任中平,陳冕：農村改革發(fā)展進程中農民利益表達機制的重構

　　改革開放以來，隨著經濟體制的改革和市場經濟的發(fā)展，我國的利益結構發(fā)生了很大的變化，即傳統一元化的利益結構趨于瓦解，向著多元化的利益格局轉變。隨著我國社會階層的分化和利益格局的多元化，不同人群的利益訴求的不平衡性日益加劇。針對目前我國社會生活中出現的這種利益格局變動的新情況和新問題，黨的十六屆五中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》指出：要"適應我國社會結構和利益格局的發(fā)展變化，形成科學有效的利益協調機制、訴求表達機制、矛盾調處機制、權益保障機制。"[1]最近，黨的十七屆三中全會著重研究推進農村改革發(fā)展問題，這次會議著重強調要尊重農民的意愿，強調尊重農民的主體地位，保障農民權益，著力解決農民最關心最直接最現實的利益問題，充分發(fā)揮農民主體作用和首創(chuàng)精神，緊緊依靠廣大農民建設社會主義新農村，展示了執(zhí)政黨推進農村改革和發(fā)展的基本思路。既然農民是農村改革和發(fā)展的主體，就應當擁有充分的話語權，這就需要切實有效的利益表達機制作為制度保障。然而，從目前現實情況來看，我國農民的利益表達機制還存在不少問題和缺陷，從而使農民的話語權還處于一種很不充分的狀態(tài)。而在當前推進農村改革發(fā)展的新形勢下，必然會出現各種利益關系的新的矛盾和沖突，必須加強對各種利益關系的協調和處理。而各種協調利益關系的機制的建立和運作，都離不開切實有效的訴求表達機制。著名社會學者孫立平認為：在各種利益協調機制中，"首要的問題是利益表達，沒有有效的利益表達機制，其他的利益協調機制都無從談起。"[2]正是由于現有的利益表達機制遠不能滿足現實中農民的利益表達和訴求的需要，從而使農民的意愿得不到尊重，農民的主體地位得不到體現，農民的合法權益也得不到保障。所以，在當前推進農村改革發(fā)展的過程中，迫切需要重新構建農民利益表達機制。

　　一、當前我國農民利益表達機制存在的問題及其影響

　　長期以來，雖然作為執(zhí)政黨的中國共產黨較為重視農民利益及其表達，我國也已經初步建立了農民利益表達的相關機制，但由于歷史傳統、制度安排、自身缺陷等多種因素，農民利益表達的原有制度設計并沒有起到應有的作用，而在新形勢下更難以適應時代發(fā)展的要求，凸顯出制度運作的困境，造成占我國人口絕大多數的農民缺少與之地位相應的話語權，很難通過與社會其他利益群體的平等對話和談判博弈來維護自身利益。尤其是在推進農村改革和發(fā)展進程中，必然會出現各種不同的利益主體之間的矛盾，作為農村改革和發(fā)展主體的農民，理應擁有充分的話語權，來表達自己的利益訴求，積極參與利益的博弈過程，其合理的利益要求才能得到實現。而當前我國農民的利益表達機制存在著諸多缺陷和問題，遠遠不能滿足農民利益表達的需要，甚至使農民的合法權益受到侵害，從而導致嚴重的消極后果。

　　 1、農民利益表達機制不健全，利益訴求渠道不暢通

　　上個世紀80年代以來，隨著農村改革的深化，村民自治制度作為鄉(xiāng)村治理的基本制度逐步推行。作為農民的自治組織，村民委員會在一定程度上保障了廣大農民通過民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，積極參與本村事務的管理。從制度安排上講，村民委員會也承擔了農民利益表達的職能，理應成為農民利益表達的重要渠道。但由于村民委員會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府嚴重依賴，其職能已逐漸異化，不僅不能成為農民利益表達的暢通渠道，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府常常會以維護農村社會穩(wěn)定為由，對農民正當的利益表達活動進行干涉。同時，由于自治組織權限較小，僅限于本村的活動范圍，這使得農民利益在受到政府機關和社會其他強勢群體侵犯的時候，顯得無能為力。因此，農村基層的自治組織渠道對農民利益表達而言，作用是非常有限的。

