法治視野下對信訪受理范圍再思考

　法治視野下對信訪受理范圍的再思考

　一、對信訪受理范圍的審視與反思 （一）審視：信訪受理范圍之亂象 根據(jù)信訪的目的和功能，可以將信訪事項分為民主參與類、權(quán)力監(jiān)督類和權(quán)利救濟類三類。由于民主參與類和權(quán)力監(jiān)督類信訪事項均與具體糾紛及信訪人自身的利益沒有直接關(guān)系，因此可以將這兩者統(tǒng)稱為非救濟類信訪。我國信訪受理范圍任意擴大的問題集中在救濟類信訪。

　1. 信訪受理事項范圍過寬 信訪是一個典型的中國特色的制度，雖然外國也有與中國的信訪相類似的制度，但是一個自上而下遍及立法、行政、司法各個部門接受投訴并解決糾紛的制度系統(tǒng)在世界上大概是獨一無二的[3]。

　這個“獨一無二”體現(xiàn)為信訪受理范圍幾乎無所不包。一方面立法、行政、司法等各類國家機關(guān)均可受理救濟類和非救濟類信訪事項。另一方面救濟類信訪橫跨民事、刑事、行政等所有領(lǐng)域，幾乎沒有類型限制。有權(quán)威人士將上訪者反映的問題歸納為以下八個方面：一是企業(yè)改制、勞動及社會保障問題。二是“三農(nóng)”問題，即農(nóng)民、農(nóng)村和農(nóng)業(yè)問題。三是涉法涉訴問題，主要是各類糾紛、不服法院判決等，這類問題積案較多，重復(fù)來信來訪量大，長期滯留上訪的人多，已成為長期困擾各級信訪部門的主要問題之一。四是城鎮(zhèn)拆遷安置問題。五是反映干部作風(fēng)不正和違法亂紀(jì)問題。六是基層機構(gòu)改革中的問題。七是環(huán)境污染問題。八是部分企業(yè)軍轉(zhuǎn)干部要求解決政治待遇和經(jīng)濟待遇問題[4]�？梢�，信訪“是一個大口袋，什么問題都往里面裝”[5]。

　2. 重復(fù)受理現(xiàn)象普遍 實踐中，同一信訪人就同一事項向多個機關(guān)或者多個部門提出的情況屢見不鮮。按照馬克思·韋伯的目的理性行為理論[6]，既然信訪機關(guān)受理信訪事項可以不分類型，那么與其只向一個機關(guān)或部門提起信訪，不如求助于盡可能多的救濟主體。于是就誕生了大量的多頭信訪、多級信訪。在不同機關(guān)信訪審查及受理各自獨立，并且尚未實現(xiàn)信訪案件信息聯(lián)網(wǎng)的情況下，這種廣撒網(wǎng)式的信訪方式極易造成信訪案件的重復(fù)受理。同一事項，不同國家機關(guān)分別受理并按照各自的程序和方式進行處理，信訪人的目的有三：一是通過更有權(quán)力的機關(guān)對與信訪事項關(guān)聯(lián)更加密切的機關(guān)施加壓力或者影響，以謀求更符合預(yù)期的處理結(jié)果。二是希望不同的機關(guān)作出不同的處理意見，從中選擇對自己最有利的一種。三是抱著博彩的心態(tài)，多求助幾家，總有一家能夠解決自己的問題。但是，重復(fù)受理信訪既是對公權(quán)力資源的浪費，又很容易造成權(quán)力運行和法律適用的沖突，最終導(dǎo)致國家機關(guān)權(quán)威和法律權(quán)威的雙輸。

　（二）反 思：亂象之成因 1. 立法層面對信訪受理范圍規(guī)定不明確 問題的源頭來自于立法層面。我國尚未制定專門的信訪法，國務(wù)院頒布的《信訪條例》就成了規(guī)范信訪的主要實定法依據(jù)，對部門立法和地方立法（包括地方人大制定的適用于所有國家機關(guān)的信訪條例）起到了極大的指導(dǎo)作用。因此，《信訪條例》基本上

　體現(xiàn)了中國信訪立法的特點。但是，《信訪條例》對信訪范圍的模糊規(guī)定恰恰成了信訪范圍擴大和混亂問題的根源。首先，《信訪條例》對行政機關(guān)受理信訪事項的范圍沒有做出明確的規(guī)定，而是以信訪事項所針對的行為主體為標(biāo)準(zhǔn)來判斷哪些事項屬于信訪的受理范圍。這種立法方式的直接后果是信訪受理范圍的寬泛化和非類型化。其次，《信訪條例》對非行政類信訪事項的受理又采取了語焉不詳?shù)膽B(tài)度。規(guī)定“對依法應(yīng)當(dāng)通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的投訴請求，信訪人應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的程序向有關(guān)機關(guān)提出”，但是對“有關(guān)程序”究竟是訴訟、仲裁和復(fù)議程序還是信訪程序卻含混了之。又規(guī)定信訪人對人大及其常委會、法院、檢察院職權(quán)范圍內(nèi)的信訪事項應(yīng)分別向這些機關(guān)提出。但是對于職權(quán)范圍內(nèi)的信訪事項有哪些則既無概括，也無列舉。立法層面對信訪受理范圍的含混和留白直接導(dǎo)致了法律執(zhí)行過程中的標(biāo)準(zhǔn)不一和主觀隨意。

　2. 受理審查程序不規(guī)范 《信訪條例》對信訪案件立案審查的內(nèi)容、程序以及信訪申請應(yīng)包含的要素均沒有明確規(guī)定，因此，按照什么程序、審查哪些要素事實上只能由信訪工作人員自行判斷。實踐中，為了解決這個困惑，不少信訪機關(guān)內(nèi)部制定了自己的判斷標(biāo)準(zhǔn)。這類標(biāo)準(zhǔn)往往不公開，這便形成了各自為政的狀態(tài)。

