上海市引入第三方參與政府采購研究

　Study on the third party in the government procurement

　----Take Shanghai city as the example

　Candidate Name：

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　Prof. ***** Chair, Thesis Committee：

　Prof. ***** Degree Applied:

　Master of**

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　April，2014

　研究成果聲明 本人鄭重聲明：所提交的學位論文是我本人在指導教師的指導下進行的研究工作獲得的研究成果。盡我所知，文中除特別標注和致謝的地方外，學位論文中不包含其他人已經(jīng)發(fā)表或撰寫過的研究成果，也不包含為獲得北京理工大學或其它教育機構(gòu)的學位或證書所使用過的材料。與我一同工作的合作者對此研究工作所做的任何貢獻均已在學位論文中作了明確的說明并表示了謝意。

　特此申明。

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　關于學位論文使用權(quán)的說明 本人完全了解北京理工大學有關保管、使用學位論文的規(guī)定，其中包括：①學校有權(quán)保管、并向有關部門送交學位論文的原件與復印件；②學�？梢圆捎糜坝　⒖s印或其它復制手段復制并保存學位論文；③學�？稍试S學位論文被查閱或借閱；④學校可以學術交流為目的,復制贈送和交換學位論文；⑤學�？梢怨�布學位論文的全部或部分內(nèi)容（保密學位論文在解密后遵守此規(guī)定）。

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　北京理工大學碩士學位論文 I

　摘要

　政府采購起源于歐美，在中國發(fā)展的時間還非常有限，中國的政府采購雖然在這些年中，發(fā)展非常迅猛。但在運作過程中發(fā)生的問題也是層出不窮，其中貪污腐敗問題尤為突出。我國的政府采購工作起步晚，且沒有什么現(xiàn)存的經(jīng)驗，又不能完全照搬國外模式。長期以來，受傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制的影響，各預算單位的采購行為一直是一種在總體計劃控制下的分散性個體行為，在社會主義市場經(jīng)濟體制下，這種傳統(tǒng)的政府采購行為方式與“兩個根本性轉(zhuǎn)變”改革環(huán)境存在嚴重的脫節(jié)。目前國內(nèi)外關于政府采購第三方參與的研究還比較薄弱，處于研究的初級階段，還需要更多的意見和建議來對第三方加入問題進行深入研究。

　在本文中，首先就我國政府采購的現(xiàn)狀進行了分析，重點探討了目前我國政府采購中存在的一些問題；然后闡述了引入第三方參與對政府采購的意義和作用，分別從引入第三方參與對政府采購的優(yōu)點與弊端兩個方面進行了論述；在第四章中，主要分析了引入第三方參與對政府采購的對策與建議；最后結(jié)合上海市政府采購的情況，進行了實例分析。

　 關鍵詞：政府采購；第三方；利弊

　北京理工大學碩士學位論文 II

　 Abstract Government procurement was originated in Europe and the United States, it is developed was very limited in China.During these years, government procurement developed very rapidly.But in the process of operation, there were many problems emerging in an endless stream,especially the problem of corruption.Government procurement work started late in our country, and the experience was poor.Affected by the traditional planned economy system,purchasing behavior of each budget has been a general plan of dispersion of individual behavior under the control the socialist market economy system for a long time, there is a serious disconnect mode of government procurement behavior between tradition and the "two fundamental change" reform environment. At present, the research on the third party participation in the government procurement is still relatively weak, it was in the initial stage of the study,and it is needed more opinions and suggestions . In this paper, the current situation of government procurement in China was analized firstly, some problems existing in the present government procurement in China were discussed; and then the introduction of third party participation in the government were discribed, both from the advantages and disadvantages of the government procurement irespectivel;and in the chapter four, the third party participation countermeasures and suggestions for government procurement were mainly analyzed; finally, procurement situation of Shanghai was carried as the example.

　Key words：Government；Procurement；The third party；Advantages and disadvantages

　北京理工大學碩士學位論文 III

　目錄

　第 1 章 引言 ...................................................................................................... 1 1.1 研究背景和意義 ...................................................................................................... 1 1.2 問題領域的歷史與現(xiàn)狀 .......................................................................................... 4 1.3 文獻綜述 .................................................................................................................. 6 1.4 研究內(nèi)容 .................................................................................................................. 7 1.5 研究框架 .................................................................................................................. 8 第 2 章 我國政府采購發(fā)展的現(xiàn)狀 .................................................................. 8 2.1 我國政府采購發(fā)展的歷程 ...................................................................................... 9 2.2 上海市政府采購的主要內(nèi)容 .................................................................................. 9 2.3 上海市政府采購中存在的問題 ............................................................................ 10 2.3.1 政府采購的過程不透明 ............................................................................... 10 2.3.2 政府采購的結(jié)果易遭質(zhì)疑 ........................................................................... 11 2.3.3 政府采購的成本較大 ................................................................................... 11 2.3.4 政府采購的監(jiān)督體系存在漏洞 ................................................................... 12 第 3 章 引入第三方參與對政府采購的意義和作用 .................................... 13 3.1 引入第三方參與對政府采購的優(yōu)點 .................................................................... 13 3.1.1 提高政府采購的透明度 ............................................................................... 13 3.1.2 提高政府采購結(jié)果的威信力 ....................................................................... 14 3.1.3 降低政府采購的成本 ................................................................................... 15 3.1.4 提高企業(yè)參與的積極性 ............................................................................... 15 3.2 第三方采購的主要流程和基本形式 ..................................................................... 16 3.2.1 界定服務需求 ............................................................................................... 16 3.2.2 制定建議書 ................................................................................................... 17 3.2.3 選擇第三方 ................................................................................................... 17 3.2.4 合同執(zhí)行和控制 ........................................................................................... 17 3.2.5 關系管理和績效評估 ................................................................................... 17 3.3 第三方采購與普通政府采購的區(qū)別 ..................................................................... 18 3.3.1 法律體系不一樣 ........................................................................................... 18 3.3.2 采購機構(gòu)設置不同 ....................................................................................... 18 3.3.3 采購包含的具體內(nèi)容不同 ........................................................................... 18 3.3.4 采購組織形式不同 ....................................................................................... 18 第 4 章 引入第三方參與對政府采購的對策與建議 .................................... 19 4.1 強化意識，更新觀念 ...................................................................................... 19 4.2 規(guī)范運作，提高效益 ...................................................................................... 19 4.2.1 規(guī)范運作 ................................................................................................. 19

