改革城鄉(xiāng)二元體制初步構(gòu)想

　2015 年 11 月 10 日，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會(huì)議提出，“著力加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，著力提高供給體系質(zhì)量和效率，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)動(dòng)力，推動(dòng)我國(guó)社會(huì)生產(chǎn)力水平實(shí)現(xiàn)整體躍升”。此后，沿著這一路徑推出了一系列改革措施，并在土地和勞動(dòng)力等難點(diǎn)上，展開(kāi)了各方面的試點(diǎn)工作。試點(diǎn)積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，但大部分還達(dá)不到可復(fù)制、可推廣的程度，可見(jiàn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是非�；�本的，難度很大。供給側(cè)即生產(chǎn)要素一側(cè)，勞動(dòng)力、土地、資本等生產(chǎn)要素側(cè)的結(jié)構(gòu)性改革，借用十八屆三中全會(huì)的經(jīng)典語(yǔ)句，就是如何“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。這要求各類市場(chǎng)主體是平等的，交易是自由的，生產(chǎn)要素在全國(guó)范圍內(nèi)是自由流動(dòng)的，交易產(chǎn)生的價(jià)格引導(dǎo)生產(chǎn)要素的分配。政府要?jiǎng)?chuàng)造環(huán)境，做出制度規(guī)定，實(shí)施市場(chǎng)監(jiān)督、社會(huì)管理和公共服務(wù)。

　按這樣的分析框架討論勞動(dòng)力、土地、資本等生產(chǎn)要素配置機(jī)制的優(yōu)化，我們發(fā)現(xiàn)，勞動(dòng)力和土地要素配置的城鄉(xiāng)二元體制造成的制度性扭曲最為明顯，本文著重分析這個(gè)方面。

　勞動(dòng)力和土地的城鄉(xiāng)二元體制，造成了經(jīng)濟(jì)社會(huì)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，早已成為制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、收入分配和公平正義的制度性下行力量。留守兒童、留守老人，以及大量的農(nóng)村住宅閑置，甚至農(nóng)用土地荒廢。農(nóng)民工棲居于城市邊緣，但隨遷子女上不了學(xué)，故鄉(xiāng)又很難回去了。一些小有成就的早期進(jìn)城務(wù)工者，在大城市買了房，子女和老人都遷過(guò)來(lái)了，但等子女到了高中階段只能回鄉(xiāng)，有的在縣城租房上學(xué)，有的甚至盡其所能將子女送到國(guó)外上學(xué)。“人戶分離”造成的不合理不公平的社會(huì)問(wèn)題還有很多，就不一一列舉了。

　現(xiàn)行戶籍管理是重大不合理制度問(wèn)題。對(duì)此，十八屆三中全會(huì)提出了推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，加快戶籍制度改革的要求。2014 年政府工作報(bào)告中提出，到 2020 年解決“三個(gè)一億人”城鎮(zhèn)化問(wèn)題。各地也在行動(dòng)，落實(shí)改革決定。但由于城鄉(xiāng)之間、地域之間、大中小城市之間基本公共服務(wù)的差異，人員自由流動(dòng)困難和公共服務(wù)接續(xù)困難，這項(xiàng)任務(wù)難度很大,到現(xiàn)在為止并未完成。