　3. 相對人申請行政機關(guān)履職途徑的缺失及行政機關(guān)的怠政 按照《信訪條例》的規(guī)定，行政機關(guān)受理的信訪事項應(yīng)僅限于行政爭議。但是，事實上行政機關(guān)受理的權(quán)利救濟類的信訪包括兩類：一是針對行政及各種執(zhí)法機關(guān)的違法行為或錯誤處理的事項，二是針對普通民事糾紛及民事與行政復(fù)合型爭議的事項[7]�？梢�，實踐中的信訪范圍實際上已經(jīng)大大突破了《信訪條例》的規(guī)定。之所以出現(xiàn)這種情況，一個重要的原因在于行政機關(guān)的怠政心態(tài)。許多行政機關(guān)的法定職權(quán)就包括解決糾紛，或者行使法定職權(quán)的行為本身即能實現(xiàn)定紛止?fàn)幍男Ч�。勞動行政部門、工商行政部門、土地管理部門、治安管理部門、環(huán)保部門等行政機關(guān)即為典型代表。但是，法律對于相對人如何啟動這些職權(quán)的行使缺乏具體詳細的規(guī)定。例如：《土地管理法》、《森林法》、《草原法》、《水污染防治法》只規(guī)定相關(guān)爭議由某一級人民政府處理，并未規(guī)定相對人如何申請政府處理。又如：《消費者權(quán)益保護法》、《環(huán)境保護法》僅規(guī)定為“投訴”、“舉報”。在這種情況下，相對人只能自尋途徑提出要求行政機關(guān)履行職責(zé)的申請。信訪幾乎是能夠想到的唯一途徑。當(dāng)然，相對人通過信訪方式提出解紛申請后，行政機關(guān)本可以將之分派至對應(yīng)的機構(gòu)或者部門通過法定的程序予以處理，并以法定的方式作出處理意見。但是，實際情況是行政機關(guān)對此類申請往往怠于進行區(qū)分，直接作為信訪案件予以受理，并通過信訪程序進行處理。這無疑是將信訪案件的受理標(biāo)準(zhǔn)簡化成了兩條：一是通過來信、來訪方式提起，二是屬于行政機關(guān)職權(quán)范圍。將復(fù)雜的立案審查標(biāo)準(zhǔn)簡化顯然是怠政的表現(xiàn)，而結(jié)果是將大量本屬于行政機關(guān)行使法定職權(quán)解決的民事糾紛納入了信訪的受理范圍，進而破壞了多種法定救濟途徑之間的界限和銜接。

　4. 行政機關(guān)試圖通過信訪方式規(guī)避行政訴訟風(fēng)險

　行政機關(guān)在處理民事爭議時，“以裁決方式作出處理之后，一旦當(dāng)事人不服，往往會轉(zhuǎn)而將行政機關(guān)作為被告，使民事糾紛轉(zhuǎn)化為行政爭議”[8]。然而，由于最高人民法院對于信訪不屬于行政訴訟受案范圍有明確的答復(fù)[9]。因此，行政機關(guān)為了避免相對人因其對民事爭議的處理行為不服而提起行政訴訟，常常故意以信訪的方式處理當(dāng)事人的訴求。事實上，在廣州市中級人民法院的行政審判實踐中，就出現(xiàn)了不少以信訪形式處理當(dāng)事人實體權(quán)利義務(wù)的案件[10]。

　二、信訪功能回歸與信訪事項分類 學(xué)界關(guān)于信訪制度改革形成了多種主張，大多數(shù)都認可甚至認為應(yīng)當(dāng)強化信訪的民主參與和權(quán)力監(jiān)督功能，對信訪的救濟功能則主張廢除、削弱、改造或者重構(gòu)[11]�？梢�，促進信訪制度功能回歸在理論界已基本達成共識。信訪功能的異化首先體現(xiàn)為救濟類信訪受理范圍的任意擴大，功能回歸也必須從信訪受理范圍的調(diào)整入手。“任何制度的存在必然有其特定的調(diào)整范圍，只有明確信訪制度處理事項的準(zhǔn)入門檻，以避免出現(xiàn)制度性過載現(xiàn)實，才能最大限度地發(fā)揮信訪制度的功用。”[12] （一）原因與結(jié)果：信訪受理范圍無所不包與救濟功能反客為主 信訪制度設(shè)立的初衷是傾聽人民呼聲，處理人民意見、建議和申訴，以鼓勵人民積極參與新的政權(quán)，克服“官僚主義”。但是，任何制度的運作與其產(chǎn)生的最初動機并不一致，信訪制度隨后演變?yōu)橐环N權(quán)利救濟手段，并被濫用[13]。信訪救濟功能之所以變得非正常強大，一個重要的原因就在于信訪救濟在國家權(quán)力體系中的無孔不入和信訪范圍的無所不包。無論是立法機關(guān)、行政機關(guān)還是司法機關(guān)，都可以受理權(quán)利救濟類信訪事項，無論民事糾紛、行政糾紛還是刑事糾紛均可以通過信訪尋求救濟。有學(xué)者認為，信訪作為主要的救濟渠道以后會“排擠”其他救濟手段的使用[14]。但實際情況遠非如此，信訪不僅會“排擠”其他救濟手段，還會對其他救濟機制造成干擾和破壞。當(dāng)信訪處理行為與司法行為交叉和重疊，一方面構(gòu)成了對二審終審制度和司法最終救濟原則的破壞。

