（精）地方人大特定問題調(diào)查權(quán)研究（）

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　特定問題調(diào)查權(quán)是憲法和相關(guān)法律賦予縣級以上各級人大及其常委會的一項重要職權(quán)。監(jiān)督法將“特定問題調(diào)查”列專章作出規(guī)定，這為特定問題調(diào)查權(quán)的行使提供了更加明確的法律規(guī)范。黨的十八屆三中全會通過的決定特別強(qiáng)調(diào)要“通過詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、備案審查等積極回應(yīng)社會關(guān)切”。作為人大重要的剛性監(jiān)督手段，特定問題調(diào)查權(quán)靈活性大、適應(yīng)性廣、針對性強(qiáng)，依法啟動和運用這項權(quán)力，能迅速有效地查清和處理那些涉及群眾切身利益的難點焦點問題、關(guān)系發(fā)展穩(wěn)定大局的重大問題以及一些久拖不決的疑難問題，是轉(zhuǎn)變監(jiān)督工作弱化局面、強(qiáng)化人大監(jiān)督職能所必要和急需的。然而，在人大的各項權(quán)力中，特定問題調(diào)查權(quán)仍然是較為陌生的字眼。近些年來，在“湖南衡陽人大賄選案”“天津爆炸案”“遼寧拉票賄選案”“推動霧霾治理”等事件中，雖然有民眾、人大代表以及專家學(xué)者提出應(yīng)啟動人大特定問題調(diào)查權(quán)，但最終卻不了了之，也未見人大介入調(diào)查的影子。特定問題調(diào)查權(quán)基本處于虛置和“沉睡”狀態(tài)，雖有一些地方偶有實踐，但其實施效果卻飽受爭議。同時，對此項權(quán)力的相關(guān)研究亦不甚

　豐富�？傊�，特定問題調(diào)查權(quán)的行使還跟不上人大監(jiān)督的現(xiàn)實需要。忽視這項權(quán)力的功能，已成為人大監(jiān)督制度之軟肋。

　要想充分發(fā)揮人大的監(jiān)督作用，特定問題調(diào)查權(quán)的研究是一個值得我們認(rèn)真探討和特別關(guān)注的重要課題。什么叫特定問題調(diào)查權(quán)？什么情況下可以啟動特定問題調(diào)查？特定問題的范圍有多大？啟動調(diào)查有何條件？調(diào)查能否取得實效？為何地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)極少使用這一權(quán)力？如何讓憲法法律賦予的職權(quán)從法律條文中蘇醒、發(fā)力，給人大制度帶來活力？本文針對這些問題，就地方人大特定問題調(diào)查權(quán)的基本內(nèi)涵、實踐探索、現(xiàn)實困境作一研究和探討，并就如何“激活”這項權(quán)力提出對策建議。

　一、特定問題調(diào)查權(quán)的基本內(nèi)涵 (一) 特定問題調(diào)查權(quán)的含義 依據(jù)憲法法律的規(guī)定，所謂特定問題調(diào)查權(quán)，是指國家權(quán)力機(jī)關(guān)為了履行法定職能，對于一些“特定的重大問題或重大事實不清的問題組織臨時性質(zhì)的調(diào)查委員會并對相關(guān)問題進(jìn)行調(diào)查” [2]，以了解事實真相并追究相關(guān)責(zé)任的一種權(quán)

　力。它是一種法定的“剛性”監(jiān)督形式，是人大及其常委會行使監(jiān)督權(quán)的一種非常措施和重要權(quán)力，對強(qiáng)化監(jiān)督職能、樹立人大權(quán)威具有極其重要的作用。在理解特定問題調(diào)查權(quán)的含義時，我們應(yīng)把握其以下幾方面的特點: 第一、重大性和復(fù)雜性。啟動特定問題調(diào)查，應(yīng)當(dāng)屬于人大及其人大常委會履行職責(zé)中有關(guān)重大事實不清的問題，選擇的是那些特別重大，僅靠有關(guān)常委會工作機(jī)構(gòu)或者有關(guān)專門委員會承擔(dān)不了的問題。

　第二、運作的程序性。調(diào)查事項的提出、調(diào)查委員會的組成、調(diào)查活動的開展、調(diào)查報告的提出和通過，決議決定的作出和執(zhí)行等一系列過程必須由法律法規(guī)明確規(guī)定，依法啟動和運用。

　第三、特定問題調(diào)查委員會的臨時性。“特定問題調(diào)查委員會是臨時性機(jī)構(gòu)，它并不是人大的常設(shè)機(jī)構(gòu)，只是一問題一設(shè)立，當(dāng)對某一特定問題或事件進(jìn)行監(jiān)督時才依法臨時成立的組織，該問題調(diào)查完成后即自行解散” [3]。沒有經(jīng)過法定程序，不能對其他重大事件或問題繼續(xù)實施監(jiān)督和調(diào)查。以后如果有新的問題或事件需要組織特定問題調(diào)查時，再根據(jù)法定程序重新啟動。

