縣域治理視角下基層官員晉升問題(科級天花板)

　基層官員作為實(shí)現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵一環(huán)，發(fā)揮著重要的作用�；鶎又卫淼某尚�取決于基層官員群體的行為，而其行為又跟晉升緊密相關(guān)。在基層治理中，官員群體的晉升情況是怎樣的？為什么會出現(xiàn)“科級天花板現(xiàn)象”？這會對基層治理產(chǎn)生什么樣的影響？本文將對這些問題予以回答。

　政府組織中，晉升是最核心的激勵方式。本文關(guān)注縣域治理中官員群體的晉升問題。以 G 縣作為樣本，通過對近五年來三百多位科級干部晉升情況的分析，本研究發(fā)現(xiàn)，縣域治理中存在明顯的“科級天花板”現(xiàn)象。其主要表現(xiàn)為：科級進(jìn)入時(shí)間早，停留時(shí)間長，輪換崗位多，再晉升概率低。“科級天花板”現(xiàn)象，源于政府組織結(jié)構(gòu)、干部下派制度、“干部四化”的管理導(dǎo)向三方面因素在基層的疊加�？h域中的科級干部晉升問題，不僅影響政府組織運(yùn)行，也形塑了基層治理邏輯，造成了晉升機(jī)制隱性化、官員群體熟人化等現(xiàn)象。“科級天花板”成因復(fù)雜，影響多維，是觀察基層治理的重要切入點(diǎn)。

　層級結(jié)構(gòu)是科層組織的核心特征之一，層級越高的崗位行使的組織權(quán)力越大，所享有的待遇也越高。級別的設(shè)置及晉升，是科層組織對成員進(jìn)行管理的關(guān)鍵手段。在中國，官僚體系的歷史久遠(yuǎn)，影響至深。從官僚體系形成的早期開始，官員的級別與晉升問題就非常重要，并且衍生出了多種制度，如二十等爵制、九品中正制、課考晉升制等。時(shí)至今日，中國的官僚體系已幾多變遷，組織結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制不斷調(diào)整，但晉升與層級管理始終是科層體系的核心。與傳統(tǒng)社會的政府組織相同，層級對于今天的官員仍然至關(guān)重要。數(shù)量龐大的公務(wù)員群體，他們的政治待遇、經(jīng)濟(jì)收入、社會地位、組織權(quán)力等各方面都與晉升的級別直接相關(guān)。而且，作為公共治理的主體，公務(wù)員群體的行為邏輯直接影響到國家治理，因此，科層組織的晉升問題決定了公務(wù)員的行為邏輯，也關(guān)系到公共治理。

　作為最完整的基層行政單位，縣域治理對公共事務(wù)的影響最為直接。縣域治理的成效取決于官員群體的行為，而官員行為又與晉升相關(guān)�？h域治理中，官員群體的晉升情況如何，又會對基層治理產(chǎn)生什么樣的影響？這是需要關(guān)注的重要問題。

　一、科層組織中的晉升問題 自韋伯提出科層制的理想類型以來，晉升問題在組織研究中得到關(guān)注。在理想情境下，科層組織應(yīng)該有序晉升，能力強(qiáng)的成員上升到更高層級，形成組織內(nèi)資源的優(yōu)化配置。但是，晉升總會面臨限制，組織結(jié)構(gòu)、個(gè)人因素、環(huán)境因素都會影響晉升。比如，管理學(xué)提出了“職業(yè)高原”概念，指在職業(yè)生涯中的某個(gè)階段，個(gè)體獲得進(jìn)一步晉升的可能性很小。職業(yè)高原分為組織高原與個(gè)人高原：組織高原是指在一個(gè)組織內(nèi)缺少員工發(fā)展所需的機(jī)會，組織無法滿足員工個(gè)體職業(yè)發(fā)展的需要；個(gè)人高原是指員工缺少進(jìn)一步晉升所需的能力和動機(jī)，因個(gè)體自身因素導(dǎo)致發(fā)展瓶頸。除了組織結(jié)構(gòu)和個(gè)人能力，種族、性別、外貌等組織外因素也會造成晉升瓶頸。對企業(yè)組織的研究就揭示，女性或少數(shù)族群員工在向組織的高層職位晉升時(shí)可能會遭遇到無形障礙，高層的管理職位看得見，但總是夠不著。

　對于中國的政府組織，也有研究關(guān)注到了層級晉升問題。這方面的研究主要從兩個(gè)角度來論述：晉升與組織激勵，晉升影響因素。

　首先，對組織激勵的分析是關(guān)注中國官僚體系中晉升問題的主要視角。在官僚體系中，經(jīng)濟(jì)激勵有限，政治和社會地位的激勵比較強(qiáng)，后者主要體現(xiàn)于官員的級別。研究者觀察到，晉升的管理對于中國科層體系的運(yùn)行具有極為重要的意義。周黎安提出了“錦標(biāo)賽”理論，認(rèn)為當(dāng)代中國發(fā)展的動因在于地方競爭，而地方競爭的激勵在于官員的晉升。相關(guān)的實(shí)證研究揭示，經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效突出的官員，能夠獲得更大的晉升優(yōu)勢。比如，一些經(jīng)濟(jì)學(xué)者通過對省級官員任期績效的量化研究分析，發(fā)現(xiàn)任期內(nèi)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對速度較快的省領(lǐng)導(dǎo)，晉升的概率明顯高于績效平平的官員。也有學(xué)者對“錦標(biāo)賽”模型提出質(zhì)疑，認(rèn)為其過于重視經(jīng)濟(jì)績效，忽視了政治因素、社會關(guān)系對于晉升的影響力。雖然對晉升的影響指標(biāo)存在爭議，但學(xué)者們都一致認(rèn)同晉升在中國官員激勵中的重要意義。相關(guān)研究也看到，晉升作為主要的激勵手段，始終面臨資源有限的困境，能夠晉升的只是少數(shù)，大部分官員參與“錦標(biāo)賽”一段時(shí)間后，就會發(fā)現(xiàn)晉升無望，導(dǎo)致激勵弱化，工作動力下降。

