某某縣縣域農(nóng)村生活垃圾治理項目財政承受能力論證報告
發(fā)布時間:2020-09-09 來源: 述職報告 點擊： 
某某 縣縣域農(nóng)村生活垃圾治理
PPP 項目
財政承受能力論證報告
某某 二零一八年一月
目 錄
第一章
總論
................................ .............
1 1.1 項目名稱 ........................................... 1 1.2 建設地點 ........................................... 1 1.3 項目實施機構 ....................................... 1 1.4 編制單位 ........................................... 1 1.5 總投資及資金來源 ................................... 1 1.6 建設內(nèi)容 ........................................... 1 1.7 運作模式 ........................................... 1 1.8 風險分擔 ........................................... 2 1.9 付費機制 ........................................... 2 第二章
財政承受能力論證報告概況
.........................
3 2.1 報告基本說明 ....................................... 3 2.2 報告編制依據(jù) ....................................... 4 2.3 財政承受能力論證工作流程 ........................... 5 第三章
項目產(chǎn)出說明
................................ .....
7 3.1 項目需求 ........................................... 7 3.2 建設方案 ........................................... 7 3.3 填埋場庫容計算 ..................................... 9 第四章
PPP 模式的重要性
................................
12 4.1 PPP 模式的必要性 .................................. 12 4.2 PPP 模式的可行性 .................................. 13
第五章
PPP 實施方案概述
................................
15 5.1 交易結構 .......................................... 15 5.2 主要邊界條件 ...................................... 16 5.3 風險承擔分配 ...................................... 18 5.4 項目回報機制 ...................................... 20 5.5 調(diào)價機制 .......................................... 21 5.6 法律結構及合同體系 ................................ 22 5.7 配套安排 .......................................... 22 第六章
財務測算
................................ .........
23 6.1 測算依據(jù)和說明 ................................... 23 6.2 支出測算 ......................................... 25 第七章
財政承受能力論證
................................. .
29 7.1 某某縣一般財政收支能力分析 ....................... 29 7.2 某某縣財政一般預算收支預測 ....................... 29 7.3 本項目財政承受能力論證 ........................... 30 7.4 領域均衡性評估 ................................... 31 第八章
論證結論
................................ .........
32 附表
1 ....................................................................................................... 33 風險成本測算表
................................ ..........
33 附表
2 ....................................................................................................... 34 總成本費用估算表
................................ ........
34 附表
3 ....................................................................................................... 35
損益和利潤分配表
................................ ........
35 附表
4 ....................................................................................................... 36 項目財務現(xiàn)金流量表
................................ ......
36 附表
5：
：
................................ ................
37 項目投資收益指標表
................................ ......
37 附件
1 ....................................................................................................... 38 關于印發(fā)《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》的通知
.................................................................................................................. 39 附件