　另一方面，其他國家機關(guān)和黨政領(lǐng)導(dǎo)迫于信訪壓力，常會對法院的審判工作進行干預(yù)。“上訪媽媽”唐慧案就是一典型案例。她上百次聲勢浩大的上訪、鬧訪，使當(dāng)?shù)攸h政機關(guān)面臨巨大的壓力。在當(dāng)?shù)攸h委和政府的干預(yù)下，法院不得不犧牲法治精神以謀求政治安全。湖南省高院負責(zé)接訪的審判長赫榮生解釋說自己辦了幾十年案子，從來沒有這樣判過。但沒辦法，自己的官太小[15]。正如周永坤教授所言，中國許多冤案是由“來自各方面的干預(yù)和壓力”所造成的，不是法官主動枉法，也不是“理性不足”使然[16]。當(dāng)信訪處理行為與行政調(diào)解、行政裁決以及其他具體行政行為混同，就導(dǎo)致了行政職權(quán)行為的失范，并進一步模糊了信訪處理行為在法律行為體系中的定位。同時，信訪救濟功能的膨脹日漸淡化了人民對其民主參與功能和權(quán)力監(jiān)督功能的認知，使得這兩項具有積極意義的功能被進一步虛置。

�。ǘ�）目的與手段：弱化信訪救濟功能與信訪事項分類受理 童之偉教授將我國憲法框架下的政治法律制度相對區(qū)分為核心政制和輔助政制兩個部分。核心政制包括人大體制、行政體制和司法體制等，信訪體制是輔助政制的重要

　組成部分。他認為，在我國憲法框架中，從功能上看，信訪體制只能補核心政制之遺缺，或作為核心政制運行的“潤滑劑”發(fā)揮效用，不能與之分庭抗禮。在通常情況下，信訪體制不宜取代或部分取代核心的功能，更不可以妨礙核心政制正常發(fā)揮制度效用[17]。因此，基于法治的大思路，應(yīng)當(dāng)在確保人大體制、行政體制和司法體制順利運行的前提下，發(fā)揮信訪制度的促進功能和補充功能。充分發(fā)揮信訪的民主參與功能和權(quán)力監(jiān)督功能即可實現(xiàn)對核心政制的促進，而信訪的救濟功能則應(yīng)是核心政制的補充。要實現(xiàn)這一目的，必須先實現(xiàn)信訪受理范圍法治化。具體而言，一方面要擴大民主參與類信訪和權(quán)力監(jiān)督類信訪的受理范圍；另一方面縮小救濟類信訪的受理范圍，重點要破除信訪救濟與其他法定救濟途徑的交叉與混同。“信訪受理事項的模糊是信訪功能被曲解的重要因素，信訪渠道好像成了可以解除一切苦厄的救濟管道，這無疑與憲政體制下救濟機制的設(shè)計是沖突的，也不利于保護信訪人的合法權(quán)益和維護公共利益”[18]。解決這一問題的前提是實現(xiàn)信訪事項的分類受理，即按照功能區(qū)分信訪類型，不同性質(zhì)的國家機關(guān)受理特定類型的信訪事項。

　（三）分類與區(qū)別：信訪事項類型與判斷標(biāo)準(zhǔn) 根據(jù)功能，可以將信訪區(qū)分為民主參與類信訪、權(quán)力監(jiān)督類信訪和權(quán)利救濟類信訪。民主參與類信訪主要針對的是法律、法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性法律文件，或者國家機關(guān)的工作和國家工作人員的行為，內(nèi)容是建議或者意見，目的在于促進立法、國家機關(guān)及其工作人員工作的進步和完善，體現(xiàn)的是信訪人的政治性權(quán)利。從全國信訪統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，有百分之二十的信訪表達的是公民參政議政的愿望[19]。此類信訪與個體的利益訴求沒有直接關(guān)聯(lián)，也不以個案的查辦為目的，與其他兩類信訪非常容易區(qū)分。但是，權(quán)力監(jiān)督類信訪和權(quán)利救濟類信訪卻可能產(chǎn)生一定程度的交叉，導(dǎo)致區(qū)分上的困難。理論上，權(quán)力濫用可能導(dǎo)致權(quán)利受損。實踐中，尋求權(quán)利救濟的信訪人往往懷疑國家機關(guān)在行使權(quán)力的過程中違法或者對其不公。因此，在通過信訪尋求救濟的過程中同時投訴國家工作人員的職務(wù)行為，或者以投訴職務(wù)行為的方式變相尋求權(quán)利救濟的情況屢見不鮮。事實上，這兩類信訪存在本質(zhì)的區(qū)別：第一，體現(xiàn)的權(quán)利不同�，F(xiàn)行《憲法》第 41 條被公認為“信訪權(quán)”的根本法律依據(jù)�；�于該條對于信訪權(quán)加以分解，可分為政治性權(quán)利和非政治性權(quán)利[20]。權(quán)力監(jiān)督類信訪體現(xiàn)的是政治性權(quán)利，如檢舉權(quán)、控告權(quán)；權(quán)利救濟類信訪體現(xiàn)的是非政治性權(quán)利，如申訴權(quán)、取得賠償權(quán)。第二，關(guān)聯(lián)的利益不同。權(quán)力監(jiān)督類信訪中，信訪人“檢舉的事項一般與群體的利益、國家的利益有直接的關(guān)系，與檢舉人的權(quán)利有較為密切的間接關(guān)系”[21]。在權(quán)利救濟類信訪中，信訪事項直接關(guān)系信訪人個人的利益，與國家利益或者集體利益無關(guān)或者僅間接相關(guān)。第三，目的不同。“救濟型信訪與監(jiān)督型信訪的區(qū)別在于，前者是為了維護自己的利益而提起，后者則是為了維護公共利益（如為了維護行政行為的合法性）而提起。因此，救濟型信訪需要信訪人證明自己的利益受到了被信訪人行為的侵害”[22]。要區(qū)分權(quán)力監(jiān)督類信訪和權(quán)利救濟類信訪，最根本的判斷標(biāo)準(zhǔn)就是利益和目的。凡是信訪事項與信訪人自身利益直接、密切相關(guān)，信訪目的是為了維護自身利益的就屬于權(quán)利救濟類信訪。信訪人通過信訪投訴、舉報，其本人的主觀目

