全球信息通信監(jiān)管改革趨勢(shì)白皮書

　全球信息通信監(jiān)管

　 改革趨勢(shì)報(bào)告

　（ 2020

　年 ）

　 全球信息通信監(jiān)管改革趨勢(shì) 白皮書

　前

　 言

　當(dāng)今世界，科技革命和產(chǎn)業(yè)變革日新月異，數(shù)字經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展， 深刻改變著人類生產(chǎn)生活方式，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、全球治理體系、人類文明進(jìn)程影響深遠(yuǎn)。各國(guó)都在加快布局?jǐn)?shù)字經(jīng)濟(jì)，搶占產(chǎn)業(yè)數(shù)字化、數(shù)字產(chǎn)業(yè)化發(fā)展先機(jī)。在全球新冠疫情沖擊下，傳統(tǒng)經(jīng)貿(mào)活動(dòng)受到嚴(yán)重影響，數(shù)字經(jīng)濟(jì)顯現(xiàn)出更強(qiáng)的抗沖擊力和發(fā)展韌性，“非接觸”模式為經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定運(yùn)行提供了有力支撐，未來(lái)還將承擔(dān)起進(jìn)一步培育新動(dòng)能、促進(jìn)新消費(fèi)、推動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等重要使命，危與機(jī)并存。

　面向支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型發(fā)展的新使命，國(guó)際電信聯(lián)盟提出數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)下的行業(yè)監(jiān)管轉(zhuǎn)型方向，強(qiáng)調(diào)構(gòu)建綜合性、協(xié)同化監(jiān)管模式來(lái)促進(jìn)信息通信技術(shù)支撐社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的可持續(xù)增長(zhǎng)。新冠肺炎疫情發(fā)生后，國(guó)際電信聯(lián)盟提出應(yīng)建立一個(gè)適應(yīng)性強(qiáng)且復(fù)原力強(qiáng)的協(xié)作監(jiān)管系統(tǒng)，同時(shí)科學(xué)使用數(shù)字化監(jiān)管手段，更好地重建和推動(dòng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型。順應(yīng)這些趨勢(shì)，全球各個(gè)國(guó)家和地區(qū)的信息通信監(jiān)管視野逐漸從促進(jìn)行業(yè)本身的健康發(fā)展，向推動(dòng)整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和應(yīng)對(duì)萬(wàn)物互聯(lián)背景下的各類新挑戰(zhàn)轉(zhuǎn)變，加快重塑行業(yè)監(jiān)管體系，積極推行監(jiān)管改革。

　本報(bào)告跟蹤觀察近年來(lái)國(guó)際組織和重要國(guó)家地區(qū)在信息通信監(jiān)管方面的革新歷程，總結(jié)了在監(jiān)管目標(biāo)、職能、方式、手段方面的最新態(tài)勢(shì)，梳理了近兩年來(lái)各重點(diǎn)領(lǐng)域的主要進(jìn)展，對(duì)下一步全球信息通信監(jiān)管改革趨勢(shì)進(jìn)行了展望。

　目

　 錄

　 一、全球信息通信監(jiān)管加快轉(zhuǎn)型以適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展

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　1 （一）監(jiān)管目標(biāo)全面升級(jí)，為提升各國(guó)數(shù)字競(jìng)爭(zhēng)力提供戰(zhàn)略支撐 .......... 1 （二）監(jiān)管職能不斷拓展，將新技術(shù)新業(yè)務(wù)新要素納入監(jiān)管范疇 .......... 3 （三）監(jiān)管方式更加靈活，為數(shù)字經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新營(yíng)造包容審慎的發(fā)展環(huán)境 ...... 6 （四）監(jiān)管機(jī)制邁向協(xié)同，多方共治成為應(yīng)對(duì)融合發(fā)展趨勢(shì)的共同選擇 ... 10 二、全球信息通信監(jiān)管重點(diǎn)領(lǐng)域改革進(jìn)展

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　13 （一）市場(chǎng)準(zhǔn)入管理：放松業(yè)務(wù)定義限制適應(yīng) ICT 跨界發(fā)展趨勢(shì)，云計(jì)算等新業(yè)務(wù)逐漸被納入準(zhǔn)入管理............................................. 14 （二）市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)管：靈活運(yùn)用競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)管手段促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施投資，數(shù)字平臺(tái)成為反壟斷新熱點(diǎn)................................................. 16 （三）新技術(shù)新業(yè)務(wù)監(jiān)管：創(chuàng)新監(jiān)管方式，著力平衡技術(shù)紅利釋放與未知風(fēng)險(xiǎn)防范............................................................... 18 （四）用戶權(quán)益保護(hù)：新技術(shù)濫用的新問(wèn)題備受關(guān)注，各國(guó)建立長(zhǎng)效機(jī)制積極應(yīng)對(duì)............................................................... 20 （五）寬帶網(wǎng)絡(luò)建設(shè)：寬帶網(wǎng)絡(luò)向雙千兆網(wǎng)絡(luò)演進(jìn)，加大普遍服務(wù)投入成為政策重點(diǎn)............................................................. 23 （六）頻譜資源管理：5G 頻譜分配進(jìn)程持續(xù)加速，專網(wǎng)頻譜分配取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展............................................................... 26 （七）互操作性管理：OTT 通信與數(shù)據(jù)互操作性議題進(jìn)入視野，著力推動(dòng)多層面的有效互通....................................................... 29 （八）網(wǎng)絡(luò)信息安全管理：網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)安全保障熱度持續(xù)，違法內(nèi)容管控不斷強(qiáng)化............................................................... 30 三、

　全球信息通信監(jiān)管改革趨勢(shì)展望

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　34 （一）實(shí)現(xiàn)全面的數(shù)字連接仍是信息通信監(jiān)管的首要目標(biāo) ............... 34 （二）加快 5G 等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)將是未來(lái)一段時(shí)期的戰(zhàn)略重點(diǎn) ....... 35 （三）更好適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)將是監(jiān)管方式創(chuàng)新的重要方向 ......... 36 （四）釋放數(shù)據(jù)價(jià)值和強(qiáng)化數(shù)據(jù)治理成為各國(guó)發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵著力點(diǎn) . 37 （五）強(qiáng)化數(shù)字平臺(tái)治理成為信息通信監(jiān)管的普遍趨勢(shì) ................. 37 （六）多方協(xié)同的治理機(jī)制在應(yīng)對(duì)融合性監(jiān)管挑戰(zhàn)中的作用將進(jìn)一步凸顯 . 38

　 一、全球信息通信監(jiān)管加快轉(zhuǎn)型以適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展

　數(shù)字經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展帶來(lái)的行業(yè)融合挑戰(zhàn)原有的監(jiān)管模式和框架， 最大化釋放數(shù)字經(jīng)濟(jì)潛力需要敏捷、創(chuàng)新、協(xié)作式的新型監(jiān)管模式。信息通信行業(yè)作為各行各業(yè)的關(guān)鍵支撐和連接紐帶，更是要求信息通信監(jiān)管與時(shí)俱進(jìn)、銳意改革、大膽創(chuàng)新，適應(yīng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型新形勢(shì)、新要求。根據(jù) ITU 的最新研究顯示，全球目前正在從面向信息通信業(yè)的特定行業(yè)監(jiān)管向面向數(shù)字化轉(zhuǎn)型的跨部門協(xié)同監(jiān)管轉(zhuǎn)變，監(jiān)管目標(biāo)、監(jiān)管職能、監(jiān)管方式、監(jiān)管體制等各個(gè)方面正在進(jìn)行深刻調(diào)整。

�。ㄒ唬┍O(jiān)管目標(biāo)全面升級(jí)，為提升各國(guó)數(shù)字競(jìng)爭(zhēng)力提供

　戰(zhàn)略支撐

　信息通信行業(yè)的監(jiān)管目標(biāo)是跟隨技術(shù)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不斷進(jìn)行調(diào)整的過(guò)程。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型浪潮的到來(lái)，國(guó)際組織、全球主要經(jīng)濟(jì)體紛紛將服務(wù)數(shù)字經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展作為信息通信監(jiān)管目標(biāo)。同時(shí)，在大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)和博弈日益加劇的背景下，信息通信行業(yè)作為科技競(jìng)爭(zhēng)的核心領(lǐng)域，監(jiān)管目標(biāo)被賦予了不同往日的新內(nèi)涵。

　全球信息通信行業(yè)普遍以全面服務(wù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的綜合監(jiān)管為目標(biāo)。當(dāng)前世界正進(jìn)入數(shù)字化全聯(lián)接的智能時(shí)代，萬(wàn)物感知、萬(wàn)物互聯(lián)， 萬(wàn)物智能成為主要特征。以 5G、大數(shù)據(jù)、人工智能等為代表的新一代信息通信技術(shù)開辟了生產(chǎn)生活的新空間，提供了全球發(fā)展的新動(dòng)力。適應(yīng)發(fā)展需要，ICT 行業(yè)監(jiān)管經(jīng)過(guò)幾代演進(jìn)升級(jí)，轉(zhuǎn)變?yōu)橐苑��?wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展為主導(dǎo)的綜合監(jiān)管目標(biāo)。國(guó)際電信聯(lián)盟認(rèn)為，全球信息 通信監(jiān)管經(jīng)歷了五代演進(jìn)歷程。其中，第一代監(jiān)管目標(biāo)是鼓勵(lì)改善國(guó)