2 ....................................................................................................... 47 關于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP) 綜合信息平臺項目庫管理的通知
.................................................................................................................. 47
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第一章
總論
1.1 項目名稱
某某縣縣域農(nóng)村生活垃圾治理 PPP 項目（下稱“本項目”）
1.2 建設地點
山西省忻州市某某縣 1.3 項目實施機構
經(jīng)某某縣人民政府授權，由某某縣住房保障和城鄉(xiāng)建設管理局擔任實施機構 1.4 編制單位
編制單 位：
某某 1.5 總投資及資金來源
項目總投資：14182.24 萬元資金來源：通過 PPP 模式解決 1.6 建設內(nèi)容
某某縣 13 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)共計 353 個行政村轄范圍區(qū)內(nèi)主要干道的清 掃；建設 713 座固定式垃圾收集點；砂河鎮(zhèn)等 11 個生活垃圾轉運站； 水峪村垃圾填埋場、齊城村垃圾填埋場及其他配套設施。
1.7 運作模式
1.本項目擬通過吸引社會資本參與建設，采用 BOT 模式進行合作。
2. SPV:本項目設立項目公司（SPV）,由社會資本出資。
3. SPV 作為項目主體，負責本項目的設計、投資、建設、運營和
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維護一體化服務。
4.合作期限：根據(jù)工程實施的實際情況，本項目建設期 1 年，運 營維護期 16 年，合作期限共 17 年。
1.8 風險分擔
按照“最適宜方承擔”的原則，項目設計、建造、財務和運營維護等商業(yè)風險通常由社會資本承擔；法律、政策和最低需求等風險通常由政府承擔；不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔。
1.9 付費機制
政府付費。待項目建成之后，由項目公司負責運營管理項目資產(chǎn)，政府按照合同約定和績效考核的結果向項目公司付費。
項目內(nèi)部收益率：稅后為 6.73%。
項目支出責任期內(nèi)，政府年均支出責任約為 2460.75 萬元，合作 期限內(nèi)政府全部支出責任為 39372.05 萬元。
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第二章
財政承受能力論證報告概況
2.1 報告基本說明
2.1.1 編制目的：
本報告對某某縣縣域農(nóng)村生活垃圾治理 PPP 項目進行投資財務分析，并就該項目以 PPP 模式實施進行財政承受能力論證，為某某縣人民政府采用 PPP 模式實施本項目提供決策參考。
根據(jù)本項目物有所值評價報告及相關材料所示，政府方有撥付項目責任金的責任。政府在今后 17 年的項目全生命周期內(nèi)，能否履行合同責任，關乎項目能夠順利推進實施。財政風險的有效防范和控制，關乎 PPP 項目財政支出的規(guī)范管理和 PPP 項目實施的有序推進、可持續(xù)發(fā)展。
對政府在本 PPP 項目中的財政支出責任進行識別和測算，進行政府和社會資本合作項目財政承受能力論證，評估項目實施對政府當前及項目全生命周期內(nèi)各年度財政支出的影響，對統(tǒng)籌處理好當前的即期支付與長遠分期支出的關系和嚴格控制 PPP 項目建設的財政支出規(guī)模，至關重要。
結合本項目實際情況和其他農(nóng)村生活垃圾治理項目 PPP 模式經(jīng)驗，按國家相關 PPP 政策文件就擬定 PPP 方案進行財政承受能力論證，判斷本項目采用 PPP 模式是否在本級政府財政承受能力范圍之內(nèi)，是否符合財政部關于《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金【2015】21 號）的規(guī)定。
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2.2 報告編制依據(jù)
本報告主要編制依據(jù)和參考資料包括：
1《. 關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》 （國
發(fā)[2014]60 號）； 2.《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（國家發(fā)改委 2015 年第 25 號令）；
3《 . 關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見
的通知》（國辦發(fā)[2015]42 號）；
4《. 政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》 （財庫[2014]214
號）
5《. 政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》 （財庫[2014]215
號）；
6.《財政部關于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》 （財金[2014]156 號）
7《. 關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》 （財
金[2014]76 號）； 8.《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金[2015]21 號）； 9《國家發(fā)展改革委關于切實做好傳統(tǒng)基礎設施領域政府和社會資本合作有關工作的通知》（發(fā)改投資[2016]1744 號）； 10.《財政部關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》（財金[2016]90 號）；
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11.《關于聯(lián)合公布第三批政府和社會資本合作示范項目加快推動示范項目建設的通知》（財金[2016]91 號）； 12《. 政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》 （財金[2016]92
號）；
13.某某縣縣域農(nóng)村生活垃圾治理項目可行性研究報告。
2.3 財政承受能力論證工作流程
根據(jù)財政部《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》
(財金[2015]21 號)，PPP 項目財政承受能力論證工作流程如下：
