(全國)人大常委會授權暫停法律適用合憲性分析

　(全國)人大常委會授權暫停法律適用的合憲性分析

　全面依法治國作為堅持和發(fā)展中國特色社會主義的本質要求和重要保障，要求必須實現改革決策與立法決策緊密結合、協調同步，“始終堅持在法治下推進改革、在改革中完善法治”。在新的改革思路的引領下，由全國人大常委會按照法定程序授權改革試點地區(qū)暫時停止適用部分法律規(guī)定，使得深化改革對法律規(guī)則靈活性的客觀要求與法律穩(wěn)定性之間的緊張關系得以緩解，為試點改革破除制度性障礙，構成了新時代實現重大改革于法有據的新的制度設計�？疾焓跈鄷和７�律適用的合憲性是理論界和實務界面臨的重大問題，這主要基于：其一，處理好改革先行試點與法律普遍適用的關系正是實現法治引領和規(guī)范改革機制建設的重要內容。其二，授權暫停法律適用是憲法有關全國人大及其常委會職權規(guī)定的具體實施，關乎法律的普遍性以及法制統一原則，確保該制度的合憲性是保證憲法有效實施和發(fā)展的前提之一。其三，“改革開放只有進行時，沒有完成時”。改革的長期性及不斷深化決定了授權暫停法律適用在今后相當長的一段時期內還將繼續(xù)實施。因此，在對該制度開展合憲性考察的基礎上，需要明確其憲法界限，消弭今后該制度運行中可能存在的違憲風險。

　自授權暫停法律適用實施以來，學界就對其合憲合法性存在較大爭論，主要圍繞授權決定的位階、主體的適格、全國人大常委會的職權、合憲性推定原則等展開論述。既有研究成果揭示了暫停法律適用中的合法性問題，使相關研究從宏觀性制度描述進入到了微觀分析層面，但是并未從制度運行的合憲性角度予以論述，較少涉及合憲性支持及其憲法理論，即使注意到了憲法在該制度運行中的重要性，對于其憲法判斷也較為簡單化，缺乏具體展開。全國人大常委會授權暫停法律適用在通過立法程序獲得民意正當性之外，也需要通過憲法規(guī)范和原則的審視，并借此確定其合憲性邊界。本文選擇回歸憲法文本，在分析授權暫停法律適用中的憲法理論的基礎上，探討該制度的合憲性，并分析其應堅持的憲法界限，這既是討論授權暫停法律適用必要的出發(fā)點，也是理解該制度不斷推行的基礎。

　一、授權暫停法律適用中的憲法理論 （一）全國人大及其常委會憲法職權的界限 立法權居于我國國家權力體系的首要位置，通過立法權的行使將人民的意志法律化，進而由居于從屬地位的司法機關、行政機關和監(jiān)察機關來適用和執(zhí)行已經法律化的人民意志。全國人民代表大會自身的憲法地位以及廣泛的民意基礎決定了其職權范圍比全國人大常委會更廣，而全國人大常委會地位的從屬性、權力的依他性也決定了其職權的有限性。正如胡喬木曾指出，“加強了全國人民代表大會常務委員會的地位和作用，但全國人大常委會不能完全同全國人大并列起來”。因此，既然全國人大常委會附屬于全國人大，其職權也只能附屬于全國人大，據此全國人大當然也就享有全國人大常委會的職權，而全國人大常委會除了可以行使憲法所明確規(guī)定的法定職權之外，對于有關其他事項的職權的行使必須得到全國人大的授權。鑒于此，對暫停法律適用的憲法考察首先需要明確該權力行使是否屬于全國人大常委會的職權范疇。2015 年 3 月修改的《立法法》第十三條明確了全國人大及其常委會“授權暫停法律適用”的職權，為該項制度的創(chuàng)設提供了合法性基礎，然而憲法文本對該職權規(guī)定的缺失卻使得授權暫停法律適用在憲法層面被邊緣化。當下該制度實施面臨的憲法問題之一是授權暫停法律適用是否屬于全國人大及其常委會的法定職權之一。有學者認為，“暫停法律適用不應從憲法或者法律的兜底條款中推論出來，即不應該是推定的權力，而應該是明確規(guī)定的權力”。這一問題屬于憲法學角度的元憲法問題，對憲法規(guī)定本身的質疑對通過憲法修改將“授權暫停法律適用”納入全國人大及其常委會的法定職權或許具有意義，但問題的解決不能依賴于未來修憲，在憲法尚未明確擴充全國人大及其常委會立法職權之前，需要基于現有的憲法規(guī)范框架來審視授權暫停法律適用制度。進一步思考，其問題的關鍵在于在憲法沒有

