省人大常委會(huì)法工委開(kāi)展備案審查工作調(diào)研座談會(huì)上匯報(bào)

　在省人大常委會(huì)法工委開(kāi)展備案審查工作調(diào)研座談會(huì)上的匯報(bào) 尊敬的萬(wàn)主任，各位領(lǐng)導(dǎo)：

　 首先非常感謝省人大常委會(huì)法工委調(diào)研組 x 主任一行蒞臨我縣開(kāi)展備案審查工作的專題調(diào)研，這對(duì)于我縣加強(qiáng)規(guī)范性文件備案審查工作必將起到積極的促進(jìn)作用。受縣政府婁致文縣長(zhǎng)的委托，我就 xx 縣政府規(guī)范性文件備案審查工作情況，從三個(gè)方面向各位領(lǐng)導(dǎo)作個(gè)匯報(bào)，不妥之處敬請(qǐng)批評(píng)指正。

　 一、基本情況

　 根據(jù)《xx 縣人大常委會(huì)規(guī)范性文件備案審查工作試行辦法》要求，縣政府 2017 年向縣人大常委會(huì)報(bào)備規(guī)范性文件25 件，2018 年向縣人大常委會(huì)報(bào)備規(guī)范性文件 9 件。近年來(lái)，清理出《xx 縣“十二五”主要污染物減排方案》(永府辦字〔2011〕64 號(hào))和《xx 縣人民政府辦公室關(guān)于批轉(zhuǎn) xx縣環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃的通知》(永府辦字〔2012〕1 號(hào))等 2 件需要廢止的規(guī)范性文件。主要工作舉措：

　 一是加強(qiáng)制度建設(shè)�？h政府把規(guī)范性文件的前置審查和報(bào)送備案工作寫(xiě)進(jìn)了《xx 縣人民政府工作規(guī)則》,凡出臺(tái)規(guī)范性文件,牽頭起草部門(mén)要先送縣政府法制辦進(jìn)行審查,沒(méi)有經(jīng)過(guò)法制辦前置審查且出具書(shū)面意見(jiàn)的，不上會(huì)、不研究、不發(fā)布。一步增強(qiáng)法治觀念，認(rèn)真研究工作措施，明確職責(zé)

　要求，確保規(guī)范性文件管理和備案審查的相關(guān)法律法規(guī)的貫徹執(zhí)行，自覺(jué)接受備案監(jiān)督，維護(hù)政府權(quán)威和公信力。尤其是向縣人大常委會(huì)報(bào)送備案審查的規(guī)范性文件做到及時(shí)、準(zhǔn)確報(bào)備，做到有件必報(bào)，不遲報(bào)、不漏報(bào)，報(bào)送的材料做到完整齊全。

　 二是嚴(yán)格規(guī)范程序。為確保備案審查制度落實(shí)到位,明確了操作程序。對(duì)規(guī)范性文件的啟動(dòng)、調(diào)研、草擬、征求意見(jiàn)、公眾參與、討論決定、公布實(shí)施、上報(bào)備案等每一個(gè)環(huán)節(jié),每個(gè)相關(guān)部門(mén)的職責(zé)都進(jìn)行了規(guī)范。同時(shí)，要求縣政府法制辦牽頭組織對(duì)縣政府及各部門(mén)制定規(guī)范性文件的清理,對(duì)廢止、失效以及與新的法律法規(guī)和政策不相適應(yīng)的文件及時(shí)清理或修改。

　 三是積極履行報(bào)備職責(zé)�？h政府認(rèn)真履行規(guī)范性文件的報(bào)備職責(zé)，嚴(yán)格遵守報(bào)備格式和報(bào)備時(shí)限。對(duì)縣人大常委會(huì)法工委等各對(duì)口委辦審查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題,縣政府法制辦都按照法定程序及時(shí)予以糾正。

　 二、備案審查工作有關(guān)情況

　重慶直轄以來(lái)，市政府及其工作部門(mén)日益重視規(guī)范性文件備案審查工作，將其作為推進(jìn)依法行政的重要抓手，在備案審查工作機(jī)構(gòu)建設(shè)、制度機(jī)制完善以及提高規(guī)范性文件質(zhì)量等方面取得了較大成效并積累了有益經(jīng)驗(yàn)，為規(guī)范性文件備案審查工作長(zhǎng)足發(fā)展和推進(jìn)法治政府建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。

�。ㄒ唬┪募�質(zhì)量不斷提高。據(jù)市政府自查清理情況，截至 2014 年 12 月 31 日，市政府制發(fā)的規(guī)范性文件共計(jì) 1874件，其中現(xiàn)行有效 1187 件；市政府工作部門(mén)制發(fā)的規(guī)范性文件共計(jì) 7112 件，其中現(xiàn)行有效 2541 件。為提高規(guī)范性文件制定質(zhì)量，市政府及其辦公廳多次發(fā)文，對(duì)行政公文的起草、調(diào)研、審簽、公布、歸檔以及規(guī)范性文件的制定權(quán)限、程序、標(biāo)準(zhǔn)等提出要求，逐步形成了公開(kāi)征求意見(jiàn)、專家論證評(píng)估、集體審議決定和公文審核管理等以提高規(guī)范性文件質(zhì)量為目的的工作機(jī)制。堅(jiān)持加大對(duì)規(guī)范性文件制定過(guò)程中的審查力度，對(duì)規(guī)范性文件內(nèi)容與法律法規(guī)相抵觸、條文內(nèi)容不明確、公文用語(yǔ)不準(zhǔn)確等問(wèn)題及時(shí)予以糾正修改，力求做到不合法、不適當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件不予出臺(tái)。近幾年來(lái)，市政府更加重視規(guī)范性文件起草征求意見(jiàn)工作，在文件正式出臺(tái)前，注重征求市人大有關(guān)專門(mén)委員會(huì)、常委會(huì)法工委以及社會(huì)有關(guān)方面的意見(jiàn)，加強(qiáng)事前溝通，采納合理建議，著力提高文件質(zhì)量。