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第三章
項目產(chǎn)出說明
3.1 項目需求
某某縣縣域農(nóng)村生活垃圾轉運處理設施嚴重缺乏，無法滿足縣域未來大量的農(nóng)村垃圾無害化清運和處理要求；全縣無垃圾轉運站及配套設施，使得大量收集的農(nóng)村生活垃圾無處可去，直接送至垃圾處理廠距離太遠，分散運輸，經(jīng)濟型較差。
縣域垃圾無害化處理設施處理能力不足，現(xiàn)狀垃圾無害化處理設施設計時未考慮農(nóng)村垃圾，導致處理能力不足，無法處理縣域農(nóng)村垃圾。
為保護地下水資源，改善城市與農(nóng)村衛(wèi)生環(huán)境，急需建設現(xiàn)代化的無害化垃圾處理系統(tǒng)。
3.2 建設方案
某某縣縣域農(nóng)村生活垃圾治理項目包括 13 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)共計 353 個行 政村轄范圍區(qū)內(nèi)主要干道的清掃、建設 713 座固定式垃圾收集點、 11 座垃圾轉運站、2 個生活垃圾填埋場及其對應的配套裝置和輔助設施。詳細分訴見以下內(nèi)容：
3.2.1 垃圾清掃及收集 本項目需對 13 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)共計 353 個村的各個村的入口以及村的主 要干道進行清掃，保潔人員確保每日對所負責的區(qū)域清掃 1 次，并保持循環(huán)保潔。
計劃在整個項目范圍內(nèi)建立 713 座固定式垃圾收集點，由各保潔員定時上門收集垃圾，集中統(tǒng)一運輸?shù)礁鞔謇占c，并從垃
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圾收集點清運至垃圾轉運站，保證轄區(qū)內(nèi)的垃圾最終達到 100%的收集及清運工作。
3.2.2 生活垃圾轉運站 垃圾收集和轉運站系統(tǒng)，由垃圾收集、壓縮和轉運設施組成， 實現(xiàn)垃圾至垃圾站、垃圾站至填埋場的運輸安全、密閉和衛(wèi)生化。
本項目共建設 11 個生活垃圾轉運站，轉運站轉運周期為 1 天 1 次，平均轉運距離為 25km，每輛車日作業(yè)次數(shù)為 4
次，每個轉運站配備工作人員 1 名，工作 8 小時。要求做到垃圾要倒入轉運站內(nèi)， 不得把垃圾隨意亂倒，保持轉運站周邊的清潔，不得損壞轉運站。
具體流程如下圖所示：
3.2.3 衛(wèi)生垃圾填埋場 本次設計兩個垃圾填埋場工藝相同：
(1)填埋工藝的原則：分區(qū)作業(yè)，減少垃圾裸露面，降低作業(yè)成本；壓實多填，延長填埋場使用年限；控制源頭，落實環(huán)保措施， 防止二次污染；超前規(guī)劃，采取合理的填埋方式，縮短穩(wěn)定期，有利于填埋場的復原利用。
(2)填埋場形式：本填埋場形式采用厭氧衛(wèi)生填埋場形式。
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(3)填埋方式：在填埋工藝上考慮盡量減少滲瀝液產(chǎn)生量，降低處理成本，采用水平分區(qū)建設、垂直填埋的方案。利用填埋區(qū)內(nèi)分區(qū)土堤進行水平分區(qū)，全場分為 4 個填埋分區(qū)，整個填埋場分區(qū)建設。
(4)填埋工藝流程：生活垃圾由環(huán)衛(wèi)部門的垃圾運輸車運至垃圾填埋場，經(jīng)垃圾填埋場入口處的地磅稱重檢斤后進入垃圾填埋區(qū)， 在現(xiàn)場人員的指揮下按填埋作業(yè)順序進行傾倒、攤鋪、壓實、灑藥和覆土。
(5)終場覆蓋：填埋場填埋到達使用年限以后，需要按有關規(guī)定進行封場和后期管理。封場覆土上栽種植被，進行復墾或作其它用途。
3.3 填埋場庫容計算
某某 縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃人均生活垃圾產(chǎn)量表
區(qū)域名稱 現(xiàn)人均垃圾產(chǎn)生量 （kg/cap.d）
規(guī)劃人均垃圾產(chǎn)生量（kg/cap·d ）
2020 年 2035 年 非采暖期 采暖期 非采暖期 采暖期 非采暖期 采暖期 繁城鎮(zhèn) 1.05 1.37 1.1 1.3 1.15 1.16 砂河鎮(zhèn) 0.98 1.42 1 1.35 1.1 1.16 大營鎮(zhèn) 0.94 1.4 1 1.35 1.1 1.16 東山鄉(xiāng) 0.95 1.38 1 1.3 1.1 1.1 下茹越鄉(xiāng) 0.97 1.35 1 1.3 1.1 1.1 杏園鄉(xiāng) 0.91 1.43 1 1.3 1.1 1.1 光裕堡鄉(xiāng) 1.13 1.44 1 1.3 1.1 1.1 集義莊鄉(xiāng) 0.98 1.42 1 1.3 1.1 1.1 金山鋪鄉(xiāng) 1.04 1.4 1 1.3 1.1 1.1 柏家莊鄉(xiāng) 0.92 1.36 1 1.3 1.1 1.1 橫澗鄉(xiāng) 0.92 1.37 1 1.3 1.1 1.1
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神堂堡鄉(xiāng) 0.89 1.48 0.95 1.45 1.05 1.16 巖頭鄉(xiāng) 0.86 1.49 0.95 1.45 1.05 1.17
某某 縣（分鄉(xiāng)鎮(zhèn)）生活垃圾產(chǎn)生量預測表
區(qū)域名稱 2020 年 2035 年 人口 （人）
采暖期產(chǎn)量 （t/d）
非采暖期產(chǎn)量 （t/d）
人口 （人）
采暖期產(chǎn)量 （t/d）
非采暖期產(chǎn)量 （t/d）
繁城鎮(zhèn) 13718 17.83 15.09 15870 18.41 18.25 砂河鎮(zhèn) 57019 76.98 57.02 66544 77.19 73.20 大營鎮(zhèn) 17697 23.89 17.70 20474 23.75 22.52 東山鄉(xiāng) 8231 10.70 8.23 9523 10.48 10.48 下茹越鄉(xiāng) 11807 15.35 11.81 13660 15.03 15.03 杏園鄉(xiāng) 8467 11.01 8.47 9795 10.77 10.77 光裕堡鄉(xiāng) 11500 14.95 11.50 13305 14.64 14.64 集義莊鄉(xiāng) 20948 27.23 20.95 24236 26.66 26.66 金山鋪鄉(xiāng) 14377 18.69 14.38 16633 18.30 18.30 柏家莊鄉(xiāng) 8395 10.91 8.40 9712 10.68 10.68 橫澗鄉(xiāng) 12357 16.06 12.36 14297 15.73 15.73 神堂堡鄉(xiāng) 6703 9.72 6.37 7755 9.00 8.14 巖頭鄉(xiāng) 6781 9.83 6.44 7849 9.18 8.24 合計 198000 263.16 198.70 229653 259.81 252.63