　　在我國現有體制內，人大和信訪雖然應當是農民利益表達的主要渠道，但實際上也未能充分發(fā)揮其利益訴求和民意表達的功能。這是因為，作為最重要的利益表達渠道之一的人民代表大會也存在不少缺陷，很難滿足農民的利益表達需要和利益訴求。正如不少學者所批評的，就人民代表大會制度本身而言，它在實際操作與法律條文之間仍然存在著相當大的差距。雖然憲法確立了農民當家作主的權利，但在日常生活中卻沒有得到完全承認和有效保障。眾所周知，國家權力屬于人民，人民行使權力的機關是國家和地方各級人民代表大會，于是，人大代表的群體身份構成比例，直接反映該群體在權力機關的影響力和發(fā)言權。然而，盡管農民的人口基數比工人、知識分子、公務員等大得多，但是其人大代表所占的比例卻比后者小得多。我國農村人口占總人口70%，而農民代表在全國人大代表中所占比重卻不到10%。按比例推算，大約96萬農村人口中才能有1名人大代表，而26萬城鎮(zhèn)人口中卻能產生1名代表，后者的代表數近乎前者的4倍。這種比例倒置，是農民始終缺乏話語權的最根本原因。農民代表在國家權力機構中所占的份量太輕，聲音太弱，因而農民的意志、愿望、訴求就很難得到充分表達。并且，在實踐中人們也常�？吹�，一些地方的人大代表往往成為一種榮譽和政治待遇，并未能真正代表民意。我們也不否認在現實中確有一些社會責任感很強的人大代表關心群眾疾苦，為弱勢群體的利益疾呼，但從總體上來說，農民在訴求利益時的確很少去找人大代表反映。雖然從理論上，農民可以用自己手中的選票去投給那些能夠代表自己利益并且具有足夠素質可以參政議政的人選，但是對于作為個體的農民來說，要試圖通過這一民意表達機制來充分表達自身的意愿卻仍不容樂觀。在2008年的兩會上，三位農民工代表備受關注，三位農民工受到的不尋常待遇，的確反映了我國民主政治的進步和農民政治地位的提高。但從總體上來看，農民在人大代表中所占的比例確實太低，而且為數不多的農民人大代表也還有被邊緣化的危險。

　　作為現有民眾利益表達的另一主要渠道即信訪制度，當然也是農民利益的重要表達渠道。然而，信訪制度本身有著設計和運作的缺陷，使它不能有效承載農民利益表達的需要。信訪部門在國家權力的設置中并非要害部門和實權部門，上訪在實踐中更多是作為國家的一種門面和安全閥機制而存在著的。事實上，對于農民的上訪，只要不發(fā)生特別突出的事件，中央及省市信訪部門大都做些原則性的答復或批轉到縣鄉(xiāng)政府處理。而農民上訪反映的問題往往又是與地方政府有關，或者很可能構成對地方政府不當利益的威脅，于是一些地方政府往視上訪者為"刁民"，對上訪者進行攔截、收買、欺騙、強制遣送，甚至高壓迫害。其結果是逐步消解了底層民眾對基層信訪機構的信任，下層利益訴求無從上達。而在事實上，群眾上訪的解決率也很低。2004年5月至10月，一個課題組對上訪人群的專項調查結果顯示，民眾通過上訪解決問題的比率只有千分之二。[3]