�。ǘ�）備案審查逐步加強(qiáng)。直轄以來(lái)，市政府規(guī)范性文件備案審查工作歷經(jīng)了從無(wú)到有、逐步規(guī)范的過(guò)程。2004 年4 月 1 日，市政府出臺(tái)《重慶市行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件審查登記辦法》，以政府規(guī)章的形式明確了全市行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件登記審查和備案審查的范圍、流程、時(shí)限等要求，使備案審查工作更趨規(guī)范。截至 2014 年 12 月 31 日，市政府共向

　市人大常委會(huì)報(bào)備政府規(guī)章和規(guī)范性文件 446 件，其中政府規(guī)章 244 件、規(guī)范性文件 202 件；登記備案市政府工作部門(mén)的規(guī)范性文件 1079 件、區(qū)縣（自治縣）政府的規(guī)范性文件1142 件。在具體工作中，注重對(duì)規(guī)范性文件的合法性審查，重點(diǎn)查找和糾正違法創(chuàng)設(shè)行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政事業(yè)性收費(fèi)等減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的問(wèn)題。對(duì)市政府工作部門(mén)、區(qū)縣（自治縣）政府報(bào)備的規(guī)范性文件中存在違法或質(zhì)量瑕疵的，及時(shí)指出，督促糾正。對(duì)市人大有關(guān)專門(mén)委員會(huì)、常委會(huì)法工委以及人大代表、專家學(xué)者、社會(huì)公眾提出的審查意見(jiàn)和建議，做到認(rèn)真研究處理，積極采納建議。同時(shí)，市政府近年來(lái)積極引入信息化管理，建立起“規(guī)范性文件網(wǎng)上報(bào)備系統(tǒng)”，提高了各級(jí)政府之間、政府工作部門(mén)之間文件登記備案的效率。

　（三）文件管理逐步規(guī)范。堅(jiān)持定期清理現(xiàn)行有效的規(guī)范性文件。截至 2014 年 12 月 31 日，市政府共組織開(kāi)展了 9次較大規(guī)模的集中清理，對(duì)不符合法律法規(guī)、國(guó)家政策以及不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的規(guī)范性文件予以廢止或宣布失效。市政府相關(guān)工作部門(mén)不斷加強(qiáng)和改進(jìn)文件管理措施，大多數(shù)市政府工作部門(mén)制定了規(guī)范性文件管理辦法或細(xì)則，如市工商局出臺(tái)《重慶市工商行政管理機(jī)關(guān)規(guī)范性文件制定程序規(guī)定》，對(duì)規(guī)范性文件的起草、審議、登記、備案、發(fā)布、清理等作出細(xì)化規(guī)定，切實(shí)增強(qiáng)了全市工商系統(tǒng)規(guī)范性文件的

　管理實(shí)效；市民政局每年初均結(jié)合工作實(shí)際，確定當(dāng)年的民政規(guī)范性文件制定計(jì)劃，明確工作進(jìn)度和時(shí)間安排，對(duì)未納入年度計(jì)劃的原則上不安排審議；市政府法制辦重視和支持市政府其他工作部門(mén)的合法性審查工作，積極推進(jìn)行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件管理規(guī)范化。近年來(lái)，市政府及其相關(guān)工作部門(mén)還著力推進(jìn)規(guī)范性文件項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)，通過(guò)政府網(wǎng)站推進(jìn)文件信息公開(kāi)，實(shí)現(xiàn)信息動(dòng)態(tài)更新，積極為社會(huì)公眾查閱行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件提供便利。

�。ㄋ模┲贫葯C(jī)制不斷完善。市政府重視規(guī)范性文件備案審查制度建設(shè)，積極探索創(chuàng)新，不斷健全機(jī)制。2000 年 4 月29 日，在國(guó)家層面尚無(wú)專門(mén)規(guī)定的情況下，市政府辦公廳制發(fā)了《關(guān)于規(guī)范性文件報(bào)送市人大常委會(huì)備案有關(guān)問(wèn)題的通知》，建立了規(guī)范性文件報(bào)備機(jī)制的雛形。2004 年 4 月 1 日，市政府出臺(tái)了《重慶市行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件審查登記辦法》，并陸續(xù)出臺(tái)了《重慶市行政決策聽(tīng)證暫行辦法》《重慶市政府重大決策程序規(guī)定》等相關(guān)制度，對(duì)規(guī)范性文件涉及的重大決策和重大問(wèn)題探索建立公眾參與、專家論證、合法性審查等機(jī)制，推動(dòng)了全市行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件備案審查工作制度化。今年，結(jié)合工作新形勢(shì)和工作評(píng)議自查清理情況，正抓緊起草《重慶市行政規(guī)范性文件管理辦法》，擬從制度機(jī)制上進(jìn)一步保證制文質(zhì)量、加強(qiáng)文件管理、促進(jìn)文件公開(kāi)。同時(shí)，市政府重視制度落實(shí)保障機(jī)制的建設(shè)，將規(guī)范性文件