　明確賦予全國人大及其常委會該項權力的情況下，《立法法》第十三條對憲法文本中有關全國人大及其常委會職權規(guī)定的擴展是否合憲。

　 （二）國家法制統一原則的實施 我國統一的多民族國家的國情以及單一制的國家結構形式決定了必須堅持法制統一原則，這既有助于形成強有力的國家政權，也是人民民主專政的體現和要求。1982 年憲法在第五條增加了“國家維護社會主義法制的統一和尊嚴”的規(guī)定，法制統一原則作為法治原則的基本要求在憲法層面得以體現，并貫穿于立法、執(zhí)法、守法的全過程。法制統一原則的內涵具有多樣性，主要包括法律制度、法律規(guī)范的體系化與統一化，以及法律運行的統一。同樣，蔡定劍教授認為，所謂法制統一，既要求立法上的統一，也強調法律實施上的統一。前者主要是指立法權的統一，即由全國人大及其常委會行使我國國家立法權，行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的立法屬于全國人大立法權的一部分。后者主要指法的一體適用，即全國人大及其常委會制定的法律，在中國主權范圍內具有一體遵循的效力。全國性法律的統一適用不僅由獨立統一的主權國家的性質所決定，更是一個民主法治國家堅持法律面前人人平等的應有之義。試點改革通過暫停法律適用這種“試驗性立法”方式推行，對不適宜改革實踐的法律暫停適用，待時機成熟再在全國范圍內對該法律進行修改，這必然出現試點改革區(qū)域內外在全國性法律適用上的非一致性，即同一部法律在不同地區(qū)產生不同效力的現象，法制統一原則在此便成了“燙手山芋”。有學者認為，這種立法權力的分配或特別授權，漠視了現有的地方競爭“打擦邊球”推進制度變革的事實。還有學者擔憂這將形成“法律豁免區(qū)”，并形成事實上的治外法權，違背公平改革的價值追求。另有學者認為，出于特定目的的考量，對已經制定生效的法律法規(guī)在其特定的效力范圍內暫時停止適用，直接違背了法律的普遍性要求。授權暫停法律適用勢必影響部分法律在改革地區(qū)的實施狀況，其法律適用的局部性調整是否構成對法制統一原則的破壞，亟待從憲法角度作出回應。

　 （三）權利平等原則的實施 法律面前的平等所體現的基本精神則是法律平等地適用于一切公民，在適用中不能有法律未事先規(guī)定的特權和例外。法律的普遍性決定了法律不是針對某一個人或某一區(qū)域的人，而是全體公民，所設想的適用對象也非特定事件而是一般現象。只有公民平等地適用法律，才能保證所有成員平等享有社會提供的政治、經濟、文化等方面的發(fā)展機會。由此自然延伸出的是，人人在法律上享有平等的權利是“公民在法律面前一律平等”的核心內容。權利平等既要求在權力分配上堅持無差別待遇原則，還強調將平等原則貫穿于所有法律實施過程中，包括適用法律上的整齊劃一、守法上的無差別對待。既然法的平等原則要求每一個自然人在立法、執(zhí)法、司法全過程獲得平等對待，那么由一定公民組成的集合體的各區(qū)域自然也應平等適用法律、平等享有權利。因而，不同地區(qū)同一法律適用上需要堅持平等性，在法律沒有特殊規(guī)定的情況下，任何區(qū)域都不能超越法律而享有特權。基于改革發(fā)展的需要以決定的形式授權特定地區(qū)暫停法律適用，表明了改革試點區(qū)域在法律適用上享有“特殊權利”。有學者就指出，特權就是要求法律保護自身以經常突破法定界限。還有學者認為，這種法律適用上的差異性特權所導致的區(qū)域發(fā)展不平衡既是對法制統一原則的挑戰(zhàn)也違背了平等原則。盡管這種方式契合了改革的需要，且相較于過去“改革先行、先破后立”的改革方式已有較大進步，但是暫停法律適用的做法“只是實現了為了改革發(fā)展的需要從直接沖突現有法律規(guī)范的方式轉變?yōu)橥ㄟ^形式合法的方式謀求差別對待的權利，實現了規(guī)范面前的不平等向規(guī)范內的不平等的轉變”。因此，需要通過對憲法原則和規(guī)范的審視來思考授權暫停法律適用對權利平等原則造成的影響。