　(二) 特定問題調(diào)查權(quán)的效果 一般來說，地方人大通過行使特定問題調(diào)查權(quán)可以收到以下三種效果：首先，有利于人大及其常委會對特定問題調(diào)查委員會的調(diào)查報告進(jìn)行審議，并作出相應(yīng)的決議或決定；其次，人大及其常委會通過特定問題調(diào)查，有可能促成質(zhì)詢案、罷免案的提出，并能導(dǎo)致人大常委會決定撤銷由它任命的有關(guān)國家機(jī)關(guān)工作人員的職務(wù)，從而激活相關(guān)的“剛性”監(jiān)督手段，起到良好的監(jiān)督效果；最后，有利于地方和社會生活正常運轉(zhuǎn)，對于人民群眾急迫需要解決的或強(qiáng)烈不滿的專門性、突出性問題，地方人大及其常委會及時組織調(diào)查委員會弄清問題真相，提出解決處理意見，作出公開說明，以減少社會的不安定因素，促進(jìn)社會的和諧穩(wěn)定，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)健康、有序的發(fā)展。

　二、地方人大特定問題調(diào)查權(quán)的實踐探索 近年來，一些地方人大及其常委會有過特定問題調(diào)查權(quán)的嘗試和實踐，產(chǎn)生了比較好的社會效果，一些成功樣本給地方人大及人大工作者提供了良好的示范和激勵，并引發(fā)了理論界和實務(wù)界對這項權(quán)力的關(guān)注。雖然從全國范圍內(nèi)，這種監(jiān)督方式使用得并不是很多，但從已有的案例可以看出，特定問題調(diào)查權(quán)的啟動

　和運用，促進(jìn)了當(dāng)?shù)厝罕娖毡殛P(guān)注的一些焦點、熱點、難點問題的解決。例舉相關(guān)案件類型如下：

　(一) 監(jiān)督司法案件依法公正解決 司法機(jī)關(guān)是由縣級及以上人大產(chǎn)生并對其負(fù)責(zé)的。依據(jù)憲法、監(jiān)督法、人民法院組織法、人民檢察院組織法的規(guī)定，人大及其常委會對司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督是人大監(jiān)督的重要方面。司法機(jī)關(guān)和權(quán)力機(jī)關(guān)都應(yīng)依據(jù)法律忠實地履行職權(quán)。司法機(jī)關(guān)在行使司法權(quán)時，理應(yīng)樹立自覺接受人大監(jiān)督的意識。在保障司法機(jī)關(guān)依法獨立行使審判權(quán)、檢察權(quán)的前提下，人大特定問題調(diào)查權(quán)的行使應(yīng)關(guān)注司法不公問題的解決，通過對同類型或者具有共性的案件進(jìn)行監(jiān)督，就案件中反映的深層次問題，積極督促司法機(jī)關(guān)糾正、整改，從而確保程序正義和維護(hù)司法公正。例如2000 年 4 月，安徽省合肥市人大常委會就“汪倫才案件”組織特定問題調(diào)查委員會[4]，此次特定問題調(diào)查針對的是司法不公，主要起因于法院將一起普通的民事案件辦成了一件刑事冤案。通過調(diào)查，調(diào)查委員會于 8 月向市人大常委會遞交的調(diào)查報告認(rèn)為，“個別司法人員不能公正司法，從而導(dǎo)致案件性質(zhì)沒有正確認(rèn)定。合肥市人大常委會會議審議通過了《關(guān)于汪倫才案件調(diào)查報告的決議》，要求嚴(yán)

　肅查處汪倫才案件有關(guān)責(zé)任單位和責(zé)任人。” [2]合肥市人大常委會通過這次特定問題調(diào)查，監(jiān)督司法機(jī)關(guān)正確履職，保障了普通民眾的合法權(quán)益，維護(hù)了司法公正和法律的尊嚴(yán)，社會反響強(qiáng)烈，多家國家權(quán)威新聞媒體進(jìn)行了報道或轉(zhuǎn)載[5]。

　(二) 推動政府營造健康的營商環(huán)境 人大對政府工作進(jìn)行監(jiān)督，既是憲法法律賦予人大的重要職責(zé)，也是政府依法、規(guī)范、高效發(fā)展地方的重要保證。當(dāng)發(fā)生涉及政府行為的重大、疑難問題時，人大及其常委會可以有針對性地行使特定問題調(diào)查權(quán)這一法律規(guī)定的監(jiān)督方式，從而可以推動地方政府營造法治、健康的營商環(huán)境。例如，2002 年 5 月，四川成都市天華化工科技有限公司的國有股東與民企股東因改制后管理經(jīng)營權(quán)問題引發(fā)社會矛盾，錦江區(qū)政府也受到牽連。2003 年 3 月，成都市錦江區(qū)人大常委會表決通過了組建天華化工科技有限公司企業(yè)改制一案的特定問題調(diào)查委員會的決定[6]。調(diào)查進(jìn)行當(dāng)中，特委會邀請了成都市人大、市有關(guān)部門以及區(qū)委、區(qū)政府有關(guān)部門，通報了情況，接受政策法規(guī)咨詢，更準(zhǔn)確地認(rèn)定了問題的實質(zhì)。2003 年8 月，區(qū)人大常委會召開會議，審議并通過了特委會的調(diào)查報告。這次“特定問題調(diào)查成功化解了區(qū)政府和改制企業(yè)在管理、運行上的重大分歧和雙方管理者之