　制定與報(bào)備工作納入了依法行政工作年度考核，充分發(fā)揮考核的“指揮棒”作用；陸續(xù)建立起規(guī)范性文件備案情況通報(bào)制度、限期整改制度、責(zé)任追究制度，對(duì)規(guī)范性文件違法、漏報(bào)等情況由“打分制”變?yōu)?ldquo;扣分制”，進(jìn)一步引導(dǎo)市政府工作部門(mén)及區(qū)縣（自治縣）政府重視規(guī)范性文件備案審查工作，自覺(jué)加強(qiáng)范性文件備案審查工作，取得了較好成效。

　三、存在的主要問(wèn)題

　從調(diào)研情況來(lái)看，雖然市政府在加強(qiáng)和改進(jìn)規(guī)范性文件備案審查工作方面作了大量工作，取得了一定成績(jī)，但在對(duì)規(guī)范性文件定義的理解與把握、及時(shí)登記報(bào)備、有效期制度執(zhí)行、文件公開(kāi)發(fā)布等方面也存在一些問(wèn)題和不足，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

　（一）規(guī)范性文件登記報(bào)備方面存在的問(wèn)題

　1. 對(duì)規(guī)范性文件的內(nèi)涵和外延理解掌握上存在差異。重慶市實(shí)施監(jiān)督法辦法第四十六條規(guī)定：“需要報(bào)送備案的規(guī)范性文件，是指市人民政府、區(qū)縣（自治縣）人民代表大會(huì)及其常委會(huì)、區(qū)縣（自治縣）人民政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)制定的涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)的在其行政轄區(qū)范圍內(nèi)具有普遍約束力的文件”。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，雖然我市地方性法規(guī)對(duì)規(guī)范性文件有明確界定，但是在實(shí)踐中由于制定機(jī)關(guān)對(duì)規(guī)范性文件內(nèi)涵和外延的理解和把握上存在差異，且各個(gè)時(shí)期要求文件報(bào)備的范圍不盡相同，以致于規(guī)范性文

　件未能全面報(bào)備。截至 2014 年 12 月 31 日，市政府向市人大常委會(huì)報(bào)備的現(xiàn)行有效的規(guī)范性文件有 202 件，因制定機(jī)關(guān)對(duì)規(guī)范性文件的理解差異以及各個(gè)時(shí)期報(bào)備工作的要求不同導(dǎo)致未向市人大常委會(huì)報(bào)備的有 1672 件；市政府工作部門(mén)向市政府登記備案的規(guī)范性文件有 1097 件（其中現(xiàn)行有效的534件），未登記備案的現(xiàn)行有效的規(guī)范性文件有2007件。尤其是各區(qū)縣（自治縣）政府及其部門(mén)對(duì)規(guī)范性文件內(nèi)涵和外延的理解差異較大，有的僅以文種形式判斷，有的以文件內(nèi)容判斷，還有的將不屬于規(guī)范性文件的工作方案、通知等文件報(bào)備，以致于各地納入規(guī)范性文件報(bào)備的情況差異較大。

　2. 規(guī)范性文件報(bào)備存在遲報(bào)漏報(bào)現(xiàn)象。重慶市實(shí)施監(jiān)督法辦法第四十七條第一款規(guī)定：“市人民政府、區(qū)縣（自治縣）人民代表大會(huì)及其常委會(huì)制定的規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)在通過(guò)或者發(fā)布之日起三十日內(nèi)報(bào)送市人大常委會(huì)備案”。但據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009 年至 2014 年期間，市政府向市人大常委會(huì)共計(jì)報(bào)備政府規(guī)章 63 件、規(guī)范性文件 74 件。其中，政府規(guī)章遲報(bào) 44 件，遲報(bào)率為 69.84%；規(guī)范性文件遲報(bào) 42 件，遲報(bào)率為 56.76%。部分市政府工作部門(mén)和區(qū)縣（自治縣）政府也存在遲報(bào)漏報(bào)現(xiàn)象，如市經(jīng)信委在本次工作評(píng)議中清理出現(xiàn)行有效的規(guī)范性文件 60 件，但其中 43 件未及時(shí)向市政府法制辦履行登記報(bào)備手續(xù)。對(duì)政府派出機(jī)構(gòu)規(guī)范性文件的登記

　備案存在“空檔現(xiàn)象”，特別是經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)，實(shí)踐中制定過(guò)一些對(duì)公民、法人和其他組織具有普遍約束力的文件，但未將此類文件納入規(guī)范性文件登記備案范圍。由于有的制定機(jī)關(guān)“重發(fā)文、輕備案”或不愿主動(dòng)登記報(bào)備，以致于規(guī)范性文件“家底”不清。從調(diào)研來(lái)看，多數(shù)市政府工作部門(mén)在本次工作評(píng)議前基本不清楚本部門(mén)現(xiàn)行有效的規(guī)范性文件的底數(shù)，通過(guò)本次工作評(píng)議自查清理后才基本摸清了“家底”。

