強激勵與弱激勵,縣域社會中經濟增長與組織運作

　為促進縣域經濟增長，縣級政府如何激勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員？作者基于個案縣的研究發(fā)現，鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員普遍面臨的是一種來自縣級政府的經濟強激勵，但能否晉升卻與各種非正式關系緊密相關，晉升錦標賽的解釋力度有限。文章深入描繪了一幅縣域科層運作圖，為我們更好地了解基層政治生態(tài)，同時也為未來縣域的發(fā)展與變革提供了借鑒。

　“晉升錦標賽”和“縣際競爭”等理論在解釋中國經濟增長的原因時，多聚焦于政治晉升因素，較少剖析縣域社會中官員“層級分流”及關系主義運作的影響。對個案縣的研究發(fā)現，縣級官員在推進經濟增長的過程中，以黨政科層組織為運作載體，以整體目標責任制考核為驅動工具，鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員在經濟強激勵和政治弱激勵的作用下，為獲得更多的經濟收益，以多種策略為考核排名而展開競爭，導致了縣域黨政科層組織“為經濟增長而激勵”的顯性運作邏輯和鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員“為經濟收益而競爭”的隱性行動邏輯。這兩種邏輯因為縣域社會中官員“層級分流”和關系主義作用的影響而生成，這也是推進國家治理現代化需要重視的現象。

　出 一、問題的提出 在中國基層政府推動經濟增長的諸多理論解釋中，戴慕珍以“地方政府法團主義”理論解釋了 20 世紀 80 年代，縣鎮(zhèn)村三級組織和政府官員受國家財政改革影響和獎金收入的激勵，不斷推動經濟增長和鄉(xiāng)村工業(yè)化。榮敬本、楊華等從縣域治理視角提出的“壓力型體制”和“行政包干制”等觀點，更多著眼于縱向的上下級關系和橫向的黨政關系及其對縣域經濟社會治理的影響。而對于基層政府和官員的行動邏輯和競爭機制，“晉升錦標賽”理論和“縣際競爭”觀點具有一定的解釋力。周黎安雖然沒有專門針對縣域經濟增長，但他的“晉升錦標賽”理論認為，在任何社會，政府官員或政治家最終都關心仕途和晉升，因此，“把政府官員激勵搞對”是政府治理的核心，也是中國經濟持續(xù)高速增長關鍵的制度基礎。張五常將“中國經濟增長奇跡”明確歸因于“縣際競爭”，因為縣際競爭對官員形成了強有力的激勵，這與“晉升錦標賽”觀點相似——是一種強激勵的形式，政府官員的晉升高度依賴于一些可測度的經濟指標。這些研究為中國縣域黨政科層組織如何具體推動縣域經濟增長問題研究提供了重要基礎。不過，在縣域經濟增長的真實邏輯中，是否就如“晉升錦標賽”和“縣際競爭”理論所揭示的，政治晉升激勵對官員經濟績效起著主要作用？

　拉齊爾和羅森最早提出的“錦標賽理論”原本更多的是討論企業(yè)組織，該理論的基本模型包括：參賽者僅為兩個風險態(tài)度中性、個人稟賦同質的代理人；合約規(guī)定事后業(yè)績相對優(yōu)的代理人為勝者并得到獎勵。但在實際中，該理論也面臨著多代理人錦標賽的充足統(tǒng)計量、異質性、激勵成本增加和代理人為追求激勵出現的搗鬼行為等現實難題。而且該理論更多是基于經濟學的視角，科層組織被抽象為一個不具有政治性、純粹追求生產效率的生產性組織，其中的晉升制度被視為一個完全合約，其事先設計和事后執(zhí)行都不具有政治性，以至于上級并不具有按照自己意愿挑選晉升者的權力。但現實中科層組織存在著下級代理人之間策略性的串謀和搗鬼行為，而且更重要地表現為上級成員，尤其是頂層成員對激勵承諾的策略性使用。質言之，科層組織具有社會性和政治性，內部的晉升制度不太可能是單純的、基于某種客觀業(yè)績排序的、完全合約性質的錦標賽。周黎安進一步認為，“中國具備一些特殊的政治與經濟條件，適合采用政治錦標賽作為一種官員激勵模式。”這些條件包括：第一，中央或上級政府有權力決定下級政府官員的任命，即具有集中的人事權；第二，歷屆政府都把經濟發(fā)展當作第一要務；第三，從省到鄉(xiāng)都非常相似，具有可比性；第四，中國地方官員對地方經濟發(fā)展具有巨大的影響力和控制力；第五，地方官員之間的高度競爭是常態(tài)。據此，官員的經濟增長績效（在任期間的經濟增長率）應是晉升的基本依據。正因為有明確的晉升規(guī)則和可期的激勵回報，因而作為理性人，官員會以較大的動力投入到經濟工作當中。但其有效實施又主要面臨兩方面的威脅：其一，晉升錦標賽制度不能公平公正實施；其二，官員失去參賽的興趣和熱情，看淡政治晉升，只求保住位子。由此可見，無論是