　二、授權暫停法律適用的合憲性證成 （一）基于憲法文本的考察

　正如改革開放初期的改革思路一樣，授權暫停法律適用也經歷了“先實踐、后立法”的發(fā)展路徑。從最早授權暫停法律適用的實踐來看，官方認為，該制度實施的依據來自于憲法第八十九條兜底條款的規(guī)定，即國務院享有“全國人大和全國人大常委會授予的其他職權”，從這一條款推導出國務院可以基于全國人大常委會的授權在行政審批制度改革中暫停適用部分法律規(guī)定。但這一依據的認定僅停留在政策層面，憲法文本第六十二條和第六十七條并未對授權暫停法律適用加以認定，該項職權在憲法法律規(guī)范上的缺位形成了授權暫停法律適用的必要性與合憲性之間的鴻溝�？梢�，早期的授權暫停法律適用缺少憲法法律文本依據。2015 年《立法法》第十三條的增加為授權暫停法律適用提供了合法性依據，也意味著對此前改革試點中暫停法律適用的肯定。然而基于憲法文本的考察，我們仍可以發(fā)現，憲法第六十二條和第六十七條尚未確認授權暫停法律適用這一職權。鑒于此，則需要進一步判斷《立法法》第十三條的合憲性，需要從以下兩方面加以分析。第一，全國人大是否當然擁有授權暫停法律適用的憲法職權？全國人大授權的職權范圍在于：一是憲法明確規(guī)定屬于自己的職權，二是基于其性質應當由其行使的職權。根據憲法第六十二條的規(guī)定，作為最高國家權力機關的全國人大是否具有在改革過程中授權暫停適用部分法律規(guī)定的職權？所謂最高國家權力機關是指“掌握或者擁有最重要和最根本的國家權力的機關”，其在公權力機關序列中具有“相對優(yōu)越性”。1954 年憲法草案的報告指出，全國人大完全統一地行使最高的國家權力，能夠對全國性的重大問題作出決定并監(jiān)督其實施。有學者認為，憲法第六十二條的兜底條款指的是盡管憲法和法律尚未明確該職權的歸屬，但基于對該職權的性質和對全國人大作為最高國家權力機關的性質的判斷，可以認定某項職權應由全國人大行使。其中，凡是具有創(chuàng)制性、全局性、根本性的事項，則屬于憲法第六十二條第十六項規(guī)定的職權。授權暫停法律適用直接關乎全國性法律在試點區(qū)域內外的效力與否，既涉及法律的普遍性和統一性，又影響試點改革的推進及其成果在全國的復制推廣。憲法確認了全國人大最高立法機關的地位，其有權制定和修改一系列基本法律，自然也就有權限制部分法律規(guī)定在特定區(qū)域或特定實施機關的適用�？梢姡瑹o論從全國人大的性質還是暫停法律適用的實踐判斷，授權暫停法律適用理應屬于行使最高國家權力的全國人大的職權之一。第二，全國人大常委會是否通過憲法第六十七條第二十二項獲得該職權？憲法規(guī)范具有原則性與抽象性的特點，法律則是憲法規(guī)范的具體化，因此，憲法需要通過具體化的法律規(guī)范得以實施，這也意味著判斷法律條款的合憲性與對相應憲法條款的解釋是同步進行的。從這一角度出發(fā)，立法的過程也是對憲法進行解釋的過程，通過制定法律實現憲法規(guī)范的具體化可以看成是一種廣義上的憲法解釋活動。正如有的學者所言，立法成為發(fā)展憲法的主流方式，憲法實施的主要路徑就是憲法規(guī)范的法律化。因此，審查具體法律規(guī)范的合憲性，應將其與相應憲法文本進行比較。憲法性法律作為離憲法最近的法律，使得憲法的核心內容得以延伸。立法法是憲法有關立法權行使規(guī)則的具體化，而全國人大新增《立法法》第十三條，體現了最高國家權力機關的意志，是全國人大通過立法的形式將自身所享有的“授權暫停法律適用權”授予全國人大常委會，其構成了對憲法第六十七條第二十二項的解釋，是對憲法有關全國人大常委會職權規(guī)定的豐富與發(fā)展。可見，《立法法》第十三條是憲法立法權力運行規(guī)則得以有效實施的具體體現，為授權暫停法律適用提供了法律依據，其與憲法有關全國人大及其常委會的職權規(guī)定具有內在一致性�；�于法律規(guī)范與憲法文本的比較發(fā)現，《立法法》第十三條是最高國家權力機關意志的體現，是憲法文本內容的具體化和延伸，授權暫停法律適用符合形式合憲性的要求。