　其次，大量的研究關(guān)注晉升的影響因素。什么人更容易晉升？這是許多研究者（包括社會大眾）特別關(guān)心的問題。有學(xué)者從部門結(jié)構(gòu)的角度“揭秘”，發(fā)現(xiàn)統(tǒng)籌全局、掌握資源的重要部門成員升遷機(jī)會更多，比如“兩辦”（黨委辦公室、政府辦公室）、組織部、紀(jì)委等單位。還有學(xué)者關(guān)注到了個(gè)人因素，發(fā)現(xiàn)學(xué)歷高、社會關(guān)系廣、經(jīng)營能力強(qiáng)的官員晉升優(yōu)勢明顯。對晉升影響因素的關(guān)注，揭示了官員群體的分化，少部分官員上升較快，而絕大多數(shù)公務(wù)員晉升機(jī)會小，上限低，長期停留在具體崗位工作。很多經(jīng)驗(yàn)觀察證實(shí)了這一現(xiàn)象，比如《中縣干部》一文觀察了一個(gè)縣的公務(wù)員群體，發(fā)現(xiàn)其中能夠升遷的只是極少數(shù)，大部分公務(wù)員長期停留在同一級別，他們成為熟悉地方情況的本土干部；周雪光等人通過數(shù)據(jù)實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，在公務(wù)員隊(duì)伍中，少數(shù)幾個(gè)部門的領(lǐng)導(dǎo)占據(jù)大部分的晉升機(jī)會，而其他部門的官員晉升機(jī)會渺茫，晉升的機(jī)會很不均衡。

　上述研究方向?yàn)槲覀冋J(rèn)識政府組織當(dāng)中的晉升問題提供了重要的基礎(chǔ)，其經(jīng)驗(yàn)研究和理論視角都有啟發(fā)意義。但既有研究少有對官員晉升問題的系統(tǒng)關(guān)注，相關(guān)發(fā)現(xiàn)都是其他研究的延伸，由此導(dǎo)致經(jīng)驗(yàn)層面的完整度不高。特別是“晉升術(shù)”導(dǎo)向的研究將問題的分析局限于個(gè)體，嘗試發(fā)現(xiàn)晉升成功者的條件，忽視了整個(gè)官員群體所受到的整體性治理結(jié)構(gòu)的限制。政府內(nèi)的晉升不是孤立的組織現(xiàn)象，而是嵌入地方治理體系中，與政府的治理導(dǎo)向、組織結(jié)構(gòu)密切相關(guān)；同時(shí)，晉升問題會影響官員的行為特征，從而也對政府的治理邏輯產(chǎn)生影響。因此，只有將官員晉升問題帶入政府的治理體系中去探討，才能有切中現(xiàn)實(shí)的觀察和思考。

　在上述研究主張下，本文聚焦于官員群體（而非個(gè)體）的晉升問題，并且從縣域治理的結(jié)構(gòu)分析其原因及其影響�？h級在政府體系中至關(guān)重要，是影響國家治理成效的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在縣域?qū)用�，政府本身的級別不高，但權(quán)責(zé)繁重，公務(wù)員群體龐大。治理結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)導(dǎo)致縣域公務(wù)員群體晉升問題突出，其主要表現(xiàn)是“科級天花板”，即絕大部分公務(wù)員最高的晉升層級是科級，提升到縣處級的概率微乎其微。因此，本文用“科級天花板”作為典型現(xiàn)象，概括縣域治理中的晉升問題。理論上，因?yàn)闀x升崗位的稀缺，每一層級都會面臨晉升天花板問題。但是，高層級的晉升天花板涉及的主要是組織內(nèi)部管理的問題。而縣域則不同，作為基層政府，受到上下多重規(guī)則約束，層級晉升問題更為復(fù)雜；而且，縣域官員直接面對民眾，是基層治理的主體，因此，“科級天花板”問題超越了組織管理本身，影響到整個(gè)基層治理體系。

　二、研究資料與研究方法

　中國縣域眾多，縣域中的公務(wù)員多達(dá)數(shù)百萬。學(xué)界雖然開展了大量的數(shù)據(jù)調(diào)查，但因?yàn)楣芾韲?yán)格，官員群體一般都不接受對外的調(diào)查，內(nèi)部統(tǒng)計(jì)資料也較少公開。因此，對于官員，雖然有各種感性認(rèn)識，但學(xué)術(shù)研究資料相當(dāng)稀缺。作為一種嘗試性探討，本研究以一個(gè)縣域作為樣本入手，分析該縣官員群體的晉升問題及其對基層治理的影響。

　本研究關(guān)注的是西部地區(qū)的 G 縣。因?yàn)榇祟愓{(diào)研的難度大，以 G 縣作為樣本，主要是出于研究可行性的考慮�？陀^來看，G 縣在整個(gè)中國的縣域治理中也具有典型性。截至 2018 年，G 縣共有 70 多萬人，轄區(qū)近 2000平方公里。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面，G 縣的農(nóng)業(yè)和工業(yè)都較為發(fā)達(dá)，城市化發(fā)展水平也較高，涵蓋了縣域治理中主要的經(jīng)濟(jì)社會形態(tài)。

　在組織設(shè)置方面，G 縣共有 38 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和 1 個(gè)街道辦事處。在縣級部門中，共有黨委機(jī)構(gòu) 19 個(gè)，政府機(jī)構(gòu) 28個(gè)。根據(jù) G 縣編制管理部門的統(tǒng)計(jì)，全縣共有公務(wù)員（包括參照公務(wù)員法管理的事業(yè)單位人員）編制 2800個(gè)，編制占用數(shù)在 95％以上，空編不足 100 個(gè)。同時(shí)，在黨政系統(tǒng)中，還有事業(yè)編制人員，他們雖然不是公務(wù)員身份，但承擔(dān)了公務(wù)員的工作，這類事業(yè)編制共有 2400 個(gè)左右�？傮w來看，G 縣在黨政系統(tǒng)工作的在編人員，占全縣總?cè)丝诘?0.59％。編制外的聘用人員在全縣難有準(zhǔn)確的統(tǒng)計(jì)，因?yàn)槠赣萌藛T主要分布在各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，且用工靈活，不在縣編制管理的范圍內(nèi)。一般而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的鎮(zhèn)，聘用人員較多，而經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的鎮(zhèn)則聘用人員很少甚至沒有。例如，H 鎮(zhèn)是工業(yè)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)，共有在編人員 49 人，而聘用人員就有 38 人，主要承擔(dān)城管、拆遷和普通文秘的工作。聘用人員也占用財(cái)政資源，但工資待遇較低。根據(jù) G 縣的標(biāo)準(zhǔn)，臨時(shí)聘用人員的月薪在 1700 元至 2000 元之間。而且，臨時(shí)聘用人員不具有晉升領(lǐng)導(dǎo)崗位的機(jī)會，不在本研究的主要關(guān)注范圍內(nèi)。