　 有壟斷電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)的效率和服務(wù)，第二代監(jiān)管目標(biāo)是以實(shí)現(xiàn)部分私有化促進(jìn)有效競(jìng)爭(zhēng)，第三代監(jiān)管目標(biāo)是保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施投資、服務(wù)質(zhì)量和消費(fèi)者權(quán)益。第四代監(jiān)管目標(biāo)，也即各國(guó)當(dāng)前普遍的監(jiān)管目標(biāo)是激勵(lì)跨界融合競(jìng)爭(zhēng)、促進(jìn)業(yè)務(wù)創(chuàng)新、保障網(wǎng)絡(luò)信息安全、提升消費(fèi)者福利，在數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)環(huán)境下進(jìn)行融合型監(jiān)管。此外，部分國(guó)家已率先進(jìn)入第五代監(jiān)管，愈加重視以跨部門協(xié)同監(jiān)管促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，提升國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力和領(lǐng)導(dǎo)力。2020 年國(guó)際電信聯(lián)盟以“連通目標(biāo) 2030：

　利用 ICT 促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)”作為世界電信和信息社會(huì)日主題，指出利用 ICT 改善人們生活、促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已成為全球愿景。國(guó)際電信聯(lián)盟第 20 屆全球監(jiān)管機(jī)構(gòu)專題研討會(huì)提出，應(yīng)建立具有適應(yīng)性且恢復(fù)能力強(qiáng)的協(xié)作監(jiān)管系統(tǒng)，更好地重建和推動(dòng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型， 應(yīng)對(duì)新冠疫情挑戰(zhàn)。

　全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)逐步升級(jí)，各國(guó)將加快下一代信息通信基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為其監(jiān)管目標(biāo)的重中之重。各國(guó)將 5G 等信息通信技術(shù)作為引領(lǐng)下一次工業(yè)革命的引擎，把建設(shè)信息通信基礎(chǔ)設(shè)施視為掌握全球領(lǐng)導(dǎo)力的關(guān)鍵。美國(guó)聯(lián)邦通信委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“FCC”）近十余年來(lái)始終將寬帶發(fā)展作為重要戰(zhàn)略規(guī)劃目標(biāo)，《2018-2022 戰(zhàn)略》中專門制定發(fā)布 5G 加速發(fā)展計(jì)劃，強(qiáng)調(diào)釋放頻譜、促進(jìn)投資，促進(jìn) 5G 網(wǎng)絡(luò)發(fā)展；同時(shí)美國(guó)正加快部署 6G 技術(shù)，并計(jì)劃布局 6G 衛(wèi)星網(wǎng)絡(luò)。歐洲電子通信管理機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱“BEREC”）《5G 雷達(dá)指南》 1 將5G 列為戰(zhàn)略優(yōu)先事項(xiàng)，致力于在統(tǒng)一監(jiān)管框架下，釋放 5G 在創(chuàng)新、

　1 Guide to the BEREC 5G Radar，BEREC 2020 年 6 月發(fā)布。

　生產(chǎn)和促進(jìn)增長(zhǎng)方面的潛力；BEREC《2021-2025 戰(zhàn)略》將促進(jìn)高容量網(wǎng)絡(luò)連接、提高競(jìng)爭(zhēng)和有效投資、推動(dòng)歐洲內(nèi)部市場(chǎng)發(fā)展、提升歐盟公民利益列入監(jiān)管目標(biāo)。此外，為進(jìn)一步適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)， 歐盟在 2020 年初密集推出《建設(shè)歐洲的數(shù)字未來(lái)》《歐洲數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》 《人工智能白皮書》等數(shù)字經(jīng)濟(jì)相關(guān)政策文件，提出加快建設(shè)云服務(wù)中心、數(shù)據(jù)空間等新型信息通信基礎(chǔ)設(shè)施，打造數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代具有競(jìng)爭(zhēng)力的經(jīng)濟(jì)體。英國(guó)通信管理局（以下簡(jiǎn)稱“Ofcom”）《2020-2021 年度計(jì)劃》提出將建設(shè)世界級(jí)的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施作為首要優(yōu)先事項(xiàng)。韓國(guó)科學(xué)技術(shù)信息通信部（以下簡(jiǎn)稱“MSIT”）在《2020 年度計(jì)劃》中提出，創(chuàng)造以數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)、人工智能為基礎(chǔ)的倡導(dǎo)創(chuàng)新的一流國(guó)家。

�。ǘ�）監(jiān)管職能不斷拓展，將新技術(shù)新業(yè)務(wù)新要素納入

　監(jiān)管范疇

　隨著信息通信產(chǎn)業(yè)對(duì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的作用不斷凸顯，為適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展新要求、新挑戰(zhàn)，信息通信監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能在以通信網(wǎng)絡(luò)為核心的傳統(tǒng)職能 2 基礎(chǔ)上，不斷向應(yīng)用、數(shù)據(jù)、內(nèi)容以及物聯(lián)網(wǎng)、AI 等新領(lǐng)域拓展。一方面，伴隨數(shù)據(jù)要素和新技術(shù)新業(yè)務(wù)發(fā)展，信息通信監(jiān)管職能做出相應(yīng)擴(kuò)張或調(diào)整；另一方面，監(jiān)管職能重點(diǎn)逐漸從經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管轉(zhuǎn)向社會(huì)性監(jiān)管，即從市場(chǎng)準(zhǔn)入、價(jià)格管制、互聯(lián)互通為主， 轉(zhuǎn)向以網(wǎng)絡(luò)安全、內(nèi)容管理、個(gè)人隱私為主，構(gòu)筑安全、可信、可靠的數(shù)字經(jīng)濟(jì)生態(tài)環(huán)境。

　物聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)新業(yè)務(wù)發(fā)展促進(jìn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能延伸拓展。服務(wù)物

　2 普遍服務(wù)、價(jià)格管制、互聯(lián)互通、碼號(hào)分配、頻譜分配、服務(wù)質(zhì)量、設(shè)備認(rèn)證等。

　 聯(lián)網(wǎng)（IoT）等新一代信息通信技術(shù)的發(fā)展，各國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)一方面開展制定戰(zhàn)略、推動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)、加大投入等工作，另一方面，調(diào)整原有的市場(chǎng)準(zhǔn)入、資源管理、設(shè)備入網(wǎng)、網(wǎng)絡(luò)安全等管理職能和增設(shè)新職能以適應(yīng)新技術(shù)新業(yè)務(wù)衍生出的新特征和新要求，并加強(qiáng)與其他機(jī)構(gòu)及主體的協(xié)同監(jiān)管。例如，在市場(chǎng)準(zhǔn)入方面，歐盟《2018 年電子通信法指令》首次明確將機(jī)器對(duì)機(jī)器(M2M)通信視為電子通信網(wǎng)絡(luò)和服務(wù)的一種，納入其一般授權(quán)體系管理。在碼號(hào)資源方面，日本總務(wù)�。ㄒ韵潞�(jiǎn)稱“MIC”）2019 年 5 月宣布計(jì)劃為 IoT 設(shè)備創(chuàng)建約 100 億個(gè)14 位數(shù)字的電話號(hào)碼，而日本的傳統(tǒng)電話號(hào)碼是 11 位數(shù)字。歐盟 《2018 年電子通信法指令》建議各成員國(guó)通信監(jiān)管機(jī)構(gòu)在技術(shù)可行的情形下，通過(guò)空中提供（over-the-air provisioning）的方式，在無(wú)需物理訪問(wèn)相關(guān)設(shè)備的情形下，實(shí)現(xiàn)對(duì)通信設(shè)備標(biāo)識(shí)符的重新編程和通信服務(wù)提供商轉(zhuǎn)換，促進(jìn)物聯(lián)網(wǎng)等新興技術(shù)的發(fā)展。在設(shè)備入網(wǎng)方面， 日本MIC 計(jì)劃從 2020 年 4 月開始，通過(guò)型號(hào)核準(zhǔn)方式確保上市的 IoT 終端設(shè)備符合可遠(yuǎn)程接入控制、允許用戶修改默認(rèn)身份和密碼設(shè)置、可對(duì)固件進(jìn)行升級(jí)三項(xiàng)條件。英國(guó)政府在 2020 年 1 月宣布將通過(guò)立法強(qiáng)制 IoT 設(shè)備滿足部分強(qiáng)制性要求，例如 IoT 設(shè)備密碼必須唯一且不能重置為出廠通用設(shè)置。在設(shè)備安全方面，日本 MIC 突破《非授權(quán)計(jì)算機(jī)訪問(wèn)禁止法》限制，從 2019 年 2 月開始與國(guó)家信息通信技術(shù)研究院、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)共同合作，主動(dòng)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)上的 IoT 設(shè)備進(jìn)行掃描，以識(shí)別出未恰當(dāng)設(shè)置密碼的 IoT 設(shè)備，并通知相關(guān)用戶完善密碼設(shè)置。