　間的尖銳矛盾沖突，不僅幫公司解了圍，也是對政府工作的法律監(jiān)督” [6]，同時也推動了行政機(jī)關(guān)對發(fā)展改革中重大、疑難問題的解決。又如，2006 年，湖南省郴州市宜章縣人大及其常委會就環(huán)城西路和康達(dá)水泥廠問題①，曾“采用過辦理代表建議議案、信訪督辦、代表視察、聽取專項工作報告等方法進(jìn)行了監(jiān)督，但由于重大事實不清的原因，辦理的效果都不理想” [7]。經(jīng)主任會議反復(fù)研究后，認(rèn)為“以上兩個問題事關(guān)重大，用一般的監(jiān)督手段已無法解決，決定用特定問題調(diào)查方式進(jìn)行監(jiān)督” [8]，幫助政府及其部門解決這種既當(dāng)運動員又當(dāng)裁判員的問題，給人民群眾一個滿意的答復(fù)。根據(jù)特定問題調(diào)查委員會的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)了縣城環(huán)城西路問題之所以久拖不決和康達(dá)水泥廠項目之所以變成“馬拉松”項目的原因和實質(zhì)�？h人大常委會臨時召集常委會專題會議對調(diào)查報告進(jìn)行了認(rèn)真審議，作出了《關(guān)于宜章縣縣城環(huán)城西路建設(shè)和改造的決定》和《關(guān)于宜章縣康達(dá)水泥問題處理的決定》，并及時將決定內(nèi)容向縣政府及其相關(guān)的職能部門和康達(dá)水股份有限公司進(jìn)行了交辦，限期辦理，要求三個月內(nèi)向縣人大常委會報告辦理結(jié)果�？h政府接到縣人大常委會交辦的決定后，及時召開了政府常務(wù)會議進(jìn)行研究，制定了《關(guān)于縣城環(huán)城西路建設(shè)和改造的工作方案》和《關(guān)于康達(dá)水泥廠

　問題處理的工作方案》。通過整改，縣城環(huán)城西路已成為了全縣道路建設(shè)的樣板工程，康達(dá)水泥廠的建設(shè)也進(jìn)展迅速。宜章縣人大這兩次啟動特定問題調(diào)查營造了良好的營商環(huán)境，為全縣經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展保駕護(hù)航[8]。

　(三) 關(guān)注民意熱點推進(jìn)改善民生 根據(jù)憲法及相關(guān)法律的規(guī)定，人大及其常委會有權(quán)對重大社會事件或涉及公共利益的問題行使特定問題調(diào)查權(quán)，人大作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)和民意代表機(jī)關(guān)，在面對引發(fā)公眾關(guān)注和涉及公共利益的重大事件時，理應(yīng)努力發(fā)聲、積極作為。本著對人民負(fù)責(zé)、對法律負(fù)責(zé)的精神，充分認(rèn)識在關(guān)鍵時刻啟動特定問題調(diào)查權(quán)的重要性和必要性，主動行使好這一重要的監(jiān)督職權(quán)，及時有效地解決人民群眾強(qiáng)烈關(guān)心關(guān)注的專門性、突出性社會熱點問題，從而切實維護(hù)民眾的權(quán)益，維護(hù)社會穩(wěn)定，促進(jìn)社會秩序良好運轉(zhuǎn)。例如，2015 年 3 月，針對四川省廣安市渠江水源污染嚴(yán)重的問題，四川省廣安市人大常委會在廣泛征求全市人大代表意見的基礎(chǔ)上，“依法成立渠江廣安段流域水污染治理與飲用水源保護(hù)問題調(diào)查委員會” [9]，提出以專項調(diào)查與代表視察相結(jié)合、集中調(diào)查與分散核查相結(jié)合、統(tǒng)一要求

　與區(qū)別實際相結(jié)合、全面普查與重點定位相結(jié)合、發(fā)現(xiàn)問題與總結(jié)經(jīng)驗相結(jié)合的方式進(jìn)行調(diào)查。調(diào)查委員會由該市人大常委會主任、副主任、秘書長和部分組成人員、市人大代表共 26 人組成。調(diào)查期間，各流域調(diào)查組以廣安市水系圖為參照進(jìn)行了全方位摸排和普遍“體檢”，全面了解并掌握了各水域水質(zhì)狀況及治理保護(hù)情況，并依據(jù)國家標(biāo)準(zhǔn)查找出了 78 處重點污染源。經(jīng)過這次特定問題調(diào)查，排放污染物的企業(yè)及相關(guān)單位被責(zé)令限期治理甚至予以停業(yè)、搬遷或關(guān)閉[10]。作為“必要時候”采取的一項“非常”監(jiān)督措施，廣安市人大常委會的此次試水特定問題調(diào)查權(quán)，對涉及老百姓安危的水環(huán)境做了一次全面“體檢”，搞清楚了現(xiàn)在水質(zhì)狀況究竟怎樣，有助于當(dāng)?shù)馗骷夵h委政府、社會各界摸清家底，為其解決問題提供了科學(xué)依據(jù)，改變了人大監(jiān)督“形同虛設(shè)”的情況，很好地激發(fā)了人大監(jiān)督活力[11]。又如，2016 年 6 月，江西省十二屆人大常委會表決通過了《關(guān)于成立食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販問題調(diào)查委員會的決定》，省人大常委會依法首次使用特定問題調(diào)查權(quán)[12]。“重點調(diào)查政府及其相關(guān)部門對‘四小’的監(jiān)管情況和與老百姓日常生活密切相關(guān)的食品安全情況” [13]。在調(diào)查過程中，江西省人大堅持聚焦食品安全監(jiān)管薄弱環(huán)節(jié)，以問題為導(dǎo)向，把握調(diào)查重點，緊扣