　 （二）基于憲法目的的考察 對授權暫停法律適用的“目的正當性”判斷，意在審視該制度的目標是否具有憲法上的正當性。在審查方式上，從憲法規(guī)范之客觀目的或立法原意出發(fā)進行解釋，判斷其是否基于憲法目的的考量。第一，憲法序言規(guī)定了“堅持改革開放，不斷完善社會主義的各項制度，發(fā)展社會主義市場經濟”的“改革條款”。“當代中國的憲法變遷，從一開始就和整個社會的大變革息息相關”，憲法中的“改革條款”不單指改革措施的推行，也包括對保障改革順利推進的靈活性制度的創(chuàng)設，隨著經濟、政治、文化、社會、生態(tài)等領域進入全面深化改革時期，更需要在既有的憲法規(guī)范框架內創(chuàng)新改革思路與方式。授權暫停法律適用旨在

　避免改革內容與法律規(guī)則的不協調，保障改革順利推進，其授權改革試點涵蓋多項改革領域，是憲法“改革開放”基本國策和“不斷完善社會主義的各項制度”任務的具體實施。同時，“發(fā)展社會主義市場經濟”既是“改革開放”的重要內容也是其必然結果，而“實行外商投資準入前國民待遇原則，建立與國際化、全球化的市場準入體系相適應的市場經濟規(guī)則體系，就是堅持改革開放、發(fā)展社會主義市場經濟的立法目的”。授權暫停法律適用制度起步于經濟體制改革領域，正是為了彌補“市場化程度不足”的困境，符合改革開放和發(fā)展社會主義市場經濟的憲法目的。而如果一味地強調法制統一，不以授權決定的方式保證改革“先行先試”，將面臨巨大的改革風險，亦或扼殺改革的火種，最終延緩國家的改革進程及社會進步，原因在于：一是社會主義法律體系的形成使得“先改革、后立法”的改革思路不再具有適當性；二是改革的全面深入要求改革應當科學穩(wěn)妥地推進，最大限度地規(guī)避改革風險，降低改革成本與阻力。由此，十八屆四中全會提出了“授權決定和改革決定”的改革路徑。第二，憲法總綱規(guī)定了“實行依法治國，建設社會主義法治國家”的“法治條款”。1999 年憲法修正案把“依法治國”作為國家的根本任務確立下來，十八屆四中全會對新時期“依法治國”提出了新的要求，完善的法律體系以及良好的立法、執(zhí)法、司法制度等是依法治國必不可少的組成要素。授權暫停法律適用作為修改法律的試驗程序，是在法律修改的必要性尚不明確的情況下，通過采取局部“試錯”性質的檢驗措施為法律的修改提供依據，以實現“立法主動適應改革和經濟社會發(fā)展需要”，重大改革于法有據。截至 2019 年 12 月底，授權暫停適用的 46 部法律中，有 24 部法律基于試點改革的實踐效果完成了修改，修改率為 52.2%，這表明授權暫停法律適用將改革試點的實踐效果作為法律修改的依據，有效解決了法律規(guī)則與社會發(fā)展不相適應的問題，從而完善相應的法律法規(guī)。這種創(chuàng)新式的立法方式成為完善我國法律體系的特殊路徑，該制度運行與“實行依法治國”的憲法目的具有一致性。同時，試點改革推行的諸如公益訴訟制度改革、刑事案件認罪認罰從寬制度改革、人民陪審員制度改革等，均是貫徹落實依法治國的重大舉措，符合“建設社會主義法治國家”的憲法目的。