　　2、非制度化的利益表達增多，非法的利益表達行為不斷衍生

　　由于現有的體制內農民利益表達機制不健全，利益訴求渠道不暢通，與此同時農民利益表缺少相應的組織載體，體制內的利益表達往往無效或低效，直接衍生出大量的非制度化甚至是非法的利益表達行為。在現實生活中，"對于那些在利益分化中處于不利地位的階層來說，他們更傾向于用非理性的方式進行表達。"[4]有學者對我國貧困群體利益表達渠道的調查顯示，貧困群體很少利用已有的體制內的利益表達渠道，因為這些渠道對這些貧困群體而言實際效用很少;"上訪鬧事"趨于常態(tài)化，并被貧困群體視為最有效的訴求方式；
貧困群體普遍存在著利益受損的被剝奪感及其強烈的不滿情緒。[5] 據2005年《社會藍皮書》顯示,從1993年到2003年間,中國"群體性事件"數量已由原來的年1萬起增加到6萬起,參與人數也由約73萬增加到約307萬。研究者肖唐鏢通過對村民上訪事件的研究得出結論，從我國近二十余年間農民向政府表達意見和不滿的方式看，呈現出"三步曲"的特點：在上個世紀90年代中期以前，主要以和平的"溝通性"方式為主，而自90年代中期以后，他們的行動越來越帶有"迫逼性"的特點，與此同時，"敵視性"方式也已經出現。[6] 村民抵抗行為的上述變化反映了我國村莊利益結構的沖突已經呈現出了剛性化的特點。例如，2004年四川省漢源縣農民為了維護自己的切身利益，力抗權力資本化，曾多方尋求途徑解決但均未能得到公正對待，最終迫不得已群起抗爭，釀成一場影響廣泛的群體性突發(fā)事件。近年來，農民的這種類似的非制度化利益表達顯著增多，非法的利益表達行為也不斷衍生，這既與農民自身素質不高和法律意識淡薄不無關系，但是從根本上看，處于弱勢的農民之所以甘愿冒著巨大風險進行非制度化的利益表達和抗爭，主要還是由于現有的利益表達渠道和政治參與機制的不暢和失效所引起的。

　　3、農民的政治參與空間受到擠壓，農民正當利益受到侵蝕

　　由于農民利益表達機制不健全，利益訴求渠道不暢通而產生的另一主要后果是，改革中的既得利益群體為了維護自身利益，便在一定程度上擠壓農民的政治參與空間，從而侵蝕農民的正當利益。例如，過去相當一段時期，不少的地方政府財政有困難，就去打農民土地的主意，征用農地，再以高價格賣出，于是政府從中獲得一大筆增值收益，成為地方的"第二財政"，而農民只能得到很少一點征地補償費。在這一交易過程中，農民很少有機會發(fā)出自己的聲音，往往淪于任人宰割的命運。而這些失地農民，得到的補貼又很少，加之又難以重新就業(yè)，于是極易陷入貧困境地。同樣，正是由于農民話語權缺乏保障，使得下情上達存在一定的偏差或走樣，于是，中央政府的政令要求在具體執(zhí)行過程中也往往會發(fā)生變形走樣。又如，在新農村建設過程中，一些地方領導干部由于不注重征求農民的意見，沒有充分考慮農民的訴求，使得新農村建設偏離了中央要求，甚至有的地方通過非法圈占土地搞開發(fā)，濫建示范園區(qū)，結果不僅浪費了寶貴的資源資金，造成不少農民失去土地，失去生活依靠。由于農民的話語權沒有得到充分地表達，在個別地方引發(fā)了群體性事件，不能不引起我們的高度重視。

　　二、當前農民利益表達機制存在問題的歸因分析

　　盡管隨著市場經濟的深入發(fā)展，隨著民主政治的不斷推進，我們可以看到人們的政治參與熱情不斷高漲，各階層的利益表達也日益活躍，但同時我們又不能不看到，在我國國民中，還存在著沉默的大多數，由于各種因素所致，當前中國社會最需要進行利益表達的廣大農民，卻在大多數情況下選擇了沉默和忍耐。究其原因，主要有以下幾個方面：

　　一是政治文化觀念的影響。由于農民受幾千年來小農意識、封建文化的影響，缺乏現代性的公民意識、開放意識、參與意識和自主意識。這種文化背景對當代農民仍具很大的影響力，往往使農民維護自身正當利益的愿望和訴求在潛移默化中被抹殺。

　　二是政治參與效能感的喪失。即使有的農民為了自己的利益挺身而出，但是由于一些地方和基層政府的低效率和無作為，使農民的利益問題往往得不到應有的重視和解決，從而嚴重地挫傷了農民的利益表達意識，長期以往，以致許多農民覺得即便說了也枉然，以至于導致他們對政治參與冷漠，也不再愿意進行利益表達。

