業(yè)主委員會(huì)行政備案行為合法性之司法審查

        發(fā)布時(shí)間:2018-06-26 來源: 散文精選 點(diǎn)擊:


          摘 要:行政備案已經(jīng)越來越多地運(yùn)用于政府的日常行政管理領(lǐng)域,與之相應(yīng)地涉及行政備案相關(guān)的行政訴訟案件亦日漸增加,本文以業(yè)主委員會(huì)的備案為切入點(diǎn),對(duì)業(yè)主委員會(huì)的法律地位、備案的法律性質(zhì)進(jìn)行分析,并就業(yè)主委員會(huì)備案在行政行為司法審查中的重點(diǎn)進(jìn)行論述。
          關(guān)鍵詞:業(yè)主委員會(huì);備案;司法審查
          《行政許可法》的實(shí)施,改變了我國行政審批數(shù)量過多、過程冗長的現(xiàn)象,許多行政事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)了由審批制向備案制的轉(zhuǎn)變,對(duì)構(gòu)建新型服務(wù)政府具有積極作用。作為一種相對(duì)緩和的政府規(guī)制手段,行政備案目前被廣泛使用于日常行政管理領(lǐng)域,成為行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)對(duì)外管理的一種重要途徑和手段。隨著商品房的增多、社區(qū)的興起、業(yè)主維權(quán)意識(shí)的增強(qiáng),涉及業(yè)主委員會(huì)備案的相關(guān)糾紛亦逐漸進(jìn)入行政審判領(lǐng)域,本文以筆者所在的福建省廈門市為例,重點(diǎn)闡述業(yè)主委員會(huì)的備案在行政訴訟中的相關(guān)法律問題,分析行政機(jī)關(guān)對(duì)業(yè)主委員會(huì)進(jìn)行備案的行為在司法的合法性審查中的重點(diǎn)。
          一、業(yè)主委員會(huì)備案的法律性質(zhì)
          根據(jù)國務(wù)院《物業(yè)管理?xiàng)l例》第五條第二款、第十五條規(guī)定,物業(yè)管理行政主管部門應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)物業(yè)管理活動(dòng)的監(jiān)督管理工作。業(yè)主大會(huì)應(yīng)當(dāng)代表和維護(hù)物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)全體業(yè)主在物業(yè)管理活動(dòng)中的合法權(quán)益,業(yè)主委員會(huì)是業(yè)主大會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)本物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的一般日常性事務(wù),它的工作關(guān)系到物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)每個(gè)業(yè)主的切身利益。為了保護(hù)全體業(yè)主的共同利益,對(duì)業(yè)主大會(huì)的召開、業(yè)主委員會(huì)的依法成立進(jìn)行有效的監(jiān)督。同時(shí),《物業(yè)管理?xiàng)l例》第十六條第一款規(guī)定,業(yè)主委員會(huì)應(yīng)當(dāng)自選舉產(chǎn)生之日起30日內(nèi),向物業(yè)所在地的區(qū)、縣人民政府房地產(chǎn)行政主管部門和街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府備案。實(shí)踐中,各地針對(duì)《物業(yè)管理?xiàng)l例》大多出臺(tái)了相應(yīng)的地方性法規(guī)及規(guī)章,以筆者所在的福建省廈門市為例,《廈門市物業(yè)管理若干規(guī)定》第四條第(二)項(xiàng)中就明確由街道辦事處(鎮(zhèn)人民政府)負(fù)責(zé)辦理業(yè)主委員會(huì)備案工作。
          我國法律法規(guī)對(duì)行政備案未進(jìn)行統(tǒng)一表述和界定,因具體備案事項(xiàng)不同,其法律性質(zhì)也各不相同,主要分為以下幾類:①審核式備案,指行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律、法規(guī)、行政規(guī)章及有關(guān)文件,對(duì)相對(duì)人從事某種行為、申請(qǐng)某種權(quán)利或資格等進(jìn)行具有限制性管理備案的行為。只有經(jīng)主管機(jī)關(guān)備案之后,申請(qǐng)人才具備從事某種活動(dòng)的條件。②監(jiān)督式備案,指的是行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)對(duì)特定事項(xiàng)的管理和監(jiān)督,根據(jù)有關(guān)規(guī)定要求申請(qǐng)人向其履行備案義務(wù),行政機(jī)關(guān)對(duì)備案的真實(shí)性、完備性、有效性進(jìn)行核實(shí),對(duì)符合要求的予以存檔備查,不符合要求或不主動(dòng)履行備案責(zé)任的,要求申請(qǐng)人及時(shí)糾正,并可依法予以行政處罰。③告知式備案。申請(qǐng)人根據(jù)有關(guān)規(guī)定向行政機(jī)關(guān)告知有關(guān)信息、提交相關(guān)材料,由行政機(jī)關(guān)予以備案待查。
          業(yè)主委員會(huì)作為一種事后備案,根據(jù)相關(guān)的法律法規(guī),由業(yè)主委員會(huì)在成立后向有權(quán)的備案機(jī)關(guān)條相關(guān)的材料,由行政機(jī)關(guān)審查后,再?zèng)Q定是否備案。因而筆者認(rèn)為,業(yè)主委員會(huì)備案的法律性質(zhì)最接近于告知式備案。但因街道或房地產(chǎn)管理部門對(duì)業(yè)主委員會(huì)的成立還具有監(jiān)督指導(dǎo)之職責(zé),以廈門市為例,《廈門市物業(yè)管理若干規(guī)定》還明確了街道辦事處具有“指導(dǎo)、組織業(yè)主大會(huì)成立和業(yè)主委員會(huì)換屆”及“指導(dǎo)、監(jiān)督業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)依法開展活動(dòng)”的法定職責(zé),因而筆者認(rèn)為對(duì)于業(yè)主委員會(huì)備案的法律性質(zhì)應(yīng)為具有審核、監(jiān)督性質(zhì)的告知式備案。
