我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法權(quán)配置研究

　摘要 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法權(quán)力配置，作為基層治理的重要課題，對于實現(xiàn)我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標意義重大。2019 年初，針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法問題，中共中央與國務(wù)院提出賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法權(quán)、實行相對集中執(zhí)法、組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構(gòu)等措施，但這一制度構(gòu)想目前在法律層面缺乏依據(jù)，甚至與現(xiàn)行規(guī)范存在一定沖突。因此，推進我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法體制的法治化建設(shè)，首先要理順現(xiàn)行法律規(guī)范對于建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法體制的障礙；其次對于構(gòu)成障礙的舊規(guī)予以清理；最后在組織法與行為法、一般法與特別法各層次各方面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)法職能與執(zhí)法權(quán)予以確認，并給予相應(yīng)的組織保障。

　引言 中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第四次全體會議審議通過《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，指出：“必須在堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化上下更大功夫。”在國家治理體系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接面向農(nóng)村社會和農(nóng)民群眾，是基層行政事務(wù)的具體實施者，其治理能力直接關(guān)系到政府功能的實現(xiàn)。根據(jù)奧茨定理與一般行政管理模式，基層政府直接面向廣大群眾，具體辦理各項行政事務(wù)，涉及行政管理的方方面面，應(yīng)是行政管理體系中職責最全面、人數(shù)最多的行政機構(gòu)。而我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻是各級政府中責任最大、權(quán)力最少、人數(shù)最少的。為了解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)“責大權(quán)小”問題，2019 年 1 月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實施意見》（以下簡稱《實施意見》），提出賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法權(quán)、組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構(gòu)、實行相對集中執(zhí)法等措施。但這一制度構(gòu)想目前在法律層面缺乏依據(jù)，甚至與現(xiàn)行規(guī)范存在一定沖突。這一制度構(gòu)想的落實需從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的合理配置及其法治化進行分析研究。

　一、問題的提出

　根據(jù)我國法律規(guī)定，行政執(zhí)法權(quán)主要由縣級以上政府及其職能部門行使。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不具備行政執(zhí)法的主體資格，具有合法性依據(jù)的執(zhí)法權(quán)屈指可數(shù)。在現(xiàn)實中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)域內(nèi)的執(zhí)法行為主要由設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機構(gòu)完成。這些由縣級職能部門設(shè)立在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的執(zhí)法隊、派出所普遍存在人員不足、與鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際脫節(jié)、執(zhí)法效果不理想等問題。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在工作中更容易接觸群眾、發(fā)現(xiàn)違法行為，但缺乏執(zhí)法資格與權(quán)力，不能對違法行為直接進行檢查、處罰、沒收等執(zhí)法行為，產(chǎn)生了“看得見的管不著，管得著的看不見”的現(xiàn)象。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方組織法》）第 61 條第七項規(guī)定“辦理上級人民政府交辦的其他事項”，即通過上級職能部門的委托交辦參與到執(zhí)法活動中。但法律層面對于上級交辦的事項、程序等都沒有明確規(guī)定，導(dǎo)致交辦具有很大自主性和隨意性，交辦執(zhí)法過程中主體不適格、交辦事項超出法律權(quán)限、交辦程序不正當?shù)惹闆r突出。

　針對上述問題，中共中央辦公廳與國務(wù)院辦公廳印發(fā)《實施意見》提出以下意見：“整合現(xiàn)有站所、分局執(zhí)法力量和資源，組建統(tǒng)一的綜合行政執(zhí)法機構(gòu)，按照有關(guān)法律規(guī)定相對集中行使行政處罰權(quán)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道名義開展執(zhí)法工作，并接受有關(guān)縣級主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督，逐步實現(xiàn)基層一支隊伍管執(zhí)法。”實現(xiàn)上述意見，建立我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法體系，目前最大的障礙來自于現(xiàn)行法律規(guī)范的規(guī)定：在主體資格層面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏法律授權(quán)；在權(quán)力行使層面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府欠缺獨立行使與相對集中行使執(zhí)法權(quán)的合法性依據(jù)；在管理組織層面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法機構(gòu)欠缺法定的設(shè)立依據(jù)、職能定位與權(quán)力來源。

　力 （一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏執(zhí)法主體資格與執(zhí)法權(quán)力 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法主體資格的欠缺，在法律層面上主要體現(xiàn)為：一是在特別法的條文中直接規(guī)定由縣級以上政府行使某項執(zhí)法權(quán)，例如《食品安全法》規(guī)定“食品安全方面的監(jiān)管和執(zhí)法由縣級以上人民政府及其主管部門執(zhí)行”。二是行政一般法中的禁止性規(guī)定，最典型的是行政處罰權(quán)對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的限制�！缎姓�處罰法》第 20 條規(guī)定：“行政處罰由違法行為發(fā)生地的縣級以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機關(guān)管轄。”對于“縣級以上地方