　 促進(jìn)數(shù)據(jù)資源開放、共享和利用等成為 ICT 監(jiān)管機(jī)構(gòu)新職能。過(guò)去，ICT 監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)數(shù)據(jù)的關(guān)注主要集中在個(gè)人信息保護(hù)上。隨著數(shù)據(jù)成為一種關(guān)鍵生產(chǎn)要素，釋放數(shù)據(jù)資源潛力成為新的監(jiān)管職能，部分國(guó)家 ICT 監(jiān)管機(jī)構(gòu)開始推動(dòng)數(shù)據(jù)的開放、共享和利用，并力圖在釋放數(shù)據(jù)潛力和保護(hù)個(gè)人隱私之間做出平衡。2018 年，日本總務(wù)省與經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省（METI）合作推出“信息庫(kù)”（information banks）認(rèn)證機(jī)制，確保個(gè)人信息以可信的方式被開發(fā)利用，平衡個(gè)人隱私保護(hù)和數(shù)據(jù)利用之間的沖突。目前，日本信息技術(shù)協(xié)會(huì)被授權(quán)開展信息庫(kù)認(rèn)證工作，通過(guò)認(rèn)證的信息庫(kù)行使信息委托功能，替代個(gè)人管理并提供數(shù)據(jù)給第三方利用。其中，認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)、信息委托示范協(xié)議主要事項(xiàng)、信息委托認(rèn)證方案由總務(wù)省和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省通過(guò)制定指南來(lái)具體規(guī)范。新加坡信息通信媒體發(fā)展局（以下簡(jiǎn)稱“IMDA”）同時(shí)兼具個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)（通過(guò)下設(shè)的個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)委員會(huì)（PDPC））和數(shù)據(jù)創(chuàng)新職能，其在 2019 年 6 月推出“可信數(shù)據(jù)共享框架”，支持企業(yè)探索安全且經(jīng)濟(jì)可持續(xù)的數(shù)據(jù)共享機(jī)制，促進(jìn)組織間的可信數(shù)據(jù)共享。同時(shí)還推出數(shù)據(jù)監(jiān)管沙箱，使企業(yè)通過(guò)與 IMDA 和 PDPC 協(xié)商，可在一個(gè)安全環(huán)境中探索數(shù)據(jù)的創(chuàng)新使用，降低企業(yè)合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)和用戶風(fēng)險(xiǎn)。英國(guó) Ofcom 一方面將通信行業(yè)相關(guān)數(shù)據(jù)開放給公眾使用，另一方面正在英國(guó)政府授權(quán)下制定“開放通信計(jì)劃”，擬使消費(fèi)者能夠簡(jiǎn)單、安全地與第三方共享其在通信服務(wù)中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)。歐洲 BEREC 目前也正在研究探索以數(shù)據(jù)為中心的監(jiān)管方法和數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的監(jiān)管原則，以實(shí)現(xiàn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的監(jiān)管目標(biāo)和消費(fèi)者賦能。

　 確保 5G 等信息通信設(shè)施供應(yīng)鏈安全的新要求賦予監(jiān)管機(jī)構(gòu)更多權(quán)力。根據(jù) ITU 的統(tǒng)計(jì)，截至 2018 年，在 173 個(gè)國(guó)家中，有 55%的國(guó)家其 ICT 監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)有網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管責(zé)任，比 2009 年提升了近10%。隨著信息通信基礎(chǔ)設(shè)施在數(shù)字化轉(zhuǎn)型中的支撐作用日益增強(qiáng)以及大國(guó)間博弈的不斷升級(jí)，各國(guó)近年來(lái)增強(qiáng)了對(duì) 5G 等信息通信基礎(chǔ)設(shè)施的供應(yīng)鏈安全管制，信息通信監(jiān)管機(jī)構(gòu)也相應(yīng)在 5G 網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商和設(shè)備供應(yīng)商管理中被賦予更多監(jiān)管和執(zhí)法權(quán)力。歐盟在 2020 年 1 月發(fā)布的《5G 網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險(xiǎn)緩解措施工具箱》中建議，強(qiáng)化各國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)作用，提升監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管權(quán)力，包括可對(duì)運(yùn)營(yíng)商施加增強(qiáng)型義務(wù)（例如關(guān)于信令、管理平面的安全義務(wù)），同時(shí)有權(quán)事前限制、禁止 5G 網(wǎng)絡(luò)設(shè)備的供應(yīng)、部署和運(yùn)營(yíng)。英國(guó)政府在 2019 年 7 月對(duì)電信供應(yīng)鏈安全進(jìn)行了評(píng)估，并決定建立一個(gè)新的、更強(qiáng)大的 5G 和全光纖網(wǎng)絡(luò)安全框架，打造可持續(xù)且多樣化的電信供應(yīng)鏈。為此，將授權(quán) Ofcom 與相關(guān)政府部門一起制定一套新的電信安全要求，提升安全標(biāo)準(zhǔn),并監(jiān)督電信運(yùn)營(yíng)商的執(zhí)行。同時(shí)還計(jì)劃通過(guò)立法賦予 Ofcom 更多權(quán)力開展相關(guān)執(zhí)法工作。美國(guó) 2020 年 3 月發(fā)布《2019 年安全可信通信網(wǎng)絡(luò)法》，授權(quán) FCC 定期編制、發(fā)布構(gòu)成國(guó)家安全威脅的通信設(shè)備和服務(wù)清單，禁止獲得普遍服務(wù)基金支持的運(yùn)營(yíng)商購(gòu)買或維護(hù)該清單上的設(shè)備和服務(wù)，并授權(quán) FCC 建立補(bǔ)償計(jì)劃來(lái)彌補(bǔ)運(yùn)營(yíng)商更換設(shè)備和服務(wù)的損失。目前中興、華為兩家中國(guó)企業(yè)已經(jīng)被列入清單。

�。ㄈ�）監(jiān)管方式更加靈活，為數(shù)字經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新營(yíng)造包容審

　慎的發(fā)展環(huán)境

　數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)不斷擴(kuò)張，信息通信監(jiān)管機(jī)構(gòu)面臨著前所未有的沖突和挑戰(zhàn)。他們需要在監(jiān)管的是與否、收與放之間不斷權(quán)衡，在促進(jìn)創(chuàng)新和保護(hù)市場(chǎng)投資者的長(zhǎng)期投資動(dòng)力之間反復(fù)考量，還面臨著前所未有的消費(fèi)者隱私保護(hù)、安全保護(hù)方面的壓力。為此，需要采取更具平衡性、靈活性、包容性和審慎性的監(jiān)管方式進(jìn)行應(yīng)對(duì)。

　從基于具體規(guī)則的監(jiān)管方式向基于原則和結(jié)果的監(jiān)管方式轉(zhuǎn)變。新一代信息通信技術(shù)與社會(huì)應(yīng)用融合所帶來(lái)的創(chuàng)新多樣性和不可預(yù)測(cè)性，需要更具彈性、適應(yīng)性和可操作性的監(jiān)管方式，避免僵化、靜態(tài)的監(jiān)管。傳統(tǒng)的基于規(guī)則的監(jiān)管被認(rèn)為過(guò)于僵化，難以留出足夠的發(fā)展空間。因此，近年來(lái) ITU 和部分發(fā)達(dá)國(guó)家提出了在數(shù)字化轉(zhuǎn)型過(guò)程中使用基于原則的監(jiān)管方式 3 ，以適應(yīng)快速變化的技術(shù)和市場(chǎng)環(huán)境。基于原則的監(jiān)管聚焦于預(yù)期結(jié)果，而不事先做出過(guò)多詳細(xì)的限制性規(guī)定（例如必須遵循特定程序），將細(xì)節(jié)留給可以更加靈活調(diào)整的指南、行為規(guī)范、認(rèn)證規(guī)則去規(guī)定。例如，歐盟《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》中規(guī)定了數(shù)據(jù)最小化、目的限制、存儲(chǔ)限制等七項(xiàng)個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)原則，而企業(yè)具體如何有效遵守還需要依賴后續(xù)出臺(tái)的指南、官方解釋以及與監(jiān)管機(jī)構(gòu)的溝通等。ITU 認(rèn)為，基于原則的監(jiān)管更適合在復(fù)雜的數(shù)字經(jīng)濟(jì)環(huán)境中找到平衡、有效的解決方案，即使制定詳細(xì)規(guī)則的監(jiān)管方式不會(huì)完全消失，未來(lái)的監(jiān)管也將逐漸轉(zhuǎn)向基于原則的監(jiān)管�；�于此， ITU 提出了前瞻性、整體性、可持續(xù)發(fā)展、基于證據(jù)、市場(chǎng)導(dǎo)向、激 3 基于原則的監(jiān)管（principle-based-regulation）基于原則的監(jiān)管起源于次貸危機(jī)爆發(fā)后的金融監(jiān)管，主要是指以高層次的原則作為手段來(lái)實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)，而較少依賴于事先制定的詳細(xì)規(guī)則（即基于規(guī)則的監(jiān)管，

　 勵(lì)性、促進(jìn)創(chuàng)新、包容性以及技術(shù)中立等九條高層原則供各國(guó)制定數(shù)字化轉(zhuǎn)型政策時(shí)參考。英國(guó)上議院在 2019 年發(fā)布的《數(shù)字世界的監(jiān)管》報(bào)告中同樣指出，對(duì)數(shù)字服務(wù)應(yīng)采取基于原則的監(jiān)管方式，提出了平等、問(wèn)責(zé)、透明、開放、道德、隱私權(quán)等十項(xiàng)數(shù)字領(lǐng)域的監(jiān)管原則�！稓W洲數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》也提出對(duì)構(gòu)建跨部門的數(shù)據(jù)治理框架要避免過(guò)于詳細(xì)、嚴(yán)格的事前監(jiān)管，應(yīng)采用有利于試驗(yàn)、迭代和差異化的敏捷治理方法，并基于這一原則進(jìn)行立法�；�于原則的監(jiān)管對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管智慧、協(xié)調(diào)多利益相關(guān)方的能力都提出了更高的要求。

