全的政治規(guī)則，政治活動就缺少了制度的依據(jù)，亂象就是不可避免的了。

　　國 家 建 設 和 民 主 化

　　如何消除或者減少國家政治生活中的這樣那樣的亂象？人們不約而同地想到了政治改革。很少有人會懷疑這個方向。但國家應當在這個進程中扮演什么樣的角色呢？正如本文開頭所指出的，各種方法的確是圍繞著國家的政治權力進行的，但要么強調繼續(xù)弱化現(xiàn)存國家權力，要么就是要把現(xiàn)存國家形式轉型成為民主的形式。筆者在這里所要強調的是，民主化和國家建設不是同一件事。民主化無須回避，但國家建設必須提到議事日程上來，是當務之急。

　　不管中國的民主化會走一條怎樣的道路，在很長一段時間內，中國的各方面的發(fā)展會在實際上在國家主導下進行的。不管我們意愿與否，客觀的現(xiàn)實要求和政治權力的本質決定了國家權力會一直生活在我們身邊。我們所面臨的問題并非要不要這樣一個國家政權，而是如何確立一個強大的能夠滿足各方面發(fā)展要求的國家，但卻不是專制的國家，而是一個能夠容納民主政治因素的，并且能夠推動民主政治的政權機構。

　　對國家建設的需求是多方面的。首先，中國目前最重要的議程還是發(fā)展經濟。經濟的發(fā)展不僅對人民生活的進一步的改善或者提高至關重要，而且對于中國民主化的有效性也具有政治意義。我們在前面討論過，西方民主是建立在經濟的發(fā)展和財富之上的。盡管民主化是否要等到經濟發(fā)展之后才可以發(fā)生和發(fā)展是個見仁見智的問題，但不可否認的是經濟發(fā)展和財富肯定是有利于民主的生存和發(fā)展的。而經濟持續(xù)發(fā)展的一個基本條件就是有一個基本的政治秩序。早先亞洲四小龍(即南韓、臺灣、新加坡和香港)的發(fā)展說明了這一點。而九十年代后期以來，一些國家和地區(qū)因為不能保證這樣一個政治秩序而出現(xiàn)了經濟停止不前，甚至滑坡的現(xiàn)象也從反面說明了這一點�？梢院敛豢鋸埖卣f，今天亞洲國家所經歷著的不僅是經濟轉型上的困難，而且也是民主政治的危機。

　　其次，中國是個多民族國家，不僅各民族之間存在著很大的差異，而且各地區(qū)之間也存在著巨大的差異。這種差異不僅是經濟發(fā)展方面的，也表現(xiàn)在其他諸如政治、社會和文化等方面。可以認為，所有這些差異會長期存在下去。盡管各民族、各地區(qū)在所有這些方面都會得到發(fā)展，但很難達到一個平均狀態(tài)。很顯然，要在這些差異中維持一個統(tǒng)一的政權，國家權力必須起很大的作用。從前蘇聯(lián)等一些國家的經驗來看，民主化很容易導致多民族國家的分裂。中國如果要避免這種情況，國家權力必須隨著民主的發(fā)生和發(fā)展而得到強化，而非弱化。

　　再次，我們現(xiàn)在正在進入一個全球化的時代，國家的各個方面正以加速度的方式和國際社會整合，在很多方面越來越依賴于外在世界。但是，我們還沒有一個穩(wěn)定的國際社會，即一個我們可以能夠應付自如的國際社會。相反，國際環(huán)境變化無常，經常超越出社會和政府所能應付的程度，更不用說社會個體了。在這種情況下，我們需要一個能夠對國家環(huán)境作出及時有效反應的政府。政府能否做到這一點，在很大程度上取決于國家權力的強弱。

　　第四也是最重要的就是國家建設也是政治民主化的需要。我們強調，民主化和國家建設是可以加以相對分離開來的兩件事情。民主化并不能保證國家建設。再者，民主制度的正常運作需要有一整套國家制度的支撐。就是說，在民主化之前這樣一套制度就已經存在了。沒有這樣一套制度，民主就會失去其存在的基礎。不是國家制度的所有方面都能通過民主化得到實現(xiàn)。一些制度建設和民主根本不相關。無論是民主國家還是非民主國家，只要是一個現(xiàn)代國家，就要具備這樣的制度。另外一些制度和民主政治相關，但民主化不能保證這些制度的確立。還有一些制度，在民主化以后，就很難再建立起來了。

　　中國如何進行國家建設？現(xiàn)在中國經濟上不僅已經確立了市場經濟的目標，并且在如何實行建設市場經濟的問題上有了相當多的思考。但對如何處理經濟發(fā)展和政治方面的國家建設的關系問題上，人們的思考剛剛開始。如何思考本身成了一個問題。我們認為，引導對這個問題的思考恐怕不是從哪一種"主義"出發(fā)，而是要從分析中國實際存在著的政治問題入手。自改革以來，中國已經在國家建設的很多方面進行了有意識的或是無意識的努力。這些努力在客觀上既是積極的國家制度建設，也是有利于民主政治發(fā)展的。但是，這些制度建設到底是哪些？它們和民主政治到底有怎樣的關聯(lián)？這些制度會隨著社會經濟的發(fā)展發(fā)生怎樣的變化？如何根據(jù)現(xiàn)實來引導這些制度的發(fā)展促成中國的最終的民主化？這些都是需要我們加以考量的。

　　實際上，當一些學者還在為主義爭論不休的時候，另外一些學者已經開始拋開意識形態(tài)，從中國實際存在著的問題入手來討論中國的國家建設問題。這在經濟領域較為清楚。人們的眼光已經轉移到在計劃經濟解體以后如何建立國家統(tǒng)一的金融制度、稅收制度、中央銀行制度和勞動市場制度等等。政治問題上的討論較少，但也有一些學者開始有這方面的思考。例如，自九十年代初以來，王紹光和胡鞍鋼提出了經濟發(fā)展過程中的"國家能力"的問題，并在這方面有很深入的研究。吳國光和我從另外一個角度討論中國中央和地方的關系問題。盡管很難得出一致的結論，但這些討論都和國家建設有關，并把國家建設和民主化聯(lián)系起來，也是就如何進行民主的國家建設。

　　在國家建設問題上，中國并沒有什么模式可以仿效和追求。其他發(fā)展中國家所經歷過的不可能在中國重復。國家建設的方方面面，我們也不可能把它們一一窮盡。但不管怎樣，最重要的不是從任何主義出發(fā)，來作些無結果的理想的實踐，而是要從中國的實際政治情形出發(fā)，對現(xiàn)行制度進行漸進式的重建。通過這里的討論，我們想提出的最重要的一個問題就是：中國是否具備了一個民主政權所需要的最低制度條件。如上述，從現(xiàn)實的經驗來說，民主化經常導致國家的解體。國家建設最低的層面就是國家的生存，在這個基礎上，再從現(xiàn)存制度轉型成為民主政治。但是，中國是否已經具備了保證這種最低要求的制度呢？這是一個我們必須要考量的問題。只有對這樣一個問題有了一個基本的共識以后，我們才能進行國家如何民主化方面的思考，才有可能在政治民主化的實踐層面避免國家的解體，最終實現(xiàn)建立一個強大的民主國家的理想。

　　原載《戰(zhàn)略與管理》

　　注釋略

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