　人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機關(guān)”這一表述，可以作出兩種理解：第一，將“縣級以上地方人民政府”理解為“具有行政處罰權(quán)的行政機關(guān)”的限定詞，此種語境下的“行政機關(guān)”顯然不是一級政府機關(guān)的總稱，而是指行政首長領(lǐng)導(dǎo)下的某個辦事機構(gòu)。由于我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不再下設(shè)職能部門，也就不存在所謂“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有行政處罰權(quán)的行政機關(guān)”。第二，不再以“縣級以上地方人民政府”限定“行政機關(guān)”，對“行政機關(guān)”作廣義解釋，包括縣級以上政府及其具有行政處罰權(quán)的職能部門。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本可以成為獨立的執(zhí)法主體，但“縣級以上”這一級別限制仍將其排除在外。

　《憲法》《地方組織法》中有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有行政執(zhí)法職能的明確規(guī)定，但不能直接作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法的依據(jù)。因為政府作為行政執(zhí)法主體的條件，一般不是基于《憲法》《地方組織法》關(guān)于政府管理事項的概括規(guī)定，而是基于單行法律、法規(guī)、規(guī)章明確作出的具體規(guī)定�！稇椃ā贰兜胤浇M織法》作為國家法律與行政組織法律體系的最高法，規(guī)定寬泛而籠統(tǒng)，需通過下位法對其具體化以后方能適用。在法律適用過程中，在未抵觸上位法的前提下，通常首先適用較低位階的法律規(guī)范。反之，如果將上位法的概括性規(guī)定直接作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法的依據(jù)，那么下位法中的特殊規(guī)定、禁止性規(guī)定都會失去意義。另一方面，由于上位法的規(guī)定具有概括性、模糊性，直接適用很容易造成行政權(quán)力尋租與濫用，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府僅憑《憲法》《地方組織法》的概括性規(guī)定不足以獲得行使行政執(zhí)法權(quán)的合法性。按照權(quán)力法定原則的要求，政府可否作為行政執(zhí)法主體，可以在哪些行政管理領(lǐng)域作為行政執(zhí)法主體，以及具體行使哪些行政執(zhí)法權(quán)力，都應(yīng)當有具體的法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定作為合法性依據(jù)。

　據(jù) （二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏相對集中行使執(zhí)法權(quán)的依據(jù) 執(zhí)法權(quán)的相對集中行使，以行政處罰權(quán)為例，《行政處罰法》第 16 條規(guī)定：“國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政處罰權(quán)。”其實質(zhì)即行政權(quán)力的轉(zhuǎn)讓，將相關(guān)執(zhí)法權(quán)打包、整合，交由其中一個職能部門統(tǒng)一行使，其他權(quán)力部門不再行使原權(quán)力。

　目前，相對集中處罰主要在市、縣兩級展開，但相關(guān)規(guī)范性文件并未禁止在鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展相對集中處罰。根據(jù)《關(guān)于進一步推進相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》和《關(guān)于繼續(xù)做好相對集中行政處罰權(quán)試點工作的通知》（以下分別簡稱《相對集中處罰決定》《相對集中處罰通知》）規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以將相對集中行政處罰權(quán)從市、縣擴大到其管轄范圍內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。但是這兩份法律文件的位階低，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進行相對集中執(zhí)法的依據(jù)并不充分。而作為相對集中執(zhí)法依據(jù)的《行政處罰法》第 16 條、《行政許可法》第 25 條與《城市管理執(zhí)法辦法》第 10 條，均未提及鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的集中執(zhí)法，亦不能為鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中執(zhí)法提供依據(jù)。

　《相對集中處罰決定》規(guī)定集中行使處罰權(quán)的行政機關(guān)必須是原權(quán)力機關(guān)之一，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只有在本身就具有行政處罰權(quán)的情形下才能成為相對集中行使處罰權(quán)的主體。根據(jù)現(xiàn)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可行使的處罰權(quán)共四項，義務(wù)教育領(lǐng)域一項、村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理領(lǐng)域三項。在村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可對《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》第 39 條、第 40 條規(guī)定的三種違法行為實施相對集中處罰。在此之外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無行政處罰權(quán)，亦無行政處罰的相對集中行使權(quán)。

　鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏相對集中執(zhí)法的相關(guān)法律依據(jù)，難以有效開展集中執(zhí)法活動，本質(zhì)是執(zhí)法權(quán)力運行的問題。相對集中執(zhí)法作為權(quán)力運行的一種模式，其實施的基礎(chǔ)是權(quán)力本身，其邏輯起點是權(quán)力的配置。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以行使的執(zhí)法權(quán)寥寥無幾，執(zhí)法權(quán)的相對集中行使更無從談起。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中執(zhí)法問題，歸根結(jié)底是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法職能供給不足、執(zhí)法權(quán)缺失，然后才是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相對集中執(zhí)法欠缺法律依據(jù)。

　據(jù) （三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法機構(gòu)缺乏設(shè)立、定位與職能的依據(jù) 目前，由設(shè)立在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機構(gòu)進行執(zhí)法是鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法最主要的形式。派出機構(gòu)是指其他行政機關(guān)根據(jù)需要，經(jīng)上級主管機關(guān)批準或自行設(shè)立的派出工作機構(gòu)。在法律性質(zhì)上，派出機構(gòu)是設(shè)立機關(guān)垂直領(lǐng)導(dǎo)的下設(shè)機構(gòu)，其

　實質(zhì)是上級職能部門將自身的執(zhí)法權(quán)延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域。由于設(shè)立的特殊性，派出機構(gòu)對其設(shè)立機關(guān)具有很強的依賴性，沒有獨立的法律地位與行政職權(quán)，不能以自己的名義行使權(quán)力。并且派出機構(gòu)的設(shè)立、職權(quán)缺乏明確的法律規(guī)定，除公安派出所、工商所、食藥監(jiān)等有專門性規(guī)定而較為明確具體外，大多數(shù)派出機構(gòu)的設(shè)立欠缺合法性依據(jù)或設(shè)立依據(jù)的合法性不夠充分，它們究竟可以行使哪些職權(quán)也無明確依據(jù)，致使派出機構(gòu)在實際運作過程中行使職權(quán)具有一定隨意性，越權(quán)行政的現(xiàn)象較為普遍。總之，派出機構(gòu)運行不暢的問題，根本在于未厘清鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)法職能以及執(zhí)法權(quán)力的縱向配置。不論是派出機構(gòu)還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構(gòu)，本質(zhì)上都是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法權(quán)的組織、運轉(zhuǎn)。如果不能正本清源，這些問題將在事權(quán)下放改革中延續(xù)至鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構(gòu)的組建與運行中。

　此外，《實施意見》對于組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構(gòu)的相關(guān)構(gòu)想尚不成熟。一方面，組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構(gòu)目前尚缺乏法律依據(jù)，況且鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法權(quán)配置的問題尚未厘清，在此情形下貿(mào)然組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構(gòu)很可能落入派出機構(gòu)定位不清晰、職能不明確的窠臼。另一方面，《實施意見》同時提出改變派出機構(gòu)管轄與整合資源組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構(gòu)的舉措，對于二者之間的關(guān)系卻未表明觀點，這二者的共存是否具有必要，二者在共存中如何進行權(quán)力分配與權(quán)力運行，這些都是值得深入思考的問題。

　二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法職能供給的理論證成

　行政執(zhí)法本質(zhì)上是一種公共產(chǎn)品，功能是保障公民權(quán)利、維護社會秩序。其成為政府職能的正當性來源于“被需要”，即公眾對于權(quán)利與秩序的需要。在古代，國家權(quán)力難以延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但彼時鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域小、人口少，通過鄉(xiāng)紳私力即可實現(xiàn)充分的執(zhí)法供給。如今鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法功能的實現(xiàn)必需有國家公權(quán)力的介入。我國立法采取上級政府職能部門向鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立派出機構(gòu)的方式進行執(zhí)法，這是立法之初基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法體量小、鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法能力不足、精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)等因素考量。但隨著鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟發(fā)展，派出機構(gòu)的局限性逐漸凸顯，鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法職能供給日益不足。解決這一問題需要公權(quán)力向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下沉，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職責使然，也是順應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的執(zhí)法需要。但是執(zhí)法權(quán)延伸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)將帶來新的問題，一方面，執(zhí)法權(quán)在縱向配置上形成職責同構(gòu)容易造成職權(quán)混亂、交叉，另一方面，執(zhí)法權(quán)下放對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其執(zhí)法機構(gòu)而言都是不小的壓力與沖擊。盡管如此，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法職能供給不足問題仍是當務(wù)之急，因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能法治化是基層治理與鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的基石。

�。ㄒ唬┼l(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法職能的“ 供” 與“需 需” “公共行政職能存在的正當性在于提供公共產(chǎn)品。”政府職能的正當性則來源于公眾對于某種公共產(chǎn)品的需求。根據(jù)現(xiàn)代政府職能理論，政府職能的實質(zhì)和內(nèi)容就是執(zhí)行與管理。在現(xiàn)實中，執(zhí)行主要是執(zhí)行法律，管理主要是依法實施法律，政府行政管理的實質(zhì)即行政執(zhí)法。行政執(zhí)法的功能在于保護行政相對人的權(quán)利和自由，還在于維護人們從事生產(chǎn)、生活各種活動所必須的秩序。公眾對于行政執(zhí)法的需求，源自對權(quán)利與秩序的終極需求。