　強(qiáng)調(diào)基于證據(jù)的科學(xué)審慎監(jiān)管，避免基于預(yù)設(shè)風(fēng)險(xiǎn)的事先監(jiān)管。ITU 以及美國(guó)、英國(guó)、澳大利亞等主要國(guó)家，目前都強(qiáng)調(diào)采取基于證據(jù)的監(jiān)管方式，增強(qiáng)監(jiān)管決策的針對(duì)性和有效性，以防因主觀預(yù)測(cè)失準(zhǔn)而對(duì)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)的發(fā)展做出錯(cuò)誤的事先干預(yù)�；�于證據(jù)的監(jiān)管包含如下幾個(gè)特征：一是監(jiān)管決策要依賴于持續(xù)收集的數(shù)據(jù)和事實(shí)，以及數(shù)據(jù)分析和經(jīng)濟(jì)分析結(jié)果，例如英國(guó) Ofcom 指出，“基于證據(jù)的監(jiān)管者”其決策制定依賴于各類定期或臨時(shí)性的市場(chǎng)研究。二是要通過(guò)公開聽證會(huì)、公開征詢意見、專業(yè)研討會(huì)議等方式廣泛收集和聽取利益相關(guān)方意見。三是應(yīng)采取與風(fēng)險(xiǎn)相稱的針對(duì)性措施來(lái)解決市場(chǎng)中的實(shí)際問(wèn)題，而不是采取寬泛的事前管制措施來(lái)防范新技術(shù)、新業(yè)務(wù)可能帶來(lái)的損害風(fēng)險(xiǎn)。例如韓國(guó)在 2018 年出臺(tái)的《工業(yè)融合法》、《信息通信技術(shù)融合促進(jìn)特別法》中，對(duì)融合類新產(chǎn)品和新服務(wù)確立了“先發(fā)展后管制”的原則，明確只有在其使用過(guò)程中對(duì)人類生命和安全產(chǎn)生了實(shí)際威脅，政府才能采取限制措施。歐洲 BEREC

　 從 2020 年開始啟動(dòng)數(shù)字平臺(tái)對(duì)消費(fèi)者的影響研究，預(yù)期在 2021 年完成最終報(bào)告，其目的是在基于證據(jù)的基礎(chǔ)上理解超大型數(shù)字平臺(tái)的相關(guān)影響并采取下一步行動(dòng)。四是積極利用數(shù)字技術(shù)和數(shù)據(jù)資源來(lái)輔助決策。例如，澳大利亞ACMA 正在積極推動(dòng)基于證據(jù)的數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型監(jiān)管，通過(guò)采用數(shù)據(jù)科學(xué)、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、AI 和預(yù)測(cè)分析技術(shù)， 使其能在強(qiáng)大的證據(jù)基礎(chǔ)上快速識(shí)別和應(yīng)對(duì)威脅，實(shí)現(xiàn)精細(xì)化監(jiān)管。

　推出監(jiān)管沙箱建立容錯(cuò)機(jī)制包容數(shù)字化融合創(chuàng)新業(yè)務(wù)發(fā)展。“監(jiān)管沙箱”是一種容許新模式新業(yè)態(tài)突破現(xiàn)有法律法規(guī)，進(jìn)行試驗(yàn)性發(fā)展的新型監(jiān)管制度。“監(jiān)管沙箱”最早由英國(guó)率先在金融科技領(lǐng)域應(yīng)用實(shí)施，目前應(yīng)用范圍已經(jīng)從金融科技向更廣泛的 ICT 融合監(jiān)管領(lǐng)域應(yīng)用延伸，應(yīng)用地區(qū)也擴(kuò)展到美國(guó)、澳大利亞、新加坡、日本、韓國(guó)、中國(guó)等全球 30 多個(gè)國(guó)家。韓國(guó)于 2018 年修訂《信息通信融合法》《行政監(jiān)管基本法》等相關(guān)法律，率先在 ICT 融合領(lǐng)域系統(tǒng)性實(shí)施監(jiān)管沙箱制度，明確凡是不妨礙國(guó)民生命安全的新技術(shù)新業(yè)務(wù)，均可在接受相關(guān)監(jiān)管部門監(jiān)管、履行相關(guān)責(zé)任義務(wù)的前提下，突破現(xiàn)有法律規(guī)定試驗(yàn)性開展，目前已初步取得成效。自 MSIT 從 2019 年推出 ICT 監(jiān)管沙箱以來(lái)，共批準(zhǔn)了 40 項(xiàng)申請(qǐng)，有 16 種新技術(shù)新業(yè)務(wù)投放市場(chǎng)， 涉及共享經(jīng)濟(jì)、行政管理、在線醫(yī)療、虛擬現(xiàn)實(shí)等多個(gè)領(lǐng)域。日本政府推出監(jiān)管沙箱制度，幫助國(guó)內(nèi)外企業(yè)在有限時(shí)間段和范圍內(nèi)開展新技術(shù)新模式的示范項(xiàng)目，打破由上至下的傳統(tǒng)監(jiān)管框架及行業(yè)分類對(duì)創(chuàng)新的束縛。日本的監(jiān)管沙箱對(duì)技術(shù)類型和行業(yè)沒有限制，尤其是鼓勵(lì)物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、大數(shù)據(jù)和區(qū)塊鏈的發(fā)展，截至 2020 年 2 月，

　 共有 129 家企業(yè)的相關(guān)項(xiàng)目在監(jiān)管沙箱中運(yùn)營(yíng)。典型案例包括使用診斷工具在線診斷流感；建立交易平臺(tái)實(shí)現(xiàn)加密貨幣交易所之間的比特幣實(shí)時(shí)買賣和結(jié)算；對(duì)集成了高速電力線通信設(shè)備的家用電器進(jìn)行實(shí)用性測(cè)試等。

�。ㄋ模┍O(jiān)管機(jī)制邁向協(xié)同，多方共治成為應(yīng)對(duì)融合發(fā)展

　趨勢(shì)的共同選擇

　數(shù)字經(jīng)濟(jì)在加快發(fā)展、深化產(chǎn)業(yè)融合創(chuàng)新的同時(shí)，也給信息通信業(yè)監(jiān)管帶來(lái)了職責(zé)交叉、監(jiān)管對(duì)象激增等新的挑戰(zhàn)。要想最大化釋放數(shù)字經(jīng)濟(jì)潛力，就需要建立權(quán)責(zé)更明確、合作更密切的監(jiān)管機(jī)制，因此跨部門間的協(xié)作型監(jiān)管成為數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代下各國(guó)監(jiān)管部門的必然選擇。各國(guó)的主要做法包括以下四種模式：

　在國(guó)家層面建立高規(guī)格領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)數(shù)字經(jīng)濟(jì)監(jiān)管頂層設(shè)計(jì)， 統(tǒng)籌和強(qiáng)化跨部門協(xié)作。例如，韓國(guó)在 2018 年成立信息和通信技術(shù)戰(zhàn)略委員會(huì)，由總理?yè)?dān)任委員會(huì)組長(zhǎng)，科學(xué)技術(shù)信息通信部長(zhǎng)擔(dān)任執(zhí)行秘書，負(fù)責(zé)制定促進(jìn)信息通信技術(shù)融合創(chuàng)新發(fā)展的相關(guān)法律法規(guī)， 以及對(duì)各部門之間尚未明確的監(jiān)管職責(zé)進(jìn)行協(xié)調(diào)。日本成立創(chuàng)新業(yè)務(wù)活動(dòng)評(píng)估委員會(huì)，其成員由日本首相直接任命，該委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)申請(qǐng)進(jìn)入監(jiān)管沙箱的企業(yè)進(jìn)行評(píng)估，并協(xié)調(diào)相關(guān)部門承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)。英國(guó)上議院 2019 年提出，建議成立一個(gè)新的機(jī)構(gòu)“數(shù)字化局”，負(fù)責(zé)制定數(shù)字經(jīng)濟(jì)監(jiān)管框架，統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)各部門監(jiān)管職責(zé)。

　在存在職責(zé)交叉的領(lǐng)域，通過(guò)簽署部門間備忘錄等方式劃分監(jiān)管

　職責(zé)，加強(qiáng)跨部門協(xié)作，防止監(jiān)管缺位、越位。根據(jù) ITU2018 年的報(bào)

　 告顯示，信息通信監(jiān)管機(jī)構(gòu)與其他行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的部門間協(xié)作包括正式（如簽署備忘錄）、半正式（如一次性的聯(lián)合計(jì)劃或臨時(shí)委員會(huì)）

　和非正式（如無(wú)制度性合作框架）三種。在競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)管、用戶權(quán)益保護(hù)、頻譜分配三個(gè)領(lǐng)域，由于長(zhǎng)期以來(lái)一直存在職能交叉或者需共同解決的問(wèn)題，因此跨部門合作在全球各國(guó)都較為常見，而在金融、能源等新興融合領(lǐng)域，部門間協(xié)作仍較少見。從 從競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)管來(lái)看，美國(guó)的 FCC 與聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)（FTC）、司法部（DOJ）分工合作。FCC 負(fù)責(zé)電信領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)管，F(xiàn)TC 負(fù)責(zé)互聯(lián)網(wǎng)和計(jì)算機(jī)等高科技領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)管。同時(shí)，F(xiàn)TC 與司法部簽署備忘錄，明確各自在信息通信領(lǐng)域反壟斷案件調(diào)查中的負(fù)責(zé)領(lǐng)域，并成立融合委員會(huì)，每?jī)赡赀M(jìn)行一次職責(zé)劃分評(píng)估更新。英國(guó) Ofcom 與競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)管理局（CMA）簽署備忘錄，雙方共同在實(shí)際監(jiān)管工作中確定對(duì)具體違法競(jìng)爭(zhēng)行為的管轄權(quán)， 并通過(guò)信息共享和調(diào)查協(xié)助的方式實(shí)現(xiàn)高效協(xié)同。從隱私保護(hù)來(lái)看， 美國(guó)FCC 與 FTC 簽署備忘錄，F(xiàn)CC 負(fù)責(zé)電信運(yùn)營(yíng)商的隱私監(jiān)管，要求電信運(yùn)營(yíng)商應(yīng)遵守“用戶專用網(wǎng)絡(luò)信息（CPNI）”的相關(guān)規(guī)則。FTC 負(fù)責(zé)互聯(lián)網(wǎng)等行業(yè)的隱私監(jiān)管，要求企業(yè)制定全面的隱私保護(hù)計(jì)劃，不得非法獲取用戶信息，并對(duì)違反相關(guān)法律法規(guī)的企業(yè)進(jìn)行處罰。英國(guó)Ofcom 與隱私保護(hù)機(jī)構(gòu)英國(guó)信息專員辦公室（ICO）簽署備忘錄，由 ICO 負(fù)責(zé)涉及用戶隱私問(wèn)題的調(diào)查和執(zhí)法工作，Ofcom 負(fù)責(zé)對(duì)濫用通信網(wǎng)絡(luò)或服務(wù)導(dǎo)致用戶隱私泄露的問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)管。

