蔡定劍：公眾參與，一種新式民主的理論與實踐

　　本次主題：危機與憲政改革

　　第三場：公眾參與，一種新式民主的理論與實踐

　　主講人：蔡定劍 中國政法大學教授、憲政研究所所長

　　點評：楊陽 中國政法大學教授

　　主持人：李樹忠 中國政法大學教授、教務處處長

　　時間：5月12日(周二晚7點)

　　地點：學院路校區(qū)(圖書館學術報告廳)

　　李樹忠(中國政法大學教授、教務處處長)：

　　各位老師，各位同學，今天是我們的“憲政的中國趨勢”大型系列論壇的第五期的第三場。今年我們的主題是“危機與變革”。中國的憲政發(fā)展已經(jīng)到了一個非常關鍵的時期，已經(jīng)不僅僅是一個經(jīng)濟危機而己。改革開放已經(jīng)走過三十個年頭，我們的經(jīng)濟高速發(fā)展，我們的社會已經(jīng)走到了一個社會矛盾的爆發(fā)期。在這么一個歷史時期，政治的現(xiàn)代化非常重要。今天蔡定劍教授講的題目是公眾參與。這正是和政治現(xiàn)代化有關的。下面請蔡定劍老師開講。

　　蔡定劍(中國政法大學教授、憲政研究所所長)：

　　今天我主講的是公眾參與：一種新式民主的理論與實踐。我是從中歐比較的視角來講的。盡管公眾參與這個術語被應用得非常廣，但我們對公眾參與本身還是非常的不了解。由于不了解國外的公眾參與的理論和實踐，常常有學者會濫用或誤用這個術語。因為公眾參與的范圍實在太廣了，所以在我們研究的過程中，我們把研究的領域定位中城市規(guī)劃中的公眾參與。公眾參與是一個理論性和實踐性都很強的新的民主制度，今天我和大家分享一下我的研究成果。

　　我曾在倫敦的威斯敏斯特區(qū)參觀過他們的居民公眾參與會議。他們在會議中討論的是四個問題。第一是，討論的一筆一萬多英鎊的資金怎么用。但他們并不是直接討論怎么用，而是討論用這筆錢的優(yōu)先順序，然后由政府來考慮大家的意見并做最后的決策。第二個是討論是處理污水重要還是社區(qū)的保安更重要。第三個問題是由居民來決定小區(qū)是不是允許停車。第四個是討論小區(qū)的衛(wèi)生環(huán)境問題。他們有四個過桌子，每一個相應討論這四個問題，感興趣的人都可以參與。這就是國外公眾參與的場景。

　　一、什么是公眾參與？

　　我首先談談什么是公眾參與。我們以往理解的公眾參與就是聽證和公示之類的東西，這僅僅是西方公眾參與的皮毛而己。我先說一個案例。我曾參觀過倫敦Camden區(qū)的食品商城(Food City Ltd.)賣酒的營業(yè)執(zhí)照的公眾參與項目。食品商城的營業(yè)時間為每周7天24小時不間斷營業(yè)，在每周一到周日的早8點到晚23點可以零售酒類�，F(xiàn)申請將酒類營業(yè)執(zhí)照時間變更為每周7天全天24小時可零售。聽證參加人有Camden區(qū)政府議員3人，政府律師1人，Camden警察局許可部1人、食品商城代表3人、居民代表2人。

　　聽證會聽了這些方面的支持和反對的意見。聽證會上3名Camden區(qū)政府議員先聽取了政府律師報告申請人的申請。然后由食品店老板(律師)說明延長酒類經(jīng)營時間的理由。Camden警察局陳述意見認為，該商店所在地處于酒類相關危害社會行為高發(fā)地，緊鄰交通樞紐，影響每天往返的大量行人的安全。如果準許該申請，勢必會增加這一地區(qū)的治安問題。而且，商店并沒有提供足夠的方法來預防延長酒類營業(yè)時間可能帶來的社會問題。更重要的是，在食品商城之前的經(jīng)營活動中，經(jīng)常發(fā)生擅自違規(guī)在許可的酒類營業(yè)時間之外賣酒的違法行為。食品商城老板經(jīng)營的另一家商店因多次違反執(zhí)照法正在接受執(zhí)照審查。所以，Camden警察局建議區(qū)政府駁回該申請。此外，警察局也提出，如果區(qū)政府準許該申請，應同時要求食品商城做到14條具體的營業(yè)和治安要求。

