論行政協(xié)議第三人原告資格

　 一、問題的提出 2014 年修訂的《行政訴訟法》將行政協(xié)議納入行政訴訟的受案范圍，且將原法中的“具體行政行為”表述統(tǒng)一改為“行政行為”。但事實上，“行政訴訟法的整體性結(jié)構(gòu)依舊是以‘具體行政行為’審查之訴為基礎(chǔ)的”，總則編“行政行為”的寬泛界定與具體規(guī)則編“具體行政行為”的狹窄定位形成了難以消解的尷尬局面。問題也具體呈現(xiàn)在行政協(xié)議第三人原告資格的確認(rèn)規(guī)則上。

　《行政訴訟法》第 25 條規(guī)定“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟”，按照修法后行政行為概念包含行政協(xié)議的立法原意，行政協(xié)議的相對人以及其他與行政協(xié)議有利害關(guān)系的非行政協(xié)議的相對人也有權(quán)提起訴訟。但據(jù)觀察，實踐中大量案件均以原告“不是行政合同相對人，不具備原告資格”為由裁定駁回起訴，這顯然與前述結(jié)論相矛盾。實際上，因為缺乏明確的行政協(xié)議第三人原告資格規(guī)則，實踐中普遍存在行政協(xié)議第三人原告起訴難，審理標(biāo)準(zhǔn)不一等現(xiàn)象。

　二、行政行為第三人原告資格的現(xiàn)有判斷標(biāo)準(zhǔn) （一）現(xiàn)有行政行為第三人原告資格判斷標(biāo)準(zhǔn)的梳理 目前我國規(guī)范與實踐確定第三人原告資格基本采用利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)。圍繞利害關(guān)系的具體判斷，形成了實際影響說、特殊利益說、權(quán)益+因果關(guān)系要件說、保護規(guī)范理論（保護規(guī)范說和新保護規(guī)范說）等諸多判斷基準(zhǔn)。

　（二）現(xiàn)有原告資格判斷標(biāo)準(zhǔn)不完全適應(yīng)行政協(xié)議第三人原告資格的判斷 1.“實際影響說”等標(biāo)準(zhǔn)缺乏對行政訴訟原告資格特殊性的關(guān)注。其關(guān)于原告資格的探討多基于具體行政行為背景展開，企圖以統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)涵蓋所有類型的行政案件。這使得“原告資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)呈現(xiàn)出過于籠統(tǒng)、抽象和單一化的傾向，導(dǎo)致無法適應(yīng)新型行政案件的涌現(xiàn)。”已有論者從訴訟類型、原告與行政行為關(guān)系緊密度等角度展開行政訴訟原告資格的類型化、層次化構(gòu)造，但整體仍然沒有完全跳脫具體行政行為認(rèn)識背景的束縛，缺乏對其典型對應(yīng)類別的雙方行政行為原告資格獨特性的關(guān)注。

　2.“保護規(guī)范理論”無法滿足我國行政協(xié)議第三人原告資格的認(rèn)定需求。其根據(jù)不同的規(guī)范展開原告資格的判斷，原告資格的不同特性在所適用的不同規(guī)范中被考慮，應(yīng)當(dāng)說不存在標(biāo)準(zhǔn)單一化的問題。但對于我國行政協(xié)議第三人原告資格的判斷，無論適用“保護規(guī)范說”還是“新保護規(guī)范說”，也都面臨困境。

　一者，“保護規(guī)范說”過度依賴規(guī)范本身。其期望通過保護規(guī)范可以將利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)的判斷轉(zhuǎn)換為對實定法的解釋。但一方面，無論是一般法層面還是特別法層面，我國行政協(xié)議的規(guī)范供給嚴(yán)重不足。另一方面，第三人公權(quán)理念尚未浸潤于我國制度建構(gòu)過程。已存的規(guī)范會先天的缺乏對第三人的關(guān)注，這種缺乏并不意味著法律上不保護，而純粹是因為事實上未考慮到第三人。

　二者，對于“新保護規(guī)范說”而言，其擴大規(guī)范涵蓋，在缺乏直接規(guī)范之時，主張通過對間接規(guī)范的解釋來達到保護目的。但首先這無疑對于法官的法解釋技術(shù)提出了更高要求。其次，其無法防止法官對于過大司法裁量權(quán)的濫用。在筆者檢索到的 246 份行政協(xié)議第三人訴訟裁判中，73%的原告資格否定率表明這種擔(dān)心不無可能。更重要的是，其主張將基本權(quán)作為規(guī)范解釋的補充，甚至直接引用基本權(quán)利條款尋找保護目的。這在我國訴訟法上顯然并不現(xiàn)實。另外，“保護規(guī)范理論”從公法規(guī)范中尋找原告資格的請求權(quán)基礎(chǔ)，但對于行政協(xié)議第三人而言，完全可能因為行政協(xié)議中的約定條款而受到損害。因約定條款受侵害的第三人很難基于公法中的保護規(guī)范尋找到請求權(quán)基礎(chǔ)。