　與城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)相關(guān)的更大問(wèn)題是城鄉(xiāng)土地制度二元化。城鎮(zhèn)土地為國(guó)有，按照土地規(guī)劃，政府進(jìn)行公共用地和生地的“三通一平”開(kāi)發(fā)，按不同的期限將熟地拍賣給住宅和商業(yè)地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商，用戶買到房產(chǎn)及連帶的一定期限的土地使用權(quán)。民法規(guī)定，使用權(quán)到期后自動(dòng)延期，但未說(shuō)明是否需付出對(duì)價(jià)。農(nóng)村土地為集體所有，分為農(nóng)地、集體建設(shè)用地（含宅基地），用途不可改變。農(nóng)民獲得宅基地的使用權(quán)和農(nóng)地的承包權(quán)，承包權(quán)在集體成員之間分配轉(zhuǎn)讓。農(nóng)民舉家遷到城鎮(zhèn)，名下的農(nóng)地分配給其他成員承包，還要將宅基地?zé)o償交還集體。這樣一種農(nóng)村土地制度，妨礙了農(nóng)地集中使用，技術(shù)水平和規(guī)模效益不高。農(nóng)民收益不高，生活水平遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)，按照經(jīng)濟(jì)規(guī)律，農(nóng)民自愿進(jìn)城務(wù)工，但受各方面原因所致，很難在城鎮(zhèn)落戶，留下留守兒童、留守老人。即便舉家搬離的農(nóng)戶，有什么激勵(lì)愿意將宅基地交還集體？根據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院《農(nóng)村綠皮書(shū)：中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析與預(yù)測(cè)（2018—2019）》數(shù)據(jù)， 2018 年農(nóng)村宅基地閑置程度平均為 10.7%。有關(guān)資料顯示，務(wù)農(nóng)人口逐年減少，但宅基地占用不降反升，個(gè)別欠發(fā)達(dá)地區(qū)的宅基地廢棄四分之一以上，寶貴的土地大量浪費(fèi)。

　土地不能集約使用，農(nóng)民難以遷入收入更高的城鎮(zhèn)就業(yè)，農(nóng)村居住過(guò)于分散，則公共服務(wù)的覆蓋成本過(guò)高，基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)是難以實(shí)現(xiàn)的。但農(nóng)民追求美好生活的愿望和阻斷貧困代際傳遞的努力是不懈的�？梢杂^察到，縣城的房屋被出租或買下，用于長(zhǎng)輩陪著子女爭(zhēng)取好一些的教育，在外打工的父母辛苦供養(yǎng)他們，有多少家庭分離？城鄉(xiāng)二元土地制度還造成了城市土地利用率不高，規(guī)劃嚴(yán)重不合理，大量的“城中村”和城市周圍土地并未得到很好的利用。城鎮(zhèn)的擴(kuò)展只能通過(guò)政府征地拆遷、土地變性才有可能。愈來(lái)愈高的生地變熟的成本，使得土地使用權(quán)出讓價(jià)格愈來(lái)愈高，嚴(yán)重推高了房?jī)r(jià)。這又損害城鎮(zhèn)人民的生活，農(nóng)民入城也更為艱難。這種二元結(jié)構(gòu)除了損害社會(huì)，

　對(duì)經(jīng)濟(jì)的損害也十分嚴(yán)重。近年來(lái)，務(wù)農(nóng)收入仍遠(yuǎn)低于社會(huì)平均收入，但農(nóng)村勞動(dòng)力流入城市產(chǎn)業(yè)的速度大幅度縮減，企業(yè)招工難、招工貴。劉易斯拐點(diǎn)提前到來(lái)。不要忽視，劉易斯拐點(diǎn)的分析，假定勞動(dòng)力流動(dòng)和土地使用的轉(zhuǎn)換是自由的，是城鄉(xiāng)二元體制導(dǎo)致了“拐點(diǎn)”提早到來(lái)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)福利損失巨大。

　我國(guó)城鄉(xiāng)二元土地制度的另一個(gè)重大制度差異，是農(nóng)村集體建設(shè)用地（含宅基地）沒(méi)有容積率規(guī)范。大量的“小產(chǎn)權(quán)房”“城中村”由此而產(chǎn)生。這有相當(dāng)?shù)恼�面作用，農(nóng)民工和城市有意改善居住條件的家庭是租購(gòu)的主力，助推了城市化進(jìn)程。但問(wèn)題也是顯著的，第一，由于缺乏規(guī)范監(jiān)管，建筑質(zhì)量堪憂，出現(xiàn)大量民事糾紛，甚至安全事件。第二，租購(gòu)者的轉(zhuǎn)讓和繼承權(quán)得不到足夠的法律保護(hù)，難以穩(wěn)定預(yù)期。第三，公共服務(wù)無(wú)義務(wù)也無(wú)動(dòng)力充分覆蓋，“臟亂差”“行車難”“入學(xué)難”十分普遍，打工子弟學(xué)校成為補(bǔ)充。第四，前期的缺乏規(guī)范，成為優(yōu)化城市規(guī)劃的“堵點(diǎn)”，各地出臺(tái)了一些整治政策，收效不理想。第五，由于缺乏用途管制和容積率規(guī)范，出現(xiàn)了“種房”現(xiàn)象，特別在大城市周邊十分普遍，拆遷成本越來(lái)越高，產(chǎn)生“拆二代”，收入分配不公。解決此類問(wèn)題主要依靠政策，但制度性問(wèn)題不是靠政策能夠解決的。