　　居民代表認為，依照英國2003年執(zhí)照法(Licensing Act 2003)，執(zhí)照發(fā)放應考慮幾項目標，食品商城申請延長賣酒時間至少違反其中四項目標，即防止犯罪和秩序混亂、保護兒童不受侵害、公共安全和防止擾民。除到場的居民代表外，還有10封庶民意見信，其中4封來自居民協(xié)會，6封來自當?shù)鼐用駛�人。分別對食品商城申請延長賣酒時間提出反對意見和理由。

　　最后由食品店老板(律師)申辯和解釋：為了安全會在店內安裝監(jiān)控攝像頭，全天24小時錄像，并可以向警察局和區(qū)政府開放查看。并安裝連接中心警察局的警報器；
晚23點到8點期，店內至少留有2名店員。定期檢查防火設備，遵守消防部門的防火規(guī)定。在店門口設立告示牌，提醒顧客購買后安靜離店，不得打擾周圍居民休息。培訓店員禁止向18歲以下未成年人售酒，并向所有貌似21歲以下買酒顧問請求出示身份證件。

　　最后，三位民選的Camden區(qū)政府議員在認真聽取各方代表意見和辯論，并提問。最后當場作出不批準延長買酒時間的申請的決定。整個聽證會約持續(xù)2小時。

　　為了更好地說明公眾參與，我先梳理一下民主制度發(fā)展的脈絡。古希臘羅馬的直接民主之后就是代議制民主，然后是二十世紀六十年代發(fā)展起來的參與式民主。協(xié)商民主是二十世紀八十年代發(fā)展起來的一種民主形式。協(xié)商民主是參與式民主的一種深入的發(fā)展。我們不能認為它和參與式民主是完全不同的東西。

　　1、公眾參與的概念。俞可平教授說，公眾參與，就是公民試圖影響公共政策和公民生活的一切活動。他指的公眾參與是非常泛義上的一個概念，它包括：投票、競選、公決、結社、請愿、集會、抗議、游行、示威、反抗、宣傳、動員、串聯(lián)、檢舉、對話、辯論、協(xié)商、游說、聽證、上訪等等。

　　賈西津認為：公民參與是指公民通過政治制度內的渠道，試圖影響政府的活動，特別是與投票相關的一系列行為。公眾參與從政治選舉、影響政府決策的一切行為，發(fā)展到公共事務的民主治理。

　　王錫鋅教授對公眾參與的定義是：在行政立法和決策過程中，政府相關主體通過允許、鼓勵利害關系人和一般社會公從，就立法和決策所涉及的與利益相關或者涉及公共利益的重大問題，以提供信息、表達意見、發(fā)表評論、闡述利益訴求等方式參與立法和決策過程，并進而提升行政立法和決策公正性、正當性和合理性的一系列制度和機制。

　　我認為：規(guī)范意義上的公眾參與是指公共權力在作出立法、制定公共政策、決定公共事務或公共治理時，由公共權力機構通過開放的途徑從公眾和利害相關的個人或組織獲取信息，聽取意見，并通過反饋互動對公共決策和治理行為產(chǎn)生影響的各種行為。它是公眾通過直接以政府或其他公共機構互動的方式?jīng)Q定公共事務的過程。公眾參與所強調的是決策者與受決策影響的利益相關人雙向溝通和協(xié)商對話。遵循“公開、互動、包容性、尊重民意”等基本原則。因此，我們說的公眾參與的概念排除了選舉，不包括公民或集體單方為個人或群體利益或表達意見而采取的行動，如信訪、維權行動和集體申訴等，也不包括如游行示威罷工等街頭行動，因為這不是一個互動決策的過程。