　北京理工大學碩士學位論文 IV

　4.2.2 提高效益 ................................................................................................. 20 4.3 健全制度，強化管理 ...................................................................................... 20 4.3.1 建立審批制度，強化資金控制 ............................................................. 20 4.3.2 建立操作制度，強化規(guī)范運作 ............................................................. 20 4.3.3 建立核算制度，強化財務管理 ............................................................. 20 4.3.4 建立保證金制度，強化風險意識 ......................................................... 21 4.4 編制預算，推進改革 ...................................................................................... 21 4.5 深入研究，積累經(jīng)驗 ...................................................................................... 21 4.5.1 逐步完善政府采購管理辦法 ................................................................. 21 4.5.2 健全采購機構(gòu)內(nèi)部監(jiān)督機制 ................................................................. 21 4.5.3 公布招標結(jié)果接受社會監(jiān)督 ................................................................. 21 4.6 完善體系，硬化指標 ...................................................................................... 21 第 5 章 以上海市為例進行實證分析 ............................................................ 22 5.1 背景簡介 .......................................................................................................... 22 5.2 政府采購預算（計劃）

　.................................................................................. 23 5.3 采購程序 .......................................................................................................... 24 5.3.1 成立第三方 ............................................................................................. 24 5.3.2 成立專家小組 ......................................................................................... 24 5.3.3 成立第三方機構(gòu) ..................................................................................... 24 5.3.4 編制招標文件 ......................................................................................... 24 5.3.5 招標項目 ................................................................................................. 25 5.3.6 開標，評標 ............................................................................................. 25 5.3.7 定標、合同、履約和驗收 ..................................................................... 26 5.4 政府采購管理 .................................................................................................. 26 第 6 章 結(jié)論 .................................................................................................... 28 參考文獻 .......................................................................................................... 30 致 謝 ................................................................................................................ 32

　北京理工大學碩士學位論文 1

　第 第 1 章 引言 1 ．1 研究背景和意義

　隨著經(jīng)濟全球化的發(fā)展和信息化以及知識經(jīng)濟時代的到來，政府采購越來越得到了更多人的關注。世界各國為了本國的公共安全和健康、教育、國防以及公共基礎設施建設等各項工作的有效開展，都需要購買很多服務和貨物，這就涉及到政府的重要支出和采購問題，政府采購這個專用名稱就在此時應運而生，對于每個政府每個國家而言，政府采購是一個一直需要探討，但卻研究不清的課題。而其中第三方監(jiān)管就是各個國家都在仔細研究的問題。第三方是指兩個相互聯(lián)系的主體之外的某個客體，叫作第三方。第三方可以是和兩個主體有聯(lián)系，也可以是獨立于兩個主體之外。當然，需要注意的是，不是所有的“第三方”都能做到完全的公平公正，但起碼有可能甚至有很大可能做到公平公正；而假如壓根兒就沒有“第三方”，也就壓根兒甭談公平公正。

　其中，對于政府采購的定義，有兩種有代表性的觀點 [1-3] ：一是把政府采購等同于政府的購買性支出，認為“政府采購是各級國家機關和實行預算管理的政黨組織、社會團體、事業(yè)單位，使用財政性資金獲取貨物、工程或服務的行為。”二是把政府采購等同于實施政府采購制度之后的政府采購，認為“政府采購，也稱公共采購，是指各級政府及其所屬機構(gòu)為了開展日常政務活動或為公眾提供公共服務的需要，在財政的監(jiān)督下，以法定的方式、方法和程序，對貨物、工程或服務的購買。”而《政府采購法》的定義是，“政府采購，是指各級國家機關、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。” 比較上述三個不同的定義，可以看出：后兩種觀點都把政府采購定義為一種制度下的購買行為。所不同是，由于第三種定義是法律條文，因此，他對制度約束的對象做了嚴格的規(guī)定，僅限于集中采購目錄以內(nèi)和采購限額標準以上的政府行為，而第二種觀點則只強調(diào)了政府及所屬機構(gòu)在購買是須遵循的“法定的方式、方法和程序。” 政府采購作為一個敏感話題，很容易導致社會公信力的缺失，因此，引入第三方的參與，至關重要。雖然說政府在采購過程中愿意加入第三方監(jiān)管，但還是會出現(xiàn)一些弊端，整個采購流程有可能因為需要增加一個第三方監(jiān)管，整個采購流程的程序有

　北京理工大學碩士學位論文 2

　可能就要復雜不少，這樣對于采購的效率來說，有可能會降低不少，因為每個過程都需要監(jiān)管，都需要第三方進行核定，所以如何正確使用第三方監(jiān)管也是一個值得我們正視的問題需要我們來好好研究。