　3. 政府法制工作機(jī)構(gòu)的文件審查作用發(fā)揮得還不夠好。《重慶市行政立法基本規(guī)范（試行）》第六十三條規(guī)定：“規(guī)范性文件起草完畢，應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核，并經(jīng)本行政機(jī)關(guān)常務(wù)會(huì)議或者辦公會(huì)議通過(guò)后，由其主要負(fù)責(zé)人簽署，按照國(guó)家和本市有關(guān)行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件登記和備案的規(guī)定報(bào)送審查登記或者審查備案”。然而有的政府法制工作機(jī)構(gòu)在規(guī)范性文件立項(xiàng)、起草、審查等環(huán)節(jié)把關(guān)不嚴(yán)格、工作不到位，以致于“問(wèn)題文件”輕易過(guò)關(guān)。有的市政府工作部門(mén)起草的規(guī)范性文件，未經(jīng)本部門(mén)法制工作機(jī)構(gòu)審查審核，法制工作機(jī)構(gòu)也不主動(dòng)提出合法性審查的要求。有的法制工作機(jī)構(gòu)雖提出了審查意見(jiàn)，但未能引起起草部門(mén)的重視，審查意見(jiàn)難以得到采納。此外，政府法制工作機(jī)構(gòu)普遍存在工作力量不足的問(wèn)題，與新形勢(shì)下備案審查工作任務(wù)及備案審查能力建設(shè)的要求不相適應(yīng)。目前，全市各區(qū)縣（自治縣）

　政府中，僅有 3 個(gè)區(qū)縣政府在政府法制工作機(jī)構(gòu)中明確了專司備案審查工作職能職責(zé)的崗位人員。

�。ǘ�）規(guī)范性文件質(zhì)量方面存在的問(wèn)題

　1. 有的規(guī)范性文件內(nèi)容與上位法規(guī)定相抵觸或不一致。這方面的問(wèn)題主要表現(xiàn)為，雖然法律法規(guī)對(duì)一些行政管理事項(xiàng)已有明確規(guī)定，但是有的規(guī)范性文件細(xì)化性、落實(shí)性規(guī)定與法律法規(guī)的規(guī)定相抵觸；不同層次的規(guī)范性文件存在規(guī)定不一，甚至沖突“打架”的情況；有的規(guī)范性文件雖不違反法律法規(guī)的規(guī)定，但卻消減了法律法規(guī)的適用效果。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2000 年至 2014 年間，市政府報(bào)送市人大常委會(huì)備案的 202件規(guī)范性文件中，與上位法相抵觸的有 6 件，占 2.97%。據(jù)委托市律協(xié)抽查評(píng)估的報(bào)告反映，市律協(xié)抽查評(píng)估的 322 件規(guī)范性文件中，與上位法相抵觸的有 10 件，占 3.11%。如《重慶市工傷保險(xiǎn)基金結(jié)算管理辦法》規(guī)定，當(dāng)年發(fā)生的應(yīng)由工傷保險(xiǎn)基金支付的一次性工傷醫(yī)療補(bǔ)助金，由用人單位（或工傷職工）與工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)結(jié)算，結(jié)算時(shí)間最遲不超過(guò)工傷職工與用人單位解除勞動(dòng)關(guān)系之日的次年 2 月 28 日，但上位法對(duì)結(jié)算時(shí)間并沒(méi)有限制性規(guī)定。此外，有的行政規(guī)范性文件與司法解釋或司法裁判的標(biāo)準(zhǔn)不一致，如《重慶市人力資源和社會(huì)保障局關(guān)于職工下班后午餐時(shí)間是否認(rèn)定為工作時(shí)間的復(fù)函》提出“職工下班后午餐時(shí)間，不屬于工作時(shí)間，發(fā)生事故傷害，不符合《工傷保險(xiǎn)條例》認(rèn)定工傷

　的規(guī)定”，與《最高人民法院關(guān)于審理工傷保險(xiǎn)行政案件若干問(wèn)題》第四條第（四）項(xiàng)的規(guī)定不一致。這既易使行政管理相對(duì)人對(duì)法制統(tǒng)一性產(chǎn)生困惑，又易損害行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件的權(quán)威性。

　2. 有的規(guī)范性文件不當(dāng)減損行政管理相對(duì)人權(quán)利或增加其義務(wù)。根據(jù)立法法的規(guī)定，設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范，只能由法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)作出規(guī)定。制定規(guī)章和規(guī)范性文件，若無(wú)法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的依據(jù)，不得設(shè)定減損行政管理相對(duì)人權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。但調(diào)研中發(fā)現(xiàn)存在違反上述規(guī)定的情況。如《重慶市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)重慶市車船稅實(shí)施辦法的通知》第六條規(guī)定：“從事機(jī)動(dòng)車第三者責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)為機(jī)動(dòng)車車船稅的扣繳義務(wù)人，對(duì)不能提供完稅憑證或者減免稅證明，且拒絕代收代繳車船稅的納稅人，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)不得將保單、保險(xiǎn)標(biāo)志和保費(fèi)發(fā)票等票據(jù)交給投保人，同時(shí)通報(bào)主管稅務(wù)機(jī)關(guān)處理”，違反了《稅收征管法》《車船稅法》《機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)條例》等規(guī)定。若相關(guān)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)執(zhí)行此通知的規(guī)定，則違背了保險(xiǎn)合同中關(guān)于保險(xiǎn)憑證交付義務(wù)的約定，侵犯了已投保交強(qiáng)險(xiǎn)投保人張貼交強(qiáng)險(xiǎn)標(biāo)志的權(quán)利，并可能使投保人獲得保險(xiǎn)合同的權(quán)利受損。