　　2、公眾參與的主要內容：公眾參與的內容可以分為三個層面：第一是立法層面的公眾參與，如立法聽證和利益集團參與立法；
第二是公共決策層面，包括政府和公共機構在制定公共政策過程中的公眾參與；
第三個層面是公共治理層面的公眾參與，包括法律政策實施，基層公共事務的決策管理等。

　　中國當前公眾參與的主要領域有三層面：立法決策層面、政府管理層面和基層治理層面。在立法決策層面主要有：(1)立法聽證、(2)立法游說。在政府管理方面(包括決策和執(zhí)法)，我們集中研究：(1)環(huán)保領域(包括從政策到執(zhí)法和行政具體行為的干預)；
(2)公共衛(wèi)生領域(如艾滋病和乙肝病纛隨帶者等)；
(3)公共事業(yè)管理(如價格聽證、還有什么其它類似的參與等歸于此類)；
(4)城市管理/規(guī)劃(城市規(guī)劃、舊城保護和折遷的行為等)；
(5)綜合性地方重大事務的決定(如地方公共財政的參與)。在基層治理方面則主要是農(nóng)村基層民主管理和社區(qū)治理。

　　3、公眾參與與代議民主和協(xié)商民主的關系。

　　(1)、在批判代議制民主基礎上完善和補充代議制民主，不是取代代議制民主。

　　(2)、協(xié)商民主是參與式民主的完善和發(fā)展，不是一種獨立的新民主形式。協(xié)商民主是20世紀后期發(fā)展的一種新民主理論。1980年約瑟芬 貝斯特在《協(xié)商民主：共和政府的多數(shù)原則》首次提出協(xié)商民主，80年代末，J. Rawls， J. Habermas，成為這一理論的支持者。協(xié)商民主理論源自并超越了自由民主和克服代議民主的批評理論.對程序化票決民主的反思和批判，它強調在多元社會現(xiàn)實的背景下，通過真誠理性的討論，通過公民溝通、交流、表達、妥協(xié)的基礎上，就決策和立法達成共識。其核心要素是協(xié)商與共識，有理性的、有質量的決策。協(xié)商民主有助于矯正選舉民主的不足。協(xié)商民主理論認為，代議民主的上述要素已經(jīng)與現(xiàn)代公民的要求及社會的發(fā)展不相適應，公民與官員之間就共同相關的政策問題進行直接面對面的對話與討論，是政治民主最基本的要素之一，也是任何其他方式所不可取代的。

　　協(xié)商民主理論則在修正和完善參與式民主理論的基礎上進一步發(fā)揚了參與式民主所彰顯的公民理性、寬容、溝通、參與等價值觀 。協(xié)商民主對參與民主的發(fā)展：

　　第一，參與式民主強調了公共政策過程中公民的參與權利，并探討了社會生活中公民參與的適宜領域，但它對公民如何進行參與的過程沒有具體闡述。而協(xié)商民主沿著參與式民主的發(fā)展方向，回答了在公共領域中公民如何參與的問題。

　　第二，參與民主沒有解決對政府決策進行“反應”而非“行動” ，或者公共權威機構與公民之間要么“公民服從”要么“公民控制”的非此即彼的選擇 。協(xié)商民主理論超越了這種絕對對立的二分法，在更廣泛的視野中尋求公民與公共部門之間的互動。

　　第三，協(xié)商民主所具有的“正當性驗證”特征很好地深化了公民參與所具有的“教育”功能。在協(xié)商民主中，最主要的特征就是要求參與者對自己的觀點“給出理由”，鼓勵分析與合理的觀念，幫助人們作出公共判斷并形成共同行動的基礎，從而更好地培育和參與型社會相適應的理性公民。