　一是要樹立執(zhí)法意識。集中采購機構(gòu)是一種講法制、講程序、的代表政府履行政府采購職能的執(zhí)法主體。必須毫不動搖地以《政府采購法》和相關法律法規(guī)為指針，在政府采購文件的制作、開標、評標和定標過程的組織，以及合同的履行、驗收等環(huán)節(jié)上建立健全一整套規(guī)范和操作性強的規(guī)程，以制度管理政府采購行為，使責任明確，職責到人，加強檢查督促。同時對一些較敏感的或重大的政府采購項目，要制定相應的政府采購質(zhì)疑投訴應急預案。當操作出現(xiàn)失誤時，能夠迅速地采取措施將影響降低到最小限度，維護集中采購機構(gòu)的良好信譽。二是要加強對業(yè)務人員的管理教育。采購項目負責人是實施政府采購的“導演”，一個稱職的項目負責人，不僅能夠為采購人和供應商提供優(yōu)質(zhì)服務，而且能夠把一些糾紛或認識誤區(qū)消化在細致的工作之中，化不利因素為有利因素。其服務水平的高低是決定政府采購服務質(zhì)量優(yōu)劣和采購項目成敗的關鍵。必須對所負責的采購項目事事處處小心謹慎，做到心中有數(shù)，樹立“政府采購無小事”的機感，時刻加強政府采購法律法規(guī)的學習，提高自身素質(zhì)。因責任感和危機感，集中采購機構(gòu)加強項目負責人的業(yè)務技能培訓，努力提高思想水平和業(yè)務素質(zhì)，打造一支思想過硬、業(yè)務精湛、作風優(yōu)良、素質(zhì)全面高端的政府采購隊伍尤為重要。三是加強與供應商的培訓。提高供應商參加政府采購的能力和水平是降低和減少無效或惡意投訴的一個有效途徑。一些供應商對政府采購還比較陌生，有的認為政府采購就是在市場上購物一樣，有的認為政府采購與工程招投標一樣，對于政府采購的一些法定的規(guī)則缺乏了解，對政府采購的法律法規(guī)意識淡薄，以僥幸的心理，盲目地參加政府采購活動，其結(jié)果肯定是事與愿違。因此，加強對供應商的培訓，加強政府采購的知識灌輸，這是化解供應商對集中采購機構(gòu)質(zhì)疑投訴的一項必要和長期的工作。

　當今社會是一個“第三方”羸弱、“第三方”嚴重缺乏的社會。很多事，之所以缺乏公信力，之所以讓公眾產(chǎn)生微辭或者不以為然，就是因為沒能建立起由“第三方”主導的協(xié)調(diào)評價機制。僅舉一例：前些年不少地方舉辦過萬名市民評議政府活動。按說，市民是評議主體，政府是被評議的客體，只有由“第三方”來組織評議并統(tǒng)計公布結(jié)果，

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　才有可能體現(xiàn)客觀、公正。然而事實上是，評議活動由被評議者組織，評議結(jié)果由被評議者統(tǒng)計和公布，這與“自說自話”似乎沒什么區(qū)別。

　既然貪污腐敗問題可以出現(xiàn)在政府機關內(nèi)部，當然也可以出現(xiàn)在第三方監(jiān)管機構(gòu)內(nèi)部，這個問題也是我們不能回避的問題，如果第三方出現(xiàn)貪污腐敗如何去處理，這樣增加第三方參與還能不能起到監(jiān)管作用，不但增加了政府采購所需的成本，而且還滋生出另外一個擾亂政府采購應有標準的機構(gòu)。

　《政府采購法》第六十二條明確規(guī)定：“集中采購機構(gòu)對其工作人員應當加強教育和培訓，對采購人員的專業(yè)水平和職業(yè)道德狀況等進行考核，經(jīng)考核不合格的，不得繼續(xù)任職。”政府采購不同于一般的采購業(yè)務，它涉及到經(jīng)濟、貿(mào)易、自然科學等多學科知識，要求管理、執(zhí)行和評標人員不僅要熟悉財政業(yè)務，還應掌握招投標、合同管理等多方面的知識和技能。

　主要從以下三個方面做起：（1）抓政府采購人員思想政治建設和廉政教育，鍛造一支依法行政、依法采購、廉潔奉公、無私奉獻、一心為公的采購隊伍。同時要抓隊伍的業(yè)務建設。要求采購人員不僅要熟悉相關的財政、產(chǎn)業(yè)、貿(mào)易政策及法律知識，還必須準確掌握招投標程序、商務談判以及商品、工程、服務等方面的知識和技巧。（2）加強對現(xiàn)有政府采購人員的專業(yè)培訓，可通過對一些比較成功的政府采購招標項目范例的剖析等方式，對政府采購人員進行經(jīng)常性的業(yè)務培訓。（3）加強專業(yè)人才的引進。向社會招聘一批政治素質(zhì)過硬，既懂經(jīng)濟又懂專業(yè)的復合型人才，充實到現(xiàn)有的政府采購隊伍中間，優(yōu)化政府采購人員的整體知識結(jié)構(gòu)，提高政府采購工作的范圍和工作效率。

　此外，第三方的監(jiān)管有可能是第三方參與政府采購實施的最大困難，是由地方政府來成立？還是由國家中央機關直接成立？如果由地方成立，擔心一些地方政府有可能在采購過程中給第三方施壓，為了達到其目的。這樣就失去了第三方監(jiān)管的意義，監(jiān)管難度大。如果有國家中央機關直接成立，又擔心對于地方政府采購整個流程的熟悉程度欠佳，會引起一些不必要的誤會，這些都直接增大了第三方監(jiān)管的難度。