　的未必是維護公共利益，只要信訪事項與其自身利益沒有直接關(guān)系，且信訪的目的不是為了獲得權(quán)利救濟，就應(yīng)當(dāng)認定為權(quán)力監(jiān)督類信訪。

　從信訪所體現(xiàn)的權(quán)利屬性來看，民主參與類信訪和權(quán)力監(jiān)督類信訪都體現(xiàn)了信訪人的政治性權(quán)利，而權(quán)利救濟類信訪體現(xiàn)的是非政治性權(quán)利。從信訪事項所關(guān)聯(lián)的利益角度來看，權(quán)利救濟類信訪與信訪人自身的利益直接相關(guān)，而民主參與類信訪和權(quán)力監(jiān)督類信訪都與信訪人自身利益無直接關(guān)聯(lián)，更多的體現(xiàn)了對公共利益的追求。從信訪對國家政治法律制度的功用來看，民主參與類信訪和權(quán)力監(jiān)督類信訪能夠?qū)�核心政制起到促進和完善的作用，救濟類信訪則起到拾遺補闕的作用，與行政救濟和司法救濟共同構(gòu)筑起多元化糾紛解決機制。從信訪處理行為方式來看，對民主參與類和權(quán)力監(jiān)督類信訪事項的處理方式多為“有則改之，無則加勉”式的自我完善和糾錯，對救濟類信訪事項的處理方式則是定紛止?fàn)幨降恼{(diào)處或者裁斷。綜上所述，從國家機關(guān)受理和處理信訪事項的角度出發(fā)，可以將信訪分為兩類，即非救濟類信訪和救濟類信訪。

　三、信訪分類受理方案 （一）不同類型信訪事項的受理主體 擴大非救濟類信訪范圍首先體現(xiàn)為任何國家機關(guān)都應(yīng)當(dāng)受理非救濟類信訪事項。非救濟類信訪體現(xiàn)了公民的政治權(quán)利。無論是對立法及國家機關(guān)工作提出意見、建議，還是對國家機關(guān)工作人員違法行為進行檢舉、舉報，都是公民參與國家事務(wù)的方式。因此，無論是行政機關(guān)，還是法院、檢察院和人大都應(yīng)當(dāng)受理此類信訪事項，拒絕受理將構(gòu)成對公民法定權(quán)利的侵犯。

　縮小救濟類信訪范圍的重要體現(xiàn)之一是限制受理主體，即法院、檢察院和人大只受理非救濟類信訪事項，不得受理救濟類信訪事項。訴訟救濟本應(yīng)是是權(quán)利救濟最主要和最終的途徑。“通過確立信訪的補充性，使信訪不干擾其他救濟制度的正常運行，尤其是對于已經(jīng)進入其他救濟渠道的爭議，信訪不能充當(dāng)‘超級上訴審’的角色”[23]。同理，檢察院對任何具體個案的處理也應(yīng)在既定的程序和實體法律框架下進行，不應(yīng)受到信訪程序的干擾。至于人大，解決糾紛、實現(xiàn)權(quán)利救濟原本就不是其法定職責(zé)，受理救濟類信訪事項在權(quán)力來源合法性上存在的瑕疵。2014 年 7 月 1 日起施行的《廣東省信訪條例》已經(jīng)開始了法院、檢察院和人大不再受理救濟類信訪事項的改革嘗試。該條例第二十六條明確規(guī)定人大受理的信訪事項僅限于“建議、意見”和“對職務(wù)行為的投訴”，將救濟類“訴求”排除在外。按照該條例第二十九條的規(guī)定，依法應(yīng)當(dāng)由人民法院、人民檢察院受理的屬于訴訟途徑解決的事項不得作為信訪事項受理。

　受理救濟類信訪的主體僅限于行政機關(guān)。作為權(quán)利救濟途徑的信訪本質(zhì)上是一種糾紛解決機制。在由公力救濟、社會救濟和私力救濟共同構(gòu)成的多元化糾紛解決機制中，行政性糾紛解決機制是十分重要的組成部分。我國自古以來就是強行政的國家，行政權(quán)力介入糾紛解決既有深厚的歷史淵源和民意基礎(chǔ)，也有現(xiàn)實的合理性和必要性。

�。ǘ�）救濟類信訪受理范圍與其他行政糾紛解決機制受理范圍 既然行政機關(guān)是唯一可以受理救濟類信訪的國家機關(guān)，因此，本文中所稱的信訪救濟主體只能是行政機關(guān)。信訪救濟的補充性還體現(xiàn)在縮小信訪救濟事項的外延。行政機