　　二、公眾參與產(chǎn)生的理論背景

　　公眾參與立法、行政、司法和公共治理的理念，可以追溯到英國普通法上的“自然公正原則”，即“任何權力必須公正行使，對當事人不利的決定必須聽取他的意見”。在公共行政層面上，公共參與的基本概念指的是公共權力行使過程中要聽取利益受影響人的意見的程序和機制。在政治層面上，公眾參與意味著影響和改變公共行為的運作模式—決策由權力(政府或公共機構)機構主導演變?yōu)楣�眾參與，政府與公眾互動、協(xié)商的過程。

　　(1)、50年代人民產(chǎn)生的福利政府觀念，60年代，喪失對公共機構和領導人的信任，對權威的懷疑充斥整個社會，它表現(xiàn)在對政治領導人和組織的信任程度的衰落。

　　(2)、熊彼特(Joseph Schumpeter)等為代表學者，對代議民主的批判。在實踐中，例如在英國，地方政府越來越脫離民眾，懷疑政治家與企業(yè)的聯(lián)系，已經(jīng)使其處于危險之中已經(jīng)是社會的普遍共識。

　　(3)、歐洲對民主的理論反思。歐洲和美國對公眾參與民主的研究源于對馬克思主義(主要是改良馬克思主義)、自由主義的經(jīng)濟和政治制度的反思。二十世紀五十年代至七十年代之間，歐美的民主派就西方世界的制度和文化問題提出了新的批評和探索。這場反思運動在德國的領袖是哈貝馬斯(Jurgen Habermas)，在法國則是德里達(Jacques Derrida)，�？�(Michel Foucault)和德魯茲(Gilles Deleuze)等人。

　　對馬克思主義的反思也是二個方面，一是馬克思提出工人階級是社會的先鋒隊，為什么他們會把希特勒選上臺？代議制民主也會面臨比專制還可怕的危險。二是他們重新思考“權利”問題。從政治上來說，他們試圖發(fā)現(xiàn)新的政治概念和制度來補充權利的不足。這一時期，“增加人民力量”(enpowerment)的提法和“公共空間”的理論，都是這種探索的一部分。

　　(4)、社會資本理論與公眾參與。到八十年代，一種新興起的社會資本理論又進一步論證和推動了公眾參與的發(fā)展，為公眾參與制度確立了更有力的理論基礎。社會資本理論是商業(yè)、經(jīng)濟、組織行為、政治學和社會學中的一個核心概念，它是指個人在社會關系結構中的地位創(chuàng)造的優(yōu)勢。社會資本理論的核心思想是社會網(wǎng)絡是有價值的，就象學院的教育(人力資本)能增加生產(chǎn)力(個人和集體)一樣。所以，社會聯(lián)系可以影響個體的和團體的生產(chǎn)力。它解釋了為何一些人能獲得更大的成功是因為他們在某些特別的方面有與其他人有出色的社會聯(lián)系。

　　社會資本與一個群體成員身份聯(lián)系在一起。特定行為者占有社會資本的大小?點擊此處閱讀下一頁)

　　取決于他可以有效地加以利用的社會網(wǎng)絡規(guī)模的大小，或者與他有聯(lián)系的每個人依其自身份所占有資本的大小。社會資本與金融資本、物質資本和人力資本相同，但它體現(xiàn)在人與人的關系中。社會資本不是單一的主體，而是包括二個實體以上共同中要素的多個實體，它包括社會結構的一些方面，都能便利社會結構行動者的某些行為。Putnam(帕特南)把社會資本與公民參與和民主發(fā)展相聯(lián)系。

　　社會資本理論的創(chuàng)始人Putnam(帕特南)教授把社會資本看成是解決集體行動困境的重要基礎。社會資本表現(xiàn)于信任、網(wǎng)絡和規(guī)范，他們通過協(xié)調與合作來提高社會效率。比如個人在一個具有豐富社會存量的社群內生活和工作會更容易。社團、公民參與建立一個好政府密切相關。沒有公民精神、公民對公共事務漠不關心，是政府效率低下、貧困和衰敗的原因。