　目前政府采購“三權(quán)”中的“兩權(quán)”基本上是在采購人手中，即驗收權(quán)與付款權(quán)，雖然付款權(quán)名義上在采購管理部門，但采購人可以利用驗收權(quán)、報帳制等利器予以實質(zhì)性地掌控。形式采購、黑幕采購、陰陽合同等現(xiàn)象時有發(fā)生，從維護政府采購正常秩

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　序來說，采購人權(quán)力過大，應采取實質(zhì)性措施把權(quán)力回歸給相關部門，由有關部門派員組成驗收機構(gòu)或者成立中介驗收部門，改革不合理的付款制度，讓付款權(quán)真正交回財政。

　權(quán)且將如今的商品社會看成是“利益社會”抑或曰“利益敏感的社會”，處在不同利益角度的人或者群體之間發(fā)生不和諧、產(chǎn)生矛盾本來是難以避免的事。無論從古人的“陰陽”論還是最基礎的哲學常識看，有“矛”就應該有“盾”，有了上述利益沖突，就該有廓清是非、分清利益、消弭沖突的社會機制�？磥�，我們這個社會既需要建立起科學、公正的秩序，完善利益博弈的游戲規(guī)則，也需要建立大量的“第三方”機構(gòu)或組織。它們存在的合理性基礎是與利益矛盾當事者完全斬斷了利益關聯(lián)，他們首先靠贏得公眾信任而生存，也靠專業(yè)手段和技能而生存，實際上是“市場化生存”。按說，政府本來就應該代表并主持公平正義，“明鏡高懸”之下的行政裁判不是更有效率嗎？問題在于，在政府尚掌握著太多的權(quán)力和資源、政府利益的觸角無處不在的特殊社會里，政府的客觀公正每每被打折扣，而主要不依托行政權(quán)威的“第三方”恰恰更具有公信力。

　1.2 問題領域的歷史與現(xiàn)狀 政府采購起源于歐美，在中國發(fā)展的時間還非常有限，中國的政府采購雖然在這些年中，發(fā)展非常迅猛。但在運作過程中發(fā)生的問題也是層出不窮，其中貪污腐敗問題尤為突出，從文中將闡述關于上海市發(fā)生的一些案例，從而引出目前國內(nèi)外關于政府采購第三方參與的研究還比較薄弱，處于研究的初級階段，還需要更多的意見和建議來對第三方加入問題進行深入研究。

　根據(jù)上文，顯然，第二種定義的范圍較寬。而第一種定義更寬，它把所有的政府購買性支出行為都看成是政府采購。雖然這三種定義所規(guī)定的政府采購的外延大小不同，但是它們都指出了政府采購的根本特點，即：政府采購主體特定性、采購客體的公共性。

　（1）政府采購主體特定性。采購主體特定性是指政府采購的主體是公共部門，通常是指各級國家機關和依靠財政資金運作的政黨組織、社會團體和事業(yè)單位。

�。�2）政府采購客體的公共性。采購客體的公共性有兩種不同的理解：一是采購客體是服務于公眾的公共物品，二是采購的資金來源是依據(jù)公共權(quán)力或信譽取得的資

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　金，即財政資金。理論上說，這二者沒有區(qū)別。一方面，公共物品只能通過財政性資金提供；另一方面，財政性資金也應該只提供公共物品。但實際上二者是有區(qū)別的，這是因為：一方面，公共物品只是一個理論上抽象，現(xiàn)實生活中，純粹的公共物品少之又少，公共部門通過財政資金提供的大多是混合物品。另一方面，并非所有的混合物品都由公共部門通過財政資金提供。因此，把采購的客體的公共性理解為采購資金來源的公共性更為確切。

　我國的政府采購工作起步晚，且沒有什么現(xiàn)存的經(jīng)驗，又不能完全照搬國外模式。長期以來，受傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制的影響，各預算單位的采購行為一直是一種在總體計劃控制下的分散性個體行為，即：由財政部門每年根據(jù)預算和各預算單位用款進度層層下?lián)芙?jīng)費，各支出單位根據(jù)需要自行購買。但在社會主義市場經(jīng)濟體制下，這種傳統(tǒng)的政府采購行為方式與“兩個根本性轉(zhuǎn)變”改革環(huán)境存在嚴重的脫節(jié)。一方面，社會主義市場經(jīng)濟蓬勃發(fā)展，買方市場逐步成長壯大，各購買實體的自主權(quán)明顯擴大，政府采購牽涉的范圍更加廣泛；另一方面，適應市場經(jīng)濟的政府支出管理制度并未建立，財政資金使用的監(jiān)督管理機制不力。實際運行中不可避免地造成一系列的問題的出現(xiàn)，具體表現(xiàn)在：

　我國政府采購主要局限于財政專項撥款的辦公設備購置、車輛購置及少數(shù)工程及房屋修繕和采購限額以上的一些易于操作且較為標準化的產(chǎn)品上，而對非標準化產(chǎn)品、采購限額以下的貨物工程及勞務等項目，仍未完全實行規(guī)范的政府采購，這使得政府采購節(jié)約財政資金的作用難以充分發(fā)揮。此外，藥品采購、政府工程采購還沒有大量的納入政府采購范圍。盡管把藥品、政府工程納入政府采購范圍將給現(xiàn)行的管理體制帶來一定的混亂，但是，只要政府采購部門做好對采購的具體環(huán)節(jié)的監(jiān)督工作，諸如偷工減料、“豆腐渣”工程的現(xiàn)象就不會出現(xiàn)。