　關(guān)受理救濟類信訪事項，并不意味著行政機關(guān)處理爭議、解決糾紛的唯一方式就是信訪。事實上，行政復(fù)議、行政調(diào)解、行政裁決和信訪共同構(gòu)成了行政性糾紛解決機制。任何一個系統(tǒng)性糾紛解決機制的有效運行都有賴于各組成機制的獨立運行和良好銜接，組成機制各自的適用范圍不能重疊和交叉。但是，現(xiàn)實情況是信訪與行政復(fù)議、行政調(diào)解和行政裁決出現(xiàn)了大量的交叉、重疊。這不僅極大增加了信訪救濟本身的負擔(dān)以及其他救濟活動的復(fù)雜性和敏感性，而且嚴(yán)重妨礙了受害人在其他救濟制度下的求償權(quán)利的行使，損害了其他救濟活動的規(guī)范性、權(quán)威性、公正性、穩(wěn)定性和有效性[24]。要解決這個問題，必須要正本清源，讓作為救濟途徑的信訪與其他糾紛解決方式各歸其位。明確行政復(fù)議、行政調(diào)解和行政裁決適用范圍以外的事項才屬于信訪救濟的范圍，只有既有的糾紛解決方式無法適用或者無法解決的糾紛才得尋求信訪救濟。在現(xiàn)有的法律體系中，民事糾紛可以通過行政調(diào)解和行政裁決的方式來解決，還有訴訟作為最終救濟。2014 年修訂的《行政訴訟法》將于 2015 年 5 月 1 日正式施行，行政訴訟的審查范圍將擴大至與行政復(fù)議一樣，即對不合法的行政行為和明顯不當(dāng)?shù)男姓�行為進行審查。彼時，將唯有行政失當(dāng)行為既未被現(xiàn)有的糾紛解決機制所覆蓋，卻又因此而產(chǎn)生了大量的糾紛以及權(quán)利救濟的需求。因此，因行政失當(dāng)行為引起的糾紛屬于救濟類信訪的受理范圍。

�。ㄈ�）救濟類信訪受理范圍：行政失當(dāng)行為 不少學(xué)者主張借鑒監(jiān)察專員制度或者申訴專員制度對信訪制度進行改造[25]。監(jiān)察專員制度和申訴專員制度雖然在具體細節(jié)問題上有所不同，但是它們的受理范圍卻大同小異，大多集中在行政機關(guān)及公營機構(gòu)不公平、不合理的行為或不作為，不公平、不合理的程序，歧視，不說明理由，信息不公開等[26]。這些事項皆屬于行政失當(dāng)?shù)姆懂�。行政失�?dāng)行為，也被稱為不當(dāng)行政行為、不良行政等。應(yīng)松年教授認為“行政不當(dāng)也稱行政失當(dāng)，指行政主體及其工作人員所作的雖然合法但不合理的行政行為”[27]。此種定義準(zhǔn)確地體現(xiàn)了行政不當(dāng)行為的基本特征——合法但不合理。這正是在行政訴訟和行政復(fù)議之外為行政失當(dāng)行為另尋救濟途徑的重要原因。但是，這個定義過于寬泛，以致難于確定行政失當(dāng)行為的外延。美國行政法學(xué)家施瓦茨將行政不當(dāng)行為界定為“專斷的、反復(fù)無常的裁決或濫用自由裁量權(quán)性質(zhì)的裁決，或不正當(dāng)?shù)匦惺棺杂刹昧繖?quán)所作的裁決、致使請求復(fù)審的人的重要權(quán)利受到損害”，即“不正當(dāng)?shù)匦惺棺杂刹昧繖?quán)”。并將不正當(dāng)?shù)哪康�、錯誤的和不相干的原因、錯誤的法律和事實根據(jù)、遺忘了其他有關(guān)事項、不作為或遲延、背離了既定的判例或習(xí)慣這六個方面作為行政不當(dāng)行為的構(gòu)成要素[28]。事實上，符合這六要素的行為已經(jīng)構(gòu)成了違法。因此，此種界定模糊了違法行政和不當(dāng)行政的界限。

　從確定救濟類信訪受理范圍的角度出發(fā)來思考什么是行政失當(dāng)行為，必須要排除違法行政行為和明顯不當(dāng)?shù)男姓�行為。所謂行政失當(dāng)行為，是指行政主體及其工作人員所作的雖然合法，但不符合合理行政、良好行政標(biāo)準(zhǔn)的行政行為。合理行政、良好行政作為現(xiàn)代行政法治的理念，不僅在理論上已毋庸置疑，而且得到了境外立法的確認。2001 年 9 月 6 日，歐洲議會通過決議，批準(zhǔn)了歐盟的機構(gòu)、團體以及它們的行政部門和公務(wù)員在處理與社會公眾的關(guān)系時必須予以尊重的歐洲良好行政行為法[29]。因

　此，對行政失當(dāng)行為的思考應(yīng)當(dāng)圍繞該理念進行，并需要注意以下幾點：第一，無須考察行為主體的動機善惡。有學(xué)者認為“不當(dāng)具體行政行為不當(dāng)性的成立，要求行政主體具有動機上的善意性”[30]。筆者認為此要件并非必須。行政失當(dāng)是一個比較中性的名詞，不像“行政違法”帶有否定的意味。“行政失當(dāng)是由于法律政策、資源甚至包括人性在內(nèi)的各種原因而導(dǎo)致的一種無法回避的社會現(xiàn)象，而在經(jīng)濟高速發(fā)展，行政權(quán)力日趨擴大的世界性趨勢下，表現(xiàn)得愈益突出。”[31]人們對良好行政的追求是永無止境的，只要理想和現(xiàn)實的差距存在，行政失當(dāng)就無法消除。因此，行為主體的主觀善惡不影響行政失當(dāng)行為的成立，并非行政失當(dāng)行為的構(gòu)成要件。事實上，行為主體刻意拖延、因個人情感而有意偏私等均不能認為動機善意，但可以構(gòu)成行政失當(dāng)。第二，無須考察行為主體的主觀過錯。關(guān)保英教授認為“不當(dāng)具體行政行為不當(dāng)性的成立，要求行政主體具有主觀上的實質(zhì)過錯”[32]。事實上，行政行為本身以及行政行為對相對人的影響和由此產(chǎn)生的法律后果都可能具有延續(xù)性，社會發(fā)展、情勢變更以及人們認知的進步都會使得曾經(jīng)合理的行政行為變得失當(dāng)。例如：政府作出房屋拆遷補償決定，按照當(dāng)時的法律規(guī)定及評估價格確定了貨幣補償標(biāo)準(zhǔn)。但是，房價以遠超預(yù)料的速度和幅度飛漲，等被拆遷人拿到補償款時已無法購買與原居住水平相當(dāng)?shù)淖》�。近些年來，此類信訪案件屢見不鮮。政府的拆遷補償決定在作出之時既不違法，也無不當(dāng)，顯然行政主體不存在過錯。但是，因情勢變更導(dǎo)致該行政行為結(jié)果變的不適當(dāng)。實踐中，還有許多因歷史遺留問題引起的信訪案件均屬于這種情況。這些都應(yīng)當(dāng)歸入行政失當(dāng)行為的范疇，使相對人可以獲得信訪救濟。若將行為主體主觀過錯作為行政失當(dāng)行為的構(gòu)成要件，將導(dǎo)致行政失當(dāng)行為外延的縮小。第三，行政失當(dāng)行為表現(xiàn)形式多樣，是一個開放的概念。英國下議院議員 R·克羅斯曼（R. Crossman）曾經(jīng)指出，不良行政包括行政人員的偏見、疏忽、不注意、遲延、不稱職、無能、剛愎、卑鄙、專橫及其他。其中的“其他”賦予了議會行政監(jiān)察專員對于“不良行政”很大的解釋權(quán)。