　可見，在行政協(xié)議第三人原告資格的確定中一方面不應(yīng)局限于以具體行政行為為背景展開的一體化分析，而要關(guān)注行政協(xié)議訴訟的特殊性；另一方面，也不宜完全寄望于從國外“保護規(guī)范理論”中尋找理論資源，而要關(guān)注我國行政協(xié)議訴訟的特殊性。

　三、行政協(xié)議第三人原告資格標(biāo)準(zhǔn)的二分——基于履行權(quán)益與固有權(quán)益 依據(jù)權(quán)益是否是因合同約定而創(chuàng)設(shè)，人們所享有的權(quán)益被區(qū)分為合同履行權(quán)益（或稱“履行利益”）和固有權(quán)益（或稱“固有利益”）。合同履行權(quán)益受損當(dāng)基于合同請求權(quán)主張違約責(zé)任，固有權(quán)益受損則基于侵權(quán)請求權(quán)主張侵權(quán)責(zé)任。具體行政行為因為沒有通過合意產(chǎn)生合同履行權(quán)益，所以一般僅涉及對固有權(quán)益的侵害。但由于行政協(xié)議通過約定創(chuàng)設(shè)了履行權(quán)益，且履行權(quán)益受到合同相對性原則的影響，使得行政協(xié)議第三人原告資格標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生了基于履行權(quán)益與固有權(quán)益的二分。

　（一）行政協(xié)議第三人原告資格與合同相對性原則的關(guān)系 合同的相對性關(guān)乎合同對哪些人具備約束力，哪些人具備合同請求權(quán)，哪些人承擔(dān)合同義務(wù)的問題。它關(guān)涉的內(nèi)容既包括權(quán)益也包括義務(wù)，但僅限于因合同而產(chǎn)生的權(quán)益和義務(wù)（即合同權(quán)益+合同義務(wù)）。其運行是基于私法意思自治的邏輯。訴訟中的原告資格關(guān)乎起訴者的權(quán)益損害可否被保護的問題。其運行主要是基于司法上的權(quán)利救濟邏輯。對于起訴者而言，其要獲得原告資格，各種判斷標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)核均在于判斷原告有無可歸因于被告行為的權(quán)益受損或受損可能。可見，原告資格所救濟的是權(quán)益，但卻不僅限于因合同而產(chǎn)生的權(quán)益，還有固有權(quán)益（即合同權(quán)益+固有權(quán)益）。合同相對性與原告資格的聯(lián)系在于，當(dāng)原告主張合同權(quán)益之時，其原告資格的獲得就取決于合同法上是否承認(rèn)第三人的合同權(quán)益請求權(quán)。二者的邏輯關(guān)聯(lián)性鏈條為，是否遵循合同相對性——第三人是否具有合同請求權(quán)——第三人主張合同權(quán)益時是否具備原告資格。

�。ǘ�）相對人標(biāo)準(zhǔn)或利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)：合同相對性對第三人原告資格的影響 第三人主張合同權(quán)益時的原告資格狀況其實取決于規(guī)范上對于合同相對性原則的遵循程度。在嚴(yán)格遵循合同相對性的國家，一般僅承認(rèn)合同一方當(dāng)事人向另一方當(dāng)事人主張合同權(quán)益，而不承認(rèn)第三人對于合同權(quán)益的主張，即第三人無法就合同權(quán)益的救濟主張原告資格。在侵權(quán)制度不夠完善的國家，一般就需要通過合同責(zé)任的擴張來保護第三人的權(quán)益，而無需遵循較為嚴(yán)格的合同相對性原則。如德國法中“附保護第三人作用的契約”制度。我國現(xiàn)行《合同法》遵循較為嚴(yán)格相對性原則。當(dāng)合同為第三人約定某種權(quán)益而債務(wù)人未有兌現(xiàn)時，得由債權(quán)人對債務(wù)人提起訴訟，第三人并不能直接起訴要求債務(wù)人履行合同權(quán)益。如此，則當(dāng)行政協(xié)議案件遵循合同相對性原則，行政協(xié)議第三人在主張合同履行利益時將受其約束，無法獲得原告資格。也即，行政協(xié)議第三人對于固有利益的主張仍然遵照利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)，但對于合同權(quán)益的主張則回歸到行政相對人標(biāo)準(zhǔn)。