　　(5)“新公共運動”和“公共治理變革”。1960年代中期，美國推行新公眾參與運動，由于總統(tǒng)約翰遜推行《平等機會法》，通過對黑人和其他普通公眾除實行投票權以外的更多更廣泛的參與政府和公共事務。對所有人實行平等機會，實行最大程度的簡單化參與。

　　1990年代中開始的全球治理變革進一步將公民政治參與提到了更高的地位， 1995年，全球治理委員會的報告指出“治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和”。這就把公民及其私人機構擺到與政府平等的政治地位上，成為公共治理的直接主體。

　　三、如何進行公眾參與？

　　在中國，公眾參與就是：公示、聽取意見、咨詢、聽證等。我們先來了解一下國外的理論，讓便宜更加全面地了解我們的公眾參與是處于一個怎樣的階段。

　　1、公眾參與階梯理論

　　1969年，謝里.安斯坦(Sherry Arnstein)在美國規(guī)劃師協(xié)會雜志上發(fā)表了著名的論文《市民參與的階梯》(A Ladder of citizen Participation)，對公眾參與的方法和技術產(chǎn)生了巨大的影響，為公眾參與成為可操作的技術奠定了定理性的基礎，至今仍廣為世界各地的公眾參與研究者和實踐者所采用 。

　　謝里.安斯坦把公眾參與分為八個階梯，從低到高分別為：(1)操縱(Manipulation)、(2)治療 (Therapy)、(3) 告知 (Informing)、(4)咨詢 (Consultation)、5展示(Placation)、 6合作(Partnership)、7權力轉移(Delegated Power)、8 公民控制 (Citizen Control)。我們的公眾參與最多只是停留在前四個階段，還不是真正意義的公眾參與。

　　2、公眾參與的方法

　　(1)、信息交流(Information)。信息交流包括提供信息和收集信息。信息交流的方法包括：信息包、小冊子、傳單、情況說明書、網(wǎng)站、展覽，電視和廣播，調研、問卷調查、焦點小組(focus groups)等。

　　(2)、咨詢(Consultation) 。咨詢通常針對更加具體的計劃和政策，讓公民參與其中、各抒己見，而不是像調查一樣做各種選擇題。咨詢的方法包括：研究、問卷、民意調查、公共會議、焦點小組、居民評審團等。

　　(3)、參與(Involvement)。參與的形式是互動工作小組、利益相關人的對話、公民論壇和辯論等。

　　(4)、協(xié)作(Collaboration)。協(xié)作是讓公眾積極參加、同意分享資源并做出決定。

協(xié)作參與的方法是：顧問小組(Advisory Panels)、地方戰(zhàn)略伙伴和地方管理組織等。

　　(5)、授權決策(Devolved decision-making)。授權決策是參與的最高階段，是一種權力從其掌控者手中轉移的合作參與形式。決策者與參與者交換各自資源和意見，使原本的參與變成了由決策者與參與者共同作出決策。參與的方法是地方社團組織、地區(qū)座談小組、社區(qū)合作伙伴。

　　3、公眾參與三個必備條件和八項原則。這三個條件是：第一，信息公開。第二，利害相關人的參與。第三，反饋。八項基本原則是：(1)包容性 ；
(2)透明、公開；
(3)尊重允諾；
(4)可達性；
(5)有責性 ；
(6)代表性。(7)相互學習；
(8)有效性。

　　4、公眾參與的新方法(1)、市民評審團(Citizens’ Juries)(2)；
市民意見征詢組(Citizen’ Panels)；
(3)、焦點小組(Focus Groups)；
(4)、顧問小組(Advisory Panels)；
(5)、地方戰(zhàn)略伙伴(Neighbourhood　Partnership)；
(6)、街區(qū)議事會(Comité de quartier)；
(7)、公共調查　(Enquête publique)；
(8)、公共辯論(Débat public)；
(9)、城鎮(zhèn)電子會議(E-town meeting)；
(10)、政府展示會。