　一切不公平、不合理以及壓迫性的行為或不行為都可能被認為是不良的行政[33]。“合理”、“良好”本身就是無法量化的標(biāo)準(zhǔn)，顯然，對行政失當(dāng)行為的表現(xiàn)形式無法窮盡列舉。因此，有必要賦予信訪受理審查主體一定程度的判斷權(quán)。第四，行政失當(dāng)不僅僅局限于自由裁量行為。有學(xué)者認為“羈束行政行為只會發(fā)生是否合法的問題，而行政自由裁量行為可能符合法律規(guī)定的范圍卻不合理。因此，有必要與這兩種行政行為相對應(yīng)，區(qū)分行政違法與行政不當(dāng)。”[34]其實，行政失當(dāng)既包括行為結(jié)果不當(dāng)，也包括行為過程、方式不當(dāng)[35]。前者“被理解為法律幅度和范圍內(nèi)的裁量行為”，而后者應(yīng)被“理解為在行政管理過程中或行政決定作出過程中的某些不公平、不合理的行為以及制度設(shè)置上的不當(dāng)”，如拖延、不說明理由、不同等對待等[36]。后者顯然可以出現(xiàn)在羈束行政行為中。由此可以得出結(jié)論，行政失當(dāng)并非專屬于裁量行政行為，在羈束行政行為的作出過程中也可能存在行政失當(dāng)。

　四、信訪事項審查及受理

　導(dǎo)致信訪受理范圍任意擴大的原因除了立法層面的缺失和模糊以外，主要集中在信訪受理環(huán)節(jié)。可見，規(guī)范信訪受理具有十分重要的意義：首先，信訪事項的確定，不僅涉及信訪機構(gòu)權(quán)力行使的邊界問題，也涉及在憲政框架下不同國家權(quán)力之間的協(xié)調(diào)問題[37]。因此，通過信訪受理審查實現(xiàn)救濟類信訪事項與非救濟類信訪事項的分類受理，并明確信訪救濟與其他行政性救濟的區(qū)分，有助于厘清各類權(quán)力行為的邊界，從源頭消除信訪對核心政制運行的干擾。其次，通過信訪受理審查、分類，可對信訪人的行為形成規(guī)范化的指引，破除“信訪萬能”和“信訪隨意”的思維定式。

　信訪受理不同于信訪處理。信訪受理是信訪機關(guān)依照法定的程序和標(biāo)準(zhǔn)對信訪人提出的信訪事項進行審查，判斷是否屬于信訪范圍，并作出受理或者不予受理決定的行為。信訪處理是信訪機關(guān)對已經(jīng)受理的信訪案件，根據(jù)所屬的類型，依照相應(yīng)的程序，依法進行調(diào)查、辦理，并作出信訪處理意見的行為。二者的區(qū)別在于：第一，信訪受理是信訪處理的前置行為。只有經(jīng)審查屬于信訪范圍的事項才能作為信訪案件予以受理，受理后方可作出處理。第二，信訪受理權(quán)是程序性權(quán)力，[38]僅對信訪事項進行程序性審查。信訪處理權(quán)是實體性權(quán)力，須對已受理的信訪事項進行實體性審查。第三，具體實施主體不必然相同。信訪受理行為往往由各國家機關(guān)內(nèi)設(shè)的信訪機構(gòu)或者對外服務(wù)機構(gòu)實施，而信訪處理行為則由信訪事項對應(yīng)的具體機構(gòu)或者部門實施。除非受理信訪的國家機關(guān)層級較低，內(nèi)部未劃分獨立的部門或者機構(gòu)，則信訪受理和信訪處理的實施主體可能合二為一。由此可見，信訪受理審查類似于訴訟程序中的立案審查，而信訪處理則類似于訴訟案件的審理。遵循將信訪制度納入法治化軌道的思路，可以參考訴訟案件受理模式來完善信訪受理審查程序。

　（一）信訪受理審查的內(nèi)容 第一，信訪事項是否屬于本機關(guān)的職權(quán)范圍，無論何種信訪事項，這都是受理的前提。第二，根據(jù)信訪人提出的信訪事項的內(nèi)容和信訪的直接目的，判斷信訪事項屬于哪種類型。若屬于救濟類事項，則需要進一步審查是因行政失當(dāng)行為而產(chǎn)生的糾紛，還是行政機關(guān)法定職責(zé)范圍內(nèi)的民事糾紛。前者屬于信訪案件受理范圍，后者在法律性質(zhì)上屬于相對人請求行政機關(guān)履行法定職責(zé)的申請，應(yīng)當(dāng)按照對應(yīng)的程序予以處理。第三，事實性內(nèi)容，如信訪人姓名、聯(lián)系方式等。審查事實性內(nèi)容只是為了便于聯(lián)系信訪人，不得變相增加限制性條件，如信訪人的民族、黨派、宗教信仰、職業(yè)、戶籍或者經(jīng)常居住地等。甚至就非救濟類信訪而言，信訪人的真實姓名、住址等也非必要信息。第四，信訪事項是否已經(jīng)被本機關(guān)或者其他國家機關(guān)受理，即是否屬于“重復(fù)信訪”、“多頭信訪”。