　現(xiàn)階段，由于預算編制不夠精細，財政部門還很難把握采購單位具體的政府采購資金額度，只能是總預算、總控制，致使政府采購資金失去應有的約束力。同時，由于預算編制粗糙，給部門和單位有機可乘，加上許多單位預算觀念淡薄，主要精力放在向財政部門要錢，導致預算追加頻繁，重復采購和超標采購現(xiàn)象時有發(fā)生。另外，我國的財政經(jīng)費的供給方式仍停留在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟時代，財政部門重分配、輕管理的現(xiàn)象依然突出，資金一撥了之，監(jiān)督不力。財政部門依據(jù)年初預算下達指標，分月按期撥付資金，用款單位擁有充分的自主支配權(quán)，這就導致支出單位形成了一種“國

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　家的錢，不用白不用”的錯誤觀念，因此，支出單位對政府采購資金的使用缺乏成本效率意識，資金浪費嚴重，使用效率低 [4] 。同時，在資金的使用過程中往往因為個別人的主觀意識，資金使用不透明，不公開，隨意性強，滋生腐敗的現(xiàn)象時有發(fā)生。如像慕綏新、馬向東、李嘉廷等一批高官腐敗案件的披露,足以說明，由于監(jiān)督的真空,大批資金落入腐敗者的腰包,致使財政資金浪費嚴重。

　同時，政府采購程序不夠規(guī)范。

　首先，我國還沒有一個綜合的系統(tǒng)或機構(gòu)來傳播政府采購信息。在實際操作中,采購信息要么由媒體傳播,要么由采購發(fā)起人直接發(fā)送給有資格的國內(nèi)外供應商，這樣便導致政府采購存在許多潛在的隱患,如關系采購和地方性保護等,直接阻礙政府采購的健康發(fā)展。而相比較外國大多采用信息化技術，如新加坡政府在國際互聯(lián)網(wǎng)上專門設立了招標信息服務網(wǎng)站（簡稱GITIS），采購和供應雙方可以非常方便、迅速地獲取自己所許的采購項目、日程、報價及合同授予等信息 [5] 。新加坡政府還利用互聯(lián)網(wǎng)建立了一種雙向的、交互式的電子交易系統(tǒng)（MIPS）,從根本上解決了過去采購程序繁瑣、手工操作復雜、數(shù)據(jù)不夠準確、缺少透明度等問題。相比之下，我國明確顯現(xiàn)采購信息的發(fā)布渠道少，時效性差，貿(mào)易手段也相當落后。

　其次，一些地方政府搞地方保護主義，對外地的企業(yè)進行封鎖或搞行業(yè)壟斷，而導致在政府采購中達不到全面競爭的效果；另外，有的地方資格審查程序過于簡單，以致造成有的供應商或承包商中標后無法完成合同中的承諾而違約 [6] 。

　再次，有的地方在評標、定標過程中，不是有一批專業(yè)知識較強的專家組成政府采購評審團進行評標、定標，而是摻和了少數(shù)行政首長的意志，人為地影響了采購活動的公正性，出現(xiàn)了所謂的“人情標、虛假標” [7] 。

　1.3 文獻綜述 政府采購不同于一般的交易行為，而且隨著市場交易的規(guī)模不斷擴大和交易范圍的不斷拓展，傳統(tǒng)的交易行為越來越復雜化和專業(yè)化，因此需要采購人員掌握全面的知識。采購人員不僅要懂得財經(jīng)方面的知識，還應掌握招投標、合同管理等多方面的知識和技能。但目前我國政府采購工作人員大都來源于原來的財政部門，離專業(yè)要求仍有較大差距。隨著我國政府采購工作的不斷推進，我國政府采購需要一支龐大的專

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　業(yè)知識過硬的隊伍，否則必將影響我國政府采購的效率和運作質(zhì)量。采購的相關法律中規(guī)定，任何人均有權(quán)舉報、監(jiān)督政府采購活動的違規(guī)行為，這實質(zhì)上賦予了政府采購第三方監(jiān)督的權(quán)利，但是這些法規(guī)對第三方的保護救濟、激勵措施不夠。政府采購的相關法律規(guī)定，當采購過程中或者成交結(jié)果使供應商的合法權(quán)益受到損害時，供應商可以向采購人提出質(zhì)疑。這就給投訴質(zhì)疑機制設置了門檻[8,9]：一是縮小了投訴范圍，因為其僅規(guī)定供應商若對成交結(jié)果等不滿意可以投訴，可是現(xiàn)實中還存在很多暗箱操作現(xiàn)象，有時不僅發(fā)生在結(jié)果中，甚至在采購之前也有可能出現(xiàn)不平等。二是關于投訴主體必須是合法權(quán)益受到損害的供應商中的“合法權(quán)益”的定義模糊、不明確。應該在法規(guī)中明確供應商合法權(quán)益的范圍。這樣的質(zhì)疑投訴體制限制了第三方維護社會利益的機會，同時導致監(jiān)督成本由單個供應商承擔，而監(jiān)督成功后其他的供應商乃至整個社會都可以受益。