　立法難點，形成工作合力。不僅有力保障了群眾飲食安全，促進(jìn)了全省食品產(chǎn)業(yè)發(fā)展，同時也創(chuàng)新了人大監(jiān)督方式，開創(chuàng)了當(dāng)?shù)厝舜蟊O(jiān)督工作的新局面[14]。

　以上一些地方人大特定問題調(diào)查權(quán)的實踐和探索，讓我們見證了這項權(quán)力不尋常的監(jiān)督效果和法律尊嚴(yán)。這項權(quán)力盡管在地方應(yīng)用不多，但是很謹(jǐn)慎、很顯耀。地方人大組織特定問題調(diào)查委員會的實踐說明，由權(quán)力機(jī)關(guān)調(diào)查某些重大事件具有可行性，都十分有力地推動了相關(guān)問題的解決，也能實現(xiàn)明晰真相、監(jiān)督和制約行政的效果，而且符合我國法治發(fā)展的進(jìn)程。特別是在全國人大還沒有啟動該項權(quán)力的情況下，地方人大的這些實踐探索具有非常積極的現(xiàn)實意義。一方面，特定問題調(diào)查權(quán)的行使不只是停留于某一具體案件，通過特定問題的深入調(diào)查，能夠發(fā)現(xiàn)一系列問題及其原因，從而讓真相大白于天下，同時也進(jìn)一步增強(qiáng)了人大及其常委會的監(jiān)督實效。另一方面，針對人民群眾強(qiáng)烈不滿、社會影響重大的問題，各級人大通過行使特定問題調(diào)查權(quán)這一重要的剛性監(jiān)督權(quán)力，不僅可以查清事實的真相，而且可以在一定程度上促使行政機(jī)關(guān)依法行政、司法機(jī)關(guān)公正司法。地方人大及其常委會的實踐和探索告訴我們，采取這一監(jiān)督方式是增強(qiáng)

　剛性監(jiān)督實效、注入權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督活力的一大舉措。地方人大及其常委會通過行使特定問題調(diào)查權(quán)，能夠快捷、權(quán)威地解決那些關(guān)乎地區(qū)穩(wěn)定發(fā)展、關(guān)乎民生建設(shè)的一些持久不決的重大復(fù)雜問題�？偠�言之，依法合理運用特定問題調(diào)查權(quán)，在某種程度上講對權(quán)力機(jī)關(guān)依法監(jiān)督推動其他國家機(jī)構(gòu)正確解決特定問題行之有效。但同時值得我們注意的是，這些實例雖然取得了比較顯著的監(jiān)督實效，卻也暴露了該項權(quán)力存在的一些問題，需要我們深刻反思。

　三、地方人大行使特定問題調(diào)查權(quán)的現(xiàn)實困境 盡管法律上已確立了特定問題調(diào)查制度，但實踐工作中卻只有極少數(shù)地方人大及其常委會小心謹(jǐn)慎地在運用，整體情況并不如人意。地方人大特定問題調(diào)查權(quán)啟動如此少，并不意味著這項剛性監(jiān)督權(quán)是可有可無的。這項權(quán)力的制度功能和效用之所以沒有充分有效地實現(xiàn)，究其原因，或?qū)⑻囟▎栴}調(diào)查權(quán)“簡單化”“概念化”，從而“不想用”；或?qū)⑻囟▎栴}調(diào)查理解為“出事”，談?wù){(diào)查色變，“不敢用”；或因調(diào)查啟動難度大，程序麻煩，過程復(fù)雜，“不會用” [15]。另外還有諸如人大的議事機(jī)制和人員配備支持不足，人大的會期短，法律的規(guī)定過

　于原則，缺乏可操作性等等。具體來說，其現(xiàn)實困境主要表現(xiàn)在以下方面。

　(一) 對特定問題調(diào)查權(quán)存在認(rèn)識偏差 首先，地方人大對運用特定問題調(diào)查權(quán)有所顧慮，存在畏難情緒，很多地方人大仍“將特定問題調(diào)查權(quán)看得過于嚴(yán)厲，擔(dān)心行使這項權(quán)力會影響同黨委、“一府兩院”的關(guān)系；有的地方人大看到全國人大沒有組織過特定問題調(diào)查，便認(rèn)為地方上也應(yīng)該小心謹(jǐn)慎” [3]，從而導(dǎo)致主動性不強(qiáng)。一些地方人大常委會組成人員大都具有黨委、政府的工作經(jīng)歷，對“一府兩院”的監(jiān)督工作大多強(qiáng)調(diào)支持和配合，而關(guān)于制約和監(jiān)督考慮得比較少。另外，不少人大代表對如何行使特定問題調(diào)查權(quán)不甚了解[16]，不知如何啟動、運作這項權(quán)力。因此，一些地方人大基于“息事寧人”的考慮，怕麻煩，怕搞僵關(guān)系，因而畏首畏尾，“不愿”“不敢”采用特定問題調(diào)查權(quán)，只好避重就輕，刻意將這一剛性的監(jiān)督權(quán)力改為專題調(diào)研、詢問、批評建議等相對比較緩和的方式去處理。