　 （三）基于憲法基本原則與精神的考察 合憲性審查中的“憲”，既包括憲法典，也包括憲法原則、憲法精神與憲法解釋。憲法第五條第三款規(guī)定的“與憲法相抵觸”的情形就包括了“違背憲法的基本精神和原則”的情形。《立法法》第三條強調了立法應當遵循憲法的基本原則，憲法確立的基本原則是一切法的規(guī)范必須遵循的。憲法原則“直接決定著憲法的性質、內容和價值傾向”，并“判斷公共權力和政治組織行為的合法性和確當性”。而憲法精神則“發(fā)揮價值引導、規(guī)范調整與凝聚社會共識的功能，使所有立法體現憲法價值，保持其合憲性基礎”。因此，契合憲法的基本原則和精神是立憲和行憲過程的前提和必然要求。如果授權暫停法律適用符合憲法的基本原則與精神，則該制度進一步獲得憲法正當性。憲法所確立的“一個中心，兩個基本點”的基本路線集中反映了憲法的基本原則。2018 年憲法修正案進一步確認了黨的領導核心地位，體現了國家根本制度和黨的領導權的本質同一性。立法遵循憲法的基本原則，就是要堅持黨的領導的原則，把立法工作同國家改革、發(fā)展、穩(wěn)定的重大決策緊密結合起來。十八屆四中全會強調，加強黨中央對觸及重大體制和重大政策調整的立法工作的領導。從已有授權改革試點的實踐來看，各項改革均是對黨中央重要政策和重大決策的貫徹和實施，然后通過立法程序將其上升為國家意志，可以說黨中央的重要政策和重大決策是授權暫停法律適用的起點。同時，“授權決定和改革決定相關工作”作為獨立的一項立法計劃被列入全國人大常委會的立法工作計劃中，并提出了有關授權決定和改革決定的立法規(guī)劃，如《全國人大常委會2018 年立法工作計劃》就提出了 10 件需在 2018 年考慮的授權決定和改革決定。這些涉及暫停法律適用的立法規(guī)劃經過黨中央批準，也就意味著黨中央對在重大改革事項中授權暫停法律適用的認可。因此，授權暫停法律適用是堅持黨對立法工作的領導的具體體現，符合堅持黨的領導的基本原則，執(zhí)政黨的批準與認可使得該制度進一步獲得政治正當性。除此之外，民主、法治與人權也是憲法的基本原則與精神。首先，授權暫停法律適用是事關改革與法治良性互動的重大命題，由全國人大及其常委會作出授權決定，是代表人民行使最高國家權力的根本體現，是堅持人民主權原則的結果，體現了“國家的一切權力屬于

　人民”的憲法要求，符合憲法所體現的民主精神。其次，授權決定出臺過程具有規(guī)范的程序設置，“在規(guī)范立法程序方面開辟了一條新的路徑”。對于不適應憲法目標的法律通過局部“試錯”的方式加以修繕，為法律的全面修改積累經驗，符合“一切法律法規(guī)都不得與憲法相抵觸”的憲法要求。再次，授權暫停法律適用的終極目的則是促進經濟、政治、文化、社會等多方面的改革發(fā)展，最大程度地維護和實現人民的利益。可見，《立法法》第十三條是憲法基本原則和精神在立法權力運行方面的集中體現，授權暫停法律適用的正當性基礎正是來源于憲法“民主、法治、人權”的基本原則與精神。