　對(duì)于尚未明確監(jiān)管部門的新技術(shù)新業(yè)務(wù)，通過(guò)組建多方參與的專業(yè)研究小組，對(duì)其發(fā)展趨勢(shì)及可能帶來(lái)的監(jiān)管挑戰(zhàn)進(jìn)行前瞻性研究。

　 在人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈等新技術(shù)新業(yè)務(wù)領(lǐng)域，大部分國(guó)家還未明確具體的監(jiān)管部門，主要通過(guò)成立專門的研究小組或調(diào)查委員會(huì)的方式，推進(jìn)監(jiān)管系統(tǒng)性、前瞻性研究。在平臺(tái)監(jiān)管方面，2018 年 10 月，日本MIC、日本經(jīng)濟(jì)�。∕ETI）和公平貿(mào)易委員會(huì)（JFTC）共同成立研究小組，負(fù)責(zé)研究數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)平臺(tái)運(yùn)營(yíng)的基本原則和具體措施。在物聯(lián)網(wǎng)方面，2017 年 3 月，日本經(jīng)濟(jì)省和總務(wù)省成立聯(lián)合小組，共同研究制定促進(jìn)物聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、保障網(wǎng)絡(luò)安全、制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等相關(guān)政策。在人工智能方面，2016 年 10 月，日本 MIC 集合來(lái)自學(xué)術(shù)界、產(chǎn)業(yè)界和政府機(jī)構(gòu)的成員組成AI 治理調(diào)查委員會(huì)，共同制定AI 使用原則和應(yīng)用指南，并對(duì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響和預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估。2018 年 5 月，美國(guó)白宮在美國(guó)國(guó)家科學(xué)技術(shù)委員會(huì)（NSTC）

　下設(shè)立人工智能特別委員會(huì)，聚集美國(guó)國(guó)家科學(xué)基金會(huì)和國(guó)防高級(jí)研究計(jì)劃局等多個(gè)部門官員，共同負(fù)責(zé)確定人工智能技術(shù)對(duì)美國(guó)的優(yōu)先級(jí)和相應(yīng)的投資力度。在區(qū)塊鏈方面，2018 年 3 月，美國(guó)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)（FTC），組織其內(nèi)部人員及業(yè)內(nèi)專家成立區(qū)塊鏈工作組，研究區(qū)塊鏈技術(shù)特別是加密貨幣對(duì)貿(mào)易的影響，以及研究不法分子如何利用區(qū)塊鏈技術(shù)誤導(dǎo)或欺騙消費(fèi)者、擾亂競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)通過(guò)資源共享和聘請(qǐng)外部專家的方式，提升該機(jī)構(gòu)關(guān)于區(qū)塊鏈技術(shù)的相關(guān)專業(yè)知識(shí)積累。

　除政府主導(dǎo)、跨部門協(xié)同以外，監(jiān)管機(jī)構(gòu)不斷加強(qiáng)與行業(yè)協(xié)會(huì)、非營(yíng)利組織的協(xié)同共治。一方面，監(jiān)管機(jī)構(gòu)將部分職責(zé)委托給第三方組織，授權(quán)其對(duì)相關(guān)市場(chǎng)主體進(jìn)行監(jiān)管。例如，英國(guó) Ofcom 委托非

　 盈利機(jī)構(gòu) PhonepayPlus 對(duì)增值業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管。Ofcom 可派駐代表進(jìn)入 PhonepayPlus 董事會(huì)，并對(duì)其制定的監(jiān)管規(guī)則進(jìn)行審批。美國(guó)在2019 年 12 月通過(guò)治理非法自動(dòng)語(yǔ)音電話相關(guān)立法，明確 FCC 可以授權(quán)私營(yíng)部門領(lǐng)導(dǎo)的中立第三方組織來(lái)負(fù)責(zé)可疑非法自動(dòng)語(yǔ)音電話的追溯。日本 MIC 委托第三方機(jī)構(gòu)“數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)工作組”開展用戶個(gè)人信息保護(hù)工作。該工作組主要負(fù)責(zé)監(jiān)督相關(guān)企業(yè)的相關(guān)活動(dòng)，如是否在商業(yè)活動(dòng)中使用用戶個(gè)人信息前征求用戶同意、是否在用戶詢問(wèn)個(gè)人信息保護(hù)情況時(shí)給予明確答復(fù)等。另一方面，行業(yè)協(xié)會(huì)等組織積極參與行業(yè)監(jiān)管，通過(guò)制定自律公約，協(xié)助政府與監(jiān)管機(jī)構(gòu)管理市場(chǎng)。例如，英國(guó)互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商協(xié)會(huì)（ISPA），主要負(fù)責(zé)促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)、推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)發(fā)展和自律。ISPA 制定了行業(yè)自律公約，約束成員合法經(jīng)營(yíng)并遵守 PhonepayPlus 的管理要求。同時(shí)ISPA 還代表互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商向英國(guó)商業(yè)、創(chuàng)新和技能部（BIS）、Ofcom 等政府機(jī)構(gòu)提出監(jiān)管意見與建議。

　二、全球信息通信監(jiān)管重點(diǎn)領(lǐng)域改革進(jìn)展 隨著信息通信行業(yè)的不斷轉(zhuǎn)型、融合與演進(jìn)，各國(guó)信息通信監(jiān)管機(jī)構(gòu)亦根據(jù)本國(guó)國(guó)情和數(shù)字化轉(zhuǎn)型要求，通過(guò)靈活多樣的監(jiān)管措施來(lái)適應(yīng)信息通信行業(yè)發(fā)展的新特征、新需求:引入更為靈活包容的許可方式促進(jìn) ICT 業(yè)務(wù)的融合發(fā)展；市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)管理日漸傾向于服務(wù)信息通信基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的需要，不斷放松對(duì)電信運(yùn)營(yíng)商的限制；努力謀劃和創(chuàng)新管理方式以最大化釋放新技術(shù)新業(yè)務(wù)發(fā)展；通過(guò)加強(qiáng)立法、執(zhí)法和監(jiān)管來(lái)解決數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中衍生的網(wǎng)絡(luò)欺詐、隱私侵犯、網(wǎng)絡(luò)

　數(shù)據(jù)安全等問(wèn)題；將促進(jìn)高速寬帶等基礎(chǔ)設(shè)施的快速發(fā)展和普及作為首要優(yōu)先事項(xiàng)，著力提升頻譜資源使用效能；同時(shí)，將一些此前給予較少關(guān)注的新興市場(chǎng)主體（如互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)）和新業(yè)務(wù)(如 OTT 通信、云計(jì)算)逐漸納入監(jiān)管視野。

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　市場(chǎng)準(zhǔn)入管理：放松業(yè)務(wù)定義限制適應(yīng)

　ICT 跨界

　發(fā)展趨勢(shì)，云計(jì)算等新業(yè)務(wù)逐漸被納入準(zhǔn)入管理

　自電信市場(chǎng)打破國(guó)有壟斷之后，各個(gè)國(guó)家和地區(qū)紛紛建立起適應(yīng)自身情況的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，并對(duì)進(jìn)入市場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)者其權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行規(guī)定。盡管不同國(guó)家信息通信市場(chǎng)準(zhǔn)入制度存在很大差異，但總體上形成了分級(jí)分類管理的模式，即對(duì)于稀缺性資源、基于設(shè)施的業(yè)務(wù)、設(shè)施規(guī)模較大的業(yè)務(wù)或者對(duì)消費(fèi)者權(quán)益和安全影響較大的業(yè)務(wù)，傾向于采用較嚴(yán)格的個(gè)別許可證管理；對(duì)于其他業(yè)務(wù)實(shí)施登記、備案、通知等較寬松的許可方式。近年來(lái)，這些市場(chǎng)準(zhǔn)入制度也隨著行業(yè)發(fā)展新形勢(shì)和新要求做出了相應(yīng)調(diào)整和改革。

　許多監(jiān)管機(jī)構(gòu)擯棄了以特定技術(shù)或業(yè)務(wù)形態(tài)作為業(yè)務(wù)分類和許可的標(biāo)準(zhǔn)，以更好適應(yīng) ICT 融合發(fā)展趨勢(shì)。在許可證類型方面，ITU 的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，大約 60%的國(guó)家已經(jīng)推出了統(tǒng)一許可證（unified licences）或一般授權(quán)制度，8%的國(guó)家推出了多業(yè)務(wù)融合許可證，但仍有 31%的國(guó)家仍使用基于特定業(yè)務(wù)的許可證 4 。在統(tǒng)一許可證或一般授權(quán)體系下，企業(yè)只需要獲得單一許可證，或者僅需要進(jìn)行登記或通知，便可以提供任何類型的信息通信網(wǎng)絡(luò)或服務(wù)。在許可管理方式