　張素琴(2009)指出，“在政府采購活動中，監(jiān)督管理機制在各相關主體間的有效設定和合理分析，是保證政府采購制度健康運行的重點 [22] ；雷戰(zhàn)波(2007)認為，“我國現(xiàn)有政府采購制度存在許多不完善的地方，主要有法律體系尚不健全、監(jiān)督約束機制和救濟途徑不完善” [23] 。雷羽提出，“要從完善政府采購的程序機制來加強監(jiān)管”，， 同時建議，“完善政府采購及其監(jiān)管機制應建立供應商準入制度，并要加強外部監(jiān)管，完善政府采購的內(nèi)部管理” [24] 。駱建文認為，“對政府采購的監(jiān)管，應該是對政府采購所有當事人的監(jiān)管，包括了主管機構(gòu)、政府采購模式、采購信息管理等” [25] 。李志慧(2007)強調(diào)，“要通過加強內(nèi)外部的監(jiān)督完善政府采購制度” [26] 。陳青(2008)認為，“完善政府采購監(jiān)管機制，應建立完善的政府采購監(jiān)督法律體系，規(guī)范政府采購從業(yè)人員的行為” [27] 。李海波、王京(2008)指出，對政府采購的監(jiān)督應該是對政府采購所有當事人的監(jiān)督，是對政府采購全過程的監(jiān)督 [28] 。按部門劃分，政府采購監(jiān)督的對象有：對集中采購機構(gòu)、采購人、供應商、政府采購中介代理機構(gòu)和其他與政府采購有關的部門及機構(gòu)的監(jiān)督。按過程劃分，政府采購的監(jiān)督對象有：對政府采購預算和政府采購計劃的監(jiān)督、對政府采購采購項目過程的監(jiān)督、對政府采購合同履行的監(jiān)督以及對政府采購項目實施效果的跟蹤與監(jiān)督等。

　1.4 研究內(nèi)容 政府采購在歐美作為政府經(jīng)濟支出的龍頭，不僅是整個國家經(jīng)濟發(fā)展的風向標，更是影響整個國家經(jīng)濟的命脈。在中國的發(fā)展也是日新月異。文中我會分析整個政府

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　采購的過程內(nèi)容還有其中的結(jié)構(gòu)，主要可以分為采購人，就是政府。還有政府采購機構(gòu)，就是政府設立的采購機構(gòu)，比如招標辦。其次就是招標代理機構(gòu)，取得招標資質(zhì)，可以從事招標中介活動。最后就是供應商，顧名思義就是買賣合同的供應商或者承包商。在這個政府采購過程中每個環(huán)節(jié)都非常重要，但是問題的發(fā)生也有可能出現(xiàn)在當中任何一個環(huán)節(jié)，從而引出第三方對于整個政府采購環(huán)節(jié)的監(jiān)管。同時，完善政府采購制度是一項龐大的系統(tǒng)工程,各部門必須努力協(xié)調(diào),從法制、管理體制等各方面入手,才能做好這項工作。加入世界貿(mào)易組織后，對我國政府采購工作來說，既是重大機遇，也帶來了嚴峻挑戰(zhàn)。如何抓住機遇，應對挑戰(zhàn)，需要在理論、政策、法規(guī)、管理、實踐等各個層面進行深入的研究和探討，需要做大量艱苦的工作。

　在本文中，在第一章中首先對政府采購的現(xiàn)狀進行概述；第二章概述我國政府采購發(fā)展的現(xiàn)狀，分別從我國政府采購發(fā)展的歷程、我國政府采購的主要特點和形式以及我國政府采購中存在的問題來概述，重點是分析我國政府采購中存在的問題；第三章從引入第三方的含義及意義、第三方參與對政府采購的優(yōu)點出發(fā)，探討引入第三方參與對政府采購的意義和作用；第四章中首先則結(jié)合上海市的實例進行實證分析然后就引入第三方參與對政府采購的問題提出相應的對策與建議。

　1.5 研究框架 在本文中，第一章首先介紹本課題的研究背景和現(xiàn)狀，回顧研究歷史并且綜述研究現(xiàn)狀，提出本文的研究內(nèi)容；在第二章中，重點分析我國政府采購的發(fā)展情況，分別從發(fā)展歷程，采購的主要內(nèi)容以及目前我國政府采購中存在的問題三個方面展開論述；在第三章中，則重點探討引入第三方參與對政府采購的意義和作用，在分析總結(jié)引入第三方參與對政府采購的優(yōu)點的同時，強調(diào)第三方采購與普通政府采購的區(qū)別；在第四章中，從實際出發(fā)，就引入第三方參與對政府采購的行為提出相應的對策和建議；在第五章中，則具體以上海市的第三方參與政府采購的行為作為實例進行分析和討論；最后一章是總結(jié)。

　 第 第2 章 我國政府采購發(fā)展的現(xiàn)狀

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　2.1 我國政府采購發(fā)展的歷程 政府采購在西方市場經(jīng)濟國家已有二百多年的歷史，但在我國起步較晚，尚屬于新生事物。隨著社會主義市場經(jīng)濟體系的逐步建立與完善，我國對政府采購的認識也越發(fā)的全面、清晰。1996年率先在上海市展開政府采購的嘗試，1998年擴大試點范圍，隨后陸續(xù)頒布了《政府采購管理暫行辦法》、《政府采購招標管理暫行辦法》等一系列相關辦法與規(guī)定，配合以切實可行的相關措施，使得政府采購工作于2000年在全國鋪開。并于2003年1月1日開始實行《政府采購法》，至此我國政府采購制度框架已初步形成。目前，隨著我國改革進程的加快，逐步健全政府采購制度，對于政府履行其經(jīng)濟職能，豐富其調(diào)控經(jīng)濟運行的手段，顯得極為重要。而政府采購政策的合理制定與有效執(zhí)行，就必須建立在深入研究政府采購與政府宏觀調(diào)控關系的基礎上。

　針對我國政府采購發(fā)展做一個全面的梳理，主要從2000年政府采購機制慢慢建成，財政部門把推行政府采購制度作為深化財政支出管理改革，建立適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求的公共財政體制的重要舉措來抓，無論是在政府采購的制度建設，還是在政府采購規(guī)模和范圍的拓展等方面，都比2000年前有較大的突破，并且取得了一定成效，描述到2012年前政府采購規(guī)模有了本質(zhì)上的飛躍，不管是從規(guī)模上，或者是從金額上。但因為政府采購的快速發(fā)展也帶來了不少的隱患，從而影響我國政府采購向著健康的方向快速前進。