　3. 有的規(guī)范性文件違法設(shè)定行政許可或超越法定權(quán)限。

　這方面的問(wèn)題主要表現(xiàn)為，有的政府工作部門(mén)制定的規(guī)范性文件存在違法設(shè)定具有行政許可性質(zhì)的審批、資質(zhì)審查、登記備案等內(nèi)容，有的存在違法設(shè)定行政處罰、改變行政處罰標(biāo)準(zhǔn)和幅度，以及擅自設(shè)定行政事業(yè)收費(fèi)項(xiàng)目和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等情況。據(jù)委托市律協(xié)抽查評(píng)估的報(bào)告反映，建設(shè)、稅收領(lǐng)域的規(guī)范性文件超越法定權(quán)限制定的有 20 件，占抽查評(píng)估規(guī)范性文件總數(shù)的 6.21%。如《市外工程監(jiān)理企業(yè)入渝登記備案管理辦法》第六條的規(guī)定，對(duì)外地工程監(jiān)理企業(yè)入渝備案設(shè)置了前提條件，外地工程監(jiān)理企業(yè)要報(bào)請(qǐng)備案必須要滿足這些條件，否則就不能進(jìn)行備案。然而法律、行政法規(guī)和我市地方性法規(guī)對(duì)外地工程監(jiān)理企業(yè)的備案準(zhǔn)入并未設(shè)定限制性條件，也未授權(quán)市政府相關(guān)部門(mén)作出限制性規(guī)定。又如，法律和行政法規(guī)就招投標(biāo)活動(dòng)有專門(mén)規(guī)范，市人大常委會(huì)也制定了《重慶市招標(biāo)投標(biāo)條例》，但部分區(qū)縣（自治縣）政府制定的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)管理辦法或?qū)嵤┘?xì)則，對(duì)已允許進(jìn)入招標(biāo)代理庫(kù)的代理機(jī)構(gòu)又設(shè)一道“門(mén)檻”，超越了區(qū)縣（自治縣）政府制定規(guī)范性文件的權(quán)限。

　4．有的規(guī)范性文件的規(guī)定缺乏可行性和適當(dāng)性。這方面的問(wèn)題主要表現(xiàn)為，有的規(guī)范性文件的規(guī)定不合理、不科學(xué)，對(duì)行政管理相對(duì)人形成權(quán)利與義務(wù)上的不公平，賦予行政機(jī)關(guān)的管理權(quán)力與要求其承擔(dān)的義務(wù)和責(zé)任不相匹配，要求公民、法人和其他組織履行的義務(wù)與其所享有的權(quán)利不平

　衡，要求行政管理相對(duì)人執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)或遵守的規(guī)定過(guò)于超前或脫離實(shí)際。有的規(guī)范性文件結(jié)合實(shí)際不足，措施細(xì)化不夠，可適用性不強(qiáng)或規(guī)定不周延，如《重慶市土地管理規(guī)定》《重慶市征地補(bǔ)償安置辦法》中均沒(méi)有對(duì)征地前已農(nóng)轉(zhuǎn)非但仍在被征地范圍內(nèi)有承包土地的這部分人員的補(bǔ)償安置作出規(guī)范。

　 （三）規(guī)范性文件制定和管理方面存在的問(wèn)題

　1. 有的不具備行政主體資格的部門(mén)制發(fā)了行政規(guī)范性文件。行政規(guī)范性文件的制定權(quán)，屬于各級(jí)政府及其依法設(shè)立的派出機(jī)關(guān)、縣級(jí)以上政府組成部門(mén)、直屬機(jī)構(gòu)和法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的管理公共事務(wù)的機(jī)構(gòu)和組織。然而現(xiàn)實(shí)中，一些非法律法規(guī)授權(quán)的不具有行政主體資格的組織，如議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、臨時(shí)機(jī)構(gòu)、部門(mén)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或所屬機(jī)構(gòu)，違反職權(quán)法定有關(guān)規(guī)定，以自己的名義制定了行政規(guī)范性文件。如某區(qū)工作領(lǐng)導(dǎo)小組不具備行政主體資格，但制發(fā)了具有普遍約束力并在本行政轄區(qū)范圍內(nèi)反復(fù)適用的規(guī)范性文件。

　2. 有的規(guī)范性文件制定過(guò)程中征求意見(jiàn)不夠廣泛充分。這方面的問(wèn)題主要表現(xiàn)為，制定有的規(guī)范性文件時(shí)，相關(guān)政府工作部門(mén)深入基層一線調(diào)研少，向人大代表征求意見(jiàn)不多，社會(huì)公眾參與度低；有的未通過(guò)多種方式和途徑廣泛征求行政管理相對(duì)人、行業(yè)協(xié)會(huì)、相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者的意見(jiàn)，尤其

　是就文件中的重大制度設(shè)計(jì)征求意見(jiàn)和聽(tīng)證論證不夠，以致于文件脫離實(shí)際，實(shí)踐中可操作性較差；有的征求意見(jiàn)較片面，如起草涉企文件時(shí)聽(tīng)取大中型企業(yè)的意見(jiàn)多一些，聽(tīng)取小微型企業(yè)的意見(jiàn)少一些，征求意見(jiàn)對(duì)象的代表性不強(qiáng)、覆蓋面不廣。