　　以上的方法都是很新的，很多方法讓我感到非常的驚訝。2007年我參觀了Toscana Region的政府展示會。他們的主題“說與做”：――權利、價值、創(chuàng)新、支持。下面我舉一個意大利的例子還說明一下城鎮(zhèn)電子會議(E-town meeting)是怎樣進行的。

　　城鎮(zhèn)會議是把許多人聚集起來一起討論，了解他們的想法，了解單位或個人的想法形成過程和變化過程。參與者們每10到15人為一組，圍坐在一個圓桌子前進行討論。每一組有一個主持人，他負責監(jiān)督，以保證討論順暢、民主地進行。討論與專家會面交替進行。最終，參與者通過自己的遙控系統(tǒng)，用電子投票的方式選擇自己的意見。

　　那天的城鎮(zhèn)會議將向大約250名抽簽抽中的民眾開放。在九個不同的地方舉行，通過電子技術系統(tǒng)把這些地方聯(lián)系起來，這樣所有市民都可以積極地參與醫(yī)療改革的決策。Toscana省的醫(yī)療是免費的，他們的財政不堪重負，所以要改革。地方政府建議市民花錢買票(ticket)支付部分醫(yī)療費用。他們在會議上討論的是三個問題：1.支持ticket還是反對ticket？將詢問市民是贊成ticket還是反對ticket，為什么？2.如果認為支付ticket的人是正確的，那么將詢問市民現(xiàn)在的減免做法是否公平，如果需要調整，怎么調整？3.地區(qū)公共衛(wèi)生服務問題。將詢問市民對非緊急情況所使用的服務是否合理，他們認為是否還有更好的方法。

　　然后這三個問題又被細化。比如，在對用ticket支持還是反對這個問題上，有下列諸多的選項。

　　(1)、支付票據(jù)是正確的，只要價格是同樣的而且服務是有效的。

　　(2)、票據(jù)是不正確的，因為已經(jīng)在稅收中支付了。

　　(3)、 為生活方式和預防措施而工作有助于降低衛(wèi)生費用。

　　(4)、 醫(yī)生代表也出席討論將是有益的。

　　(5)、票據(jù)的支付讓我們了解我們所消費的，并有助于避免紛爭。

　　(6)、并不是票據(jù)令市民更加了解。而是醫(yī)生有義務告知哪些檢查是必須的。

　　(7)、市民需要關于票據(jù)及其如何用于支出的更多的信息。

　　(8)、來自票據(jù)的資源能夠用于減少等待的名單會更好。

　　(9)、省可以規(guī)定特殊病例所需要的檢查(因此是免費的)。

　　可以看得出，他們的問題是非常細的。決策機會通過這樣的會議可能更好地了解民意，最終做出符合民意的的決定。下面我再介紹一下好萊塢的例子。

　　波特蘭市城市規(guī)劃局將“好萊塢發(fā)展規(guī)劃”草案的制定分為收集信息、繪制規(guī)劃和制定具體規(guī)劃三個階段，共12個步驟，并組成了一個由社區(qū)居民、商人和房地產(chǎn)業(yè)主組成的三方公民工作組，以及由政府機構代表組成的技術顧問委員會，確保公眾的廣泛參與。

　　這12個步驟分別是：

　　(1)、公眾接待日。宣傳、為利害關系人郵寄品、首次公眾接待日收集了50多位居民的意見，他們指出了本地區(qū)的優(yōu)點和缺點，他們的基本意愿。

　　(2)、走訪征求意見。城市規(guī)劃局人員在項目地區(qū)挨家挨戶地拜訪上千家商業(yè)租戶、商業(yè)主和地產(chǎn)主，向他們介紹項目并征詢他們的意見。