　對于官員晉升，既有研究多是關(guān)注個(gè)案，而且多是關(guān)注晉升成功者的經(jīng)驗(yàn)，主觀印象過重，難以客觀評價(jià)。為了研究 G 縣公務(wù)員群體的整體情況，筆者搜集了全縣從 2013 年到 2017 年的晉升數(shù)據(jù)。所謂晉升，是指G 縣黨政系統(tǒng)編制內(nèi)人員的級別提升，包括從股級到副科級，從副科級到正科級，從正科級到副處級，從副處級到正處級。按照上述研究規(guī)則，共獲得 385 個(gè)晉升案例。相關(guān)晉升數(shù)據(jù)涵蓋了晉升者的年齡、性別、學(xué)歷等個(gè)人因素，也涵蓋了級別和崗位的變化情況。從這些晉升數(shù)據(jù)中，能夠比較全面地認(rèn)識當(dāng)前縣域治理中公務(wù)員群體的晉升情況。同時(shí)，為了重點(diǎn)剖析，筆者集中調(diào)查了 G 縣 H 鎮(zhèn)的編制內(nèi)人員情況，并搜集了相關(guān)的履歷，對基層公務(wù)員晉升情況作案例分析。在整個(gè)資料搜集的過程中，筆者進(jìn)行了訪談和參與觀察的研究，以期對基層公務(wù)員有生動詳實(shí)的認(rèn)識。

　三、科級的天花板效應(yīng)：進(jìn)入與滯留 作為縣域公務(wù)員晉升問題的集中表現(xiàn)，“科級天花板”體現(xiàn)在三個(gè)方面：科級進(jìn)入時(shí)間早，再晉升概率低，停留時(shí)間長。三個(gè)方面共同導(dǎo)致了基層公務(wù)員級別晉升的天花板效應(yīng)，也是科級晉升問題有別于其他層級的不同之處。

�。ㄒ唬┛萍墪x升時(shí)間 在當(dāng)前的公務(wù)員管理體系中，獲得正式編制的行政事業(yè)單位人員，級別是從一般的科員開始。而只有獲得科級職務(wù)（包括副科級、正科級），才能成為領(lǐng)導(dǎo)干部。雖然縣級部門中設(shè)置了股作為內(nèi)設(shè)二級機(jī)構(gòu)，但股級并不是正式的干部序列，股長也并非領(lǐng)導(dǎo)身份。因此，科級的晉升對官員而言是初始階梯，對公務(wù)員晉升的研究也應(yīng)該從科級開始考察。

　在當(dāng)前的縣域治理中，科級的晉升時(shí)間呈現(xiàn)年輕化的趨勢，即公務(wù)員進(jìn)入科級干部序列的時(shí)間早。這一趨勢在一些學(xué)者的研究中被注意到，比如，周黎安等人認(rèn)為，為了形成更長的激勵周期，領(lǐng)導(dǎo)干部年輕化是政府組織中人事管理的趨勢。G 縣的實(shí)際情況印證了這一理論預(yù)測（見表 1）。

　 根據(jù) G 縣的晉升統(tǒng)計(jì)，自 2013 年開始，在所有公務(wù)員的晉升情況中，不同年齡組的數(shù)量差異較大。副科級的晉升以“80 后”最多，正科級的晉升以“70 后”最多。性別差異也很明顯，男性的晉升數(shù)量遠(yuǎn)多于女性，但性別的差異隨著年輕化而縮小。比如，“60 后”的男女晉升數(shù)量比是 8.5:1，“70 后”是 5.8:1，而“80 后”只有2.2:1。雖然上述晉升數(shù)據(jù)并不能全面反映性別問題，但在基層公務(wù)員隊(duì)伍中，女性干部數(shù)量增加是明顯趨勢。

　從年齡方面我們可以看到一個(gè)整體的趨勢。據(jù)統(tǒng)計(jì)，首次晉升到副科級的平均年齡是 39.7 歲，首次晉升到正科級的平均年齡是 43.5 歲。從發(fā)展趨勢來看，近年來新考入黨政系統(tǒng)的公務(wù)員都至少具有大學(xué)學(xué)歷（指本科及以上學(xué)歷）。如果將具有大學(xué)學(xué)歷的公務(wù)員單獨(dú)統(tǒng)計(jì)，可以發(fā)現(xiàn)干部年輕化的趨勢更為明顯。具有大學(xué)學(xué)歷的公務(wù)員，首次晉升到副科級的平均年齡是 35.2 歲，首次晉升到正科級的平均年齡是 39.3 歲（見表 2）。而且，越年輕的群體具有大學(xué)學(xué)歷的比例越高，“80 后”當(dāng)中具有大學(xué)學(xué)歷的公務(wù)員占 85.3％。學(xué)歷的提升給公務(wù)員晉升帶來了明顯的優(yōu)勢，大學(xué)學(xué)歷相比于非大學(xué)學(xué)歷，首次晉升副科級的年齡快了 4.5 年，而晉升正科級快了 3.8 年。因此，可以預(yù)見，由于近年 G 縣公務(wù)員隊(duì)伍學(xué)歷整體提升，其進(jìn)入科級序列的時(shí)間也可能隨之提早。

　 （二）科級停留時(shí)間與晉升概率 在這些晉升數(shù)據(jù)中，從 G 縣本土成長起來的公務(wù)員只有 1 人成功晉升到副處級，其晉升的路徑是從城關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記調(diào)動到縣委辦公室擔(dān)任主任，再晉升為縣委常委。雖然有一個(gè)成功案例，但普通公務(wù)員普遍認(rèn)為，成為副處級干部的機(jī)會微乎其微，大多“不做幻想”。幾千名編制內(nèi)人員中僅有 1 人晉升副處級，可以認(rèn)為對于縣域中絕大多數(shù)公務(wù)員而言，科級明確就是“天花板”。

　在中國的干部管理體制中，雖然有較為明確的任期制度，但實(shí)際上，人事調(diào)動實(shí)行彈性機(jī)制，基層公務(wù)員在一個(gè)崗位上的任職時(shí)間可長可短。在縣域當(dāng)中也是如此，基層公務(wù)員的任期并不穩(wěn)定。在研究中，筆者選取了 H 鎮(zhèn)所有副科級及以上的干部作統(tǒng)計(jì)，考察其崗位任職時(shí)間。