　城鄉(xiāng)二元體制使得我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程遠(yuǎn)低于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，農(nóng)民收入遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)。絕對(duì)貧困人口主要存在于農(nóng)村，針對(duì)這一問(wèn)題，十八大以來(lái)大力脫貧攻堅(jiān)，成果顯著。今年完成脫貧目標(biāo)任務(wù)雖然艱巨，相信能夠?qū)崿F(xiàn)，難在如何鞏固下去。也就是脫貧攻關(guān)階段性任務(wù)完成之后，如何轉(zhuǎn)到鄉(xiāng)村振興上來(lái) 。農(nóng)村脫貧，除了公共財(cái)政支持教育、醫(yī)療、低保等公共服務(wù)外，最重要的是農(nóng)村勞動(dòng)力找到得以致富的生計(jì)。從廣為報(bào)道的情況看，主要的生計(jì)是特色種養(yǎng)，農(nóng)副產(chǎn)品加工，鄉(xiāng)村旅游，電商帶貨。一些發(fā)達(dá)地區(qū)勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)向貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，還有政府提供的一些公益就業(yè)，這些比例不大�？偟目催�是圍繞著農(nóng)副產(chǎn)業(yè)。在這些方向還要繼續(xù)發(fā)力，但要認(rèn)識(shí)到是有極限的。從下面這幾組數(shù)據(jù)就可以看出來(lái)。

　2019 年，我國(guó)戶籍人口城市化率為 44%，常住人口城市化率為 61%，差距 17 個(gè)百分點(diǎn)，大約 2.4億人。常住人口就是在城市居住半年以上的人口。除了少數(shù)等待積分入戶的人口外，大部分是農(nóng)民工和少量的隨行兒童。人社部提供的數(shù)據(jù)，2019 年有近 3 億農(nóng)民工，看來(lái)有約 1 億農(nóng)民工連城市常住人口都不是，在四處打工漂泊。

　還有一組數(shù)據(jù)，農(nóng)村戶籍人口占比為 56%，約 7.8 億人。據(jù)有關(guān)資料估算，全國(guó)勞動(dòng)人口占總?cè)丝诘谋壤?2019 年為 64%，就是說(shuō)農(nóng)村勞動(dòng)力有 5 億左右�？鄢�近 3 億的農(nóng)民工，務(wù)農(nóng)的勞動(dòng)力有 2億多一點(diǎn)，這些勞動(dòng)力，主要是務(wù)農(nóng)，商旅和因各種原因難以出去打工的。在農(nóng)村人口中還有大量的留守兒童、留守老人，外地打工者供養(yǎng)他們，匯回收入占農(nóng)村人口收入的一半以上。

　再看一組數(shù)據(jù)，去年我國(guó)第一產(chǎn)業(yè)增加值占 GDP 的比重為 7%，如果務(wù)農(nóng)收入能夠達(dá)到全國(guó)收入的平均水平，純農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力只需要 6200 余萬(wàn)人，考慮到農(nóng)村人口還可以有旅游、出租和商業(yè)收入，仍能吸納就業(yè)，在農(nóng)村就業(yè)人口會(huì)約 1 億人，農(nóng)村家庭人口會(huì)多于全國(guó)平均水平，農(nóng)村人口相應(yīng)的會(huì)有約 2 億人，其余則需要轉(zhuǎn)移�？傊�，要通過(guò)城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)移接受過(guò)剩的約 4 億農(nóng)村勞動(dòng)力，成為相對(duì)穩(wěn)定就業(yè)、同等權(quán)益的城市居民，城市一般服務(wù)業(yè)、建筑業(yè)、勞動(dòng)力需求多的制造行業(yè)等還有不少就業(yè)崗位，長(zhǎng)期居住下來(lái)就會(huì)產(chǎn)生需求，城市生活方便性也會(huì)提高，成本會(huì)下降。與其相關(guān)的部分農(nóng)村人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，也會(huì)帶來(lái)需求，留守兒童和留守老人也會(huì)相應(yīng)減少。不然，仍靠現(xiàn)在特色種養(yǎng)、農(nóng)副產(chǎn)品加工、鄉(xiāng)村旅游，需求會(huì)不足�，F(xiàn)在已經(jīng)看到特色種養(yǎng)產(chǎn)品出現(xiàn)過(guò)剩。