　 （四）基于憲法改革規(guī)范下的必要性考察 從《立法法》第十三條的文本來看，授權暫停法律適用的出發(fā)點在于“改革發(fā)展的需要”，以此保證憲法中改革目標的實現。立法先行、立法跟進、立法前瞻均具有實現立法決策和改革決策相銜接、相協調的功能，然而以上三種方式均存在“制度困境”，立法授權方式在解決改革“先行先試”中改革內容與法律規(guī)范不協調的問題上具有獨特優(yōu)勢。其一，立法先行要求“先立法、后改革”，而絕大多數立法需要以制度運行的實踐效果和經驗為依據，先立法無法預知所立之法是否真正為改革所需，可能會導致立法無法滿足改革需求。該類方式主要集中于諸如國家重要制度、全國人大專屬立法權等方面的事項，如通過立法法的修改賦予設區(qū)的市地方立法權。其二，立法跟進是及時根據改革情況完善法律制度，防止法律滯后，然而改革推行時法律尚未制定或修改，造成改革“無法可依”的局面，這也可能導致改革中的“法律真空”。其三，立法前瞻是對于正在探索的改革領域，立法只確定基本制度和規(guī)則，為改革中探索預留空間，然而該類方式僅適用于那些暫時只需要宏觀制度安排而無需具體制度設計和必要規(guī)范的改革領域，這表明其所能保證立法和改革決策相銜接的范圍和能力十分有限。隨著中國特色社會主義法律體系不斷完善，改革的“違法”空間越來越小，立法的重心也從制定法律向修改法律轉變。吳邦國曾指出，“今后應將更多的立法精力放在法律的修改完善上……抓緊修改與經濟社會發(fā)展不相適應的法律”。面對冗長繁瑣的法律修改程序與改革的時效性和緊迫性之間存在的天然張力，全國人大常委會依照法定程序授權有關的法律實施機關附條件、附期限地暫停法律適用，既不影響被授權的法律在全國的普遍施行，也不影響法律在被授權的地方和法律實施機關的施行。通過國家最高立法權的行使，對不符合客觀形勢發(fā)展變化和憲法精神的法律及時修改完善，最有效和最大限度地保證法律規(guī)則適應改革需要。局部的法律調整適用也便于及時檢驗試點效果，實現改革成果制度化，最大程度地保證了改革的科學性和穩(wěn)妥性。在諸多方法之中，該制度可以有效達到預設目的，且在制度設計上注重限制其負面影響，符合憲法改革規(guī)范下的必要性的要求。

　三、授權暫停法律適用的憲法界限 在授權暫停法律適用的“理想狀態(tài)”下，法治與改革兩方面的利益均得以必要的保護，彰顯出新時代國家對于改革法治化的頂層設計，但該制度在實際運作中可能存在諸多弊病。比如已有的授權決定中有 8項決定被延限，而法律文本中并未規(guī)定此種情形；對于改革試點中是否應該就試點情況向授權主體作出報告，法律并未規(guī)定，具體實踐也不一致；暫停法律適用的領域已遠遠超出“行政管理領域”的范疇。因而在現實運行過程中，為將授權暫停法律適用對法制統一原則的影響限制在合理范圍之內，應當注重加強對授權暫停法律適用的管控。一方面是由于改革的全面深化帶來暫停法律適用領域的同步擴大；另一方面，作為妥善解決法治與改革矛盾的靈活性制度，應當盡量保證其規(guī)范合理的實施，使其真正發(fā)揮改革與法治的雙重效能。盡管授權暫停法律適用通過形式和實質的審查具有合憲性，然而該制度的發(fā)展態(tài)勢隨時可能打破其合憲性狀態(tài)，因而有必要明確其設立和運行的憲法界限。授權暫停法律適用制度的運用需要滿足形式和實質的合憲性考量：（1）形式上，應根據不同改革事項的重要程度及特點選擇授權和被授權主體，明確授權暫停法律適用的實施范圍。如學界對能否由全國人大常委會授權決定推行監(jiān)察體制改革試點存在爭議。《立法法》第十三條確立全國人大為授權暫停法律適用的主體之一，意味著并非所有改革事項都可由全國人大常委會授權實施，因此需要基于改革事項對全國性重要公共利益的影響程度來確定授權主體。本文認為，既然授權暫停法律適用涉及全國人大及其常委會立法權的行使，自然