　　(3)、進行書面調查。

　　(4)、規(guī)劃草圖。通過這些公眾會議、走訪、書面調查和巡查，公民工作組和城市規(guī)劃局的工作人員繪出規(guī)劃草圖。

　　(5)、公眾展示。

　　(6)、開公眾座談會并設公眾信箱和投訴渠道。

　　(7)、聽取三方工作小組的意見。

　　(8)、技術咨詢評估。

　　(9)、修改后再確定初步規(guī)劃草案。

　　(10)、規(guī)劃局聽證。

　　(11)、規(guī)劃委員會審議聽證。波特蘭市城市規(guī)劃委員會召開了2次公開聽證會，考察“好萊塢發(fā)展規(guī)劃”對公眾意見的反映，然后將建議案提交給波特蘭議會審議。

　　(12)、議會審議和聽證。市議會就“好萊塢發(fā)展規(guī)劃建議案”又召開了公開聽證會，對發(fā)展規(guī)劃做了一些小修改后市議會正式通過“好萊塢發(fā)展規(guī)劃”，該規(guī)劃成為法律。

　　其中1-3步是信息搜集階段；
4-10步是繪制規(guī)劃階段；
11-12步是規(guī)劃的審議和批準階段。經(jīng)過這些階段之后，這個規(guī)劃就有法律效力了，釘子戶也沒有抗拒的理由了。在城市規(guī)劃中，申請規(guī)劃階段的參與是很重要的環(huán)節(jié)。如果想改變公有的土地上或私人的土地上建筑，必須要讓利害相關人知道，并讓其發(fā)表意見的機會。這樣對公民權利的保護就會比較好。這叫做真正的和諧社會。公眾參與是中國建構和諧社會的根本出路。

　　我的演講完了。謝謝！(掌聲)

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　　李樹忠(中國政法大學教授、教務處處長)：

　　剛才蔡老師非常細致地介紹了公眾參與。這是非常有意義的。下面請楊陽教授做點評。

　　楊陽(中國政法大學教授)：

　　今天蔡老師講中國問題講得比較少。我相信蔡老師作為一個當代中國問題的專家，在這方面會有很多思考，但今天因為時間關系沒有講。我作一個研究中國政治的學者，我試圖從中國的現(xiàn)實視角出發(fā)來解讀一下蔡老師今天的演講。我想有兩個向路上的問題要搞清楚，一個是公眾參與和傳統(tǒng)民主的關系問題。在這點上，我非常同意蔡老師剛才講的觀點。我們不能把后一種民主當成是對前一種民主的否定或批判。其實后一種民主是對前一種民主的發(fā)展。代議民主是現(xiàn)代民主的基石。公眾參與和后來的協(xié)商民主都只能是對代議民主的補充。另一處向路上的定位跟中國的問題有關，那就是公眾參與的適用范圍的問題。我這里的范圍的其中一個含義是指公眾參與的事件的性質和內容上的范圍。在諸如三峽工程這樣的問題，公眾參與到底會起到一個怎樣的作用？這點我感到很困惑。第二個范圍是地理空間上的范圍。在一個非常大的地理范圍內，公眾參與的效果未必很好。公眾參與的范圍可能是比較小的。像蔡老師剛才講到的城市規(guī)劃，我覺得特別適用公眾參與。但更宏大的事件可不可以適用公眾參與，那就讓我比較困惑了。

　　我覺得公眾參與應該和中國的自治的培育結合在一起，這可能是一個比較好的路徑。在中國古代，沒有嚴格意義上的社會自治，但有一定程度的自我管理，是精英包辦式的自我管理。但1949后以后的中國并不具備這樣的條件。1949年以后，國家的權力進入了社會的每一個角落，社會自治沒有了空間。這種情況在改革開放以上發(fā)生了變化，自治的空間逐漸被釋放出來，但中國還不沒有形成真正意義上的社會自治。