　同樣的道理，鄉(xiāng)村旅游在毗鄰城市的地方有規(guī)模效益，是可行的，邊遠(yuǎn)風(fēng)景秀麗的地方，更適合小眾旅游。農(nóng)民的遷出，大量的宅基地可以復(fù)墾，并整合分散化的土地，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田草場(chǎng)，產(chǎn)生

　規(guī)模效益，吸引高技能經(jīng)營(yíng)者參與，增加務(wù)農(nóng)勞動(dòng)力就業(yè)。這種效果主要發(fā)生在聯(lián)片土地宜農(nóng)牧地區(qū)。在土地比較碎片化的地區(qū)，各種特色種養(yǎng)業(yè)和相關(guān)加工業(yè)也會(huì)有需求。那些不適合人類生存過(guò)于邊遠(yuǎn)的地區(qū)只能移民搬遷。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略絕不能一刀切，要因地制宜，有長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展眼光。

　最后一組數(shù)據(jù)，我國(guó)的收入分配差距是十分大的，基尼系數(shù)最高的時(shí)候超過(guò)了 0.48，相當(dāng)于當(dāng)今美國(guó)的水平，而過(guò)高的收入分配差距，正是當(dāng)前美國(guó)騷亂的原因之一。近年來(lái)加大脫貧攻堅(jiān)力度，農(nóng)村人口實(shí)際可支配收入的增長(zhǎng)快于城市，基尼系數(shù)有所降低，2019 年為 0.462，仍十分高。造成基尼系數(shù)過(guò)高的最主要原因是城鄉(xiāng)收入差距，城市收入大約是農(nóng)村收入的三倍，如果消除差距，基尼系數(shù)就能夠降到 0.4 以下，將是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的穩(wěn)定器。主要靠公共財(cái)政去補(bǔ)農(nóng)村，片面理解“城市反哺農(nóng)村”，來(lái)消除差距是不可行的，那么我們的宏觀稅負(fù)要大幅度提高，還會(huì)養(yǎng)懶人，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)都有破壞性。還是應(yīng)主要依靠市場(chǎng)力量推進(jìn)城市化，吸納過(guò)剩農(nóng)業(yè)人口。

　城市化的發(fā)展除了觀念上重視之外，重要的是要推進(jìn)改革。2013 年 12 月，中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議在北京召開(kāi)。這是改革開(kāi)放以來(lái)中央召開(kāi)的第一次城鎮(zhèn)化工作會(huì)議。兩年之后，又召開(kāi)了中央城市工作會(huì)議。在兩次會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記的講話，都講到了城鎮(zhèn)化的意義，有序加快戶籍制度改革，公共服務(wù)均等化，推行以人為核心的城鎮(zhèn)化，以大城市為中心的城市群是經(jīng)濟(jì)規(guī)律，等等。站位高，任務(wù)明，也都提出了很多改革任務(wù)。最近一次是今年 4 月 9 日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）。這是中央關(guān)于要素市場(chǎng)化配置的第一份文件。

　在勞動(dòng)力要素方面，《意見(jiàn)》要求，“放開(kāi)放寬除個(gè)別超大城市外的城市落戶限制，試行以經(jīng)常居住地登記戶口制度”，“建立城鎮(zhèn)教育、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務(wù)與常住人口掛鉤機(jī)制，推動(dòng)公共資源按常住人口規(guī)模配置”，等等。在土地要素方面，《意見(jiàn)》要求，“建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”，“充分運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制盤活存量土地和低效用地，研究完善促進(jìn)盤活存量建設(shè)用地的稅費(fèi)制度”，“深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，穩(wěn)步探索建立全國(guó)性的建設(shè)用地、補(bǔ)充耕地指標(biāo)跨區(qū)域交易機(jī)制”，等等。指向改革已經(jīng)落后于時(shí)代的城鄉(xiāng)二元戶籍和土地制度，以及需要配套的公共服務(wù)體制政策。