　3. 有的規(guī)范性文件未及時(shí)公開(kāi)發(fā)布�！缎姓�機(jī)關(guān)規(guī)范性文件審查登記辦法》第十八條規(guī)定：“市人民政府辦公廳收到市政府法制辦公室審查合格的規(guī)范性文件后，應(yīng)統(tǒng)一登記編號(hào)，并在政府公眾信息網(wǎng)和政府公報(bào)上發(fā)布”，第二十條就區(qū)縣（自治縣）政府制定的規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)公開(kāi)發(fā)布作了規(guī)定。但上述相關(guān)規(guī)定沒(méi)有得到較好落實(shí)，一些規(guī)范性文件制定后并沒(méi)有及時(shí)或根本沒(méi)有向社會(huì)公開(kāi)，或公開(kāi)的載體比較單一，沒(méi)在政府公眾信息網(wǎng)上發(fā)布。據(jù)市級(jí)行政機(jī)關(guān)調(diào)研座談會(huì)反映，市政府工作部門(mén)制定的規(guī)范性文件中，有 2113件作為了行政管理的依據(jù)，卻無(wú)法公開(kāi)查詢到其具體內(nèi)容，占市政府工作部門(mén)制定的規(guī)范性文件總數(shù)的 29.71%；市財(cái)政局現(xiàn)行有效的規(guī)范性文件 345 件，但未上網(wǎng)向社會(huì)公開(kāi)發(fā)布的近 90%。此外，對(duì)社會(huì)公眾提出的規(guī)范性文件審查建議，政府有關(guān)部門(mén)辦理過(guò)程和辦理結(jié)果的公開(kāi)度不夠，有的未及時(shí)向申請(qǐng)人反饋辦理情況。

　4．規(guī)范性文件有效期制度未嚴(yán)格落實(shí)�！缎姓�立法基本規(guī)范（試行）》第六十四條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)每隔兩年對(duì)

　規(guī)范性文件進(jìn)行一次清理；清理后要向社會(huì)公布繼續(xù)有效、廢止和失效的規(guī)范性文件目錄，未列入繼續(xù)有效文件目錄的規(guī)范性文件，不得作為行政管理的依據(jù)；行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件有效期自施行之日起，最長(zhǎng)不超過(guò) 5 年。但在實(shí)踐中，該規(guī)定執(zhí)行走樣變形，無(wú)法完全實(shí)現(xiàn)現(xiàn)行有效文件目錄公布和最長(zhǎng)有效期制度設(shè)計(jì)的意圖。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至 2014 年 12 月 31日，約有 640 件現(xiàn)行有效的市政府規(guī)范性文件超過(guò)了 5 年期限。如《重慶市人民政府關(guān)于印發(fā)〈重慶市城鎮(zhèn)廉租住房保障辦法（試行）〉的通知》早已超過(guò) 5 年，其間未作過(guò)修訂和重新發(fā)布，實(shí)踐中該文件已難以繼續(xù)指導(dǎo)實(shí)際工作。據(jù)委托市律協(xié)抽查評(píng)估的報(bào)告反映，建設(shè)、稅收領(lǐng)域的 322 件規(guī)范性文件中，實(shí)施超過(guò) 10 年的有 30 件，實(shí)施 5 至 10 年的有 110 件，近半數(shù)的文件因有效期超期而存在效力問(wèn)題。有的規(guī)范性文件清理不徹底，有的規(guī)范性文件有效期屆滿但需繼續(xù)施行的未按照法定程序重新發(fā)布。在市政府歷次宣布廢止或失效的規(guī)范性文件的決定中，僅列出了廢止和失效的文件目錄，對(duì)需繼續(xù)施行的文件只是籠統(tǒng)指出“凡沒(méi)有列入廢止目錄的市政府規(guī)范性文件，繼續(xù)有效”，而未對(duì)超過(guò)了有效期的規(guī)范性文件進(jìn)行逐一清理、逐一研究、逐一重新公布。這種“兜底式”的公布方式，既不符合《重慶市行政立法基本規(guī)范（試行）》的規(guī)定，也不便于行政管理相對(duì)人掌握和查詢現(xiàn)行有效的規(guī)范性文件。

　四、加強(qiáng)和改進(jìn)規(guī)范性文件備案審查工作的建議

　針對(duì)上述調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，結(jié)合我市規(guī)范性文件備案審查工作實(shí)際，提出以下建議：

　（一）進(jìn)一步增強(qiáng)對(duì)規(guī)范性文件備案審查工作重要性的認(rèn)識(shí)，切實(shí)增強(qiáng)工作責(zé)任感

　規(guī)范性文件是實(shí)施憲法、法律及法規(guī)的重要載體。規(guī)范性文件備案審查制度，是與我國(guó)統(tǒng)一分層次的立法體制相適應(yīng)的一種監(jiān)督制度，是對(duì)抽象行政行為開(kāi)展監(jiān)督的有效載體和重要路徑。黨的十八大及十八屆三中、四中全會(huì)把規(guī)范性文件備案審查工作提升到新的高度，要求加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)。市委把加強(qiáng)和改進(jìn)規(guī)范性文件備案審查工作納入了全面推進(jìn)依法治市的重要內(nèi)容。要切實(shí)認(rèn)清新形勢(shì)下做好規(guī)范性文件審查備案工作的重大意義，認(rèn)識(shí)到在全面深化改革和全面推進(jìn)依法治國(guó)中備案審查工作的地位、功能和突出作用，進(jìn)一步增強(qiáng)憲法意識(shí)和維護(hù)法制統(tǒng)一的意識(shí)，增強(qiáng)做好審查備案工作的責(zé)任感和使命感，增強(qiáng)運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)制度機(jī)制建設(shè)的意識(shí)和能力，堅(jiān)持依法決策、科學(xué)決策、民主決策，著力提高規(guī)范性文件質(zhì)量，推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府。