　2018 年，H 鎮(zhèn)共有 11 位正科級和副科級公務(wù)員在職，其進(jìn)入副科級以來的平均任職年限（不包括現(xiàn)職）可見表 3。從數(shù)據(jù)上看，科級官員的崗位數(shù)量和任職年限各有不同，最多的一位任現(xiàn)職以前在科級層面擔(dān)任過 4個(gè)崗位的職務(wù)，最少的一位只有 0 個(gè)，即剛從普通公務(wù)員晉升到副科級�？傮w而言，該鎮(zhèn)基層干部的科級崗位任職年限平均為 2.8 年。

　 從近年來科級干部的晉升情況可以看出，從副科級到正科級的平均停留時(shí)間為 3.8 年，從正科級到職業(yè)生涯結(jié)束的平均停留時(shí)間為 16.5 年。如果是有大學(xué)學(xué)歷的公務(wù)員，從副科級到正科級的平均停留時(shí)間為 4.2 年，從正科級到職業(yè)生涯結(jié)束的平均停留時(shí)間長達(dá) 20.7 年！按照科級崗位平均 2.8 年的停留時(shí)間計(jì)算，則從副科級到正科級平均需要經(jīng)歷 1.4 個(gè)崗位，從正科級到職業(yè)生涯結(jié)束平均需要經(jīng)歷 5.9 個(gè)崗位。從公務(wù)員晉升的規(guī)律來看，從副科級到正科級一般有兩種晉升路線：在鄉(xiāng)鎮(zhèn)提拔的副科級干部一般是副鎮(zhèn)長，然后晉升為鎮(zhèn)黨委副書記，再晉升為鎮(zhèn)長（正科級）；如果是縣級部門下派到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的副科級干部，大多是擔(dān)任鎮(zhèn)黨委副書

　記，然后晉升為鎮(zhèn)長。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成長的干部從副科級到正科級需要經(jīng)歷 2 個(gè)崗位，而縣級部門下派到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的干部從副科級到正科級一般是經(jīng)歷 1 個(gè)崗位，綜合而言，從副科級到正科級的幾年時(shí)間中，經(jīng)歷 1.4 個(gè)崗位是平均情況。而從正科級到退休，干部經(jīng)歷的崗位較多，職業(yè)生涯也較為復(fù)雜，對縣域的組織生態(tài)影響巨大。

　總體而言，由于進(jìn)入科級序列的時(shí)間早，而晉升到副處級的概率又極低，必然造成在科級停留的時(shí)間很長，需要經(jīng)歷的崗位很多，這是縣域治理中“科級天花板”的突出表現(xiàn)。相比其他層級的晉升天花板效應(yīng)，“科級天花板”更為突出，對公務(wù)員及整個(gè)官僚體系的影響更大。在高一層級的政府組織中，雖然也可能存在“處級天花板”甚至“廳級天花板”的晉升問題，但處級及以上級別畢竟要從科級晉升而來，進(jìn)入處級或廳級的時(shí)間不會太早，停留在處級或者廳級的時(shí)間也不會太長。因此，對于其他層級而言，“天花板”只是晉升概率低的問題，而縣域中的“科級天花板”問題不僅表現(xiàn)為晉升概率低，還出現(xiàn)了停留時(shí)間長，崗位輪換多的現(xiàn)象，這就對整個(gè)基層治理體系造成了更為復(fù)雜的影響。

　四、“科級天花板”的成因：組織結(jié)構(gòu)與人事體制 縣域治理中的“科級天花板”是什么原因造成的呢？綜合而言，有三方面的重要因素：政府組織的結(jié)構(gòu)性限制、人事下派機(jī)制與干部年輕化的管理導(dǎo)向。

　 （一）組織內(nèi)的崗位結(jié)構(gòu)限制 科層組織的層級結(jié)構(gòu)特點(diǎn)是越到高層級的崗位越少，晉升的概率也會越低，因此，結(jié)構(gòu)性的限制是造成“科級天花板”的基本原因。在政府組織中，科級晉升的結(jié)構(gòu)性限制非常明顯。黨政系統(tǒng)中的公務(wù)員和事業(yè)單位的編制內(nèi)人員都具有晉升的機(jī)會。G 縣總共有編制內(nèi)人員 5200 人左右。在崗位設(shè)置方面，作為一個(gè)典型的縣域，G 縣的科級崗位有數(shù)百個(gè)，縣處級崗位則非常少。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，正科級崗位有 3 個(gè)：鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長和人大主席；副科級崗位包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委副書記、紀(jì)委書記、副鎮(zhèn)長、人武部部長、組織委員，副科級職務(wù)可能兼任，比如副鎮(zhèn)長同時(shí)是人武部部長。一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)正科級和副科級干部的總數(shù)一般是 8 人到 11 人之間。而在縣級部門，一般正科級崗位是局長／黨組（黨委）書記，副科級崗位是副局長、紀(jì)檢組長，其成員一般是4—5 人。黨委組成部門組織的層級較高，科級崗位也較多。按照 G 縣的規(guī)模，39 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)／街道和 47 個(gè)黨政部門，科級崗位的總數(shù)在 650 個(gè)到 700 個(gè)之間�？h處級崗位則很少，只有在“四大班子”領(lǐng)導(dǎo)崗位中才能產(chǎn)生。以 G 縣 2018 年的情況來看，在縣級黨委中，包括書記、副書記在內(nèi)的常委屬于縣處級，通常是 9 人；在政府當(dāng)中，非常委的副縣長通常是 5 人；人大和政協(xié)一正三副，共 4 個(gè)縣處級崗位。因此，G 縣的縣處級干部總共有 22 人左右。從組織結(jié)構(gòu)的層面可以測算，所有黨政系統(tǒng)當(dāng)中的編制內(nèi)人員成為科級干部的概率為12.5％至 13.5％之間；如果排除晉升概率很低的事業(yè)編制人員，則所有公務(wù)員成為科級干部的概率則可以高達(dá) 25％�？萍壐刹吭贂x升的概率則非常低，他們晉升到縣處級的概率為 3.1％至 3.4％。顯然，不僅不同層級的崗位數(shù)量不同，晉升概率的差別也非常大�？梢钥闯觯珿 縣普通公務(wù)員在職業(yè)生涯中成為科級官員的機(jī)會相對較多（有大學(xué)學(xué)歷的人晉升概率更高），而從科級再想“進(jìn)步”到縣處級則非常難了。而且，不僅晉升到縣處級的概率非常低，其晉升渠道也非常特殊，這與當(dāng)前人事下派的組織管理體制有關(guān)。