�。ǘ�）信訪受理審查決定的作出 第一，受理決定。對屬于信訪范圍的信訪事項，國家機關(guān)作出受理決定，并按照其所屬類型進入對應(yīng)的處理程序。第二，轉(zhuǎn)送決定。對于屬于信訪范圍，但不屬于本國家機關(guān)職權(quán)范圍內(nèi)的信訪事項，由信訪審查機關(guān)轉(zhuǎn)送有權(quán)處理的國家機關(guān)。轉(zhuǎn)送類似于民事訴訟中的移送管轄。但是移送管轄針對的是已受理的案件不屬于本院管轄的情況，體現(xiàn)了法院對案件管轄錯誤的糾正。信訪受理審查環(huán)節(jié)的轉(zhuǎn)送決定針對的是沒有受理的信訪事項，轉(zhuǎn)送其他國家機關(guān)后由其自行審查并決定是否受理。信訪轉(zhuǎn)送決定

　體現(xiàn)的是對信訪人的便利和指引。為了防止國家機關(guān)以轉(zhuǎn)送之名，行推諉之實，有必要對轉(zhuǎn)送作出適當(dāng)?shù)南拗�。受轉(zhuǎn)送的機關(guān)不得再次轉(zhuǎn)送，若其認為應(yīng)由轉(zhuǎn)送機關(guān)或者其他國家機關(guān)受理的，可與之協(xié)商決定，協(xié)商不成報共同的上級機關(guān)決定。第三，不予受理決定。根據(jù)分類受理的原則，法院、檢察院以及人大等國家機關(guān)，對救濟類信訪一律不予受理。行政機關(guān)對信訪人提出的救濟請求，經(jīng)審查認為不屬于行政失當(dāng)行為引起的，則不作為信訪案件受理。并且，根據(jù)該事項是否應(yīng)當(dāng)由本行政機關(guān)處理，不予受理決定可分為兩類，一類是本行政機關(guān)不予受理，另一類是不作為信訪案件受理，但是由本行政機關(guān)遵循其他途徑予以處理。此外，無論是哪種類型的信訪事項，已經(jīng)受理并在處理中的，以及已經(jīng)處理完畢，且無新的事實、理由的，均不予受理。在作出不予受理決定時，國家機關(guān)都必須履行告知義務(wù)，告知信訪人理由以及應(yīng)當(dāng)遵循的訴求途徑。國家機關(guān)作出轉(zhuǎn)送或者不予受理決定后，信訪人可以就該決定申請復(fù)查、復(fù)核。

　【注釋】

　[基金項目]北京市信訪矛盾分析研究中心委托《社會矛盾化解與信訪法治問題研究》。

　[1]陳金釗：《“法治改革觀”及其意義——十八大以來法治思維的重大變化》，載《法學(xué)評論》2014 年第 6 期。

　[2]史全增、查志剛：《本位的回歸：對我國信訪制度受理事項的重新認識》，載《廣西大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2012 年第 3 期。

　[3]周永坤：《信訪潮與中國糾紛解決機制的路徑選擇》，載《暨南學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2006 年第 1 期。

　[4]《2003 年中國遭遇信訪洪峰》，載最后訪問時間：2014 年 10 月 21 日。

　[5]楊小軍：《信訪法治化改革與完善研究》，載《中國法學(xué)》2013 年第 5 期。

　[6]馬克思·韋伯：《論經(jīng)濟與社會中的法律》，張乃根譯，北京：中國大百科全書出版社 1998 年版，第 1 頁。

　[7]范愉：《申訴機制的救濟功能與信訪制度改革》，載《中國法學(xué)》2014 年第 4 期。

　[8]范愉：《糾紛解決的理論與實踐》，北京：清華大學(xué)出版社 2007 年版，第 363 頁。

　[9]參見《最高人民法院〈關(guān)于不服縣級以上人民政府信訪行政管理部門、負責(zé)受理信訪事項的行政管理機關(guān)以及鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）人民政府作出的處理意見或者不再受理決定而提起的行政訴訟人民法院是否受理的請示〉的答復(fù)意見》。

　[10]參見《廣州市中級人民法院 2013 年度行政司法審查報告》。

　[11]關(guān)于信訪制度改革，于建嶸、姜明安、邵華等主張廢除信訪的救濟功能，應(yīng)星、崔卓蘭主張對救濟類信訪進行改造，周永坤主張還原信訪的初始功能，范愉主張對救濟類信訪進行重構(gòu)。他們都肯定了信訪的民主參與和權(quán)力監(jiān)督功能。具體參見：于建嶸：《中國信訪制度批判》，載《中國改革》2005 年第 2 期；趙凌：《信訪條例修改欲走“第三條道路”》，載《南方周末》2005 年 1 月 13 日；邵華：《信訪制度變革與弱勢群體權(quán)利救濟》，載《河北法學(xué)》2007 年第 2 期；應(yīng)星：《作為特殊行政救濟的信訪救濟》，載《法學(xué)研究》2004 年第 3 期；崔卓蘭、王歡：《行政信訪制度的功