　在我國古代，國家法明確規(guī)定：“知縣掌一縣治理，決訟斷辟，勸農(nóng)賑貧，討猾除奸，興養(yǎng)立教。凡貢士、讀法、養(yǎng)老、祀神，靡所不綜。”（《清史稿》卷 116）國家權(quán)力的代表者皇帝也同樣認為：“州縣之官，宜宣揚風化，撫安其民，均賦役，恤窮困，審冤抑，禁盜賊，時命里長告戒其里人，敦行孝悌，盡力南畝，毋作非為，以罹刑罰。”（《明太祖實錄》卷 37）由此可見，州縣官的“一人政府”所要負責的公共事務(wù)上至訴訟、治安，下至興農(nóng)、教育，他們通常將時間和精力花費在作為政績最終評估依據(jù)的司法和征稅上，其他公共事務(wù)則由一個外在于正式權(quán)力系統(tǒng)的力量來完成，這一替代性力量就是鄉(xiāng)紳。至明清時期，封建權(quán)力的行使范圍止于縣，縣以下的鄉(xiāng)村實行自治，即“國權(quán)不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉(xiāng)紳”。在中國封建社會強大的專制王權(quán)之下，鄉(xiāng)紳之治得以存續(xù)下來，原因就在于鄉(xiāng)紳之治對于協(xié)助國家權(quán)力控制鄉(xiāng)村社會具有不可或缺、不可替代的作用——鄉(xiāng)紳在皇權(quán)不可及的地方完成了維護鄉(xiāng)村秩序、履行公共事務(wù)的職責。

　可見，從古至今，執(zhí)法作為完成公共事務(wù)、維護鄉(xiāng)村秩序的必要手段，必須有一特定的責任承受主體。其終極目標是通過履行職能、行使權(quán)力從而實現(xiàn)提供公共服務(wù)、維護社會秩序的根本目的。

　如今，行政執(zhí)法作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的基本職能已被寫入我國《憲法》與《地方組織法》，但在法律層面并未給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與其職能相匹配的執(zhí)法權(quán)力。這是因為在我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法制度設(shè)計之初，鄉(xiāng)鎮(zhèn)尚無大量執(zhí)法需求，設(shè)立在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機構(gòu)基本可以完成域內(nèi)的執(zhí)法活動。《行政處罰法》立法專家姜明安教授曾指出，將行政處罰權(quán)限制在縣級政府及其職能部門，有考慮未來鄉(xiāng)鎮(zhèn)走村民自治道路，防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)膨脹、人浮于事，避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府濫罰款等多重因素。歷經(jīng) 20 多年高速發(fā)展，我國農(nóng)村已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化，當年立法的考量因素已經(jīng)不再符合當前的農(nóng)村現(xiàn)狀。“村民自治”這一構(gòu)想與古代“鄉(xiāng)紳之治”在本質(zhì)上是一脈相承的，但是以我國現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟體量和人口數(shù)量，在執(zhí)法領(lǐng)域走村民自治道路無疑是行不通的。并且隨著國家治理現(xiàn)代化的推進，國家公務(wù)員制度的不斷完善，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府行政執(zhí)法的主體資格與權(quán)力已經(jīng)具備較大可行性。

　我國農(nóng)村經(jīng)濟快速發(fā)展、人口數(shù)量不斷增多、人口流動加快，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在公共安全、城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)、生產(chǎn)安全等諸多領(lǐng)域的執(zhí)法需求也在日益增長。以廣東省強鎮(zhèn)事權(quán)改革四大試點鎮(zhèn)之新塘鎮(zhèn)為例，新塘鎮(zhèn)隸屬于廣州市增城區(qū)，地域面積 85.09 平方公里，常住人口 49.05 萬人，全鎮(zhèn)規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值 379.76 億元（2016年）。根據(jù)新塘鎮(zhèn)政府發(fā)布的 2016—2018 年度行政執(zhí)法數(shù)據(jù)，新塘鎮(zhèn)政府法定執(zhí)法職責共 12 項，其中行政處罰 4 項，行政許可、行政檢查各 2 項，行政給付、行政征收、行政確認、其他行政執(zhí)法行為各 1 項。從職能領(lǐng)域來看，主要涉及城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境保護、生產(chǎn)安全、義務(wù)教育、弱勢群體保護等領(lǐng)域。從職能數(shù)量來看，新塘鎮(zhèn)尚未在事權(quán)下放改革中取得更多執(zhí)法權(quán)。從具體實施情況來看，各項職權(quán)的執(zhí)法數(shù)據(jù)基本呈逐年上漲的趨勢，尤其是作為行政執(zhí)法基礎(chǔ)行為的行政檢查，其執(zhí)法數(shù)據(jù)遠超行政處罰、行政強制措施等。在其他行政執(zhí)法行為中，實施次數(shù)最多的是行政給付，2017 年與 2018 年分別實施 17154 次、14217 次。