　其次，“一府兩院”也還缺乏接受監(jiān)督的意識。有相當(dāng)一部分國家機(jī)關(guān)及其工作人員缺乏自覺主動接受人大監(jiān)督的意識，對人大監(jiān)督活動應(yīng)付了事，對人大的地位、性質(zhì)和作用認(rèn)識嚴(yán)重不到位。

　(二) “特定問題”范圍的規(guī)定過于原則難以操作 “特定問題”的范圍有哪些？憲法、監(jiān)督法及相關(guān)法律規(guī)定得過于原則與模糊，至今尚無明確界定。雖然自監(jiān)督法實施以來，各地也出臺了實施意見，但對何謂“特定問題”的解釋卻是五花八門，監(jiān)督的對象和問題大相徑庭。這種“以我為中心，各自為政”的局面使我國相關(guān)立法顯得雜亂無章，在實踐中更加難以操作實施。“特定問題”的規(guī)定過于原則、籠統(tǒng)、抽象和模糊，容易導(dǎo)致以下諸多問題：第一，地方各級人大對特定問題調(diào)查無法準(zhǔn)確把握，甚至感覺無所適從，容易導(dǎo)致特定問題調(diào)查權(quán)的泛化和虛化；第二，調(diào)查范圍的難以確定，也難以避免“權(quán)力尋租”和“程序腐敗”的發(fā)生；第三，人大自行決定需調(diào)查的事項如若沒有明確的法律法規(guī)加以規(guī)定，容易“引起被調(diào)查者和公眾的合理性懷疑，甚至?xí)��?dǎo)致對人大調(diào)查工作的開展形成阻抗” [16]。

　 (三) 特定問題調(diào)查的組織安排相對繁瑣影響運用 我國人民代表大會會期相對來說都比較短，另外，代表人數(shù)眾多也會導(dǎo)致會議成本較高，這些都使得行使調(diào)查權(quán)力時往往偏向于選擇那些簡單易行的方式進(jìn)行。而特定問題調(diào)查權(quán)的行使卻比較復(fù)雜[16]，程序也比較繁瑣，加之這項權(quán)力具有剛性監(jiān)督和對抗的性質(zhì)，從而使得獨立行使這項權(quán)力極為困難。此外，各級人大及其常委會即使需要對相關(guān)事項開展專門調(diào)查，對一般性問題，原則上也是由專門委員會進(jìn)行調(diào)查的。只有在影響特別重大、有關(guān)專門委員會或者常委會工作機(jī)構(gòu)承擔(dān)不了的情況下，比如“一府兩院”久拖不決而又嚴(yán)重影響民生、由專門委員會或者常委會工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查不合適等情況下，才會組織特定問題調(diào)查委員會進(jìn)行調(diào)查。這些均影響了特定問題調(diào)查權(quán)的運用。

　(四) 特定問題調(diào)查委員會履行職責(zé)缺乏強(qiáng)制性權(quán)力 特定問題調(diào)查委員會開展調(diào)查的方式主要有“傳喚證人、聽取證人證言、查

　閱相關(guān)資料”等，但是，法律并沒有明確賦予特定問題調(diào)查委員會相應(yīng)的強(qiáng)制調(diào)查權(quán)[16]，諸如強(qiáng)制的具體實施機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)、強(qiáng)制的程序、強(qiáng)制的內(nèi)容和范圍、強(qiáng)制的法律效力、強(qiáng)制的救濟(jì)程序等都沒有規(guī)定。因此，調(diào)查的進(jìn)行主要還是依賴于被調(diào)查者的主動配合。從實踐可以看出，因缺少法律賦予所必需的一些強(qiáng)制性權(quán)力，當(dāng)特定問題調(diào)查委員會在遭遇被調(diào)查者的抗拒時，也只能徒嘆奈何。

　(五) 沒有明確調(diào)查最長時限導(dǎo)致一些問題久查不決 法律沒有規(guī)定特定問題調(diào)查的最長時限，主要是考慮特定問題調(diào)查的是復(fù)雜性、重大性問題，如若對調(diào)查時限統(tǒng)一加以規(guī)定，因各地的政治生態(tài)及各類事件的情況不一，就難以保證調(diào)查結(jié)果的公正。誠然，檢驗特定問題調(diào)查權(quán)運用效果的主要標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是：一是通過特定問題調(diào)查權(quán)的行使從而使得錯誤得到糾正；二是通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)并解決問題，作出令群眾滿意的答復(fù)。但是，調(diào)查的效率和調(diào)查的質(zhì)量并不是互相矛盾的。如果沒有明確的最長調(diào)查時限，往往會導(dǎo)致調(diào)查的時間過長甚至長期懸而未決，不僅容易引發(fā)人民群眾對調(diào)查結(jié)果的公信力的質(zhì)疑，而且對特定問題調(diào)查權(quán)的行使也極為不利。