某某縣境內(nèi)采暖期約為 150 天，非采暖期約為 215 天。從預測表中數(shù)據(jù)可知，2020 年農(nóng)村人均垃圾產(chǎn)生量最高為采暖期 263.16t/d； 2035 年農(nóng)村人均垃圾產(chǎn)生量最高為采暖期 259.81t/d；故規(guī)模應按 2035 年垃圾產(chǎn)生量 259.81t/d 執(zhí)行。
3.3.1 場址一水峪村生活垃圾填埋場：
每天進場 130 噸，使用年限為 16 年（不含建設期），生活垃圾
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有壓實密度按 0.85t/m³，計算得 89.32 萬立方米。本場占地是 190 畝， 挖深按 13 米，最終封場堆高按 25 米，通過計算得出總庫容為 140 萬立方米。
3.3.2 場址二齊城村生活垃圾填埋場：
每天進場 130 噸，使用年限為 16 年（不含建設期），生活垃圾有壓實密度按 0.85t/m³, 計算得 89.32 萬立方米。本場占地是 140 畝， 挖深按 9 米，最終封場堆高按 30 米，通過計算得出總庫容為 123 萬立方米。
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第四章
PPP 模式的重要性
4.1
PPP 模式的必要性
“十八屆三中全會”指出：制定非公有制企業(yè)進入特許經(jīng)營領域辦法；允許社會資本通過特許經(jīng)營，參與城市公用設施投資運營。某某院《關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》(國發(fā)【2014】60 號)提出：“為推進經(jīng)濟結構戰(zhàn)略性調(diào)整，加強薄弱環(huán)節(jié)建設，促進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，迫切需要在公共服務、資源環(huán)境、生態(tài)建設、基礎設施等重點領域進一步創(chuàng)新投融資機制，充分發(fā)揮社會資本特別是民間資本的積極作用。”某某縣縣域農(nóng)村生活垃圾治理項目是公共服務建設項目，采用 PPP 模式吸引社會資本參與項目的建設和運營，符合國家政策要求。同時通過引入新的資金和機制，有利于解決政府在農(nóng)村垃圾治理領域投資、建設、管理中面臨的其他多方面問題。具體表現(xiàn)在：
1.本項目屬于公益性事業(yè)，通過引進社會投資人參與建設，避免政府在項目建設初期支付大額資金，而是通過在合作期限內(nèi)，根據(jù)績效考核進行政府付費，可以平滑財政支出，緩解政府在短期內(nèi)投資壓力，加快建設步伐。
2.通過引入市場競爭機制，利用社會資本的資源，充分發(fā)揮其專業(yè)分工的優(yōu)勢，利用其先進的技術和管理經(jīng)驗，提高項目建設、運營維護的效率與質(zhì)量。
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3.優(yōu)化政府職能范圍，促進政府職能轉變及效率提升。引入企業(yè)管理制度，有利于提高總體運行效率，節(jié)約社會資源。實行統(tǒng)一管理與經(jīng)營，有利于政府及有關部門的監(jiān)督管理，實現(xiàn)公共服務設施運營的規(guī)范化運作，并為其他項目積累經(jīng)驗。
4.2
PPP 模式的可行性
2014 年以來，國家大力推廣 PPP 模式，鼓勵吸引社會資本參與城市基礎設施項目的建設運營。成熟的政策環(huán)境、豐富的實踐經(jīng)驗以及成熟的投資市場，為本項目的順利開展實施提供了保障和參考。
1.某某院、財政部等部委相繼出臺了大量的政策性文件，和規(guī)范性文件，鼓勵采用 PPP 模式引入社會資本參與農(nóng)村垃圾治理項目的建設，逐漸形成了成熟的政策環(huán)境、豐富的實踐經(jīng)驗以及成熟的投資市場，為本項目的順利開展實施提供了政策保障。
2.國內(nèi)眾多省市通過引入社會資本對垃圾治理行業(yè)企業(yè)進行改制并實施合作經(jīng)營的實踐，對農(nóng)村垃圾治理項目建設進一步實踐合作經(jīng)營提供了可供借鑒的經(jīng)驗。
3.完備的前期工作。為了順利推進本項目，相關部門開展了大量的前期工作，項目立項、可研批復、土地報批等工作按步推進，確保本項目具備采用 PPP 模式的前提條件。
4.經(jīng)濟可行性。本項目采用 PPP 模式實施，由政府指定公司與社會資本合資成立項目公司，并由社會資本控股，可以達到引入社會資本，調(diào)動社會資金的目的，并在經(jīng)濟上減輕了政府前期投入的負
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擔，為政府緩解資金壓力。
5.社會影響評價。實施本項目將提高某某縣農(nóng)村垃圾處理能力， 進一步改善投資環(huán)境，對引進外資、發(fā)展旅游業(yè)及第三產(chǎn)業(yè)、促進某某縣經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步，提高居民健康水平和生活水平有著極為重要的作用。本項目是一項順應民心，構建和諧社會的最大民心工程，可樹立良好的政府形象。
通過本項目，可在一定程度上緩解建設的資金壓力，拓寬投資渠道，推進某某縣農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生治理的建設；以公平、公開、公正、擇優(yōu)的原則，篩選優(yōu)秀投資人，通過優(yōu)秀企業(yè)的進入，為本項目引進先進的技術和管理經(jīng)驗，提高某某縣縣域農(nóng)村垃圾治理項目建設工程運營管理的效率。
綜上所述，本項目采用 PPP 模式運作是十分必要的，也是切實可行的。
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5.1 交易結構 第五章
PPP 實施方案概述
項目 PPP 交易結構圖
項目 PPP 交易結構說明如下：
1.某某縣人民政府授權某某縣住房保障和城鄉(xiāng)建設管理局為本項目實施機構，通過政府采購流程進行 PPP 項目采購，選擇社會投
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資人。
2.中選社會投資人獨立出資組建 SPV 項目公司。
3.某某縣住房保障和城鄉(xiāng)建設管理局與項目公司簽訂《PPP 項目合同》，明確項目合同期內(nèi)雙方的權利義務關系，授權項目公司投資、建設以及運營維護項目設施的權利。
4.建設期間，由政府負責協(xié)調(diào)道路封閉、交通管制、臨時占地及相關部門和占地周圍相關利益者的協(xié)調(diào)工作。
5.項目建成后，項目公司在運營期內(nèi)負責本項目的運營維護管理等工作，非項目公司原因造成的工程損壞、改擴建等投資，由相關責任方負責承擔所需費用。
6. 項目公司通過政府付費獲得回報。
7.合作期內(nèi)，政府相關職能部門對項目公司的投資、建設以及運營進行相應監(jiān)管； 8.項目公司應按照屆時現(xiàn)行稅收政策依法繳納各項稅費。