　　我還發(fā)現(xiàn)一個問題，我們在一些大事上，比如抵制法國貨，是很挺有公共精神的。但對自已身邊的，自己社區(qū)的事情卻漠不關心。我正是從這個角度來看公眾參與對中國民主的意義。但是，公眾參與能否解決中國政治發(fā)展的根本問題呢？公眾參與能否推動中國的國家權力在縱向上的調整呢？公眾參與能否為中國的代議制民主打下基礎呢？這些問題都是我感到困惑的。

　　提問：

　　如何確定公眾參與人的范圍？在確定利益的時候，以多數(shù)人的的利益優(yōu)先還是以少數(shù)人的利益優(yōu)先？在推行公眾參與的時候，如何兼顧成本與效益？

　　蔡定劍(中國政法大學教授、憲政研究所所長)：

　　第一，你點中了公眾參與的軟肋。公共參與有一個術語：誰也不愿意在自家后院蓋廁所。這個是公眾參與的困惑。公眾參與不能解決所有的問題，但公共參與可以緩和矛盾。通過公眾參與，一旦規(guī)劃通過了，有法定性，這個規(guī)劃就有執(zhí)行力了。公共參與的效果是使方案得到最大的優(yōu)化。

　　第二，公眾參與要花錢，這也是公共參與的軟肋。中國現(xiàn)在的環(huán)境下，我們的政府效率優(yōu)先，政府官員都不大贊成公眾參與。那我們應該怎么來平衡成本和效率呢？的確，有的公眾參與的成本很大，但這比起一個歷史性的錯誤的決策來，還是值得的。

　　第三，你提到的多數(shù)人少數(shù)人的問題，是公眾參與的方法和技術的問題。公眾參與的方法要解決的問題就是要找到利害關系人。在關鍵的問題上，利害關系人一定要有一定的否決權。公眾參與并不完全是一個簡單的投票決定的事情。公眾參與還不是最后的決定，而是一個讓各種意見充分發(fā)揮的手段。代議制民主才是最后的決定。代議制民主最后不一定采納多數(shù)人的意見，但它一定要說明不采納的理由。

　　提問：

　　公眾參與是不是權力分享？如果是的話，在當下的中國如何實現(xiàn)？公共會不會出現(xiàn)大數(shù)人的暴政？

　　蔡定劍(中國政法大學教授、憲政研究所所長)：

　　是的。公眾參與給決策者戴上了手銬，當然分享了一部分權力。在比較大的事件中，公眾參與僅僅是為公眾提供一個參與的平臺，并不是公共決策。公眾參與的意見會成為有關部門的參考，而不是決策。至于會不會出現(xiàn)多數(shù)人的暴政，那是代議制民主的問題，不是公眾參與的問題。

　　提問：

　　剛才說到代議制民主是公眾參與的基石。在目前中國這種情況下，公眾參與會不會變味？公眾參與是要自上而下推行還是自下而上推行？

　　蔡定劍(中國政法大學教授、憲政研究所所長)：

　　目前中國的公眾參與是表層的公眾參與。中國的公眾參與已經(jīng)有了長足的發(fā)展，自下而上的公眾參與的動力是非常強的。政府一定要開放才有可能會有公眾參與。公眾參與是一個政府與公眾互動的機制，政府必須對這方面有所認識并建立一定的渠道。

　　提問：

　　公眾參與是條件的嗎？公眾參與的最終決策是由誰來形成的呢？

　　蔡定劍(中國政法大學教授、憲政研究所所長)：

　　公眾參與是沒有條件的。政府要做的事情就是給公民一個可達性的渠道。英國和法國現(xiàn)在都有很大的公眾參與的項目，他們的公眾參與的的公司也在不斷地發(fā)明一些方法來找到他們的利害相關人。公眾參與不能形成最后的決策，但是會產(chǎn)生民主的壓力并影響到最終的決策。政府如何做最后的決定是政府的政策考量問題。

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