　 （二）人事下派管理體制 如前所述，從科級晉升為縣處級的概率只有 3.1％至 3.4％。而這非常有限的晉升機(jī)會也并不完全屬于本縣的科級官員，大多數(shù)晉升機(jī)會其實(shí)是分配給了市級部門。

　縣處級領(lǐng)導(dǎo)的任免權(quán)在地級市。縣領(lǐng)導(dǎo)或者是由本縣科級干部晉升，或者是由市級部門下派，或者是其他縣的領(lǐng)導(dǎo)調(diào)動到本縣；其他縣的領(lǐng)導(dǎo)也必須由晉升產(chǎn)生，所以前兩種情況就是縣領(lǐng)導(dǎo)產(chǎn)生的主要途徑。以 2018年 G 縣在任的 9 位縣委常委領(lǐng)導(dǎo)為例，由市級部門科級干部晉升的有 7 位，而由 G 縣或周邊縣科級干部晉升的只有 2 人。因此，可以看到，大多數(shù)縣處級領(lǐng)導(dǎo)崗位的產(chǎn)生途徑都是由市級部門（甚至省級部門）下派，從本縣的科級干部晉升而來的比例較低。

　這樣的情況也符合既有研究的觀點(diǎn)。在對“官吏分途”的研究中，周雪光就提出，升遷優(yōu)勢大的官員往往來自于上級的任命；鐘靈娜、耿曙等人觀察到，在本地任職時(shí)間長的干部，晉升的概率降低，上級調(diào)動而來的干部反而成為地方領(lǐng)導(dǎo)的主體。從宏觀層面分析，國家需要通過下派干部的方式保證政令統(tǒng)一，避免“地方化”的弊病；在具體層面，晉升作為一種稀缺資源，市級部門肯定會利用自身的層級優(yōu)勢，通過下派干部給市級公務(wù)員增加激勵。周雪光等人通過實(shí)證數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，越是組織地位高的部門，其下派干部的能力就越強(qiáng)。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為最低層級的政府，在科層體系中的權(quán)力是最小的，與之相應(yīng)，對晉升機(jī)會的競爭能力也最弱�？萍壐刹糠浅Ｉ俚臅x升機(jī)會還主要被市級部門占據(jù)，加劇了結(jié)構(gòu)化的晉升困境，這也是“科級天花板”形成的重要原因。

　 （三）干部“四化”的管理導(dǎo)向 為什么公務(wù)員進(jìn)入科級的時(shí)間變早了？這與近年來干部年輕化的管理導(dǎo)向有關(guān)。地區(qū)間競爭是中國發(fā)展的關(guān)鍵因素，而競爭的核心是對官僚隊(duì)伍形成有效的激勵，其中，最有效的激勵就是晉升。晉升的激勵基本上是正向的，級別一般都是提升，很少出現(xiàn)級別降低。因此，提供晉升機(jī)會是對公務(wù)員隊(duì)伍形成有效激勵的基礎(chǔ)。在現(xiàn)行的干部管理體制中，年齡對于晉升非常重要，同一級別中，年齡越大，晉升的優(yōu)勢越小，超過一定的年齡便再無晉升機(jī)會。因此，為年輕化的干部隊(duì)伍提供長時(shí)段的晉升激勵，對激發(fā)官僚體系的活力具有重要意義。現(xiàn)行的政策也大力提倡任用年輕、高學(xué)歷的干部。比如，黨章就明確提出，“努力實(shí)現(xiàn)干部隊(duì)伍的革命化、年輕化、知識化、專業(yè)化（簡稱“四化”——引者注）。黨重視教育、培訓(xùn)、選拔、考核和監(jiān)督干部，特別是培養(yǎng)、選拔優(yōu)秀年輕干部”。“四化”當(dāng)中，年輕和高學(xué)歷是最容易識別的標(biāo)準(zhǔn)，也是基層人事管理的具體指標(biāo)。

　這一政策導(dǎo)向產(chǎn)生了多方面的影響。年輕化、知識化導(dǎo)致基層隊(duì)伍的變化，近年來，大學(xué)學(xué)歷已經(jīng)成為進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍的門檻。而且，高學(xué)歷的人晉升較容易，基層公務(wù)員不僅讀大學(xué)，讀研究生的比例也逐步提高。高學(xué)歷年輕人較快提升到科級職務(wù)，整體上提前了縣域公務(wù)員進(jìn)入科級序列的時(shí)間。今天的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)，大多數(shù)都是學(xué)歷較高的年輕人，與之前年齡偏大的“土干部”形象對比鮮明。同時(shí)，性別的差異也在減小，年齡越小的干部隊(duì)伍，女性所占的比例越大，年輕女性擔(dān)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)成為縣域治理中的常見現(xiàn)象。在 G 縣的晉

　升數(shù)據(jù)中，“80 后”的正科級干部女性占三分之一，擔(dān)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的年輕女干部也屢見不鮮。年齡、學(xué)歷、性別結(jié)構(gòu)改變的背后，也反映了縣域運(yùn)作機(jī)制的變化。一般而言，年齡大的本土干部更專長于處理本地的復(fù)雜問題，擺平地方勢力，這類干部一般都是男性；而年輕的高學(xué)歷干部，更適合執(zhí)行上級的政策，落實(shí)制度法規(guī)，這類干部的性別差異小。比如，有一位三十多歲的女鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記，她認(rèn)為“以前的基層工作難做，收農(nóng)業(yè)稅、抓計(jì)劃生育都很麻煩，女干部很難開展工作……而現(xiàn)在政府比較規(guī)范化，女干部做工作沒有太大的劣勢了”。