　2.2 上海市 政府采購的主要內(nèi)容 政府作為國內(nèi)市場上最大的消費者，其對所購買商品和勞務的選擇，無疑會對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)具有舉足輕重的影響。當政府增加對某種商品的購買量時，往往導致該類產(chǎn)品生產(chǎn)規(guī)模的擴大和占GDP比重的提高。政府可以利用采購支出的這種結(jié)構(gòu)效應，選擇不同的產(chǎn)品和行業(yè)，體現(xiàn)一定時期的政策傾向，用采購支出對某些重點行業(yè)的發(fā)展進行直接的刺激和支持。政府根據(jù)合理的產(chǎn)業(yè)政策，對需要鼓勵和扶持的產(chǎn)業(yè)，采取擴大相對購買量等方式增加對該產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品的購買力度，而對于一些不符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，需要加以限制的產(chǎn)業(yè)，則采取不購買或少量購買的策略。具體到產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，可以通過對某產(chǎn)品的購買與否，調(diào)整購買量的大小及提前或推遲政府采購時間來達到鼓勵或限制該產(chǎn)品生產(chǎn)的目的。

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　統(tǒng)一的政府采購，有意的采購行為可以在鼓勵科技進步，促進技術升級上大有作為。國家依據(jù)符合本國國情的技術經(jīng)濟政策，對于那些需要給予一定扶持的、科技含量高的新興產(chǎn)業(yè)或技術項目，可以考慮在政府采購招標方案中給予適當?shù)膬A斜，這樣既可以形成政府財力的注入，又可以產(chǎn)生連鎖效應，引導資本市場向這些產(chǎn)品與技術流動，促進技術的發(fā)展，實現(xiàn)科學技術結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，提高宏觀經(jīng)濟效益。我國已不再滿足于高投入、低產(chǎn)出、毫無科學技術可言的生產(chǎn)方式，而是注重突出效率，將科學技術奉為第一生產(chǎn)力。對高科技產(chǎn)業(yè)，給予優(yōu)厚的生產(chǎn)經(jīng)營條件，以鼓勵科技進步和技術創(chuàng)新。例如2001年，我國政府采購中軟件采購額為40億元，在該年貨物類采購規(guī)模中約占9.68% [10] 。2003年北京市政府將采購5000臺網(wǎng)絡計算機(NC)，全國范圍內(nèi)政府采購的NC將有望達到14600`臺，這將大大推動網(wǎng)絡計算機產(chǎn)業(yè)鏈的健康發(fā)展 [11] 。

　目前，上海市政府采購的特點主要是政府采購資金來源的公共性；政府采購的強制性；政府采購的政策性；政府采購的經(jīng)濟性和非盈利性。其形式分為公開招標；邀請招標；單一來源采購；競爭性談判等類型。市場經(jīng)濟條件下實行上海市政府采購，可以從一定程度上彌補市場本身的缺陷，提供社會公共服務和公共產(chǎn)品。通過帶有政策性傾向的政府采購，可以對需要鼓勵發(fā)展的行業(yè)進行資助，對于需要進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的行業(yè)彌補市場失效的不足，對于區(qū)域性的經(jīng)濟發(fā)展不平衡，可以在財政支出上通過政府采購予以不同的傾向。比如通過法規(guī)和政策引導，鼓勵環(huán)保節(jié)能行業(yè)產(chǎn)品和高新技術行業(yè)產(chǎn)品的采購，扶持不發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，優(yōu)先采購中小企業(yè)的產(chǎn)品等等 [12] 。

　2.3 上海市 政府采購中存在的問題 2.3.1 政府采購的過程不透明 整個政府采購的過程雖然從形式的角度上來說是全部網(wǎng)上公式，全部采用透明操作，但在實際的整個招標流程中，還是有很多時間和地方是不透明的，比如在選定供應商環(huán)節(jié)，選擇供應商范圍，這個過程是完全由政府機關部門自行決定，這樣就會產(chǎn)生一個問題如果去核定這個范圍的合理性等等問題 [13] 。

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　采購信息不公開，暗箱操作嚴重，對執(zhí)行機構(gòu)存有欺騙行為。監(jiān)管部門把握著政府采購起始與收購階段具體事務，即采購計劃審核和合同款或報賬單的最后簽字蓋章與撥付權(quán)，其間將會出現(xiàn)可以預料的腐敗與尋租行為 [14] 。

　監(jiān)管部門根據(jù)領導意見，憑借人情關系網(wǎng)權(quán)重，置政府集中采購目錄于不顧，肆意讓“心儀”的采購人自行采購或變相自行采購（如由監(jiān)管部門參與所謂現(xiàn)場監(jiān)督的“議標”行為，不走政府采購程序），反正票據(jù)的報銷權(quán)掌握在自己手中，集中采購程序都可以跳開了，實際上集中采購機構(gòu)已失去了作用，成為了監(jiān)管者手中被任意玩弄與欺騙的對象。

　2.3.2 政府采購的結(jié)果易遭質(zhì)疑 對于政府采購結(jié)束后的結(jié)果，也非常容易招到質(zhì)疑。為什么那么容易招到質(zhì)疑呢？主要原因還是對于一些評標過程的形式或者方式存在疑問，供應商覺得有可能存在暗箱操作或者其他愿意，這也導則結(jié)果永遠存疑，不停質(zhì)疑，不停解疑，把大把時間浪費在這上面。