9.合作期滿，本項目全部資產(chǎn)無償移交政府指定機構。
5.2 主要邊界條件 1.項目的特許經(jīng)營期限：項目 PPP 合作期限擬設定為 17 年（含建設期 1 年）。建設期自項目公司獲得施工許可證之日起計算，運營維護期自項目全部完成竣工驗收之日起計算。由于可歸責于政府方的原因?qū)е马椖垦诱`，合作期應相應予以延長。
建設期具體時間節(jié)點根據(jù)設計文件初排工期及政府方要求時間確定（在招標文件發(fā)出前商定）。
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2.項目公司資本金：項目公司注冊資金由 SPV 公司支出。
3.投資責任及項目收益水平：社會投資人負責本項目所有的資金籌措。
4.項目前期工作：本項目由政府方完成如下前期工作，包括項目可行性研究報告及批復、環(huán)評報告及批復、土地報批、征地拆遷、 PPP 咨詢工作等各相關工作，由政府方在特許經(jīng)營合同簽署后向項目公司交接。
5.項目前期工作費用的承擔：編制項目可行性研究報告及項目兩評一案的 PPP 咨詢費由政府方承擔，且不計入本次項目總投資，其余各前期相關工作費用由項目公司承擔。
6.工程建設范圍：包含某某縣縣域內(nèi) 13 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)共計 353 個行政村轄范圍區(qū)內(nèi)主要干道的清掃；2 座衛(wèi)生垃圾填埋場；11 座垃圾收集轉運站，垃圾桶、保潔車、清運車、垃圾壓縮車等其余配套裝置。
7.運營維護范圍：本項目涉及的某某縣縣域內(nèi) 13 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)共計 353 個行政村轄范圍區(qū)內(nèi)主要干道的清掃；2 座衛(wèi)生垃圾填埋場；11 座垃圾收集轉運站，垃圾桶、保潔車、清運車、垃圾壓縮車等其余配套裝置，在項目運營期 16 年內(nèi)，由項目公司負責運營維護及管理。
8.項目進入運營期后，政府方將按照 PPP 項目合同的約定可用性服務費和運維績效費進行政府付費，具體的支付安排以社會投資人投標相關競價金額和 PPP 項目合同約定為準。
9.經(jīng)營期滿資產(chǎn)移交：項目資產(chǎn)經(jīng)營期滿 16 年后按協(xié)議約定標準無償移交政府指定機構。
18
5.3 風險承擔分配
項目風險是項目在特許權授予、項目建設、運營、維護、移交等階段里發(fā)生損失的可能性。任何大型基礎設施項目，實際運作中總是存在各種不同的風險因素，應按照風險分配優(yōu)化、風險收益對等和風險可控等原則，綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素，在政府和社會資本間合理分配項目風險，從而達到有效控制風險的目標。根據(jù)財政部《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金[2014]76 號），原則上，項目設計、建造、財務和運營維護等商業(yè)風險由社會資本承擔， 法律、政策和最低需求等風險由政府承擔，變更風險誰提出誰承擔， 不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔。
項目風險分配表
風險類型
風險描述
風險分配 SPV 公司 政府方 共擔
用地風險
土地取得風險
√
法律政策風險
地方政府可控的法律政策變更
√
地方政府不可控的法律政策變更
√
審批風險
項目基本建設程序相關審批風險
√
為滿足項目審批需要的相關文件提供風險
√
投融資風險
項目融資風險
√
利率變化風險
√
19
通貨膨脹風險 通貨膨脹造成 建設期 √
下降等風險
運營維護期
√
設計風險
設計的適用性風險 √
建設風險
工期延誤風險
√
施工成本超支
√
工程質(zhì)量管理風險
√
缺陷與隱蔽缺陷
√
分包商違約
√
發(fā)現(xiàn)文物
√
工地發(fā)生事故
√
運維風險
運維管護水平不足
√
運營成本超支
√
運營商違約
√
運維質(zhì)量達不到運維標準
√
維修材料、勞務價
范圍內(nèi)
√
超過上限
√
財政補貼支付延誤
√
移交風險
沒有達到移交標準
√
環(huán)境風險
沒有達到環(huán)境監(jiān)測指標
√
20
不可抗力風險
自然不可抗力
√
社會不可抗力
√
5.4 項目回報機制 本項目為某某縣縣域農(nóng)村生活垃圾治理項目，采用政府付費 PPP 模式。SPV 公司在合作期內(nèi)負擔項目的投資、建設、維護，政府則在運營維護期內(nèi)承擔全部直接付費責任，通過某某縣財政逐年向項目公司支付。政府每年直接付費數(shù)額包括：社會資本方承擔的年均建設成本（折算成各年度現(xiàn)值）、年度運營成本、經(jīng)審計確認的其他支出和社會資本方必要的合理利潤。
本項目總投資 14182.24 萬元，合作期限為 17 年，支付期從第 2 年開始總計 16 年。在政府付費 PPP 模式下，在本項目運營維護期內(nèi)， 由甲方對項目公司的運營績效考核結果及垃圾處理量進行審定，審定結束后，每一年安排一次支付，支付時間由政府和社會資本協(xié)商決定。合作期內(nèi)，政府可根據(jù)自身財政收支狀況及項目的運營維護情況，按照確定的收益率，提高每年直接付費數(shù)額，縮短合作年限。
根據(jù)測算，支出責任期內(nèi)，政府年均的支付責任為 2460.75 萬元。若項目公司未能按照運營期績效考核指標所列修復要求對缺陷 進行及時修復的，甲方有權提取項目公司提交的運營維護保函或移交保函項下的相應金額。
5.5 調(diào)價機制 根據(jù)國家有關政策文件，PPP 項目實施方案中的定價和調(diào)價機制
21
通常與消費物價指數(shù)、勞動力市場指數(shù)等因素掛鉤，會影響支出責任期內(nèi)的政府支出責任。
建設總投資：按照最終審計的決算結果確定。
項目建成后，政府組織財政、審計、物價等部門對垃圾處理量進行保底核算，每天處理量不足 200t/天時（含 200/天），按 200t/天的計算，按設計量 260t/天的處理成本計算；日處理量在 200t/天至 260t/ 天時，按 260t/天計算，按設計量 260t/天的處理成本計算；日處理量超出設計量 260t/天，按實際的處理量計算，超出的部分按垃圾設計量 260t/天的處理成本的 90%支付，雙方應根據(jù)招標時確定的垃圾處理產(chǎn)生的成本及合理的投資回報來確定服務費。
稅收變更：國家稅收政策變更時，相應調(diào)整政府付費。
項目合作期間，因材料上漲、勞務價格上漲引起的運營成本超支，經(jīng)協(xié)商并報政府批準后，可啟動調(diào)價機制。該調(diào)價經(jīng)雙刀協(xié)商后設置上限，超過上限部分進行調(diào)價，上漲上限范圍內(nèi)的不予調(diào)整。
具體調(diào)價公式為：
En=E n-1
×(1+F n-1 ) （n=2,3,…）
序號
日實際處理量 計算付費
處理量
計算處理量的處理成本 1 ≤200t/天 200t/天 按設計處理量的噸成本 2 ＞200t/天≥260t/天 260t/天 按設計處理量的噸成本
3
�。�260t/天 按實際處
理量
按設計處理量的噸成本的 90%