　 （四）小結(jié) 從上述分析中，我們可以概括“科級天花板”的形成過程（見圖 1）。

　 需要注意的是，三方面的因素對于形成“科級天花板”的影響維度不同，科級干部的意見評價(jià)也不同。組織結(jié)構(gòu)的限制是基礎(chǔ)性的因素，而干部下派和干部“四化”的人事管理體系是動態(tài)發(fā)展的因素。在 G 縣，科級和處級崗位的設(shè)置基本穩(wěn)定，處級崗位的高度稀缺性決定了從科級到處級的晉升概率極低。在縣域的科級干部看來，組織結(jié)構(gòu)的限制是“沒有辦法”的事情，基本可以理解。但干部下派和年輕化、高學(xué)歷化的動態(tài)因素就對科級干部造成了比較復(fù)雜的影響。比如，干部下派的機(jī)制就處在動態(tài)變化的過程中。相比于之前的干部管理方式，今天的縣處級領(lǐng)導(dǎo)下派的比例提高，對縣域治理的影響更大。同樣以 G 縣縣委常委領(lǐng)導(dǎo)為例：在 2004年之前，常委多由縣級部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部晉升，包括縣長也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部出身，而 2005 年換屆之后的歷任縣長都是由市級部門下派。2009 年，該縣縣委共有 12 名常委（不包括掛職），從縣域科級崗位晉升的常委有 6人，其余 6 人為市級部門下派；而 2018 年，9 位縣委常委有 7 人來自于市級部門下派。在 G 縣的科級干部看來，這樣的動態(tài)變化不太合理，會讓“科級天花板”的形勢越來越嚴(yán)峻，基層干部出路變窄。干部年輕化、高學(xué)歷化也是個(gè)動態(tài)變化的過程，相比于之前，今天的年輕干部晉升到科級崗位的機(jī)會明顯增加，導(dǎo)致科級干部整體上越來越年輕，其學(xué)歷也在提升。這也讓科級干部群體感受到越來越大的晉升焦慮，因?yàn)椴粩嘤心贻p人快速成為具有競爭力的干部，按照一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的說法，“隨時(shí)都感到自己會退出歷史舞臺了”。

　 總體而言，上述三方面因素對整個(gè)政府體系都有影響，縣級、地市級也受限于組織結(jié)構(gòu)和人事管理體制，形成晉升天花板。但需要強(qiáng)調(diào)的是，縣域基層承載的這三方面壓力最大，所造成的晉升天花板問題也最明顯。比如，干部層層下派，縣域中的科級干部沒有再下派的空間，其晉升機(jī)會實(shí)際是被上級層層剝奪了；干部年輕化造成的晉升壓力也是科級首當(dāng)其沖，因?yàn)榭萍壥歉刹康拈T檻，可以直接任命，沒有任何前置的級別要求，不像處級、廳級等一般都需要層層提拔，有緩沖的空間。因此，可以看到，組織結(jié)構(gòu)、干部下派、干部“四化”三個(gè)方面因素在基層同時(shí)存在與不斷累積，造成了“科級天花板”的突出問題。

　五、“科級天花板”對縣域治理的影響 公務(wù)員群體是公共管理的主體，其晉升機(jī)制極大影響官員的行為邏輯，從而也會影響縣域的治理，關(guān)系重大。這種影響凸顯在兩個(gè)方面：縣域治理的激勵問題、官員群體的社會網(wǎng)絡(luò)。

　 （一）激勵問題與地方晉升階梯 科級停留時(shí)間長，再晉升概率低，必然造成部分基層官員的激勵弱化，工作積極性降低。激勵弱化的現(xiàn)象在不同年齡周期呈現(xiàn)出明顯變化。年輕的干部晉升較快，工作積極性高，但到了正科級干一兩個(gè)崗位后（約 45歲左右），因?yàn)樵贂x升到處級崗位的可能性極低，科層體系升遷所帶來的激勵急劇衰減，造成“老資歷”干部的工作積極性明顯降低。這樣的現(xiàn)象在很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府較為常見。

　為了盡量提升激勵效果，縣域治理中設(shè)置了大量的隱性晉升階梯，形成了各具特色的地方化晉升模式。所謂隱性晉升階梯，是指正式制度規(guī)定以外的，實(shí)質(zhì)上起到激勵效果的晉升資源。正式制度規(guī)定的晉升，只反映在職務(wù)和級別兩個(gè)方面（二者高度重合），但實(shí)際存在的晉升資源，則可能包括部門權(quán)力、部門財(cái)力、工作難度、問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)等各方面。這些因素并不反映在正式的人事管理制度中，卻是官僚體系中的“默會知識”。在縣域治理中，這類隱性晉升階梯更為復(fù)雜，不僅夾雜了權(quán)力、資源、風(fēng)險(xiǎn)等組織運(yùn)行因素，還融合了很多地方性要素，形成了一套交錯(cuò)運(yùn)行的晉升機(jī)制。地方化的隱性晉升較少被學(xué)界關(guān)注，因?yàn)槊總�(gè)縣域都不同，難以形成普遍化的運(yùn)作機(jī)制。但這種運(yùn)作方式對縣域治理有非常重要的影響，是關(guān)注基層治理必須要重視的問題。

　在 G 縣，最重要的隱性晉升規(guī)則是地理空間與職位級別交錯(cuò)，形成正式制度以外的地方性晉升機(jī)制，從而為科級干部提供了多樣化的潛在激勵。G 縣的這套隱性晉升體系，在官員進(jìn)入正科級序列后開始形成，因?yàn)檫M(jìn)入正科級后再晉升的機(jī)會微乎其微，需要從正式的晉升體系轉(zhuǎn)為非正式的隱性晉升，這樣才能在一定程度上增強(qiáng)對干部群體的激勵（見圖 2）。

　隱性晉升階梯存在空間與職務(wù)兩個(gè)維度�？臻g可以分為三類：山區(qū)、平原、城郊。地理空間的意義重大，這出于工作和生活兩方面的原因。工作方面，城郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，財(cái)政資源多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也多，在這樣的鎮(zhèn)當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)，權(quán)力顯然更大，地位也更高；而山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)錢少人少，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力也 小。比如，G 縣城郊的 H 鎮(zhèn)，有公務(wù)員 47 人，事業(yè)編制人員 14 人，還有臨時(shí)聘用人員 43 人，領(lǐng)導(dǎo)能調(diào)動的人員上百人，年財(cái)政收入上億元。而偏遠(yuǎn)山區(qū)的 M 鎮(zhèn)，公務(wù)員和事業(yè)編制人員總共只有 19 人，沒有臨時(shí)聘用人員，還有 2 人被抽調(diào)到縣政府辦公室，年財(cái)政收入不到 500 萬元。雖然同為鎮(zhèn)黨委書記，但權(quán)力差別巨大，在科層體系中的地位也很懸殊。生活方面，因?yàn)榭h域公務(wù)員大多在縣城安家，縣城是主要的生活場域。G 縣最遠(yuǎn)的山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)到縣城車程超過 2 個(gè)小時(shí)，來回非常不便，山路也不安全，山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的干部跟家人都是聚少離多，十分辛苦。因此，不同地理區(qū)位的鄉(xiāng)鎮(zhèn)崗位“含金量”完全不同，這是 G 縣干部都明白的“默會知識”。