　 (六) 調(diào)查過程和結(jié)果未能做到公開化透明化 法諺有云：“正義不僅應(yīng)得到實現(xiàn)，而且要以人們看得到的方式加以實現(xiàn)。”特定問題調(diào)查委員會的調(diào)查“應(yīng)當(dāng)以消除當(dāng)事人和人民群眾的合理懷疑為起碼要求”，而達(dá)至這一要求的最簡單有效的方法就是將調(diào)查的過程和結(jié)果予以公開化、透明化[16]。但是在現(xiàn)實中，一些地方人大及其常委會行使特定問題調(diào)查權(quán)時，并沒有將調(diào)查過程和結(jié)果以及相關(guān)情況向社會公布，這樣就很難保障公眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)，也很難真正發(fā)揮這項權(quán)力的實效。

　四、激活地方人大特定問題調(diào)查權(quán)的對策建議 在依法治國、依憲治國的新形勢下，如何在監(jiān)督實踐中謹(jǐn)慎而有效地激活特定問題調(diào)查權(quán)并使之“發(fā)力”，正逐步引起理論界和實務(wù)界的重視。我們要提高認(rèn)識，破除觀念束縛，以改革破題的精神依法行使好這一權(quán)力，特別是地方人大及其常委會，要選準(zhǔn)調(diào)查對象[15]，規(guī)范運行程序，完善有關(guān)法律、制度，增強(qiáng)

　其可操作性，并在實踐中勇于實踐探索，不斷積累經(jīng)驗，進(jìn)而構(gòu)建起各級人大及其常委會完善的特定問題調(diào)查機(jī)制，讓這項陌生的權(quán)力逐漸熟悉起來。

　(一) 糾正對特定問題調(diào)查權(quán)的認(rèn)識偏差 從整個人大工作實際情況來看，監(jiān)督工作仍然是一個薄弱環(huán)節(jié)，還有很多地方需要改進(jìn)和加以完善。而導(dǎo)致監(jiān)督工作薄弱和虛化的重要原因，就是法律賦予人大及其常委會的一些法定的具有剛性的監(jiān)督手段長期被棄之不用、束之高閣。憲法和相關(guān)法律規(guī)定了特定問題調(diào)查、質(zhì)詢、撤職、罷免等監(jiān)督形式，如若不充分行使，乃至避開或者放棄這些制度設(shè)計，而劍走偏鋒，積極去探索甚至變通人大監(jiān)督的新路子，筆者以為這不僅有失職之嫌，而且難以樹立人大權(quán)威。因此，要改變目前人大及其常委會監(jiān)督工作軟弱的狀況，就需要對特定問題調(diào)查權(quán)有一個正確的認(rèn)識，以形成有利于人大依法行使這一權(quán)力的良好環(huán)境。

　特定問題調(diào)查主要是調(diào)查那些復(fù)雜疑難的重大問題，往往始于特定問題的發(fā)

　生，目的就是行使權(quán)力維護(hù)黨的權(quán)威、加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、促進(jìn)“一府兩院”依法行政和公正司法，同黨的意志是完全一致的，絲毫不損害黨的領(lǐng)導(dǎo)，更不存在“拆臺”“唱對臺戲”之說。特定問題調(diào)查權(quán)的依法啟動和運用，就是維護(hù)法律尊嚴(yán)、維護(hù)人民利益、維護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)的生動實踐。因此，我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，依法有效行使特定問題調(diào)查權(quán)，是我國人大制度不斷走向完善的重要內(nèi)容，也是推動人民代表大會制度與時俱進(jìn)的必然要求。

　(二) 完善和細(xì)化法律法規(guī)以增強(qiáng)可操作性 憲法、地方組織法、監(jiān)督法等雖然規(guī)定了人大的特定問題調(diào)查權(quán)，但內(nèi)容過于原則、簡單和模糊，在實踐中一定程度上影響了特定問題調(diào)查權(quán)的可操作性。為了強(qiáng)化其可操作性，增強(qiáng)其權(quán)威性，需要修改和細(xì)化現(xiàn)行的有關(guān)法律法規(guī)，加快監(jiān)督立法，有必要對調(diào)查事項的動議發(fā)起、調(diào)查方案的提出、特定問題的范圍、重大事實不清的界定、調(diào)查委員會的組成、對調(diào)查委員會及其成員的監(jiān)督、調(diào)查的權(quán)限、調(diào)查的工作程序、調(diào)查過程及結(jié)果的公布、調(diào)查后的處理及追責(zé)機(jī)制等[17]進(jìn)一步加以細(xì)化和完善，為特定問題調(diào)查權(quán)的有效運行“編好程序”“立好

　規(guī)矩”。

　(三) 準(zhǔn)確界定特定問題的范圍 從實踐來看，特定問題調(diào)查權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)抓住那些復(fù)雜疑難、影響廣、有代表性的案件進(jìn)行調(diào)查監(jiān)督，為使其具有可操作性，就要在監(jiān)督法中準(zhǔn)確界定特定問題的范圍。具體來說，可以采用概括式和列舉式相結(jié)合的辦法來加以界定和規(guī)范。對于概括式的界定和規(guī)范，憲法法律已有規(guī)定。而對于列舉式的界定和規(guī)范，筆者以為應(yīng)當(dāng)包括以下方面的范圍：（1）人民群眾反映強(qiáng)烈，社會影響重大，經(jīng)過行政、司法機(jī)關(guān)處理都沒有取得明確的效果，必須由人大及其常委會組織特定問題調(diào)查的問題[1]；（2）人民政府及其部門、人民法院和人民檢察院違法行使職權(quán)、失職瀆職等事實問題[1]；罷免案、撤銷職務(wù)案等涉及的事實問題；（3）“需要人大及其常委會討論決定的事項涉及重大事實不清的問題；（4）地方人大及其常委會通過聽取報告、執(zhí)法檢查、詢問和質(zhì)詢等監(jiān)督手段，仍然沒有解決或不滿意的重大問題；（5）地方人大及其常委會行使職權(quán)中必須調(diào)查的其他重大事實問題[1]。