　這些改革任務(wù)重，涉及的利益比較多，要持續(xù)堅(jiān)決地推進(jìn)。而城市化的健康發(fā)展，其鏡像就是鄉(xiāng)村振興。其中包括隨著土地要素市場(chǎng)化配置改革，在規(guī)劃指引下，讓城里人去農(nóng)村投資，助推鄉(xiāng)村振興�，F(xiàn)在已明確，脫貧攻堅(jiān)階段性勝利后，要全面轉(zhuǎn)到鄉(xiāng)村振興方面來(lái)，之間要有一個(gè)過(guò)渡期。我提供的四組數(shù)據(jù)，表明面對(duì)問(wèn)題的基礎(chǔ)性和多重性，提示達(dá)到理想目標(biāo)需加強(qiáng)中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，在要素市場(chǎng)化配置的基礎(chǔ)上，公共政策給予適當(dāng)?shù)闹С趾鸵龑?dǎo)，既發(fā)揮兩個(gè)積極性，又破除既得利益，任重道遠(yuǎn)。我理解這一過(guò)渡期不會(huì)太短，將是城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)改革攻堅(jiān)期，現(xiàn)有脫貧攻堅(jiān)的政策措施力度不能減，需進(jìn)一步放眼長(zhǎng)遠(yuǎn)補(bǔ)短版、調(diào)結(jié)構(gòu)，加大公共服務(wù)資源可攜帶的范圍和力度。財(cái)政理論和實(shí)踐表明，提供同等水平的公共服務(wù)，在人口分散、條件惡劣的邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)，相比于在一定規(guī)模的城市，納稅人的花費(fèi)要大得多。一些資金使用要轉(zhuǎn)型，朝向城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)，推進(jìn)城市化為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村振興，工作方法也要轉(zhuǎn)型，而且更為根本。

　 綜合分析在近中期，可以有效動(dòng)員的國(guó)內(nèi)需求是，以大城市為中心的城鎮(zhèn)化。2019 年，我國(guó)即便按常住人口計(jì)，城鎮(zhèn)化率為 61%，也低于人均 GDP 1 萬(wàn)美元國(guó)家的平均水平，潛力巨大。我國(guó)城市的集聚程度也相對(duì)較低。大城市為中心的城市群，基礎(chǔ)設(shè)施有規(guī)模效應(yīng)，經(jīng)濟(jì)有集聚效應(yīng)，制造業(yè)、服務(wù)業(yè)、科研，都可以產(chǎn)生大量的就業(yè)，和良性的商業(yè)、居住地產(chǎn)需求。動(dòng)員城市化需求，潛力大，受全球衰退影響小，重要的是需解除體制性障礙，主要是改革城鄉(xiāng)二元土地和戶籍制度，并以財(cái)政和貨幣政策做適當(dāng)?shù)呐浜�，使市�?chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。

　供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的分析方法用于勞動(dòng)力和土地生產(chǎn)要素，目標(biāo)是清晰的。勞動(dòng)力應(yīng)當(dāng)自由流動(dòng)，不應(yīng)有身份不同的區(qū)別對(duì)待；土地應(yīng)當(dāng)在用途管制之下自由交易，實(shí)際上是交易一定期限的土地使用權(quán)，相應(yīng)的政府公共服務(wù)要覆蓋。習(xí)近平總書(shū)記在十八屆三中全會(huì)報(bào)告中就提出“推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民……穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋……建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制”的改革任務(wù)。可見(jiàn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革實(shí)際上與“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”是相通的。圍繞如何在勞動(dòng)力、土地等生產(chǎn)要素方面進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革，特別是解決二元體制所形成的二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)這個(gè)最大痛點(diǎn)，提出如下初步設(shè)想。