　不論是執(zhí)法職權(quán)的供給，還是執(zhí)法人員的供給，都處于較為匱乏的狀態(tài)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法職能供給已經(jīng)遠遠滯后于鄉(xiāng)村社會與日俱增的執(zhí)法需求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法職能的供給不足，一方面體現(xiàn)在權(quán)力配置供給不足，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有獲得與其執(zhí)法需求相匹配的執(zhí)法權(quán)；另一方面則體現(xiàn)在執(zhí)法力量供給不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有為數(shù)不多的執(zhí)法權(quán)，但缺乏行政高效的執(zhí)法機構(gòu)，導(dǎo)致權(quán)力運行不暢。

　析 （二）執(zhí)法權(quán)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸之問題分析 應(yīng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法的“供”“需”失衡，最直接的解決路徑即加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)法職能供給，根本方法是權(quán)力下放，即執(zhí)法權(quán)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸，但這一舉措將加重職責同構(gòu)現(xiàn)象。所謂“職責同構(gòu)”，是指不同層級的政府在縱向間職能、職責和機構(gòu)設(shè)置上的高度一致。職責同構(gòu)帶來的主要問題是各級政府間職權(quán)交叉重疊、權(quán)力運行混亂，這一弊端充分體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出機構(gòu)職能定位不清晰。與之相對的是“職責異構(gòu)”，以美國為例，中央政府主要承擔國防、外交等事務(wù)，地方政府的主要職責是保障公民利益、提供公共服務(wù)、振興地方經(jīng)濟。在日本，與居民日常生活相關(guān)的行政工作首先交由地方公共團體處置，超出其能力范圍的問題才由中央政府來處理。這種模式的合理之處在于，考慮到了各層級政府的職責差異，可以避免各級政府職權(quán)混亂、職責交叉、浪費行政資源。

　我國《地方組織法》第 61 條第二項規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理職責，包括經(jīng)濟、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、公安等，除了不具有環(huán)境和資源保護、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)、民族事務(wù)、監(jiān)察方面的職責，其他職責與縣級以上政府并無二致。通常來說，從省級政府到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，地方政府職能的統(tǒng)治性逐級弱化，社會管理性逐級突顯。因此，面對執(zhí)法權(quán)延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)所加劇的職責同構(gòu)現(xiàn)象，我們必須思考執(zhí)法權(quán)的縱向配置這一更深層次的問題，即對于縣鄉(xiāng)兩級政府的執(zhí)法職能如何加以劃分。

　鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國最低層級的政府，其功能在于提供必要的公共服務(wù)。所謂“必要”，即最基礎(chǔ)的、最直接相關(guān)的。因此，距離基層群眾生活較遠的，如科學(xué)、財政等領(lǐng)域，可以由上級主管部門負責。根據(jù)這一原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)提供的公共服務(wù)包括以下內(nèi)容：（1）經(jīng)濟領(lǐng)域，如農(nóng)業(yè)發(fā)展、生產(chǎn)安全、市場監(jiān)管；（2）教育領(lǐng)域，如實施義務(wù)教育、保障教學(xué)場所安全；（3）文化領(lǐng)域，如文化宣傳、文物保護；（4）衛(wèi)生領(lǐng)域，如公共衛(wèi)生、計劃生育、動物免疫；（5）公安領(lǐng)域，如公共安全、道路交通安全；（6）民政領(lǐng)域，如體育事業(yè)、防災(zāi)減災(zāi)、扶貧救濟；（7）環(huán)境和資源保護領(lǐng)域，如垃圾處理、環(huán)境污染；（8）城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域，如土地管理、規(guī)劃建設(shè)管理。其中，環(huán)境和資源保護領(lǐng)域、城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域被《地方組織法》排除在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能范疇之外，但這兩個領(lǐng)域與鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展、鄉(xiāng)鎮(zhèn)群眾生活卻是息息相關(guān)的，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相關(guān)領(lǐng)域職權(quán)，可以使權(quán)力運行更具便宜性與高效性。