�。ǘ�）健全完善規(guī)范性文件備案審查機(jī)制，嚴(yán)格執(zhí)行備案審查法律法規(guī)

　黨的十八屆三中全會(huì)指出“健全法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文

　件備案審查制度”，四中全會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)”。對(duì)此，要從制度建設(shè)入手，在制度落實(shí)上用力，實(shí)現(xiàn)規(guī)范性文件備案審查工作新發(fā)展。一是加強(qiáng)規(guī)范性文件報(bào)備工作。進(jìn)一步界定規(guī)范性文件的定義，明確報(bào)備范圍、報(bào)備主體、報(bào)備時(shí)限、報(bào)備程序，加強(qiáng)對(duì)規(guī)范性文件備案情況的定期核查，確保規(guī)范性文件做到應(yīng)備盡備。對(duì)政府直屬機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)、各類經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)等制定的規(guī)范性文件，應(yīng)統(tǒng)一規(guī)范登記、報(bào)備等工作，努力做到全覆蓋。要加強(qiáng)監(jiān)督指導(dǎo)，嚴(yán)格執(zhí)行監(jiān)督法和重慶市實(shí)施監(jiān)督法辦法有關(guān)規(guī)定，把準(zhǔn)規(guī)范性文件的內(nèi)涵和外延、形式與實(shí)質(zhì)，有效防范規(guī)避登記報(bào)備的情況出現(xiàn)。二是健全規(guī)范性文件審查機(jī)制。細(xì)化規(guī)范性文件審查標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化全面實(shí)質(zhì)性審查，建立規(guī)范性文件內(nèi)部糾錯(cuò)機(jī)制，嚴(yán)格審查把關(guān)，做到應(yīng)審盡審、有錯(cuò)必究。進(jìn)一步加強(qiáng)提前介入機(jī)制建設(shè)，保證政府法制工作機(jī)構(gòu)、本級(jí)人大提前參與或監(jiān)督規(guī)范性文件的制定過(guò)程，將“問(wèn)題文件”防范于未然。積極探索建立規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，建立線索轉(zhuǎn)送、信息溝通、征求意見(jiàn)、聯(lián)合審查、糾錯(cuò)反饋等制度，強(qiáng)化黨委與人大、黨委與政府之間的溝通聯(lián)動(dòng)，不讓聯(lián)合行文成為備案審查的薄弱地帶。健全完善公眾提請(qǐng)審查建議機(jī)制，暢通公民、法人和其他組織提出規(guī)范性文件審查建議的渠道，并及時(shí)反饋和公開(kāi)審查結(jié)果，讓人民群眾享有充分的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。三

　是嚴(yán)格執(zhí)行備案審查責(zé)任追究制度。建立健全規(guī)范性文件備案審查工作責(zé)任制和審查意見(jiàn)跟蹤督辦機(jī)制，完善備案審查程序，明晰備案審查職責(zé)，健全備案審查檔案，強(qiáng)化備案審查全過(guò)程的責(zé)任管理。

�。ㄈ�）建立統(tǒng)一的規(guī)范性文件制定程序和管理規(guī)范，著力提高文件制定質(zhì)量

　規(guī)范性文件質(zhì)量高低，直接體現(xiàn)政府依法行政的能力和水平，事關(guān)全面推進(jìn)依法治市、保障改革有序進(jìn)行的效果和進(jìn)程。要建立健全規(guī)范性文件制定程序和管理規(guī)范，從源頭上保障和提高規(guī)范性文件的質(zhì)量，防止制定文件“拍腦袋、拍胸脯”，盡力減少“問(wèn)題文件”、“瑕疵文件”。一是加強(qiáng)規(guī)范性文件制定過(guò)程的機(jī)制建設(shè)。要圍繞黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于“完善規(guī)范性文件、重大決策合法性審查機(jī)制”的要求，認(rèn)真研究制定規(guī)范性文件制定和管理機(jī)制，建立規(guī)范性文件制定計(jì)劃工作機(jī)制，健全規(guī)范性文件制定過(guò)程中的調(diào)研、論證、合法性審查、實(shí)施前風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等制度，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定作為制定重大規(guī)范性文件的必經(jīng)程序。二是加強(qiáng)規(guī)范性文件制定過(guò)程的合法性審查。從源頭上把好規(guī)范性文件合法關(guān)，認(rèn)真審查涉及行政管理相對(duì)人實(shí)體權(quán)利和程序權(quán)利的內(nèi)容，著力將違法違規(guī)條款、不一致不協(xié)調(diào)規(guī)定、越權(quán)制定文件等問(wèn)題消除在萌芽狀態(tài)。對(duì)擬以規(guī)范性文件形式作出的重大行政決策，須