22
其中：
En，E n-1
為第 n,n-1 年適用的年度運維成本。
F n-1
為第 n-1 個運營年度某某縣維修材料、勞務價格變化數(shù)，用于第 n 年的運維成本的調(diào)價。
項目進入運營期后，運營期當年不予調(diào)整，自第一個完整財務年度開始，每三個財務年度調(diào)整一次。
5.6 法律結構及合同體系
1.《PPP 合同（即特許經(jīng)營合同）》。由某某縣住房保障和城鄉(xiāng)建設管理局與項目公司簽署。明確各方的權利和義務、經(jīng)營范圍和期限、項目建設和維護、項目補貼、終止和補償?shù)仁马�，為項目主合同�?/p>
2.《施工總承包合同》及《設備采購合同》。由項目公司與工程施工總承包商、設備供應商簽署。
3.《PPP 合同》簽訂之前由某某縣住房保障和城鄉(xiāng)建設管理局相關方已簽訂的本項目前期和項目實施過程中有關的管理、服務類合同，包括但不限于《工程可行性研究合同》《勘察設計合同》《初步設計合同》《PPP 咨詢合同》等，在《PPP 合同》簽訂之后，項目公司應對上述合同內(nèi)容予以承認，并承擔相應費用。
5.7 配套安排 1. 土地使用權：本項目用地由項目公司租賃集體所有土地。項目建設期間土地的租賃相關工作及手續(xù)由某某縣住房保障和城鄉(xiāng)建設管理局負責協(xié)調(diào)，項目公司承擔合作期限內(nèi)土地的租賃費用。
23
2. 其他配套安排：本項目編制可行性研究報告及項目兩評一案的 PPP 咨詢費由政府方承擔，且不計入本次項目總投資，其余環(huán)評、勘察、設計、監(jiān)理、拆遷等工作由實施機構負責協(xié)調(diào)，該類費用需計入總投資，由項目公司承擔相應費用，并在運營期內(nèi)在政府付費中安排。
24
第六章
財務測算
6.1 測算依據(jù)和說明
6.1.1 基本前提 本項目為某某縣縣域農(nóng)村生活垃圾治理項目，采用政府付費 PPP 模式。SPV 公司在合作期內(nèi)負擔項目的投資、建設、維護，政府則在運營補貼期內(nèi)承擔全部直接付費責任，通過某某縣財政逐年向項目公司支付。政府每年直接付費數(shù)額包括：社會資本方承擔的年均建設成本（折算成各年度現(xiàn)值）、年度運營成本、經(jīng)審計確認的其他支出和社會資本方必要的合理利潤。
本項目總投資 14182.24 萬元（其中建筑工程費 6885.83 萬元； 設備及工器具購置費 3205.24 萬元；安裝工程費 968.24 萬元；工程 建設其他費用 3122.93 萬元；基本預備費 782.52 萬元；流動資金為 79.72 萬元），合作期限為 17 年，支付期從第 2 年開始至第 17 年， 共計 16 年。在政府付費 PPP 模式下，在本項目運營維護期內(nèi)，自支付期限起始日起，每一年安排一次支付，支付時間由政府和社會資本協(xié)商決定。
本項目按照《建設項目經(jīng)濟評價方法與參數(shù)（第三版）》，結合《財承指引》進行支出測算。以可行性研究報告中的估算為依據(jù)， 參照行業(yè)或類似項目的估測指標；物價水平參照現(xiàn)行市場價格及有關規(guī)定計算；遵循謹慎性原則，相對審慎、保守地進行測算；堅持客觀、公正、實事求是的原則。
25
6.1.2 計算期 本項目政府和社會資本合作期自 2018 年-2034 年，建設期 1 年， 運營維護期 16 年，共 17 年，其中政府運營補貼支出責任期自 2019 年-2034 年，共 16 年。
6.1.3 數(shù)據(jù)說明 本項目運營成本主要考慮垃圾處理費、設備運營維護修理費、人員工資和其他費用。
其中，
垃圾處理費：耗水量按照 0.33m 3 /t 計取，自來水價格按照當?shù)毓┧止嫉膬r格計取，階梯式計價，按照 4.8 元/t 計�。缓碾娏堪凑� 10 千瓦時/t 計取，電價按照當?shù)毓╇娋止嫉膬r格計取，階梯式計 價，按照 0.77 元/千瓦時計取，估算垃圾處理費用年均 75.49 萬元。設備運營維護修理費：包含垃圾清掃轉運車輛燃料動力消耗， 填埋場及轉運站日常運營維護費用，辦公、勞保及工器具用品費用， 其他材料費以及機械設備修理費。
其中，垃圾填埋場運行維護費用按照 9.25 萬元/月計�。焕D 運站運行維護費用按照 1.74 萬元/月計��；管理人員辦公費用按照 20 元/人/月計取；保潔人員勞保及工器具用品按照 15 元/人/月計�。黄渌牧腺M用按照上述費用之和的 3%計取。
保潔車輛按照每次作業(yè)行駛 5KM 計，作業(yè)周期為 1d，保潔車輛每百公里耗電 10 千瓦，電價按照當?shù)毓╇娋止嫉膬r格計取，階梯 式計價，按照 0.77 元/千瓦時計取。垃圾清運車輛按照每次作業(yè)行駛
26
15KM 計，每次作業(yè)清掃 4 個固定垃圾收集點，日作業(yè)次數(shù) 4 次，作業(yè)周期 1d，垃圾清運車每百公里耗油 25L，燃油價格按照 6.7 元/升計取。垃圾轉運車輛按照每次作業(yè)行駛 25KM 計，日作業(yè)次數(shù)為 4 次，作業(yè)周期為 1.5d，垃圾轉運車每百公里耗油 35L，燃油價格按照 6.7 元/升計取。灑水車及其他車輛按照每次作業(yè)行駛 50KM 計，作業(yè)周期 1.5d，作業(yè)車輛每百公里耗油 25L，燃油價格按照 6.5 元/升計取。
修理費按照攤銷費的 3%計取。
估算設備運營維護修理費 311.48 萬元/年。
人員工資福利費：本項目預計需要各類人員共計 211 人。其中 環(huán)衛(wèi)工人 120 人，人均工資 1.8 萬元/年；收運人員 83 人，人均工資 2.4 萬元/年；管理人員 8 人，人均工資 2.64 萬元/年。福利費按照年度工資總額的 10%計取。估算人員工資福利費年均 479.95 萬元。
其他費用：估算其他費用年均 21.88 萬元。
本項目考慮所得稅、增值稅。本項目所得稅按稅后利潤的 25% 計�。辉鲋刀惏� 16%計取。
本項目按照固定資產(chǎn)投資總額在合作年限攤銷完畢，攤銷年限為 16 年。
按照《財承指引》規(guī)定，年度折現(xiàn)率應考慮財政補貼支出發(fā)生年份，并參照同期地方政府債券收益率合理確定。本項目折現(xiàn)率參考當?shù)卣畟�，暫定�?4.74%。
6.2
支出測算
6.2.1 股權投資支出責任識別與測算
27
股權投資支出：指在政府與社會資本共同組建項目公司的情況下，政府承擔的股權投資支出責任。
股權投資支出=項目資本金×政府出資比例 股權投資支出應當依據(jù)項目資金要求以及項目公司股權結構合理確定。本項目中政府不占股。
6.2.2 運營補貼支出責任識別與測算 運營補貼支出：指項目在投資建設期間和運營維護期間，政府承擔的直接付費責任。
按照《財承指引》的規(guī)定，政府每年直接付費數(shù)額包括：社會資本方承擔的年均建設成本、年度運營成本和合理利潤。
本項目為政府付費項目，政府承擔全部運營補貼支出責任，本項目的政府支出責任將按照相關數(shù)據(jù)進行具體測算，包括年度可用性服務費和年度運維績效服務費。
�。�1）年度可用性服務費
i(1+i)^n (1+i) ^n -1
P：政府付費基數(shù)（項目總投資）
n：運營期
i：綜合投資收益率 （2）年度運維績效服務費 E = C×（1+r）
C：年運維成本 A=P
28