　 (四) 明確調(diào)查權(quán)限和時限 特定問題調(diào)查委員會調(diào)查獲取證據(jù)和信息的相關(guān)權(quán)力，法律應(yīng)當(dāng)加以明確，“比如詢問證人，組織聽證，采取查封、凍結(jié)、扣押等措施，勘驗、檢查或委托鑒定”等方面的權(quán)力，法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)加以明確規(guī)定，以利于調(diào)查委員會工作的開展。而涉及“具有司法屬性的權(quán)力時，應(yīng)當(dāng)委托相關(guān)的司法機(jī)關(guān)協(xié)助調(diào)查，并且將證據(jù)資料信息報送給特定問題調(diào)查委員會”。另外，對特定問題調(diào)查拒絕配合的行為，法律應(yīng)當(dāng)明確制裁措施，以保障特定問題調(diào)查權(quán)的正常行使[18]。

　“關(guān)于調(diào)查時限的問題，法律并沒有規(guī)定調(diào)查期限和提交調(diào)查報告的時間。在人大及其常委會作出決定組成臨時機(jī)構(gòu)對特定問題進(jìn)行調(diào)查后，調(diào)查工作就已開始” [19]。因此，對特定問題的調(diào)查應(yīng)當(dāng)設(shè)定合理的時間限制，一般來說，提出調(diào)查報告的時間可以設(shè)定在 3-6 個月的期限較為合理合適。明確特定問題的調(diào)查期限，可以保障調(diào)查工作的及時、有序、順利進(jìn)行，避免調(diào)查工作出現(xiàn)久查不

　決、懸而未決的現(xiàn)象。

　(五) 增強(qiáng)特定問題調(diào)查的公開性和實效性 特定問題調(diào)查權(quán)所涉及的往往是社會關(guān)注度較高的事件，而公開公正的調(diào)查能夠有效地引導(dǎo)輿論關(guān)注，能夠激發(fā)群眾對調(diào)查過程、調(diào)查結(jié)果以及被調(diào)查對象監(jiān)督的熱情和積極性。在國家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督和社會監(jiān)督的共同努力下，被調(diào)查的責(zé)任單位和責(zé)任人的違法失職行為就更容易暴露并依法受到追究。因此，特定問題調(diào)查委員會應(yīng)當(dāng)將調(diào)查事項，調(diào)查委員會的組成，調(diào)查的過程，獲得的調(diào)查事實、相關(guān)材料及最終形成的調(diào)查報告向社會及時予以公布。調(diào)查結(jié)束后，常委會作出的決議或決定也應(yīng)向社會公開，接受人民群眾的監(jiān)督。這樣通過持續(xù)性、系統(tǒng)性地把調(diào)查信息以及結(jié)果向社會公布，促進(jìn)調(diào)查工作的透明化和公開化，不僅有利于保障公民的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)、批評建議權(quán)，也有利于改善政府與社會之間信息不對稱的狀況。

　為增強(qiáng)特定問題調(diào)查權(quán)的實效性、嚴(yán)肅性和權(quán)威性，調(diào)查報告提出后，人大及其常委會必須據(jù)此針對相關(guān)涉案責(zé)任單位或責(zé)任人的錯誤性質(zhì)和行為作出相應(yīng)的決議或決定，提出明確的處理意見和要求，以表明觀點和態(tài)度；相關(guān)的責(zé)任單位和責(zé)任人必須認(rèn)真執(zhí)行，糾正自己的錯誤，并限期報告決議或決定的執(zhí)行情況；人大及其常委會可視情況決定是否作出進(jìn)一步的跟蹤監(jiān)督。這是特定問題調(diào)查權(quán)得以完整有效行使的必然要求，也是增強(qiáng)特定問題調(diào)查權(quán)實效性的關(guān)鍵步驟。倘若人大及其常委會不作出相應(yīng)的決議或決定，從特定問題調(diào)查權(quán)的行使過程來看，該項調(diào)查就始終處于懸而未決的狀態(tài)，其后的制裁措施也將無法依法有序提出，同時，被監(jiān)督的責(zé)任單位或責(zé)任人也難以受到應(yīng)有的追究。

　(六) 完善特定問題調(diào)查權(quán)與其他權(quán)力及監(jiān)督方式的協(xié)調(diào)機(jī)制 在現(xiàn)實中，不少地方人大常委會認(rèn)為，“如果黨委不點頭，就不能去監(jiān)督；政府如果不高興，就不敢去監(jiān)督；碰到疑難事件，就不會監(jiān)督。”這反映出人大對監(jiān)督“一府兩院”不夠理直氣壯，混淆了權(quán)力主體之間的關(guān)系[20]。處理好人大特定問題調(diào)查權(quán)與其他權(quán)力及監(jiān)督方式之間的關(guān)系，對地方人大有效行使這一