          二、業(yè)主委員會(huì)備案在行政訴訟中的司法審查
         。ㄒ唬┦欠駥儆谛姓V訟受案范圍
          從目前的司法實(shí)踐來看,有關(guān)備案行為是否屬于行政訴訟受案范圍,是否具有可訴性,目前主要存在兩種不同觀點(diǎn),一種觀點(diǎn)認(rèn)為:業(yè)主委員會(huì)由業(yè)主大會(huì)選舉產(chǎn)生,業(yè)主委員會(huì)的成立與否與備案不具因果關(guān)系。備案并不是業(yè)主委員會(huì)成立的法定條件,即備案行為對(duì)業(yè)主委員會(huì)的成立及合法性不產(chǎn)生實(shí)際影響。因此,備案不具可訴性,不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為:業(yè)主委員會(huì)往往先經(jīng)過備案,備案機(jī)關(guān)才能向其出具備案證明和印章刻制證明。如業(yè)主委員會(huì)未經(jīng)過備案,將無法取得上述相關(guān)證明,也無法獲取合法有效的印章。而沒有合法印章,業(yè)主委員會(huì)將無法向外界證明其主體資格,無法代表全體業(yè)主履行相應(yīng)的法律行為。綜上,備案行為對(duì)業(yè)主委員會(huì)的成立及合法性產(chǎn)生實(shí)際影響。因此,備案行為具有可訴性。
          筆者支持上述第二種觀點(diǎn),相關(guān)部門的對(duì)業(yè)主委員會(huì)的備案行為是業(yè)主委員會(huì)取得印章,對(duì)外開展一系列活動(dòng)的前提,故對(duì)業(yè)主、業(yè)主大會(huì)、業(yè)主委員會(huì)的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了影響,應(yīng)屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。
          (二)業(yè)主委員會(huì)備案中司法審查的重點(diǎn)
          第一、業(yè)主委員會(huì)提交的備案申請(qǐng)材料是否齊全。住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部《業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)指導(dǎo)規(guī)則》第三十三條亦規(guī)定:“業(yè)主委員會(huì)應(yīng)當(dāng)自選舉產(chǎn)生之日起30日內(nèi),持下列文件向物業(yè)所在地的區(qū)、縣房地產(chǎn)行政主管部門和街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府辦理備案手續(xù):(一)業(yè)主大會(huì)成立和業(yè)主委員會(huì)選舉的情況;(二)管理規(guī)約;(三)業(yè)主大會(huì)議事規(guī)則;(四)業(yè)主大會(huì)決定的其他重大事項(xiàng)!贝送,各地在出臺(tái)相應(yīng)的地方法規(guī)及規(guī)章時(shí),亦有部分地區(qū)對(duì)備案需提交的材料作出了進(jìn)一步明確,如《福建省物業(yè)管理?xiàng)l例》第二十一條規(guī)定:“業(yè)主委員會(huì)應(yīng)當(dāng)自選舉產(chǎn)生之日起三十日內(nèi),持下列文件向縣(市、區(qū))人民政府房地產(chǎn)行政主管部門備案:(一)業(yè)主大會(huì)會(huì)議記錄和會(huì)議決定;(二)業(yè)主大會(huì)議事規(guī)則;(三)業(yè)主公約;(四)業(yè)主委員會(huì)章程;(五)業(yè)主委員會(huì)委員基本情況……”作為對(duì)業(yè)主委員會(huì)進(jìn)行備案的行政機(jī)關(guān)在備案時(shí)應(yīng)審核業(yè)主委員會(huì)是否提交了相應(yīng)的備案申請(qǐng)材料,并且向人民法院進(jìn)行舉證。
          第二,行政機(jī)關(guān)舉證的備案材料在形式上是否符合法定要求。業(yè)主大會(huì)由全體業(yè)主參加,業(yè)主委員會(huì)由業(yè)主大會(huì)選舉產(chǎn)生。故只有具有業(yè)主身份才能參加業(yè)主大會(huì),并享有選舉權(quán)、被選舉權(quán)和表決權(quán)。同時(shí),業(yè)主大會(huì)會(huì)議應(yīng)當(dāng)有物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)持有1/2以上投票權(quán)的業(yè)主參加。業(yè)主公約、業(yè)主大會(huì)議事規(guī)則須經(jīng)物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)全體業(yè)主所持投票權(quán)2/3以上通過。因此,無論是業(yè)主大會(huì)的召開、業(yè)主委員會(huì)委員的選舉,還是業(yè)主公約、業(yè)主大會(huì)議事規(guī)則的表決,都必須以業(yè)主所持投票權(quán)數(shù)為依據(jù)。因此,業(yè)主身份確認(rèn)和投票權(quán)數(shù)確認(rèn)的材料,是備案時(shí)被告應(yīng)當(dāng)審查的重要材料,其是備案機(jī)關(guān)確認(rèn)業(yè)主大會(huì)召開、業(yè)主委員會(huì)選舉、業(yè)主公約及業(yè)主大會(huì)議事規(guī)則在形式上的合法性之重要依據(jù)。

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