　4 見 ITU 《GLOBAL ICT REGULATORY OUTLOOK 2018》,第 69 頁(yè)。

　方面，盡管多數(shù)國(guó)家仍采取較嚴(yán)格的審批方式 5 ，但在 5G、物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)推動(dòng)的各行各業(yè)融合趨勢(shì)下，越寬松的許可管理方式越有利于融合新業(yè)務(wù)的發(fā)展。歐盟是典型的寬松許可管理方式，根據(jù)《2018 年電子通信法指令》，歐盟對(duì)所有電子通信網(wǎng)絡(luò)和服務(wù)采用一般授權(quán)制度， 服務(wù)提供者至多需要向監(jiān)管機(jī)構(gòu)提交通知即可按照規(guī)定開展相關(guān)活動(dòng) 6 。獲得一般授權(quán)的服務(wù)提供者享有一系列權(quán)利，如互聯(lián)互通談判、碼號(hào)資源使用；他們同時(shí)也需要遵守一系列義務(wù)，如信息提供、個(gè)人隱私保護(hù)、合法監(jiān)聽、應(yīng)急通信、接入義務(wù)、網(wǎng)絡(luò)安全保障、消費(fèi)者保護(hù)、遵守技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范、非法內(nèi)容限制等。韓國(guó)為適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)融合趨勢(shì)的發(fā)展，在 2018 年也對(duì)電信業(yè)務(wù)許可體系進(jìn)行了改革，將基于設(shè)施的電信業(yè)務(wù)的許可方式由審批制度改為登記制度，并取消了轉(zhuǎn)售業(yè)務(wù)的登記要求。

　各監(jiān)管機(jī)構(gòu)不斷跟蹤評(píng)估云計(jì)算、OTT、物聯(lián)網(wǎng)等新業(yè)務(wù)的發(fā)展影響，逐漸納入準(zhǔn)入體系進(jìn)行管理。各國(guó)對(duì)云計(jì)算等新業(yè)務(wù)總體上保持著先發(fā)展后監(jiān)管的態(tài)度，跟隨相關(guān)業(yè)務(wù)的發(fā)展周期，及其對(duì)本國(guó)經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)和安全的影響，逐漸調(diào)整監(jiān)管方式和要求。對(duì)于云計(jì)算，盡管美國(guó)主張將其劃分為計(jì)算機(jī)業(yè)務(wù)，反對(duì)進(jìn)行許可管理，但越來(lái)越多的國(guó)家出于促進(jìn)本國(guó)云基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展、確保數(shù)據(jù)安全目的，逐步將數(shù)據(jù)中心納入市場(chǎng)準(zhǔn)入管理。沙特阿拉伯從 2018 年開始，對(duì)在其境內(nèi)提供云服務(wù)，且對(duì)境內(nèi)數(shù)據(jù)中心或其他關(guān)鍵云基礎(chǔ)設(shè)施有直接或有效控制的云服務(wù)提供商進(jìn)行登記管理，監(jiān)管機(jī)構(gòu)有權(quán)在不給出理由的情 5

　國(guó)際上一般將審批的許可方式稱為“個(gè)別許可證”（individual license），即監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)每個(gè)許可申請(qǐng)進(jìn)行嚴(yán)格全面的審查，每個(gè)許可證的條件、條款、義務(wù)、范圍可能存在不同，但經(jīng)營(yíng)者數(shù)量通常不受事先限制。

　6 一些業(yè)務(wù)也可以免除通知要求，具體視各成員國(guó)監(jiān)管要求而定。

　形下拒絕登記申請(qǐng) 7 。南非在 2014 年修訂的《電子通信法》中，將數(shù)據(jù)中心界定為電子通信設(shè)施的一種，任何人要擁有、使用、提供、出售或租用電子通信設(shè)施來(lái)提供電子通信服務(wù)，必須經(jīng)過(guò)監(jiān)管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)。泰國(guó)要求數(shù)據(jù)中心經(jīng)營(yíng)主體需取得第二類電信業(yè)務(wù)許可證 8 ，外資股比不得超過(guò) 50%。印度 2019 年 10 月發(fā)布云服務(wù)咨詢文件 9 宣布， 計(jì)劃建立在政府監(jiān)管下的非盈利行業(yè)組織來(lái)對(duì)各類達(dá)到規(guī)定規(guī)模的云服務(wù)提供商進(jìn)行登記管理。對(duì)于OTT 業(yè)務(wù)，歐盟《2018 年電子通信法指令》將對(duì)傳統(tǒng)通信業(yè)務(wù)有直接替代作用的 OTT 通信業(yè)務(wù)（“基于碼號(hào)的人際交往通信業(yè)務(wù)” 10 ），作為電子通信服納入一般授權(quán)體系管理，需要承擔(dān)與傳統(tǒng)通信服務(wù)類似的監(jiān)管義務(wù) 11 。此外，鑒于物聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展也將涉及碼號(hào)和頻譜資源使用等與公共通信網(wǎng)類似的問(wèn)題，歐盟和新加坡等部分國(guó)家和地區(qū)開始將機(jī)器對(duì)機(jī)器（M2M）的通信服務(wù)納入準(zhǔn)入監(jiān)管范圍。

　（二）市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)管：靈活運(yùn)用競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)管手段促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)

　基礎(chǔ)設(shè)施投資，數(shù)字平臺(tái)成為反壟斷新熱點(diǎn)

　數(shù)字經(jīng)濟(jì)下，新一代網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施投資需求不斷加大，中小型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)需要更有利于創(chuàng)新的發(fā)展環(huán)境，各國(guó)反壟斷監(jiān)管作出相應(yīng)調(diào)整�？傮w來(lái)看，電信行業(yè)反壟斷監(jiān)管趨于放松，互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)反壟斷監(jiān)

　7 See https://citc.gov.sa/en/RulesandSystems/RegulatoryDocuments/Documents/GuideforCloudServiceProviders_en.pdf 8 See “Proclamation of the Office of the National Broadcasting and Telecommunications Commission on Criteria and Procedure of Internet Service License Application”. 9 See https://trai.gov.in/sites/default/files/CP_23102019.pdf 10 《歐盟電子通信法》 將“基于碼號(hào)的人際交往通信業(yè)務(wù)”定義為：與公共碼號(hào)資源（即國(guó)家或國(guó)際碼號(hào)計(jì)劃中的一個(gè)或多個(gè)號(hào)碼）連接的人際通信服務(wù)，或允許與國(guó)家或國(guó)際碼號(hào)計(jì)劃中的號(hào)碼進(jìn)行通信的業(yè)務(wù)。

　11 參見上一段對(duì)歐盟一般授權(quán)制度的介紹。

　 管有加強(qiáng)態(tài)勢(shì)。

　以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為導(dǎo)向，為加速構(gòu)建新一代網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施，監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)電信主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商的管制有所調(diào)整。全球大部分國(guó)家建立了電信主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商概念并加以限制，避免主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商過(guò)大過(guò)強(qiáng)，破壞市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。但是，隨著 5G 商用帶來(lái)前所未有的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，各國(guó)為搶占 5G 產(chǎn)業(yè)制高點(diǎn)積極準(zhǔn)備，對(duì)電信主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商的競(jìng)爭(zhēng)管制有所松動(dòng)。一是以加大網(wǎng)絡(luò)投資和建設(shè)為條件，批準(zhǔn)大型運(yùn)營(yíng)商之間的并購(gòu)申請(qǐng)。2011 年 AT&T 曾以推動(dòng) 4G 網(wǎng)絡(luò)建設(shè)為由申請(qǐng)收購(gòu) T-Mobile，2014 年 Sprint 也曾提出收購(gòu) T-Mobile 的申請(qǐng)，均被美國(guó) FCC 以損害市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)為由否決。但是，到 2019 年，F(xiàn)CC 附條件批準(zhǔn)了 T-Mobile 與Sprint 之間的并購(gòu)，寄希望于合并后的企業(yè)推動(dòng)美國(guó)部署強(qiáng)大的 5G 網(wǎng)絡(luò)。作為并購(gòu)條件，兩家公司承諾將在三年內(nèi)部署覆蓋 97%美國(guó)人口、85%農(nóng)村人口的 5G 服務(wù)，六年內(nèi)為 99%的美國(guó)人口提供速率不低于 50Mbps、為 90%美國(guó)人提供速率至少達(dá) 100Mbps 的移動(dòng)寬帶服務(wù)。韓國(guó)也批準(zhǔn)了 SK 電訊收購(gòu)該國(guó)第二大有線運(yùn)營(yíng)商 T-broad，批準(zhǔn)條件包括，在 2022 年底前在農(nóng)村地區(qū)擴(kuò)大高速寬帶服務(wù)等。二是放松了對(duì)主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商的批發(fā)價(jià)格管制，以促進(jìn)其投資高速寬帶網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。例如，Ofcom 計(jì)劃通過(guò)放松對(duì)英國(guó)電信（BT）旗下網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施公司Openreach 的光纖寬帶批發(fā)價(jià)格管制，以使其更快收回光纖寬帶網(wǎng)絡(luò)的投資。

　歐美主要國(guó)家針對(duì)數(shù)字平臺(tái)的監(jiān)管呈現(xiàn)趨嚴(yán)態(tài)勢(shì)，營(yíng)造公平有序的競(jìng)爭(zhēng)秩序成為各國(guó)競(jìng)爭(zhēng)政策改革的重要方向。平臺(tái)經(jīng)濟(jì)在為全球發(fā)