　此外，在權(quán)力下放過程中還要考慮到政府的管理成本和行政效率，根據(jù)公共產(chǎn)品的性質(zhì)與特征，把握好權(quán)力下放的尺度。例如在環(huán)境和資源保護領(lǐng)域，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責的職權(quán)以滿足基本生活需要為宜，如環(huán)境檢查、垃圾處理、環(huán)境污染等，而環(huán)境監(jiān)管、生態(tài)保護、大型環(huán)境事故等專業(yè)性較強的職能則由縣級以上環(huán)保部門負責。

　截至 2018 年底，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)級行政區(qū)劃數(shù)量已達 39945 個。（3）鄉(xiāng)鎮(zhèn)的生存形態(tài)各異，在事權(quán)下放中要充分考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)特點，不同類型的鎮(zhèn)要突出不同的職能重點：以農(nóng)業(yè)為主的鎮(zhèn)，要加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)副產(chǎn)品安全監(jiān)管、防災(zāi)減災(zāi)、扶貧救濟的職能；以歷史古跡、文化旅游為主要產(chǎn)業(yè)的鎮(zhèn)，要加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府文物保護、環(huán)境保護等職能；常住人口多、經(jīng)濟體量大的鎮(zhèn)，要強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會治安、規(guī)劃建設(shè)、市政管理、市場監(jiān)管、環(huán)境保護等職能。

　鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能定位，是一項細致且龐雜的工作，它決定著執(zhí)法權(quán)力下放的尺度。如果尺度過寬，下放權(quán)力太多，會造成權(quán)力運行混亂、行政資源浪費；如果尺度過緊，下放權(quán)力太少，則鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法職能供給不足的問題無法解決。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能定位之難還在于職責同構(gòu)體系的解構(gòu)和重組將給地方帶來較大壓力，事權(quán)下移意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將成為法定職責的最終承擔者，明確的權(quán)責歸屬與界限將極大地壓縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推脫責任的空間。但從另一個角度來看，在職責壓力之下，或許可以倒逼鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改變依賴上級政府、行政效率低下的弊病，轉(zhuǎn)向主動作為、積極履責。

　析 （三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法機構(gòu)的選擇及其利弊分析 《實施意見》中首次提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構(gòu)這一概念。在此之前，《相對集中處罰決定》《相對集中處罰通知》規(guī)定在市、縣兩級設(shè)立具有獨立行政處罰主體資格的相對集中行政處罰的行政機關(guān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構(gòu)在此基礎(chǔ)上更進一步，集中行使不限于處罰權(quán)的各類執(zhí)法權(quán)。但如前文所述，《實施意見》對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法機構(gòu)的選擇問題是模糊的、尚未明確的。對于派出機構(gòu)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構(gòu)在執(zhí)法權(quán)下放過程中要如何承擔各自的角色與責任，筆者從以下幾個方面對此進行比較分析。

　其一，機構(gòu)設(shè)立的合法性依據(jù)。目前來說，兩個機構(gòu)的設(shè)立都沒有充分的合法性依據(jù)。從機構(gòu)的性質(zhì)來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構(gòu)作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一個內(nèi)設(shè)機構(gòu)，較易取得立法上的授權(quán)；而派出機構(gòu)作為上級主管部門向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下設(shè)的機構(gòu)，其設(shè)立存在較大隨意性、差異性，在立法上難以進行統(tǒng)一授權(quán)。從立法成本的角度來看，由于派出機構(gòu)涉及行政管理的各個領(lǐng)域，因此不可能由某一法律或法規(guī)對派出機構(gòu)的設(shè)立、職責范圍進行統(tǒng)一規(guī)定，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構(gòu)可以由某一法律或法規(guī)對其性質(zhì)、地位、職能進行統(tǒng)一規(guī)定，所耗費的立法成本較低。

　其二，機構(gòu)設(shè)立的宗旨與作用。派出機構(gòu)的設(shè)立從根源上并沒有解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法供給不足的問題。相反，這種通過派出機構(gòu)代替上級職能部門進行執(zhí)法的模式在一定程度上加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府欠缺執(zhí)法權(quán)的問題，對于

　定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)法職能、理清執(zhí)法權(quán)的縱向配置，乃至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理能力與效率，都是弊大于利的。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構(gòu)之設(shè)立旨在集中行使下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)法權(quán)，其行使執(zhí)法權(quán)力的便宜性與高效性是派出機構(gòu)不可比擬的。