　職務(wù)層面，正科級以鄉(xiāng)鎮(zhèn)長和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記為兩類主要崗位，黨委書記的地位比鄉(xiāng)鎮(zhèn)長高，也是下一步晉升的前提條件。地理空間與崗位層級形成嵌套關(guān)系，形成了 G 縣的隱性晉升階梯。副科級干部晉升到正科級，先在山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)擔(dān)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，然后到平原鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)擔(dān)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)長。在這之后，又會調(diào)動到山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)擔(dān)任黨委書記，再到平原和城郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)擔(dān)任黨委書記。在城郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)擔(dān)任黨委書記之后，會進(jìn)入縣級部門擔(dān)任局長，完成科級干部的職業(yè)生涯。根據(jù) G 縣的晉升數(shù)據(jù)，以 40 歲提拔為正科級計(jì)算，3 年左右輪換一個(gè)崗位，從山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長到城郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記需要經(jīng)歷 6 個(gè)崗位，18 年左右，再進(jìn)入縣級部門擔(dān)任局長結(jié)束，剛好 20 年左右，與退休時(shí)間吻合。在空間與職務(wù)雙重嵌套的晉升體系下，本來是 1 個(gè)級別的差別，卻衍生出了 6 個(gè)崗位差別，讓晉升階梯復(fù)雜化。在此情形下，可用于激勵的要素增加，能夠在一定程度上緩解“科級天花板”造成的激勵弱化的問題。

　當(dāng)然，不是所有干部都會經(jīng)歷完整的上述過程，但作為一種典型的升遷路徑，在縣域的科級干部中獲得了認(rèn)可。G 縣建設(shè)局的局長就經(jīng)歷了這類隱性階梯升遷。該局長 30 歲進(jìn)入副科級，在平原鄉(xiāng)鎮(zhèn)擔(dān)任黨委副書記；34 歲升到正科級，擔(dān)任鎮(zhèn)長；39 歲調(diào)動到城郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)擔(dān)任鎮(zhèn)長；41 歲再調(diào)動到某山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)擔(dān)任黨委書記兼人大主席；兩年后又調(diào)動到城郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)任黨委書記；48 歲時(shí)調(diào)動到縣建設(shè)局擔(dān)任局長。該局長自認(rèn)為升遷算比較快了，因?yàn)閺纳絽^(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記到縣級部門局長只經(jīng)歷了 2 個(gè)崗位，但他也坦言對升到縣處級不抱希望，能

　擔(dān)任“大局”局長，已經(jīng)算是很不錯(cuò)了。又比如，在 2014 年，某干部在一山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)擔(dān)任黨委書記，因?yàn)榧胰说脑�因，想盡快調(diào)動到城里的縣級部門。最后他被安排擔(dān)任縣民政局副局長，雖然級別保留正科，但職務(wù)降低，這是因?yàn)橐话阒挥谐墙监l(xiāng)鎮(zhèn)的黨委書記才能到縣級部門擔(dān)任“一把手”。這從反面說明 G 縣地方性晉升階梯作為非正式規(guī)則的有效性。

　干部晉升隱性階梯的問題，學(xué)術(shù)研究和國家政策都予以關(guān)注，并多有批評。隱性階梯的存在確實(shí)阻礙了干部的晉升，僵化了用人制度，但以往的研究只看到其負(fù)面作用，而沒有注意到這樣的機(jī)制與基層干部的晉升問題有關(guān)，是“科級天花板”壓力下所衍生出的地方人事體制，有其特定的功能。在 G 縣這樣的縣域，正科級干部再晉升機(jī)會渺茫，地方化隱性階梯的設(shè)置提供了潛在的激勵，能夠調(diào)動科級官員的工作積極性，可以說是縣域治理的必要成分。

　 （二）同級互動與干部群體熟人化 作為理想類型的科層組織，應(yīng)該去除個(gè)體關(guān)系的影響，實(shí)行制度化運(yùn)行。但在實(shí)際運(yùn)行中，個(gè)體性的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)必然嵌入于正式的組織關(guān)系當(dāng)中。比如，自然視角的組織理論揭示，組織的正式結(jié)構(gòu)中會衍生出非正式的社會網(wǎng)絡(luò)群體。社會關(guān)系會對組織運(yùn)作產(chǎn)生影響，既可能產(chǎn)生積極的組織整合，也可能出現(xiàn)負(fù)面的“目標(biāo)替代”，即非正式的社會關(guān)系取代了正式的組織規(guī)則。值得注意的是，不同的組織結(jié)構(gòu)對非正式的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)生的影響不同。一般而言，非正式的社會關(guān)系多產(chǎn)生于橫向聯(lián)系當(dāng)中，即組織內(nèi)同一層級的成員之間更有可能形成關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。而縱向聯(lián)系的組織成員具有地位差異，組織關(guān)系較強(qiáng)，個(gè)人關(guān)系相對較弱。

　如前所述，基層公務(wù)員在科級停留時(shí)間長，崗位輪換多（都是在本縣內(nèi)部輪換），由此造成科級干部之間有大量的橫向交往機(jī)會。雖然在橫向聯(lián)系中，工作關(guān)系是主體，但它也提供了社會關(guān)系發(fā)展的機(jī)會。二三十年的科級干部職業(yè)生涯中，開會、“搭班子”、培訓(xùn)、業(yè)務(wù)配合等各種渠道，都強(qiáng)化了基層干部間的社會交往，形塑了縣內(nèi)部密集的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，讓科級干部之間形成了一個(gè)“熟人社會”。縣域內(nèi)的科級干部，大多相互熟識，不論其籍貫是否在本縣。特別是正科級干部之間，由于長期的同級互動，建立了豐富的社會關(guān)系。筆者在調(diào)研中觀察到，正科級干部之間很少有不認(rèn)識的，都是知根知底，往往連對方的家人也認(rèn)識。在一次聊天中，一位局長談到，“我可以隨便說出幾百個(gè)干部的工作履歷”，因?yàn)檫@位局長曾在多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)任職，對本縣的干部情況極為熟悉。借助工作交流，科級干部之間也有大量的社會交往活動，公事與私事時(shí)�；旌�。比如，正式的公務(wù)宴請之外，官員之間也會組織私人請客和文化娛樂活動，不僅是同僚，還會是朋友。