r ：合理利潤率 以綜合投資收益率 6.8%、合理利潤率 7.0%進行測算，年度運營補貼支出數(shù)額為 2432.48 萬元。
經(jīng)測算，項目全投資稅后財務內(nèi)部收益率為 6.78% 政府運營補貼支出如下：
政府運營補貼支出 （單位：萬元）
年份 2018 2019 2020 2021 2022 2023 運營補貼支出責任 0.00 2432.48 2432.48 2432.48 2432.48 2432.48 年份 2024 2025 2026 2027 2028 2029 運營補貼支出責任 2432.48 2432.48 2432.48 2432.48 2432.48 2432.48 年份 2030 2031 2032 2033 2034
運營補貼支出責任 2432.48 2432.48 2432.48 2432.48 2432.48
6.2.3 風險承擔支出責任識別與測算 項目實施方案中政府承擔風險帶來的財政或有支出責任。本項目的法律、政策和最低需求等風險通常由政府承擔；不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔。根據(jù)《財承指引》，由于各類風險發(fā)生的概率和后果值難以進行測算，擬采用比例法計算項目風險成本。風險成本測算見附表。
項目全部風險成本=項目建設和運營維護成本×風險比例政府自留風險成本=項目全部風險成本×自留風險比例 政府方風險承擔支出如下：
29
政府方風險承擔支出 （單位：萬元）
年份 2018 2019 2020 2021 2022 2023 風險承擔支出責任 0.00 28.27 28.27 28.27 28.27 28.27 年份 2024 2025 2026 2027 2028 2029 風險承擔支出責任 28.27 28.27 28.27 28.27 28.27 28.27 年份 2030 2031 2032 2033 2034
風險承擔支出責任 28.27 28.27 28.27 28.27 28.27
6.2.4 配套投入支出責任識別與測算本項目暫不考慮配套投入支出。
6.2.5 政府支出責任測算結果
政府支出責任 （單位：萬元）
年份 2018 2019 2020 2021 2022 2023 政府支出責任 0.00 2460.75 2460.75 2460.75 2460.75 2460.75 年份 2024 2025 2026 2027 2028 2029 政府支出責任 2460.75 2460.75 2460.75 2460.75 2460.75 2460.75 年份 2030 2031 2032 2033 2034
政府支出責任 2460.75 2460.75 2460.75 2460.75 2460.75
30
第七章
財政承受能力論證
7.1
某某 縣一般財政收支能力分析
《財承指引》指出，要根據(jù)每一年度全部 PPP 項目需要從預算中安排的支出責任占一般公共預算支出比例分析地方財政對 PPP 項目的財政承受能力。根據(jù)某某縣財政局提供的 2013-2017 年一般公共預算支出情況，經(jīng)測算年增長率及年均增長率見下表。
7.2
某某 縣財政一般預算收支預測
根據(jù)《財承指引》規(guī)定，在進行財政支出能力評估時，未來年度一般公共預算支出數(shù)額可參照前五年相關數(shù)額的平均值及平均增長率計算，并根據(jù)實際情況進行適當調(diào)整。
本報告中，暫以某某縣 2012-2017 年財政一般公共預算支出數(shù)額年平均增長率 9.28%對未來本市財政情況進行預測，數(shù)據(jù)如下：
7.3
本項目財政承受能力論證
繁峙縣
2012-2017 年一般公共預算支出情況
年份 2013 2014 2015 2016 2017 一般公共預算支出 150805.00 157658.00 155062.00 172929.00 184966.00 增長率 25.02% 4.54% -1.65% 11.52% 6.96% 年均增長率 9.28% 繁峙縣
2018-2033 年一般公共預算支出情況
年份 2018 2019 2020 2021 2022 2023 一般公共預算支出 202131.15 220889.25 241388.14 263789.36 288269.45 315021.33 年份 2024 2025 2026 2027 2028 2029 一般公共預算支出 344255.83 376203.33 411115.62 449267.83 490960.63 536522.58 年份 2030 2031 2032 2033 2034
一般公共預算支出 586312.77 640723.56 700183.76 765161.97 836170.26
31
在合作期限內(nèi)， 本項目占全市財政一般公共預算比例介于
0%—1.11%之間，占比最大值 1.11%出現(xiàn)在 2019 年，該年政府支出責任為 2442.31 萬元，一般公共預算支出為 220889.25 萬元，具體數(shù)據(jù)如下：
根據(jù)現(xiàn)有資料，除本項目外，某某縣無正在推進的 PPP 項目， 故支出責任的占比最大值 1.11%，出現(xiàn)在 2019 年，各年的支出責任及比例見上表。因此，某某縣在本項目合作期內(nèi)每一年度全部 PPP 項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例均不超過 10%，符合相關規(guī)定，詳見上表。
本項目財政承受能力評估表 年份 2018 2019 2020 2021 2022 2023 一般公共預算支出 202131.15 220889.25 241388.14 263789.36 288269.45 315021.33 政府支出責任 0.00 2460.75 2460.75 2460.75 2460.75 2460.75 占比 0.00% 1.11% 1.02% 0.93% 0.85% 0.78% 年份 2024 2025 2026 2027 2028 2029 一般公共預算支出 344255.83 376203.33 411115.62 449267.83 490960.63 536522.58 政府支出責任 2460.75 2460.75 2460.75 2460.75 2460.75 2460.75 占比 0.71% 0.65% 0.60% 0.55% 0.50% 0.46% 年份 2030 2031 2032 2033 2034
一般公共預算支出 586312.77 640723.56 700183.76 765161.97 836170.26
政府支出責任 2460.75 2460.75 2460.75 2460.75 2460.75
占比 0.42% 0.38% 0.35% 0.32% 0.29%
32
7.4
領域均衡性評估
《財承指引》要求，行業(yè)和領域均衡性評估要根據(jù) PPP 模式適用的行業(yè)和領域范圍，以及經(jīng)濟社會發(fā)展需要和公眾對公共服務的需求，平衡不同行業(yè)和領域 PPP 項目，防止某一行業(yè)和領域 PPP 項目過于集中。
目前本項目需要從預算中安排的支出責任占一般公共預算支出比例遠低于《財承指引》中不超過 10%的要求，因此不排除未來其他領域采用 PPP 模式的可能性，完全能夠在不增加政府財政負擔的前提下，平衡不同行業(yè)和領域，避免某一行業(yè)和領域 PPP 項目過于集中的情況。