　經(jīng)政府法制工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行合法性審查，堅(jiān)決防止違反法律法規(guī)、與發(fā)展不相適應(yīng)的規(guī)范性文件“帶病出臺(tái)”。三是拓寬規(guī)范性文件制定過(guò)程中意見(jiàn)征集渠道和范圍。著力改進(jìn)意見(jiàn)征集方式，尤其要充分聽(tīng)取基層一線、行政管理相對(duì)人的意見(jiàn)和建議，加強(qiáng)與上級(jí)主管部門(mén)的溝通銜接，加強(qiáng)重大問(wèn)題和疑難問(wèn)題的溝通協(xié)商，凝聚社會(huì)共識(shí)，得到群眾認(rèn)可，防止起草文件征求意見(jiàn)“體內(nèi)循環(huán)”。特別是在制定涉及廣大群眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注的征地補(bǔ)償安置、食品安全監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及行政處罰自由裁量等熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題的規(guī)范性文件時(shí)，要廣泛征集意見(jiàn)，進(jìn)行充分聽(tīng)證論證，并將征求意見(jiàn)情況作為制定規(guī)范性文件的重要參考。四是嚴(yán)格執(zhí)行定期清理制度。進(jìn)一步推動(dòng)規(guī)范性文件清理常態(tài)化，按照“誰(shuí)制定、誰(shuí)清理”的原則，圍繞合法性審查這個(gè)重點(diǎn)，兼顧可行性和適當(dāng)性審查要求，定期對(duì)現(xiàn)行有效的規(guī)范性文件進(jìn)行評(píng)估“摸底”。建議市政府按照修改后的立法法第八十二條第六款關(guān)于“地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范”等規(guī)定，及時(shí)對(duì)我市現(xiàn)行政府規(guī)章、規(guī)范性文件進(jìn)行清理，對(duì)不符合規(guī)定的規(guī)范性文件及時(shí)予以修改或廢止。嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)范性文件有效期制度，建立工作臺(tái)賬，對(duì)所有規(guī)范性文件的公布時(shí)間、施行時(shí)間、暫行試行期和有效期屆滿時(shí)間進(jìn)行跟蹤管理。對(duì)有效期屆滿確需繼續(xù)執(zhí)行的，應(yīng)按程序重新登記編號(hào)、重新公開(kāi)公

　布。五是建立健全規(guī)范性文件目錄庫(kù)和現(xiàn)行有效規(guī)范性文件項(xiàng)目庫(kù)。對(duì)涉及公民、法人和其他組織權(quán)利和義務(wù)的規(guī)范性文件，一律按照政府信息公開(kāi)程序和要求予以公布，并方便社會(huì)公眾通過(guò)政府公眾信息網(wǎng)或政務(wù)信息數(shù)據(jù)服務(wù)平臺(tái)查閱。對(duì)未納入規(guī)范性文件目錄庫(kù)以及未公布、不可查詢的文件，不得作為行政管理的依據(jù)。對(duì)社會(huì)關(guān)注度高或?qū)�業(yè)性較強(qiáng)的規(guī)范性文件，要加強(qiáng)文件解讀，積極引導(dǎo)社會(huì)公眾正確理解和適用。

�。ㄋ模┻M(jìn)一步健全完善政府法制工作機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)規(guī)范性文件備案審查能力建設(shè)

　規(guī)范性文件備案審查工作的法律性、政策性、規(guī)范性很強(qiáng)，隨著全面推進(jìn)依法治市的深入，備案審查工作任務(wù)會(huì)越來(lái)越重、責(zé)任越來(lái)越大。要以備案審查能力建設(shè)為核心，進(jìn)一步加強(qiáng)規(guī)范性文件備案審查工作組織領(lǐng)導(dǎo)，優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置，強(qiáng)化崗位職責(zé)、人員力量等保障措施。強(qiáng)化政府法制工作機(jī)構(gòu)在制定規(guī)范性文件過(guò)程中的職能權(quán)重、責(zé)任權(quán)重和建議權(quán)重，確保其深度介入規(guī)范性文件的合法性審查工作。配齊配強(qiáng)備案審查工作人員，選配有法律專業(yè)知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)豐富、作風(fēng)過(guò)硬的人員充實(shí)備案審查工作隊(duì)伍，并加強(qiáng)政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作實(shí)踐能力的培訓(xùn)和錘煉，使人員力量、隊(duì)伍素質(zhì)、隊(duì)伍結(jié)構(gòu)與備案審查工作相適應(yīng)。要善于借力借智，建立健全專家智庫(kù)，為制定規(guī)范性文件和深化備案審查工作提

　供智力支撐。要加大對(duì)區(qū)縣（自治縣）政府的指導(dǎo)力度，切實(shí)提高區(qū)縣（自治縣）政府及其部門(mén)規(guī)范性文件的質(zhì)量。

　此外，按照黨的十八屆四中全會(huì)關(guān)于“加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件”的要求，加強(qiáng)各級(jí)人大常委會(huì)備案審查工作，把握好文件報(bào)備與依職審查、主動(dòng)審查與被動(dòng)審查、形式審查與實(shí)質(zhì)審查、強(qiáng)化監(jiān)督與依法支持的關(guān)系，進(jìn)一步發(fā)揮人大監(jiān)督作用。對(duì)不及時(shí)報(bào)送規(guī)范性文件備案以及拒不采納人大常委會(huì)有關(guān)審查意見(jiàn)的，定期予以通報(bào)并嚴(yán)格按照重慶市實(shí)施監(jiān)督法辦法有關(guān)規(guī)定處理。要加大規(guī)范性文件備案審查工作宣傳力度，積極采取多種形式、多種媒介擴(kuò)大宣傳，增強(qiáng)宣傳效果，有效調(diào)動(dòng)社會(huì)各界支持備案審查工作，為全面推進(jìn)依法治市注入新能量。

　特此報(bào)告。

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