　其三，機構(gòu)的權(quán)力配置與運行。由于派出機構(gòu)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)之設(shè)立，其主管部門之間的權(quán)力交叉等問題也被延續(xù)到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)。即使在各派出機構(gòu)之間進行權(quán)力的集中行使，也會因為管轄問題出現(xiàn)協(xié)作困難、互相諉責的局面。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構(gòu)集中行使全部執(zhí)法權(quán)力，執(zhí)法人員在該機構(gòu)內(nèi)部直接對某項職權(quán)負責，原主管部門及其派出機構(gòu)不再繼續(xù)行使原權(quán)力，職權(quán)責任人的減少可以避免責任單位之間的責任推諉。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構(gòu)可以避免職責交叉，還可以避免因權(quán)力重疊導(dǎo)致相互推諉，達到優(yōu)化權(quán)力配置、避免職權(quán)混亂、提高權(quán)力運行效率之目的。

　其四，上下級之間的行政組織關(guān)系。由于派出機構(gòu)的管轄權(quán)在其設(shè)立機關(guān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對其不能構(gòu)成領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，難以對其進行業(yè)務(wù)安排。這種組織模式使派出機構(gòu)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際產(chǎn)生脫節(jié)，導(dǎo)致現(xiàn)實中很多執(zhí)法問題無法得到妥善處理。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構(gòu)作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一個內(nèi)設(shè)機構(gòu)，其管轄必然歸屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可以有效避免“看得見的管不著，管得著的看不見”的窘境，有利于執(zhí)法權(quán)的行使。但是由于進行了權(quán)力集中與整合，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構(gòu)與上級職能部門的關(guān)系就變得較為復(fù)雜，在縱向關(guān)系上可能形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構(gòu)就某一職責須同時對若干個上級主管部門負責的局面。

　綜上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構(gòu)對于打破職責同構(gòu)、優(yōu)化權(quán)力配置、避免職責推諉、提高行政效率等方面較具優(yōu)勢，不失為助力事權(quán)下放改革、加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法供給的一項創(chuàng)新舉措。相比之下，派出機構(gòu)作為上級執(zhí)法職權(quán)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸的觸角，這一定位即與“授予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法職權(quán)”的思路格格不入，對派出機構(gòu)進行改良始終是治標不治本。

　三、建立我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法體系的對策

　建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法體系，前提是明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)法職能。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法改革的第一要義是立法確立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)法主體資格，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法權(quán)力；其次，將相對集中行使執(zhí)法權(quán)這一權(quán)力運行方式加以明確和規(guī)范；最后，是執(zhí)法機構(gòu)的規(guī)范化，即重組鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法機構(gòu)，明確該機構(gòu)的定位與職責，理清該機構(gòu)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、上級主管部門之間的關(guān)系。

　力 （一）賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法資格與權(quán)力 在目前事權(quán)下放改革中，各地主要通過地方政府規(guī)章、地方規(guī)范性文件設(shè)立執(zhí)法權(quán)。一方面，地方性法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定不符合《行政處罰法》第 20 條規(guī)定的情形，不能解除行政處罰權(quán)對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的限制。另一方面，對于《食品安全法》等特別法層面的禁止性規(guī)定，由下位的地方性規(guī)章來調(diào)整這些權(quán)力顯然效力不足，因為這些職能機關(guān)的權(quán)力是由法律賦予的，根據(jù)法治的基本要求，要改變這些規(guī)定就應(yīng)當由法律的制定機關(guān)，即全國人民代表大會及其常務(wù)委員會進行。因此，由全國人大及其常委會通過法律授權(quán)的形式賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法權(quán)，才能確保具有充分的合法性。否則，在“下位法不得違反上位法”的約束下，下位法無權(quán)賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法的權(quán)力。

　因此，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法資格與權(quán)力應(yīng)從上位法著手。在組織法層面，對《地方組織法》第 61 條第二項進行修改，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在環(huán)境和資源保護、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)領(lǐng)域的行政管理職能。在行為法層面，首先在《行政處罰法》《行政強制法》等一般法層面賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法權(quán)力，解除對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府作為執(zhí)法主體的限制，打破鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法立法的位階壁壘。其次，在《食品安全法》《環(huán)境保護法》等特別法中對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進行行政執(zhí)法授權(quán)。

　權(quán) （二）賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相對集中執(zhí)法權(quán) 在一般法層面明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以進行相對集中執(zhí)法，在組織法與特別法中可以不予規(guī)定。組織法作為一國行政組織的總綱，其宗旨是明確行政組織的架構(gòu)、職能以及權(quán)力運行的原則，至于權(quán)力運行的模式可能因各權(quán)力性質(zhì)而存在差異，涉及組織精細化管理的多樣性、差異性，因此在組織法中可以不作規(guī)定。而在特別法中不另做規(guī)定，則是因為一般法規(guī)定相對集中執(zhí)法的效力及于特別法，如需排除這一效力，基于“特別法優(yōu)于一般法”的原則，特別法直接作出相反規(guī)定即可。