　　三是文化教育水平的限制。在現代社會，公民要反映自身的利益需求，要參政議政，必須接受一定的文化教育，具備一定的政治知識，掌握一定的方法和技巧，才能有效地進行利益表達。盡管公民受教育程度與公民的利益表達能力不一定成正比，但利益表達效果與其社會文化程度無疑有著必然聯系。事實上，在現代社會，受教育程度的高低對公民的政治態(tài)度和政治行為有著相當直接的影響作用。然而，目前我國的各種弱勢群體尤其是農民在總體上來看，受教育程度不高，文化水平普遍偏低，政治和法律知識較少，政治參與能力有限，這些因素都限制了農民利益表達的能力和態(tài)度，使他們對自己的權益表達缺乏自覺性和自信心。

　　四是經濟支持能力的有限。同時，一個不可忽視的重要因素是，農民要進行利益表達，還必須要考慮一定的經濟成本。而在現實生活中，農民維護自身權利的成本確實超越了許多農民的承受范圍，農民缺乏有效的資源去參與同其他利益集團之間的搏弈，加之現有體制內的利益表達和維權渠道并不暢通，最終使得大多數農民即便是其正當利益受到侵害時，也不得不選擇了忍耐和沉默。

　　五是缺乏相應的組織依托。當前農民的利益表達呈現出高度分散化和個體化的特點，絕大多數農民都是以個人或小團體的形式自發(fā)地進行利益表達，其利益表達的組織化程度低，缺少相應的組織依托。正如有的研究者程同順所指出："就當前我國農民利益表達的組織空間來看，(點擊此處閱讀下一頁)

　　由于受到社會體制和社會結構等諸多方面因素的制約，我國農民組織化程度較低是一個不言自明的事實:農民群體沒有自己統一的全國性的專門組織;作為農村村民自治性組織的村民委員會在實踐中存在著嚴重的職能異化問題。"[7]在目前看來，農民還沒有一個能夠表達和整合自身利益的有效的組織載體。在社會利益分化日益加速的時代，各個利益階層和利益群體都有代表自己的利益表達組織，如工會、工商聯、青聯、婦聯等組織，而分散的農民卻因組織載體的缺失，面對公共權力機構和社會其他有組織的強大利益集團，顯然處于極其不利的地位。尤其在當前的鄉(xiāng)村利益格局中，分散的、單個的農民利益訴求不能使農民的整體意愿得到全面而充分地表達，從而難以構成對政府決策的影響力。根據公共選擇理論，個人是理性的，具有追求自身最大利益的傾向，在沒有外部強制的情況下，自利的個人在行動時不可避免地會發(fā)生"集體行動的困境"，導致"搭便車"行為產生。因此，奧爾森認為："除非存在強制或其他某些特殊手段以使個人按照他們的共同利益行事，有理性的、尋求自我利益的個人不會采取行動以實現他們共同的或集團的利益。"[8]可見，農民組織化程度低，利益分散，加上缺乏公共生活的經驗，難以在話語權的表達中形成整體力量，從而無法有效地表達話語權。而正是由于農民缺少表達自身利益的組織，他們的意見和行動都比較分散，所以在公共資源的分配以及公共議題的討論上都無法以組織化的形式表達出他們統一的聲音。這種高度分散化和個體化的利益表達狀況不僅使得農民利益表達話語權的弱小，而且往往效率十分低下。因而，缺乏相應的組織依托對農民的利益表達形成了很大制約。

　　三、農村改革發(fā)展過程中農民利益表達機制的構建

　　在推進農村改革發(fā)展問題上，十七屆三中全會的著眼點仍然是保障農民權益，尊重農民的意愿，充分發(fā)揮農民的主體作用和首創(chuàng)精神。而反觀近年來一些地方在農村工作中經常出現所謂"山重水復"的現象，其根本原因有的是長官意志當道，有的是一些地方政府、既得利益集團與民爭利，從而壓抑了農民的主體作用，挫傷了農民的積極性，甚至侵害了農民利益，影響了農村的改革和發(fā)展進程。因此，在農村改革和發(fā)展的新形勢下，尤其是要特別注意使廣大農民的切身利益得到切實有效的維護。而要做到這一點，就必須改革和完善現有的農民利益表達機制，通過一系列制度創(chuàng)新構建新的利益表達平臺，同時，也迫切需要提高農民自身素質，增強其利益表達的能力，使其遭到利益侵害時，能夠通過合法的方式、暢通的渠道和有效的途徑，表達自己正當的利益訴求。具體地說，為適應農村改革和發(fā)展新形勢的需要，重構農民利益表達機制，應當努力加強以下幾個方面的工作：