　就應該遵循《立法法》第七條關于全國人大及其常委會立法權限的規(guī)定，即關于刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律的暫停適用由全國人大授權決定，除此之外的其他法律的暫停適用由全國人大常委會授權決定；在全國人大閉會期間，全國人大常委會可以授權決定對全國人大制定的法律的部分內容暫停適用，但不得同該法律的基本原則相抵觸。（2）應當突出暫停法律適用相較于一般立法形式的特殊性，明確其適用的界限。本文認為，全國人大及其常委會授權暫停法律適用存在一定的界限，主要包括：一是憲法的基本原則、基本精神。二是憲法所確立的中國特色社會主義根本制度、基本制度等，包括人民民主專政制度、中國共產黨的領導制度和執(zhí)政制度、根本政治制度、基本政治制度等。三是有關國家主權事項。有關國家主權的事項主要包括國家領土、國防、外交、國籍、出入境制度、國旗、國徽、國歌。這些事項是國家對外主權的主要標志，是國家身份的核心表征及法律基礎，關乎國家統一與政治穩(wěn)定，不適宜暫停適用。但只涉及對內制度改革的部分事項仍可以暫停適用，如 2017 年武警部隊改革中涉及到對國防法部分規(guī)定的暫停適用。四是憲法有關公民基本權利的事項。對于憲法中涉及公民基本權利的事項不能暫停適用，但是有利于進一步保障公民基本權利的除外，如人民陪審員制度改革中的制度實踐。（3）在授權改革試點推行過程中，授權主體根據改革事項的不同特點，明確今后授權改革試點的期限以及對延期情況的法律規(guī)制，防止不同地區(qū)法律適用的長期不平等性。有區(qū)別地選擇具有相應典型性和代表性的試點區(qū)域，保證試點改革的科學性與公平性。（4）在作出授權暫停法律適用決定前，需要對暫停法律適用的必要性和可行性進行充分論證，只有實踐條件不成熟、需要先行先試的，才能采取暫停法律適用的方式。（5）授權暫停法律適用過程應公開透明，需通過民主正當性的檢視，充分保障公眾參與尤其是相關專家學者的參與論證，建立健全授權暫停法律適用公眾參與程序機制。（6）充分發(fā)揮全國人大及其常委會在授權暫停法律適用中的主導作用。嚴格暫停法律適用的審議批準程序，加強對授權決定的合憲性審查，實現對暫停法律適用的同步監(jiān)督。（7）定期總結暫停法律適用的實踐情況。加強試點風險管控，及時糾正實施問題，客觀總結試點經驗及效果。實踐證明有效的及時制定或修改法律；實踐證明不宜調整的及時撤銷決定，恢復法律適用。

　四、余論：以點帶面，加強對全國人大常委會立法權的監(jiān)督 中國全面深化改革不斷推進，改革領域不斷拓展、程度不斷加深、層次不斷提升成為改革的必然趨勢，這將進一步促使人大及其常委發(fā)揮立法在改革中的引領和推動作用，通過加強和改進新時代立法工作，為改革發(fā)展穩(wěn)定提供法治保障。自 1982 年憲法擴大全國人大常委會的職權以來，全國人大常委會通過行使立法權不斷滿足國家治理的需要，加之全國人大自身的特殊性致使其不能經常行使國家立法權，由此也出現了常委會的立法數量日漸膨脹、常委會立法對現實的控制力日臻發(fā)達、常委會的立法界限漸趨模糊等問題。因此，明確全國人大常委會的立法界限既是我國人民民主專政的必然要求，也是發(fā)揮人大在國家治理現代化中的制度優(yōu)勢的題中之義。改革的緊迫性和時效性決定了其推行需要更高效地獲得最高國家權力機關的確認，全國人大常委會的憲法職權便成為改革順利推行的最直接的正當性來源。然而權力行使的高效性不能代替權力的民主正當性，更不能侵蝕法治的內核，改革利益的維護也不能無節(jié)制地擠壓現行法治。授權暫停法律適用是“產生于中國國情和實踐的法律話語體系和立法技術”的重要內容，其作為全國人大及其常委會一項特殊的立法形式，未來或將隨著改革發(fā)展趨勢而制度化。以憲法審查的方式對該制度進行檢討，要求該制度的實施遵循必要的規(guī)范和界限，正是對全國人大常委會立法權監(jiān)督的具體體現。授權暫停法律適用是立法引領和推動改革的典型憲治實踐，規(guī)范全國人大常委會該項權力行使的界限，以此維護最高國家權力機關的憲法地位，這或許是實現全國人大對全國人大常委會的制度性監(jiān)督的一個很好的切入點。

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