　首先是土地。對(duì)現(xiàn)有的城鎮(zhèn)土地制度，既然主流意見(jiàn)并不認(rèn)為其不是社會(huì)主義，不符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，不適應(yīng)當(dāng)前和今后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)中國(guó)特色社會(huì)主義制度建設(shè)的需要，那么為什么不能把這一制度引入農(nóng)村，從而實(shí)現(xiàn)制度的統(tǒng)一。具體可以考慮：

　第一，農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有，農(nóng)地的長(zhǎng)期承包權(quán)轉(zhuǎn)為相應(yīng)期限的使用權(quán)，集體建設(shè)用地（含宅基地）也改為長(zhǎng)期限的使用權(quán)。其中集體建設(shè)用地（含宅基地）使用權(quán)要用容積率加以確定。第二，使用權(quán)在國(guó)家用途管制下，可自主使用也可以自由出讓，不限于原集體成員之間。轉(zhuǎn)讓時(shí)不得轉(zhuǎn)換土地用途，除非用途管制規(guī)劃做出調(diào)整。目的主要是保護(hù)好耕地。第三，集體建設(shè)用地使用權(quán)歸原集體成員所有，可實(shí)行股份合作制，股份可自由出讓。其中，宅基地使用權(quán)歸農(nóng)民個(gè)人所有。受讓方在管制規(guī)劃范圍內(nèi)，改變土地用途或擴(kuò)大容積率，必須向國(guó)家交納相應(yīng)使用權(quán)的對(duì)價(jià)。目的是使集體和個(gè)人得到適宜的財(cái)產(chǎn)權(quán)，受讓方的財(cái)產(chǎn)權(quán)也能合法化。第四，政府除公共用途外，無(wú)必要也不得再征用農(nóng)村土地。在土地收入方面，政府除了獲得相應(yīng)的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓對(duì)價(jià)外，通過(guò)開(kāi)征房地產(chǎn)稅獲得收入。目的是對(duì)地方政府給予合理的土地收入渠道，也限制其過(guò)度開(kāi)發(fā)。第五，要面對(duì)歷史、面對(duì)現(xiàn)實(shí)，采取相應(yīng)的過(guò)渡措施，對(duì)小產(chǎn)權(quán)房和城中村，在確權(quán)基礎(chǔ)上，容積率規(guī)定范圍內(nèi)的收益歸原土地使用權(quán)持有人所有；超出規(guī)定范圍又符合規(guī)劃的，歸買房者所有，但要分期支付土地使用權(quán)對(duì)價(jià)。這樣做，既公平又使這些房產(chǎn)合法化交易，解決清理小產(chǎn)權(quán)房的難題。房地產(chǎn)稅的開(kāi)征可以按家庭人口給予免稅額，低稅率起步，給予地方政府充分授權(quán)。

　 現(xiàn)行戶籍管理制度首先的問(wèn)題是城鄉(xiāng)戶籍管理二元化。城鄉(xiāng)戶籍很難相互轉(zhuǎn)換，戶籍附帶著不同的公共服務(wù)和進(jìn)入市場(chǎng)的權(quán)利。其次是戶籍管理的地區(qū)分隔，以戶籍控房、控學(xué)、控車、控各種公共服務(wù)，特別是在大型城市比較多見(jiàn)。這種戶籍管理制度限制了人民的遷徙居住權(quán)，近 3 億農(nóng)民工，大范圍流動(dòng)，人戶分離，損失經(jīng)濟(jì)效率也造成社會(huì)問(wèn)題。就業(yè)崗位不能相對(duì)穩(wěn)定，對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)帶來(lái)不確定性，還不利于提高職工技能，用工難，用熟練工更難。本次應(yīng)對(duì)新冠疫情，復(fù)工復(fù)產(chǎn)難，與人戶分離的農(nóng)民工制度有很大關(guān)系。