　規(guī)范相對集中執(zhí)法的具體內(nèi)容。目前有《行政處罰法》與《行政許可法》為相對集中行使處罰權(quán)、許可權(quán)提供了合法性空間，但對于如何相對集中執(zhí)法的具體內(nèi)容未進行規(guī)范，例如權(quán)力可否相對集中行使問題，從權(quán)力所屬的領(lǐng)域來看，只有具有一定關(guān)聯(lián)性的權(quán)力才可集中執(zhí)法，從權(quán)力類型來看，同一領(lǐng)域內(nèi)或若干關(guān)聯(lián)領(lǐng)域內(nèi)的監(jiān)督檢查權(quán)、處罰權(quán)等可以進行相對集中執(zhí)行。此外還有集中執(zhí)法主體的選擇、集中執(zhí)法的程序等問題需要進一步規(guī)范。

　構(gòu) （三）組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構(gòu) 首先，在組織法層面對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構(gòu)的性質(zhì)、地位及職能予以規(guī)定。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構(gòu)的定位，筆者主張采取《實施意見》中的觀點，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構(gòu)作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一個內(nèi)設(shè)機構(gòu)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的名義對外行使執(zhí)法權(quán)。這是因為，按照地方組織法的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不再下設(shè)行政主管部門，況且鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身就級別低、權(quán)力小，如果將其設(shè)立為一個獨立行使職權(quán)的行政機關(guān)，勢必很難處理二者之間的關(guān)系，影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法效果。

　其次，撤銷派出機構(gòu)，整合利用原有資源。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過行為法授權(quán)取得了執(zhí)法的主體資格與權(quán)力，那么上級主管部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法的派出機構(gòu)就應(yīng)當退出鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法領(lǐng)域，所有人力、資源都回歸到其設(shè)立部門。這意味著，剛剛獲得執(zhí)法權(quán)力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須在毫無執(zhí)法資源、經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，短時間內(nèi)組建一支執(zhí)法隊伍。相比之下，將派出機構(gòu)的資源移交鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，下沉派出機構(gòu)的執(zhí)法力量，不失為一種更高效的方法。至于撤銷部分還是全部派出機構(gòu)，筆者不認同《實施意見》中派出機構(gòu)與綜合執(zhí)法機構(gòu)二者共存的觀點，建議撤銷全部派出機構(gòu)。并非所有權(quán)力都適合集中行使，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構(gòu)如果僅集中這部分權(quán)力，而將不宜集中行使權(quán)力的派出機構(gòu)予以保留，盡管二者之間不存在權(quán)力重合、需要協(xié)調(diào)合作的情況，但是派出機構(gòu)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以充分開展執(zhí)法工作。從行政效率和行政資源成本的角度出發(fā)，將這部分權(quán)力一并集中到綜合執(zhí)法機構(gòu)，有利于權(quán)力的高效行使。

　最后，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構(gòu)與上級主管部門的關(guān)系。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立綜合執(zhí)法機構(gòu)之后，縣級主管部門必須退回向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸的執(zhí)法權(quán)限，不在鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)行使執(zhí)法權(quán)。二者職責分工的基本原則是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級直接承擔鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)域內(nèi)的執(zhí)法工作，縣級主管部門的職能主要側(cè)重于監(jiān)督指導(dǎo)以及協(xié)調(diào)重大執(zhí)法活動。落實到具體工作，還要結(jié)合各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的執(zhí)法需求、執(zhí)法能力、執(zhí)法環(huán)境等考量因素，例如對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級確有執(zhí)法困難或無須由鄉(xiāng)鎮(zhèn)單獨執(zhí)法等情形，可由縣級主管部門進行執(zhí)法。

　結(jié)語

　鄉(xiāng)村治理與職權(quán)改革經(jīng)歷了“一放就亂、一亂就收、一收就死”的怪圈循環(huán)。政治職能具有動態(tài)性，政府需要不斷調(diào)整自己的職能以適應(yīng)社會發(fā)展的需要。總體而言，不論采取何種形式的鄉(xiāng)村治理，都離不開鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的法治化。只有在一般法與特別法各層次上將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)法權(quán)力確定下來，才能保證組織法上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)法職能在現(xiàn)實中得到最大落實。鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理問題的一大難點在于，我國農(nóng)村的現(xiàn)實情況是多樣復(fù)雜的，通過統(tǒng)一的形式規(guī)范難以解決各式各樣的問題。進一步通過大數(shù)據(jù)進行分析，或許可以在某種程度上破解我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理多樣

　化的難題，對于執(zhí)法權(quán)的縣鄉(xiāng)配置、執(zhí)法權(quán)的集中行使乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能供給、鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的法治化路徑等問題進行類型化研究。

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