　能定位與制度完善》，載《廣州大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2009 年第 2 期；班文戰(zhàn)：《我國信訪制度的權(quán)利救濟功能及其有效性分析》，載《政法論壇》2010 年第 2 期；周永坤：《信訪潮與中國糾紛解決機制的路徑選擇》，載《暨南學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2006 年第 1 期；范愉：《申訴機制的救濟功能與信訪制度改革》，載《中國法學(xué)》2014 年第 4 期。

　[12]史全增、查志剛：《本位的回歸：對我國信訪制度受理事項的重新認識》，載《廣西大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2012 年第 3 期。

　[13]朱最新、朱孔武：《權(quán)利的迷思：法秩序中的信訪制度》，載《法商研究》2006年第 2 期。

　[14]王鍇、楊福忠：《論信訪救濟的補充性》，載《法商研究》2011 年第 4 期。

　[15]《“永州幼女被迫賣淫案”再調(diào)查唐慧贏了，法治贏了沒？》，2013 年 8 月 1日，載最后訪問時間：2014 年 12 月 23 日。

　[16]周永坤：《政治當(dāng)如何介入司法》，載《暨南學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2013年第 11 期。

　[17]童之偉：《信訪體制在中國憲法框架中的合理定位》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2011 年第1 期。

　[18]史全增、查志剛：《本位的回歸：對我國信訪制度受理事項的重新認識》，載《廣西大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2012 年第 3 期。

　[19]這一數(shù)據(jù)來自于上海市委市政府信訪辦公室、上海市法學(xué)會、上海政法學(xué)院聯(lián)合舉辦的信訪終結(jié)工作專題研討會。轉(zhuǎn)引自盧學(xué)英：《信訪制度之進退——對信訪機構(gòu)功能定位的思考》，載《當(dāng)代法學(xué)》2006 年第 3 期。

　[20]參見杜承銘、朱孔武：《“信訪權(quán)”之憲法定位》，載《遼寧大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2006 年第 6 期。

　[21]杜承銘、朱孔武：《“信訪權(quán)”之憲法定位》，載《遼寧大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2006 年第 6 期。

　[22]王鍇、楊福忠：《論信訪救濟的補充性》，載《法商研究》2011 年第 4 期。

　[23]王鍇、楊福忠：《論信訪救濟的補充性》，載《法商研究》2011 年第 4 期。

　[24]班文戰(zhàn)：《我國信訪制度的權(quán)利救濟功能及其有效性分析》，載《政法論壇》2010年第 2 期。

　[25]參見林莉紅：《論信訪的制度定位——從糾紛解決機制系統(tǒng)化角度的思考》，載《學(xué)習(xí)與探索》2006 年第 1 期；范愉：《申訴機制的救濟功能與信訪制度改革》，載《中國法學(xué)》2014 年第 4 期；陳宏彩：《行政監(jiān)察專員制度：信訪制度的替代性制度選擇》，載《嶺南學(xué)刊》2011 年第 3 期；賀然：《信訪制度與監(jiān)察專員制度比較研究》，載《學(xué)術(shù)探索》2012 年第 2 期；王莉：《社會變遷、行政法的變革與監(jiān)察專員制度的發(fā)展》，載《浙江學(xué)刊》2007 年第 6 期；韋付萍《議會監(jiān)察專員制度的借鑒思考》，載《學(xué)理論》2011 年第 29 期；封長春、張道奇《監(jiān)察專員制度對我國的借鑒意義》，載《法制與社會》2011 年第 5 期。

　[26]林莉紅：《論信訪的制度定位——從糾紛解決機制系統(tǒng)化角度的思考》，載《學(xué)習(xí)與探索》2006 年第 1 期。

　[27]應(yīng)松年主編：《行政法學(xué)新論》，北京：中國方正出版社 1999 年版，第 602 頁。

　[28][美]伯納德·施瓦茨：《行政法》，徐炳譯，北京：群眾出版社 1986 年版，第570 頁。

　[29]李春燕：《歐洲良好行政行為法（譯文）》，載《行政法學(xué)研究》2007 年第 3期。

　[30]關(guān)保英：《不當(dāng)具體行政行為的不當(dāng)性分析》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報》2009年第 3 期。

　[31]林莉紅：《香港申訴專員制度介評》，載《比較法研究》1998 年第 2 期。

　[32]關(guān)保英：《不當(dāng)具體行政行為的不當(dāng)性分析》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報》2009年第 3 期。

　[33]王名揚：《英國行政法》，北京：北京大學(xué)出版社 2007 年版，第 196 頁。

　[34]楊解君：《行政違法論綱》，南京：東南大學(xué)出版社 1999 年版，第 39 頁。

　[35]有學(xué)者將不當(dāng)行政行為的表現(xiàn)形態(tài)歸納為四種，即內(nèi)容不當(dāng)，行政行為方式不當(dāng)導(dǎo)致無法實現(xiàn)行政目的，行政行為違反平等原則的不當(dāng)，行政行為內(nèi)容適當(dāng)?shù)�方式或過程不當(dāng)。此種分類加入了行政目的是否實現(xiàn)的考量，但實質(zhì)上還是可以歸為結(jié)果不當(dāng)和過程、方式不當(dāng)。參見張峰振：《不當(dāng)行政行為救濟方式的立法完善》，載《法學(xué)》2013 年第 5 期。

　[36]林莉紅：《現(xiàn)代申訴專員制度與失當(dāng)行政行為救濟》，羅豪才主編：《行政法論叢》（第 5 卷），北京：法律出版社 2002 年版，第 510 頁。

　[37]史全增、查志剛：《本位的回歸：對我國信訪制度受理事項的重新認識》，載《廣西大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2012 年第 3 期。

　[38]李紹章：《信訪權(quán)力配置及其對信訪權(quán)利的規(guī)范功能》，載《新疆社會科學(xué)》2011年第 4 期。

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