　對(duì)于戶籍制度，建議改為僅用于記錄出生地和遷徙地，主要用于社會(huì)管理，逐步取消伴隨戶籍的限制政策，類似于日本和我國(guó)臺(tái)灣的做法。需要指出，采取我國(guó)這種戶籍管理制度的在世界上僅剩朝鮮。需要采取有序過(guò)渡的措施，第一，著手取消限制進(jìn)入市場(chǎng)的相關(guān)政策，放松用戶籍控房、控車等政策，直至完全取消。第二，有序推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。繼續(xù)推行“租購(gòu)?fù)瑱?quán)”，按“健全財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制”的要求，繼續(xù)推進(jìn)并擴(kuò)展義務(wù)教育等基本公共服務(wù)隨人員流動(dòng)可攜帶的政策，不再以戶籍控學(xué)，中央財(cái)政可以安排專項(xiàng)資金補(bǔ)助在大城市開(kāi)辦農(nóng)民工子弟學(xué)校，作為過(guò)渡。第三，社會(huì)保險(xiǎn)的打通要有較長(zhǎng)的過(guò)渡。繼續(xù)打通農(nóng)村社保和城鎮(zhèn)居民社保的銜接，進(jìn)而打通在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)農(nóng)民工農(nóng)村社保與職工社保的銜接，隨著基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的展開(kāi)，用較長(zhǎng)的時(shí)間實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)和戶籍脫鉤，分類過(guò)渡，最終實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)一。

　 效果和風(fēng)險(xiǎn)分析。第一，用市場(chǎng)配置資源和更好發(fā)揮政府作用相結(jié)合的方式，落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記提出的“我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深刻變化，中心城市和城市群正在成為承載發(fā)展要素的主要空間形式”“要尊重客觀規(guī)律，產(chǎn)業(yè)和人口向優(yōu)勢(shì)區(qū)域集中，形成以城市群為主要形態(tài)的增長(zhǎng)動(dòng)力源，進(jìn)而帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)總體效率提升，這是經(jīng)濟(jì)規(guī)律”。第二，有效產(chǎn)生可持續(xù)的內(nèi)需，應(yīng)對(duì)已經(jīng)到來(lái)的全球大衰退。以中心城市和城市群為重點(diǎn)區(qū)域的城鎮(zhèn)化，還可支撐今后十至二十年可持續(xù)發(fā)展。第三，在保護(hù)好耕地的基礎(chǔ)之上，釋放出閑置的宅基地和集體建設(shè)用地，支持房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，解除購(gòu)租管制的同時(shí)減輕房?jī)r(jià)上漲壓力。第四，農(nóng)民獲得可交易的適宜財(cái)產(chǎn)權(quán)，擴(kuò)大人民自由準(zhǔn)入市場(chǎng)的范圍，保護(hù)各方相應(yīng)的權(quán)利，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，符合公平正義。第五，前期已經(jīng)做了大量的基礎(chǔ)性工作和改革試點(diǎn)，可以對(duì)接。農(nóng)村土地確權(quán)，各級(jí)財(cái)政已經(jīng)花了幾百億元，已經(jīng)完成。十八大以來(lái)，農(nóng)村土地改革的各項(xiàng)措施，有不少試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。對(duì)戶籍的行政管控，經(jīng)過(guò)多年的改革，已不那么僵化。

　 改革城鄉(xiāng)二元體制，使之逐步一元化，對(duì)打破經(jīng)濟(jì)社會(huì)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效，釋放勞動(dòng)力擴(kuò)大就業(yè)，提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和效益，進(jìn)而有助于國(guó)家糧食安全，是有益的；對(duì)促進(jìn)社會(huì)和諧，減少社會(huì)矛盾，平抑房?jī)r(jià)高企，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，改善收入分配，維護(hù)公平正義，是有益的；對(duì)于已經(jīng)到來(lái)的老齡化社會(huì)，進(jìn)一步釋放被壓抑的人口紅利，是有益的；對(duì)于民粹化盛行，主要國(guó)家單邊主義政策造成的全球不利影響，夯實(shí)國(guó)內(nèi)基礎(chǔ)，內(nèi)部開(kāi)放和對(duì)外開(kāi)放相互促進(jìn)，是有益的。經(jīng)濟(jì)分析表明，對(duì)于大國(guó)來(lái)說(shuō)，內(nèi)部開(kāi)放比對(duì)外開(kāi)放更為重要，效果更加深遠(yuǎn)。