　目前，各有關部門的政府采購績效評價主要通過若干固定的財務、技術和工程管理指標進行全過程評價，評價側(cè)重于技術、工程和資金使用的合規(guī)性，對政府采購資金的使用效益評價不足。同時，各部門評價指標設置呈現(xiàn)出平面化和單一性的特點，缺乏一套建立在嚴密數(shù)據(jù)分析基礎上的科學、統(tǒng)一、完整的政府采購指標體系，不能從不同層面、不同行業(yè)、不同支出性質(zhì)等方面進行綜合、立體評價。由于缺乏科學、規(guī)范的方法和指標，影響了財政支出績效評價結(jié)果的公正合理性。技術性缺陷是我國政府采購績效評價工作發(fā)展緩慢的直接原因。

　2.3.3 政府采購的成本較大 近年來政府采購的成本越來越大，時不時爆出一則又一則重磅消息，某市政府采購一批電腦，單價三萬多。比如民政局政府采購一批辦公用品，一個U盤的價格就是三百多塊，這種現(xiàn)象的出現(xiàn)一則是存在著貪污腐敗，另一則就是政府辦事效率的低下，一副事不關己反正不是自己花錢，隨便花的態(tài)度，導則政府采購成本越來越大 [15] 。同時，對涉及采購中心具體事務性問題，采用雙重標準，令采購執(zhí)行機構(gòu)困惑，理性邏輯混亂。對于限額標準以上的項目甚至超過幾倍的項目，監(jiān)管部門初次就確定競爭性

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　談判或詢價采購方式，置政府頒布的年度集中采購目錄于不顧。違背采購法規(guī)定的采購時限，邀請招標只給3、4天招標定標完成期，故意或變相幫助采購人“愚弄”采購中心，不能及時按規(guī)定方式采購完畢的還抓小辮子，而對于一些明顯可以采用詢價采購的配置型號固定的項目又要搞所謂的邀請招標，采購理念混亂 [16] 。

　采購內(nèi)容審核階段也搞雙重標準，有時根據(jù)采購人行政權(quán)力權(quán)重大小以及與自己關系密切程度，對涉及采購具體內(nèi)容（如定品牌與不定品牌）設置雙重標準，因人因時因地而隨機變幻，叫人摸不著頭腦。報賬審核把關時，對采購中心出具的付款申請與合同內(nèi)容有時熟視無睹，如同廢紙，根本不尊重采購中心的勞作，大費周折地仔細查詢各方數(shù)據(jù)，讓報賬者實實在在地感受到威嚴二字的份量；有時根本不看任何證明材料，對采購中心根據(jù)工作實際而采用的比價定標形式不予認可，在供應商已供貨前提下，拒絕報賬；對某些供應商網(wǎng)開一面，約定好的工作機制會隨便更改，事先也不溝通，臨時突變，影響了采購當事人的合法權(quán)利 [17] 。

　2.3.4 政府采購的監(jiān)督體系存在漏洞 監(jiān)管部門采購資金審核不嚴，年度或季度、月度采購計劃不能準確執(zhí)行，讓許多沒有采購資金的項目進入采購法定程序，致使供應商合同款項被無限期拖延，供應商怨聲載道，采購人卻毫無表情 [18] 。雖然采購中心沒有直接責任，但項目是由其組織開標的，協(xié)調(diào)即使很困難卻也是份內(nèi)事，采購資金不足的矛盾焦點明顯地轉(zhuǎn)嫁到了采購中心。采購監(jiān)管部門不從源頭上遏制采購人的不規(guī)范行為，卻做起了老好人，贏取當事人好感，獲得行風評議選票，而把采購中心推上了風口浪尖。

　由于缺乏有效的制度約束，一些地方的政府采購操作缺乏規(guī)范。招標文件不經(jīng)政府采購監(jiān)管部門審核就擅自發(fā)出，中標結(jié)果不在媒體公布，采購合同不報監(jiān)管部門備案；該實行公開招標的政府采購項目，而擅用其他政府采購方式代替；不按規(guī)定聘請專家或聘請沒有專家資格的人員充當評委；評委組成人員的比例不符合規(guī)定；隨意突破政府采購預算；采購人與供應商擅自改變中標結(jié)果等等，讓人懷疑政府采購的公平、公正性 [19] 。

　監(jiān)管機構(gòu)越位操作，權(quán)力濫用，給采購中心工作制造壓力。有些監(jiān)管機構(gòu)卻以領導者自居，指揮著自己的“下屬”———采購中心的工作，涉足太深卻渾然不覺，如擁有定點采購招標時的定標權(quán)。

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　由于行政事業(yè)單位在設備配備上沒有統(tǒng)一、明確的配備標準，一些單位在政府采購活動中相互攀比，也在一定程度上給腐敗行為帶來可乘之機，直接影響政府采購所提倡的公開招標方式的采用和組織實施，使監(jiān)督管理部門在政府采購活動中缺乏有效的制度依據(jù)。

　綜上所述，從上面出現(xiàn)的種種問題，引出政府采購體系存在著諸多的漏洞，而這些問題并非一朝一夕可以解決，而想要解決或者想要能夠盡快彌補漏洞的話，第三方參與政府采購就被歐美以及中國政府擺上了議程，關于第三方如何參與，如何能夠監(jiān)管的聲音不絕于耳，但都由于作為一個還未能完全推廣，并且還沒有被政府采購這個項目所完全認同的監(jiān)管機制，其向前的道路是艱辛的，但結(jié)果一定是美好的。

　第 第 3 章 引入第三方參與對政府采購的意義和作用 3.1 引入第三方參與對政府采購的優(yōu)點 3.1.1 提高政府采購的透明度 引入第三方參與政府采購，可以提高政府采購的透明度，第三方可以從任何角度，任何方面對存在...

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