　展注入巨大活力的同時(shí)，由其引發(fā)的競(jìng)爭(zhēng)爭(zhēng)議也持續(xù)發(fā)酵，多個(gè)國(guó)家和地區(qū)開展針對(duì)谷歌、臉書、亞馬遜、蘋果等數(shù)字巨頭的反壟斷調(diào)查。歐盟繼續(xù)保持高壓態(tài)勢(shì)，歐委會(huì)完成谷歌反壟斷執(zhí)法第三案，德、英、法等國(guó)也頻頻主動(dòng)出擊，并嘗試將隱私保護(hù)、平臺(tái)規(guī)則透明化、數(shù)據(jù)安全等更多因素納入反壟斷調(diào)查考慮范疇。美國(guó)針對(duì)數(shù)字平臺(tái)的反壟斷監(jiān)管態(tài)度發(fā)生較大轉(zhuǎn)向，從傳統(tǒng)上以私人訴訟為主轉(zhuǎn)向行政監(jiān)管部門主動(dòng)發(fā)起的反壟斷行政調(diào)查。2019 年 6 月以來(lái)，美國(guó)眾議院、聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)（FTC）、司法部（DOJ）、各州均開啟了針對(duì)谷歌、臉書、亞馬遜、蘋果等四大數(shù)字平臺(tái)的反壟斷調(diào)查。2020 年 10 月， 美國(guó)眾議院反壟斷小組委員會(huì)公布了長(zhǎng)達(dá) 16 個(gè)月的調(diào)查結(jié)果 12 ，特別強(qiáng)調(diào)了的四大平臺(tái)的市場(chǎng)支配地位及其商業(yè)行為所帶來(lái)的影響和挑戰(zhàn)，并建議完善反壟斷法律，加強(qiáng)反壟斷執(zhí)法，恢復(fù)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)活力。

　（三）新技術(shù)新業(yè)務(wù)監(jiān)管：創(chuàng)新監(jiān)管方式，著力平衡技

　術(shù)紅利釋放與未知風(fēng)險(xiǎn)防范

　信息通信技術(shù)與各行業(yè)融合創(chuàng)新引發(fā)的法律制度沖突問(wèn)題，已經(jīng)成為各國(guó)共同面臨的監(jiān)管挑戰(zhàn)。如何在鼓勵(lì)創(chuàng)新和安全有序之間取得平衡成為各國(guó)進(jìn)行法律制度改革和監(jiān)管創(chuàng)新的重要出發(fā)點(diǎn)。監(jiān)管沙箱制度受到各國(guó)的廣泛關(guān)注，2018 年以來(lái)，韓國(guó)、日本、新加坡等國(guó)通過(guò)推出監(jiān)管沙箱的方式促進(jìn) 5G、物聯(lián)網(wǎng)、AI 等數(shù)字化融合創(chuàng)新業(yè)務(wù)的發(fā)展，在受控環(huán)境內(nèi)對(duì)新技術(shù)和業(yè)務(wù)進(jìn)行測(cè)試，有效收集有關(guān)收 12 這份題為《數(shù)字市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)調(diào)查: 大多數(shù)員工的意見和建議》的調(diào)查報(bào)告是在七場(chǎng)國(guó)會(huì)聽證會(huì)、近 130 萬(wàn)份內(nèi)部文件及郵件、60 位反壟斷專家的 38 份意見書、以及對(duì) 240 多名市場(chǎng)參與者及被調(diào)查平臺(tái)的前雇員和其他個(gè)人的采訪的基礎(chǔ)上形成的。

　 益和風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)證據(jù)，科學(xué)評(píng)估新技術(shù)新業(yè)務(wù)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)可行性，并并適時(shí)改革不相適應(yīng)的法律法規(guī)，在促進(jìn)創(chuàng)新和風(fēng)險(xiǎn)控制間取得平衡。

　各國(guó)在監(jiān)管沙箱的準(zhǔn)入范圍、流程、監(jiān)管模式、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等方面逐步形成一整套完整機(jī)制，主要有四個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一是個(gè)案受理審議。大多數(shù)國(guó)家就監(jiān)管沙箱準(zhǔn)入范圍做原則性規(guī)定，對(duì)申請(qǐng)項(xiàng)目逐個(gè)審議。如，英、法等大部分國(guó)家采取“一事一議”方式?jīng)Q定監(jiān)管沙箱項(xiàng)目是否部分或全部豁免現(xiàn)有法律規(guī)定。韓國(guó)提出，“法無(wú)規(guī)定或規(guī)定模糊的”可申請(qǐng)“臨時(shí)許可”，“法有禁止的”可申請(qǐng)“實(shí)證監(jiān)管特例”，獲得批準(zhǔn)后可在有效期內(nèi)經(jīng)營(yíng)相關(guān)業(yè)務(wù)。日本提出，企業(yè)可與政府設(shè)立的監(jiān)管沙箱窗口進(jìn)行咨詢后，向主管機(jī)構(gòu)提交新技術(shù)示范申請(qǐng)。此外，為避免審批時(shí)間較長(zhǎng)，貽誤新技術(shù)新業(yè)務(wù)發(fā)展機(jī)遇， 韓國(guó)、新加坡等已經(jīng)開始探索“迅速受理”審批制度。二是協(xié)同監(jiān)管共治。各國(guó)監(jiān)管沙箱模式踐行了多元共治思路，充分發(fā)揮了各類主體在行業(yè)治理中的作用。在審批環(huán)節(jié)，大部分國(guó)家監(jiān)管部門“并行審批、分工聯(lián)動(dòng)”，組成包括政府工作人員、民間專家學(xué)者在內(nèi)的審議委員會(huì)；在事中事后監(jiān)管環(huán)節(jié)，監(jiān)管部門共同監(jiān)督項(xiàng)目是否遵守了許可有效期、業(yè)務(wù)范圍等規(guī)定，并委托第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)；同時(shí)，企業(yè)在整個(gè)流程中應(yīng)根據(jù)規(guī)定進(jìn)行信息報(bào)告，提供相關(guān)數(shù)據(jù)用于監(jiān)管改革評(píng)估，隨時(shí)配合相關(guān)監(jiān)管要求。三是風(fēng)險(xiǎn)防范控制。監(jiān)管沙箱的重要一環(huán)就是監(jiān)測(cè)可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)并建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和損害賠償方案，在風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)時(shí)暫停相關(guān)項(xiàng)目，將可能發(fā)生的損害控制在一定范圍，確保

　 風(fēng)險(xiǎn)可控，保障用戶權(quán)益。韓國(guó)強(qiáng)制要求監(jiān)管沙箱項(xiàng)目必須加入商業(yè)保險(xiǎn)，確實(shí)不能加入的，必須形成監(jiān)管機(jī)構(gòu)認(rèn)可的損害賠償方案，以確保新技術(shù)新業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者具有損害賠償履行能力。四是推動(dòng)法律修訂。監(jiān)管沙箱作為一種試驗(yàn)性的準(zhǔn)入許可制度，核心價(jià)值是通過(guò)一段時(shí)間的試驗(yàn)，測(cè)試可能的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，為全面修訂現(xiàn)有法律法規(guī)提供參考， 營(yíng)造有利于新技術(shù)新業(yè)務(wù)健康發(fā)展的市場(chǎng)環(huán)境。韓國(guó)《信息通信融合法》規(guī)定，有關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)在臨時(shí)許可有效期到期之前推動(dòng)修訂有關(guān)法律法規(guī)。

�。ㄋ模┯脩魴�(quán)益保護(hù)：新技術(shù)濫用的新問(wèn)題備受關(guān)注，

　各國(guó)建立長(zhǎng)效機(jī)制積極應(yīng)對(duì)

　近年來(lái)，除了傳統(tǒng)的資費(fèi)、合同、服務(wù)質(zhì)量等電信用戶權(quán)益保護(hù)問(wèn)題以外，全球還面臨著網(wǎng)絡(luò)和電話詐騙、垃圾信息、自動(dòng)語(yǔ)音騷擾電話等網(wǎng)絡(luò)技術(shù)濫用所引發(fā)的新風(fēng)險(xiǎn)，用戶個(gè)人數(shù)據(jù)濫用、泄露事件頻發(fā)，治理難度大、影響范圍廣。各監(jiān)管機(jī)構(gòu)不斷調(diào)整優(yōu)化相關(guān)立法和管理機(jī)制，探索建立技術(shù)手段等長(zhǎng)效機(jī)制予以應(yīng)對(duì)。

　強(qiáng)化立法執(zhí)法加大個(gè)人信息保護(hù)力度。為保護(hù)個(gè)人信息，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)當(dāng)前主要著力開展兩方面工作。一是通過(guò)專門立法加強(qiáng)個(gè)人信息保護(hù)。隨著歐盟《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（以下簡(jiǎn)稱“GDPR”）在 2016 年出臺(tái)，美國(guó)、日本、韓國(guó)、新加坡、巴西、印度等國(guó)紛紛制定或修訂個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)立法，完善本國(guó)數(shù)據(jù)保護(hù)制度。在立法共性上，各國(guó)立法將管轄范圍適用至境外，進(jìn)一步明確了數(shù)據(jù)保護(hù)原則，增強(qiáng)數(shù)據(jù)主體權(quán)利，細(xì)化了個(gè)人數(shù)據(jù)的分類管理，強(qiáng)化了安全保障等問(wèn)責(zé)措施，