　這樣的熟人化群體對基層干部開展工作影響很大，部分工作的完成實(shí)際上要借助私人關(guān)系。比如，自 2015年以來，L 鎮(zhèn)的信訪工作容易很多，這是因?yàn)殒?zhèn)委書記與縣信訪局局長曾經(jīng)“搭過班子”，一直交往密切，信訪局常�？焖俳o鎮(zhèn)里通報(bào)上訪戶動態(tài)，讓鎮(zhèn)里及時(shí)做工作。面對一些工作上的“難題”，熟人關(guān)系還成為必不可少的條件。比如，2018 年開始，按照縣里的規(guī)劃，交通局要在 A 鎮(zhèn)興建一條公路，但一時(shí)沒有拆遷工作經(jīng)費(fèi)給鎮(zhèn)政府。在工期非常緊的情況下，交通局的領(lǐng)導(dǎo)去找鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)，讓鎮(zhèn)里先開始拆遷，等項(xiàng)目資金到位了再補(bǔ)償給鎮(zhèn)里。A 鎮(zhèn)在沒有工作經(jīng)費(fèi)的情況下，還是開始拆遷，幫著交通局趕項(xiàng)目進(jìn)度。按照鎮(zhèn)委書記的說法，“跟局長認(rèn)識很多年了，老熟人，盡量幫幫忙”，“要是局長是其他人，肯定就不行了”。

　 因?yàn)?ldquo;科級天花板”的存在，科級干部群體普遍崗位經(jīng)歷豐富，熟悉黨政系統(tǒng)的地方性知識。這樣的熟人化干部群體，是縣域治理中穩(wěn)定的“吏”，難以外流和再晉升。“熟人化”是縣域中科級干部有別于其他層級官員的明顯特征。更高層級的官員間雖然也有社會關(guān)系，但社會網(wǎng)絡(luò)的范圍相對較小，僅限于少數(shù)人，大多數(shù)公務(wù)員之間都只有工作關(guān)系；而科級干部在不大的縣域范圍內(nèi)長時(shí)間、高密度互動，形成了一個(gè)龐大的熟人群體，對縣域的治理機(jī)制產(chǎn)生重要影響。以往有研究關(guān)注到了縣域干部群體中的裙帶關(guān)系，并從親屬、同鄉(xiāng)、同學(xué)等社會聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)出發(fā)解釋了裙帶關(guān)系的運(yùn)作機(jī)制。實(shí)際上，除了傳統(tǒng)的社會關(guān)系，同級互動對干部熟人化的影響也非常大。在 G 縣就是如此，科級干部即使不是本地人，他們之間也能夠密切交流，變成熟人。因此，本研究從晉升的角度觀察，看到縣域治理中的“科級天花板”會對社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)生增進(jìn)效應(yīng)，促進(jìn)熟人群體的形成，這是縣域政府晉升機(jī)制帶來的獨(dú)特影響。

　六、總結(jié)與討論 對政府組織的理解需要回到對官員行為邏輯的理解。官員既是組織角色的承載者，也是具體的個(gè)人，嵌入于各種社會關(guān)系之中。既有的政府研究大多是研究組織層面的因素，對個(gè)體關(guān)注較少。本研究嘗試連通組織運(yùn)作機(jī)制與個(gè)體行為邏輯。官員的晉升問題，具有組織性和個(gè)體性雙重維度，對政府組織運(yùn)行和官員個(gè)體行為都有重要的影響，是一個(gè)比較適合的研究切入點(diǎn)。透過晉升問題，既能觀察到基層政府的制度與結(jié)構(gòu)，也可以體會到官員群體的動力與焦慮。

　通過實(shí)證分析，可以看到在當(dāng)前的縣域治理中，存在明顯的“科級天花板”現(xiàn)象。因?yàn)檎�府組織的結(jié)構(gòu)性限制，導(dǎo)致縣域中的干部從科級晉升到縣處級的難度極大。而干部下派的制度，又極大壓縮了晉升縣處級的空間。同時(shí)，干部“四化”的管理導(dǎo)向，讓大量的高學(xué)歷年輕公務(wù)員快速進(jìn)入了科級序列。在這三方面因素的影響下，科級干部晉升時(shí)間早，但再晉升概率低，在科級崗位上停留的時(shí)間很長，而且崗位輪換較多。“科級天花板”影響了基層干部的激勵機(jī)制與群體關(guān)系。首先，因?yàn)榭萍墪x升問題，造成資深的科級干部工作動力弱化，為了增加激勵，縣域政府增設(shè)了許多地方化的隱性階梯，讓晉升非正式地復(fù)雜化。其次，長時(shí)間停留在科級，并且崗位輪換多，織密了基層官員的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，造成基層干部熟人化的社會現(xiàn)象，并且嵌入于正式的工作關(guān)系中。

　作為一項(xiàng)嘗試性的研究，本文還存在不足。在資料層面，晉升數(shù)據(jù)的獲取難度較大，本研究也只能搜集到一個(gè)縣近幾年的樣本，如果進(jìn)行長時(shí)段或者多縣域的觀察，可能會有更深入的研究。在結(jié)論應(yīng)用方面，雖然中國的科層組織自上而下統(tǒng)一設(shè)置，但各縣域的單位數(shù)量、崗位設(shè)置不完全相同，導(dǎo)致晉升問題的表現(xiàn)形式也有差異。比如，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量非常少，則科級干部晉升到縣處級的概率會相應(yīng)增高。另外，對級別的管理不斷進(jìn)行著動態(tài)調(diào)整，比如職務(wù)與職級并行，增加了基層公務(wù)員級別晉升的可能性。這些動態(tài)變化的影響在本文中難以全面論述。

　晉升問題關(guān)涉基層治理的諸多方面。國家治理體制越來越強(qiáng)調(diào)基層官員的執(zhí)行力，使得人事下派和干部“四化”動態(tài)增強(qiáng)。在此情形下，縣域中的天花板問題愈加明顯。由此也產(chǎn)生了一種悖論，即科層管理體系越來越嚴(yán)格，但基層干部群體卻因?yàn)闀x升問題變得更地方化�；鶎右�?yàn)闆]有再往下轉(zhuǎn)圜的空間，總是各種治理矛盾的累積點(diǎn)，縣域中的晉升問題也是如此，其形勢變化需要更多研究的關(guān)注。

相關(guān)熱詞搜索：下基層 晉升 天花板