　權(quán)力及營造良好監(jiān)督環(huán)境具有重要意義。一是要理順黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與人大監(jiān)督權(quán)的關(guān)系。必須加強(qiáng)黨對人大工作的領(lǐng)導(dǎo)，人大特定問題調(diào)查權(quán)的有效行使也必須置于黨的領(lǐng)導(dǎo)下，人大及其常委會應(yīng)及時向黨委匯報相關(guān)進(jìn)展情況。同時，黨委要支持和鼓勵人大及其常委會依法充分行使國家權(quán)力，發(fā)揮特定問題調(diào)查權(quán)在人大監(jiān)督中的重要作用。二是正確處理好行政權(quán)與人大職權(quán)的關(guān)系。人大和行政機(jī)關(guān)的關(guān)系，直接影響著人大特定問題調(diào)查工作的展開。“人大特定問題的調(diào)查，應(yīng)側(cè)重于對有關(guān)行政部門及其工作人員重大違法行為進(jìn)行監(jiān)督和調(diào)查” [21]。三是正確定位人大對司法案件的監(jiān)督。人大在行使特定問題調(diào)查權(quán)對司法案件的監(jiān)督中，應(yīng)遵循的標(biāo)準(zhǔn)是：在依法授權(quán)的范圍內(nèi)開展特定問題調(diào)查；不能直接介入司法案件的辦理和審查工作；尊重司法審判，司法獨立原則。四是處理好與其他監(jiān)督方式的協(xié)調(diào)機(jī)制。在調(diào)查過程中，地方人大及其常委會根據(jù)調(diào)查所掌握的事實，應(yīng)形成調(diào)查報告并據(jù)此表決通過相關(guān)決議決定；同時應(yīng)當(dāng)調(diào)動各方力量，把問題弄明白、搞清楚，注意調(diào)查與質(zhì)詢、詢問、撤職、罷免等相關(guān)的監(jiān)督手段有效銜接，從而充分發(fā)揮好特定問題調(diào)查的制度功效[21]。

　五、余論 人大擁有崇高的憲法地位，有憲法法律賦予的廣泛職權(quán)，但是人大權(quán)力的行使受到諸多因素的制約，有很多權(quán)力沒有行使到位，導(dǎo)致監(jiān)督權(quán)、重大事項決定權(quán)等基本權(quán)力的實際行使與人大的憲法法律地位不相稱。特別是憲法法律賦予人大的特定問題調(diào)查權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、撤職、罷免等剛性權(quán)力一直處于“沉睡”狀態(tài)，出現(xiàn)了一些監(jiān)督不力的現(xiàn)象，對于這些問題，很值得我們深思和研究。

　特定問題調(diào)查權(quán)不同于人大及其常委會的諸如提出批評、建議、意見，以及詢問、專題工作匯報、執(zhí)法評議、視察、執(zhí)法檢查等監(jiān)督方式，它是國家權(quán)力機(jī)關(guān)實施監(jiān)督的一種具體剛性的監(jiān)督方式，使人大及其常委會的監(jiān)督可以把責(zé)任落實到具體單位、個人并且有明確的處理意見和建議，避免權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督成為只是經(jīng)驗教訓(xùn)的總結(jié)而形式化及弱化。

　與人大常委會采取的其他監(jiān)督方式相比，組建特定問題調(diào)查委員會靈活性、

　針對性更強(qiáng)，成效也更明顯，是最有力的監(jiān)督手段之一，這項法定監(jiān)督權(quán)力一經(jīng)“激活”和“發(fā)力”，往往能收到非常好的監(jiān)督效果。但因種種原因，這項權(quán)力在實際中運用較少，實際經(jīng)驗也少。雖然行使特定問題調(diào)查權(quán)一定要慎重，但是一旦決定，就一定要依法嚴(yán)格進(jìn)行，避免與其他監(jiān)督方式等同，降低其效率；要注意選擇具有典型意義的事件，保證調(diào)查的客觀公正性；要遵循依法監(jiān)督、事后監(jiān)督、集體行權(quán)、不直接處理問題的原則；監(jiān)督一定要有實效，真正體現(xiàn)法律權(quán)威，維護(hù)人民利益，樹立人大權(quán)威。要完善地方人大特定問題調(diào)查制度，“把法律法規(guī)規(guī)定的職責(zé)空間用足用好，并把其制度潛力釋放出來”，“既需要憲法法律的有力支持，又需要系統(tǒng)的制度設(shè)計” [22]。

　“人大是國之重器，不鳴則已，鳴則擲地有聲”。人大及其常委會的監(jiān)督工作，就是要不回避熱點，不躲避難點，要善用、活用、重用、慎用人大的各項法定權(quán)力，積極回應(yīng)群眾的關(guān)注和關(guān)切，真正發(fā)揮人大自身的作用。如何在現(xiàn)有法律框架內(nèi)勇于實踐，有效運用好特定問題調(diào)查權(quán)這柄“監(jiān)督利劍”，如何使之取得更大實效，考驗著地方人大及工作者的智慧和勇氣。

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