　此外，還有兩點(diǎn)背景思考。

　 第一，關(guān)于公民遷徙居住權(quán)問(wèn)題。1949 年具有代行憲法意義的“共同綱領(lǐng)”，規(guī)定公民有居住、遷徙的自由（第 5 條 “中華人民共和國(guó)人民有思想、言論、集會(huì)、結(jié)社、通訊、人身、居住、遷徙、宗教信仰及示威游行的自由權(quán)”）。“五四憲法”延續(xù)了這一表述。隨后全面向蘇聯(lián)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制靠攏，物質(zhì)短缺，基本生活用品和住房等采用票證和行政分配的辦法，與之相應(yīng)的，公民喪失了遷徙和居住自由權(quán)。1975 年“文革憲法”正式取消了這一規(guī)定。“八二憲法”以“五四憲法”為基礎(chǔ)做了改進(jìn)，但這一規(guī)定并未得到恢復(fù)。當(dāng)時(shí)仍處于票證經(jīng)濟(jì)時(shí)代，社會(huì)保障體系和住房商品化還未開(kāi)始。改革的目標(biāo)模式為“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主，市場(chǎng)調(diào)節(jié)為輔”，沒(méi)有恢復(fù)這一規(guī)定的條件。“八二憲法”之后，改革開(kāi)放實(shí)質(zhì)性開(kāi)展，特別是十四大提出社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)模式之后，改革開(kāi)放進(jìn)一步加速，人民基本生活用品和住房商品化。在政府層面，通過(guò)數(shù)十個(gè)文件，逐步擴(kuò)大了公民的遷徙居住自由權(quán)。一直到十八屆三中全會(huì)提出的有關(guān)改革新任務(wù)，從最高階法律層面恢復(fù)公民遷徙自由權(quán)的條件已經(jīng)具備。建議列入議程，拖延愈久，社會(huì)問(wèn)題愈多，矛盾的積累愈大，解決起來(lái)愈困難。

　 第二，關(guān)于農(nóng)村集體土地性質(zhì)問(wèn)題。新中國(guó)成立前后，實(shí)行了土改，農(nóng)民是擁有土地所有權(quán)的。此后，經(jīng)過(guò)農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)，并借鑒蘇聯(lián)的集體農(nóng)莊，推行“一大二公”，建立起公社或大隊(duì)集體所有的農(nóng)村集體土地所有制度。改革開(kāi)放之后，集體所有單位逐步下放到自然村，并實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包，推廣長(zhǎng)久承包權(quán)，所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置，集體建設(shè)用地在用途管制下同等入市等改革探索。早期的土地承包制釋放了社會(huì)生產(chǎn)力，但同等入市等改革還沒(méi)有形成可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)，根本的原因是農(nóng)村土地集體所有的過(guò)時(shí)框架沒(méi)有破除。農(nóng)村集體所有制的根子來(lái)自計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，城鄉(xiāng)二元體制同社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)一市場(chǎng)、要素自由流動(dòng)的要義是相悖的。在農(nóng)村引入城鎮(zhèn)的土地管理制度，是更高階的社會(huì)主義實(shí)現(xiàn)形式，符合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的內(nèi)在含義。改革城鄉(xiāng)二元體制，需恢復(fù)人民自由遷徙居住權(quán)，和改進(jìn)農(nóng)村土地公有制性質(zhì)，涉及憲法的修改，需要慎重決策。這項(xiàng)改革是根本性的，必然觸動(dòng)各方面利益，形勢(shì)逼人，既要邁出大步，又需采取一些緩釋過(guò)渡措施。

　“解放思想、實(shí)事求是”是我們深入骨髓的思想方法和工作方法。上述兩個(gè)基礎(chǔ)性的制度缺陷，帶來(lái)了一系列的經(jīng)濟(jì)社會(huì)政治問(wèn)題，需要解放思想沖破過(guò)時(shí)的條條框框。由于長(zhǎng)期的積累，矛盾和棘手的問(wèn)題相當(dāng)多。面對(duì)問(wèn)題，要實(shí)事求是采取逐步緩釋的措施。但也確實(shí)到了不得不解決的時(shí)候。

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