附：某某縣縣域農(nóng)村生活垃圾治理PPP項目運營成本表
某某縣縣域農(nóng)村生活垃圾治理PPP項目運營成本表
序號 項目 計量單位 單價（萬元）
數(shù)額 合計 1 清掃
241.8 1.1 環(huán)衛(wèi)工人工資及福利 萬元/人/年 1.8 120 237.60 1.2 保潔人員勞保及工器具用品 萬元/人/月 0.18 12 2.16 1.3 保潔車輛 耗電量/月 0.17 12 2.04 2 收運
264.56 2.1 收運人員工資及福利 萬元/人/年 2.4 43 113.52 2.2 收運人員勞保及工器具用品 萬元/人/月 0.0645 12 0.77 2.3 清運車輛 耗油量/月 9.05 12 108.65 2.4 轉運車輛 耗油量/月 1.73 12 20.74 2.5 轉運站日常運營 萬元/月 1.74 12 20.88
33
3 填埋
332.28 3.1 填埋場人員工資及福利 萬元/人/年 2.4 40 105.60 3.2 管理人員工資及福利 萬元/人/年 2.64 8 23.23 3.3 管理人員辦公費 萬元/人/月 0.016 12 0.19 3.4 垃圾處理用水 耗水量/月 1.11 12 13.36 3.5 垃圾處理用電 耗電量/月 5.13 12 62.13 3.6 填埋車輛 耗油量/月 1.4 12 16.77 3.7 填埋場日常運營 萬元/月 9.25 12 111.00 4 其他
33.53 4.1 其他材料費 萬元/年 1.68 1 1.68 4.2 修理費 萬元/年 26.59 1 26.59 4.3 其他費用 萬元/年 21.88 1 21.88 合計
888.80
34
第八章
論證結論
1、經(jīng)過論證，本項目采取 PPP 模式，不僅能夠拓寬某某縣基礎設施建設的投資渠道，充分發(fā)揮社會資本的投資、設計、運營管理優(yōu)勢，減緩政府財政負擔，還可以增強公共服務供給能力，滿足某某縣人民生活水平持續(xù)提高的需要，促進地方經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。
2、經(jīng)測算，自 2018 至 2034 年，本項目占全市財政一般公共預算比例介于 0%—1.11%之間，占比最大值 1.11%出現(xiàn)在 2019 年，綜合目前擬實施的所有項目，每一年的支出責任的占比最大值 1.11%， 低于《財承指引》中 10%的規(guī)定。本項目通過財政承受能力論證。
3、本項目的財政支出在可接受的范圍內(nèi)，且為其他 PPP 項目預留了空間。因此，本項目的建設運營不會影響某某縣 PPP 項目的均衡性。
35
附表
1
風險成本測算表
序號
風險名稱
承擔比例
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
2031
2032
2033
2034
1
融資風險
3.5%
506.11
32.99
32.99
32.99
32.99
32.99
32.99
32.99
32.99
32.99
32.99
32.99
32.99
32.99
32.99
32.99
32.99
2
財務風險
3.5%
506.11
32.99
32.99
32.99
32.99
32.99
32.99
32.99
32.99
32.99
32.99
32.99
32.99
32.99
32.99
32.99
32.99
3
安全風險
2.5%
361.51
23.56
23.56
23.56
23.56
23.56
23.56
23.56
23.56
23.56
23.56
23.56
23.56
23.56
23.56
23.56
23.56
4
政治風險
2.5%
361.51
23.56
23.56
23.56
23.56
23.56
23.56
23.56
23.56
23.56
23.56
23.56
23.56
23.56
23.56
23.56
23.56
5
法律風險
1.5%
216.90
14.14
14.14
14.14
14.14
14.14
14.14
14.14
14.14
14.14
14.14
14.14
14.14
14.14
14.14
14.14
14.14
6
不可抗力
1.5%
216.90
14.14
14.14
14.14
14.14
14.14
14.14
14.14
14.14
14.14
14.14
14.14
14.14
14.14
14.14
14.14
14.14
7
合計
15%
2169.03
141.36
141.36
141.36
141.36
141.36
141.36
141.36
141.36
141.36
141.36
141.36
141.36
141.36
141.36
141.36
141.36
36
附表
2
總成本費用估算表
單位
: 萬元
序 號
項 目
合 計 計
算 期 建設期 運
營 期 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 1 運營維護費用 2186.98 0.00 136.69 136.69 136.69 136.69 136.69 136.69 136.69 136.69 136.69 136.69 136.69 136.69 136.69 136.69 136.69 136.69 2 水、電、燃油費 3579.04 0.00 223.69 223.69 223.69 223.69 223.69 223.69 223.69 223.69 223.69 223.69 223.69 223.69 223.69 223.69 223.69 223.69 3 工資及福利費 7679.23 0.00 479.95 479.95 479.95 479.95 479.95 479.95 479.95 479.95 479.95 479.95 479.95 479.95 479.95 479.95 479.95 479.95 4 折舊費 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 5 修理費 425.47 0.00 26.59 26.59 26.59 26.59 26.59 26.59 26.59 26.59 26.59 26.59 26.59 26.59 26.59 26.59 26.59 26.59 6 礦山維簡費 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 7 攤銷費 14182.24 0.00 886.39 886.39 886.39 886.39 886.39 886.39 886.39 886.39 886.39 886.39 886.39 886.39 886.39 886.39 886.39 886.39 8 財務費用 5563.17 277.97 555.94 532.25 507.40 481.33 453.98 425.30 395.20 363.64 330.52 295.78 259.35 221.12 181.02 1...
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