　四、利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)的具體判斷：與行政協(xié)議整體的直接利害關(guān)系 （一）影響第三人起訴固有權(quán)益時原告資格的因素 1.協(xié)議相對人表意的存在。對于行政協(xié)議而言，其融入另一方表意，行政機關(guān)既要受法律之約束，亦要受協(xié)議相對人表意之約束。出于對于協(xié)議相對人表意的尊重，訴訟規(guī)則不能再將關(guān)注點僅聚焦于行政機關(guān)一方行為之上。

　2.與協(xié)議任何一方基礎(chǔ)糾紛的存在。通過對 246 份判決文書的梳理，筆者發(fā)現(xiàn)第三人往往與協(xié)議一方存在如下基礎(chǔ)糾紛而提起行政協(xié)議訴訟：與行政機關(guān)之間存在關(guān)于征收行為的糾紛；與協(xié)議相對人存在債權(quán)債務(wù)糾紛、擔(dān)保物權(quán)糾紛、繼承糾紛、共有糾紛、集體組織與成員之間的糾紛等。當(dāng)?shù)谌�人因為基礎(chǔ)糾紛與行政協(xié)議產(chǎn)生關(guān)聯(lián)，往往對權(quán)益產(chǎn)生直接影響的是基礎(chǔ)糾紛。

　3.協(xié)議相對人表意與基礎(chǔ)糾紛的存在對于原告資格的影響。行政協(xié)議中的行為具備可分離性，這本質(zhì)上是由行政協(xié)議客觀上不同于具體行政行為的公私性、多階段性所決定的。德國法“雙階行為理論”、“行政私法理論”，法國行政合同中的“可分離行為理論”均是這種分離性特征的體現(xiàn)，僅是具體的分離技術(shù)不同。站在審視行政協(xié)議第三人與行政協(xié)議利害關(guān)系的角度，邏輯在于如果可分離性特質(zhì)使得行政協(xié)議中可分離出對協(xié)議當(dāng)事人權(quán)益造成直接影響的單方行為，則該行為形成第三人與被分離行政協(xié)議之間更近的利害關(guān)系，構(gòu)成對于協(xié)議利害關(guān)系的截斷。也即，行政協(xié)議第三人與協(xié)議單方之間的利害關(guān)系或與協(xié)議一方的基礎(chǔ)糾紛均可能構(gòu)成對于與協(xié)議之間利害關(guān)系的截斷。

　（二）單方利害關(guān)系對于行政協(xié)議利害關(guān)系的截斷 1.行政協(xié)議前置單方行政行為對于行政協(xié)議利害關(guān)系的截斷。行政協(xié)議在某些情形下只是一系列行政行為的后果，這一系列行政協(xié)議之前的行為可稱為行政協(xié)議的前置行為。如果對行政協(xié)議第三人權(quán)益產(chǎn)生影響的行為實際上是行政協(xié)議的前置行為，則協(xié)議第三人不具備直接起訴行政協(xié)議的原告資格。如行政征收行為糾紛對于行政補償協(xié)議行為糾紛的截斷。

　2.行政協(xié)議之中的單方行政行為對于行政協(xié)議的利害關(guān)系的截斷。行政協(xié)議兼具行政性與合意性，很多行為雖然存在于行政協(xié)議的載體之上，但本質(zhì)上只是行政機關(guān)單方意志作用的結(jié)果。已有學(xué)者敏銳將行政協(xié)議訴訟剝離出兩個層面，其一，行政協(xié)議本身的效力問題，其二，行政機關(guān)在行政協(xié)議中的單方行政行為的合法性問題。對于后者而言，協(xié)議相對人的表意空間幾乎為零，對協(xié)議第三人權(quán)益產(chǎn)生影響的行為實際上是單方行政行為，該行為形成第三人與被分離行政協(xié)議之間更近的利害關(guān)系，構(gòu)成對于協(xié)議利害關(guān)系的截斷。

　總體而言，只有當(dāng)與行政協(xié)議整體存在直接的利害關(guān)系之時，行政協(xié)議第三人方具備直接起訴行政協(xié)議的原告資格。與行政協(xié)議整體相關(guān)的具體標(biāo)準(zhǔn)為第三人有初步證據(jù)證明協(xié)議雙方均知情，與行政協(xié)議有直接利害關(guān)系的具體標(biāo)準(zhǔn)為不存在截斷利害關(guān)系的單方行為或基礎(chǔ)糾紛。同時，為緩和利害關(guān)系理論邏輯與第三人權(quán)益救濟之間的張力，在第三人起訴行政協(xié)議但實際上只是受到行政協(xié)議關(guān)聯(lián)行為或基礎(chǔ)糾紛直接影響的情況下，法官應(yīng)該有義務(wù)進行釋明——告知原告起訴與其具有直接利害關(guān)系的關(guān)聯(lián)單方行為或基礎(chǔ)糾紛。

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