　　第一，完善體制內農民利益表達機制，疏通制度內利益訴求渠道。

　　首先是要加強和完善人大制度建設�，F有的各級人大中，農民代表的比例過低是使得農民話語權喪失，其利益表達失效的重要原因。要保護農民權益，實現憲法意義上的平等，我們就必須改革現有的選舉制度。在中國共產黨第十七次全國代表大會的報告中，胡錦濤總書記建議逐步實行按相同人口比例選舉人大代表，這讓我們看到了希望，這是中國民主政治進程的大事，必將促使農民的利益得到更好的表達和維護。與此同時，還需進一步完善選舉競爭機制，增強人大代表和政府選舉中的競爭性，以強化人大代表與農民之間的利益代表關系，強化人民代表大會與政府官員之間的權力授受關系，疏通制度內農民通過人民代表影響政府決策從而進行利益表達的渠道，從而使人大代表更好地聯系群眾，更好表達農民的利益。其次，還要暢通信訪渠道，完善信訪機制。信訪制度在農民利益表達中發(fā)揮了重要作用，但是正如我們前面所指出的信訪制度本身還不完善，需要進行改革，使信訪制度在農民利益表達中發(fā)揮更大的作用。一方面建立信訪監(jiān)督制度，使信訪監(jiān)督走上制度化、經�；�和規(guī)范化的軌道。另一方面，要落實信訪制度，把問題的"解決率"作為衡量官員政績的指標而不是"上訪率"。這樣才能使得農民的利益表達和訴求渠道，更好地表達和反映農民的利益需要。再次，也要逐步健全和完善村民自治制度。深化農村基層自治制度建設，不僅可以培養(yǎng)農民的政治參與意識、利益表達意識，提高政治參與、利益表達的能力和技巧,也可以促使在選舉中獲勝的候選人真正關心選民的利益。此外,還應積極推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革，促使村委會的職能回歸，使其真正扮演好自己的角色，真正履行好其維護農民利益的使命。

　　第二，切實完善政務公開制度、決策聽證制度，開展公推直選、民主評議基層黨組織負責人等制度創(chuàng)新，為農民搭建更多的利益表達平臺。

　　這就需要切實完善政務公開制度，使起真正成為人民群眾對政府行為進行監(jiān)督，實現政治參與的有效平臺。政府工作中凡是與農民利益密切相關的重要事項，只要不屬黨和國家秘密，一般都要通過政務公告欄、電子屏幕、新聞媒體、政府公眾信息網等多種形式進行公開。完善政務公開制度，就是要使政府行為公開化、透明化，避免黑箱操作。這樣，農民群眾的意見和利益才有可能被納入公共政策的過程。同時，還要完善決策聽證制度，要在關系民眾切身利益的公共事務上，使相關利益群體及時獲得對稱性信息。對涉及群眾切身利益、群眾普遍關心的事項，各級政府要組織召開聽證會，商討并分析論證可行性和約束條件。在決策前要將決策和方案通過媒體予以公示，充分聽取群眾意見。在制定重要決策時，要積極征求人民群眾的意見，讓人民群眾理解和認同政府的決策。同時要建立聽證會后的意見反饋機制，使農民能夠有效地參與政治表達利益。近年來興起的"行政領導熱線"、行政首長"大接訪"等直接聽取群眾呼聲的新形式陸續(xù)被很多地方采用。這對改進政府工作，反映和維護群眾利益起到了積極的作用。此外，還應加強大眾傳媒在農民利益表達中的作用。大眾傳媒與立法、行政和司法一起被稱為第四權力。大眾傳媒具有傳播快、影響直接和覆蓋面廣等優(yōu)點，能夠在短時間內制造社會矚目的焦點。大眾傳媒降低農民維權的成本、提高政府的行政效率。成功的媒體欄目如"焦點訪談"、"今日說法"等都成為社會各階層利益的表達渠道，尤其成為農民信賴的媒體欄目，節(jié)目涉及很多農民的利益問題如土地承包、上地補償、農村稅費改革等。大眾傳媒為大眾傳媒在農民利益表達中發(fā)揮著重要的作用，農民也應當學會和利用現代化的信息技術，作為農民群體利益表達的新的窗口和平臺。另外，特別值得關注的是，近些年來有的地方通過公推直選、民主評議基層黨組織負責人等基層民主建設的制度創(chuàng)新，保證了農民更多的說話機會，為農民搭建了新的利益表達平臺。