　構(gòu)建或完善了數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)制度，提高了對(duì)違規(guī)行為的處罰力度等。另一方面，由于各國(guó)國(guó)情的不同，在個(gè)人數(shù)據(jù)界定和分類、用戶同意要求、責(zé)任措施、數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)等制度的具體設(shè)計(jì)上體現(xiàn)國(guó)別差異。二是加大個(gè)人信息違法行為執(zhí)法力度。自 2019 年以來(lái)，美歐執(zhí)法案 例和罰款數(shù)額不斷提升。歐盟方面，截至 2020 年 3 月，GDPR 共產(chǎn) 生 230 個(gè)罰單，涉及罰金總共約 4.67 億歐元。其中，2020 年 3 月產(chǎn)生的罰單數(shù)量為 32 個(gè) 13 ，達(dá)到 GDPR 實(shí)施以來(lái)的單月處罰數(shù)量最高值。美國(guó)在 2019 年實(shí)施的隱私執(zhí)法案件為 11 例（2018 年為 6 例）， 分別針對(duì) Facebook 和 YouTube 在消費(fèi)者隱私領(lǐng)域和青少年隱私領(lǐng)域的違規(guī)行為，開出了 50 億美元和 1.7 億美元的創(chuàng)紀(jì)錄罰單。2020 年 2 月，美國(guó)最大的四家移動(dòng)運(yùn)營(yíng)商因涉嫌違法將消費(fèi)者地理位置數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)訪問(wèn)權(quán)出售給第三方聚合商，被美國(guó) FCC 提議處以超過(guò) 2 億美元罰款。三是加強(qiáng)對(duì)違規(guī)企業(yè)的數(shù)據(jù)安全整改管理。美國(guó)貿(mào)易委員會(huì)（FTC）在個(gè)人信息保護(hù)執(zhí)法案件中針對(duì)違規(guī)企業(yè)發(fā)布的數(shù)據(jù)安全命令已經(jīng)使用了 20 年，其可執(zhí)行性和嚴(yán)格程度已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)新形勢(shì)的要求。為此，F(xiàn)TC 在 2019 年對(duì)數(shù)據(jù)安全命令進(jìn)行了三項(xiàng)重大調(diào)整， 以更好地規(guī)范違規(guī)企業(yè)的數(shù)據(jù)安全管理行為，提高震懾力，保護(hù)消費(fèi)者利益：第一，提出更具體的數(shù)據(jù)安全計(jì)劃。除要求企業(yè)實(shí)施全面的、基于流程的數(shù)據(jù)安全計(jì)劃之外，還要求其實(shí)施具體的保障措施（例如年度員工培訓(xùn)、訪問(wèn)控制、數(shù)據(jù)安全故障監(jiān)視系統(tǒng)、補(bǔ)丁管理系統(tǒng)和加密）以解決指控中提及的問(wèn)題，提高命令的可執(zhí)行性。第二，要求

　13 數(shù)據(jù)來(lái)源：https://www.enforcementtracker.com/?insights

　 整改企業(yè)將數(shù)據(jù)安全重要性提升到公司高級(jí)管理層。例如，企業(yè)必須每年向董事會(huì)提交書面信息安全計(jì)劃，企業(yè)高層必須每年就公司信息安全計(jì)劃的詳細(xì)信息向 FTC 提供合規(guī)證明。第三，提高對(duì)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的問(wèn)責(zé)。例如，F(xiàn)TC 每?jī)赡昱鷾?zhǔn)或重新批準(zhǔn)評(píng)估機(jī)構(gòu)，要求評(píng)估機(jī)構(gòu)提交評(píng)估結(jié)論的支撐證據(jù)，包括獨(dú)立抽樣、員工訪談和文檔審查等記錄。

　多措并舉加大新型騷擾電話和詐騙電話治理。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，騷擾電話實(shí)施方式由人工向語(yǔ)音機(jī)器人轉(zhuǎn)變，騷擾規(guī)模大大增加，這成為亟需解決的全球性難題。美歐等國(guó)家因其龐大的電信用戶市場(chǎng)，成為騷擾電話和詐騙電話的重災(zāi)區(qū)，近些年來(lái)不斷通過(guò)加強(qiáng)立法、實(shí)施行政和技術(shù)手段對(duì)新型騷擾電話等問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)管。一是從源頭和渠道兩方面加強(qiáng)騷擾電話整治力度。一方面，通過(guò)高額的罰款增加企業(yè)違規(guī)成本，從根源上減少騷擾電話。美國(guó)在 2019 年底發(fā)布《機(jī)器人電話濫用犯罪執(zhí)法威懾法案》，從立法層面嚴(yán)懲機(jī)器人撥打騷擾電話違法行為,把處罰使用機(jī)器人呼出騷擾電話的罰款金額大幅提高，每通電話的罰款從過(guò)去的 1500 美元增至最高 1 萬(wàn)美元，取消了 過(guò)去單次罰單總罰款不超過(guò) 100 萬(wàn)美元的限額。法國(guó)在 2020 年 2 月通過(guò)了一部打擊騷擾電話的法律，將對(duì)相關(guān)企業(yè)和個(gè)人涉及騷擾電話的處罰金額總額度分別提高到 37.5 萬(wàn)和 7.5 萬(wàn)歐元。另一方面，通過(guò)追究提供通信渠道的電信企業(yè)的責(zé)任來(lái)切斷傳輸渠道、有效減少騷擾電話。一些美國(guó)本土電信企業(yè)通過(guò) IP 語(yǔ)音技術(shù)將數(shù)億通海外電話傳送到美國(guó)電信網(wǎng)絡(luò)，為騷擾電話提供了便利渠道。根據(jù)新發(fā)布的法案，

　 美國(guó)司法部即便無(wú)法追蹤到海外騷擾電話的直接撥打者，也可處罰為機(jī)器人電話提供傳輸渠道的這些電信企業(yè)。二是采取新技術(shù)手段提高攔截能力。為甄別欺騙性較高的電話號(hào)碼，提高騷擾電話自動(dòng)識(shí)別攔截能力，美國(guó)要求電信企業(yè)在 2021 年 6 月 30 日前全面使用“呼叫認(rèn)證”（STIR/SHAKEN）技術(shù)實(shí)現(xiàn)呼叫者身份的驗(yàn)證。該“呼叫認(rèn)證” 技術(shù)此前已被加拿大電信企業(yè)全面應(yīng)用，用于提升騷擾電話攔截效率。三是加強(qiáng)政府部門與電信企業(yè)深度合作。比如，澳大利亞 ACMA 成立了電信詐騙行動(dòng)特別工作組，聯(lián)合電信企業(yè)采取設(shè)立黑名單、制定白名單、溯源海外電話等試驗(yàn)性措施，打擊偽裝成權(quán)威機(jī)構(gòu)電話實(shí)施詐騙或誘導(dǎo)回?fù)艿南嚓P(guān)行為。

�。ㄎ澹�寬帶網(wǎng)絡(luò)建設(shè)：寬帶網(wǎng)絡(luò)向雙千兆網(wǎng)絡(luò)演進(jìn)，加

　大普遍服務(wù)投入成為政策重點(diǎn)

　寬帶網(wǎng)絡(luò)的持續(xù)演進(jìn)升級(jí)正不斷推進(jìn)全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，

　ITU 數(shù)據(jù)顯示，全球有 174 個(gè)國(guó)家已經(jīng)出臺(tái)了國(guó)家寬帶發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃 14 ，尚未通過(guò)相關(guān)規(guī)劃的國(guó)家中，75%計(jì)劃近期出臺(tái)促進(jìn)寬帶發(fā)展的 政策。多國(guó)均將寬帶基礎(chǔ)設(shè)施納入關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施，并把加強(qiáng)寬帶基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、推進(jìn)寬帶網(wǎng)絡(luò)演進(jìn)升級(jí)作為主要戰(zhàn)略目標(biāo)。

　一是積極推進(jìn)超高速率固定寬帶網(wǎng)絡(luò)部署，加快實(shí)現(xiàn)寬帶千兆進(jìn)程。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示 15 ，已有 61 個(gè)國(guó)家的運(yùn)營(yíng)商相繼推出了千兆寬帶業(yè)務(wù)，覆蓋全球約 5.8%的人口。歐盟在《塑造歐洲的數(shù)字未來(lái)》中提出，要加大對(duì)數(shù)字戰(zhàn)略能力的投資，并把加快對(duì)歐洲千兆連接的投資、 14 See ITU,The State of Broadband 2020 :Tackling digital inequalities，A decade of action. 15 See http://gigabitmonitor.com/-/tPopulation.

　修訂《寬帶成本降低指令》列為關(guān)鍵行動(dòng)。英國(guó) Ofcom 在《連接英國(guó)報(bào)告 2019》提出，將建設(shè)全光纖和千兆寬帶網(wǎng)絡(luò)作為優(yōu)先事項(xiàng)， 計(jì)劃投資 50 億英鎊以進(jìn)一步擴(kuò)大全光纖和移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)的覆蓋。2017 年德國(guó)發(fā)布《面向未來(lái)的千兆德國(guó)》戰(zhàn)略，計(jì)劃分四個(gè)階段 16 ，預(yù)計(jì)總投資1000 億歐元，在2025 年前建設(shè)成具有千兆能力的融合基礎(chǔ)設(shè)施。韓國(guó)于 2012 年 4 月開始實(shí)施 Giga KOREA（千兆韓國(guó)）戰(zhàn)略，目前已在全國(guó)實(shí)現(xiàn)了 90%以上家庭的千兆覆蓋，另外，韓國(guó) KT 公司正在部署萬(wàn)兆級(jí)別寬帶網(wǎng)絡(luò)。

　二是高度重視 5G 發(fā)展，加快搶筑 5G 競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)。截至 2020 年3 月底，全球已有 97 個(gè)國(guó)家和地區(qū)的 253 家運(yùn)營(yíng)商開展了 5G 試驗(yàn)， 其中 75 家運(yùn)營(yíng)商宣布提供 5G 商用業(yè)務(wù)。為推進(jìn) 5G 的發(fā)展，超過(guò)80 個(gè)國(guó)家和地區(qū)出臺(tái)了5G 戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃或促進(jìn)5G 發(fā)展的相關(guān)政策， 關(guān)注重點(diǎn)包括 5G 的發(fā)展線路圖、技術(shù)研發(fā)、頻譜拍賣/分配、安全和商用服務(wù)等。美國(guó)國(guó)家科學(xué)基金從 2013 年起就通過(guò)...

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