　　第三，加強農民群眾的文化素質教育，強化農民的利益表達意識和理性表達方式。

　　當前我國農民當前所存在的利益表達問題都一定程度上與利益表達主體的自身素質有關。我國農民整體上的低文化素質制約了他們利益表達能力的提高。因此，要提高農民群體利益表達的能力，還必須大力加強農村群眾的文化素質教育，以形成有利于培養(yǎng)其利益表達意識的價值觀念和文化條件。通過長期對農民的知識文化教育，培育其利益表達權利意識，提高他們的利益表達素質，增長他們利益表達的能力，樹立正確的權利觀念以及通過利益表達維護自己合法權益的勇氣和信心。同時，還要引導農民學會掌握和利用理性化的利益表達方式來維護自己的正當權益。在法治社會里，理性化的利益表達是形成合理的社會利益關系的前提，也是社會穩(wěn)定和社會和諧的心理支撐。因此，要逐步引導社會公眾尤其是農民階層以理性的方式來表達自己的利益要求。

　　最后，建立和完善農民維權組織，引導和規(guī)范農民的利益表達行為。

　　要真正解決單個農民所處的弱勢地位，解決農民話語權問題，不能僅僅依靠支農惠農的政策，還必須讓農民有充分利用組織資源的權力。發(fā)展農民專業(yè)合作社，讓農民聯合起來，真正具有同其他利益集團進行討價還價的能力。由于農民缺少像工會、行業(yè)協會這樣的維權組織，難以對利益要求進行系統的組織化的表達。因為缺少利益代言人，農民既無法確保自己的權利，也無法影向國家的政策和某些行動，在國家資源的分配和制度安排上處于極端不利的位置。亨廷頓認為："組織是通往政治權力之路，也是穩(wěn)定的基礎，因而也是政治自由的前提。"[9]為了規(guī)范農民的利益表達行為，維護農民的合法權益，需要建立和發(fā)展農民自己的組織。研究者項繼權在對愛爾蘭農民協會(IFA)進行研究時指出:"愛爾蘭農民也一度處于一種分散的無組織狀態(tài)，農民難以形成一股有組織的社會政治力量，在與有組織的工商業(yè)者的政治競爭中始終處于一種劣勢地位，農民的利益也得不到有效的保護。" [10]但是，當愛爾蘭農民協會建立以后，"從此，愛爾蘭農民得以以一個組織整體的形象出現在國內外政治舞臺上并以一個聲音講話，有力地表達農民自己的要求和意愿，進而有可能最大限度地爭取和保障自身的利益。" [11]可見，愛爾蘭的農民協會給了我們很好的啟迪，在我國當前形勢下，通過重建農民協會，農民的利益表達才會具備組織載體，也才能真正克服農民利益表達的分散化和個體化的弱點。

　　總之，在當前推進農村的改革和發(fā)展進程中，必須尊重農民的主體地位，切實保障農民權益，這就迫切需要重新構建農民利益的表達機制，使農民真正獲得自己的"話語權"，充分表達農民的需求和意愿，使廣大農民真正成為新農村建設的主人翁，只有這樣，新農村建設才能健康持續(xù)發(fā)展，也才能真正造福億萬農民。

　　參考文獻：

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　　　　[4] 蔣俊明、閻靜.轉型時期人民利益表達要求的變化及挑戰(zhàn)[J]江蘇大學學報(社會科學版) .2004( 6)

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