　企業(yè)組織，還是政府組織，“錦標賽理論”適用的共同條件就是這種晉升規(guī)則能公平公正實施。如果以“晉升錦標賽”理論解釋中國縣域經濟增長實際，需要回答這幾個問題：作為委托者的上級是否就一定會按照業(yè)績優(yōu)先者晉升的合約而執(zhí)行？作為代理者的下級是否就必然遵守規(guī)則公平競爭，沒有搗鬼行為？委托人和代理人在一種共同情境下，激勵的目的和成本投入是否符合本組織長遠利益最大化，這和組織的公或私，經濟或政治屬性是否相關？

　既有的關于官員晉升與經濟增長績效關系的研究大都指向了省市級官員，對縣域基層官員尚未深入探討。而從官員政治晉升動機來解釋縣域經濟增長，可能忽略了其他激勵因素對官員動機和行為選擇的影響。此外，戴慕珍關于縣域官員追求經濟增長的行為解釋沒有充分關注官員晉升激勵，而張五常的“縣際競爭”理論又缺乏細致的剖析。事實上，不同層級的政府可分配的激勵資源不同，越是到底層越是有限。而且，在區(qū)域發(fā)展的多目標任務中，官員注意力難以均等分配。如果上級對某項任務的績效加以強激勵，就會刺激理性獲取激勵的下級政府及官員對該任務投入更多的注意力和資源�；�于此，本文以東部地區(qū)滄浪縣及其整體目標責任制考核（以下簡稱“整體目標考核”）實踐為例，通過回答以下問題來與“晉升錦標賽”等理論對話并提出新的解釋：為促進縣域經濟增長，縣級政府如何對鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員進行激勵，哪種激勵作用更強或更弱？這種強激勵或弱激勵形成的原因及其影響是什么？再深究，在縣域社會及關系主義視角下，基于政治晉升對鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員激勵的縣域經濟增長分析是否依然有效？

　二擇 、整體目標責任制考核：促進縣域發(fā)展的制度與方法選擇 本文選擇的個案滄浪縣地處長三角北翼，全縣常住人口近百萬，下轄 14 個鎮(zhèn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是縣域經濟社會治理的基本單元，也是縣域內經濟增長的競爭主體。本文以 2001 — 2016 年為研究時間段，主要原因是省政府從 2001 年開始推進全省江北地區(qū)的工業(yè)化，滄浪縣在同年出臺了鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度工作綜合考核的文件，而該文件正是本文探討的整體目標考核政策的雛形。

　容 （一）整體目標考核的指標內容 2001 年，滄浪縣為推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和外向化戰(zhàn)略的實施，決定對鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行綜合考核，開展奪杯競賽活動，專門成立了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作綜合考核和奪杯競賽活動領導組”，由縣委辦牽頭 29 個縣級機關部門聯合對 20 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行考核。其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入（20 分）、項目建設（30 分）、工業(yè)經濟（20 分）、外向型經濟（15 分）等五方面的經濟工作占總分 100 分的 85 ％。根據中央和省市相關要求，滄浪縣整體目標考核內容也在不斷調整。2012 年，滄浪縣整體目標考核內容包括經濟工作百分制考核和黨建、精神文明建設、社會管理創(chuàng)新、社會事業(yè)百分制考核兩大塊。但全年設立的“綜合優(yōu)勝杯”是按年度經濟工作百分制考核綜合得分排名。經濟工作考核指標內容包括財政收入（12 分）、項目建設（20 分）、招商引資（15 分）、工業(yè)經濟（10 分）、科技創(chuàng)新（8 分）、農業(yè)經濟（10 分）、服務業(yè)經濟（10 分）、城鎮(zhèn)建設和建筑業(yè)經濟（15

　分）8 項。

　縱觀 2001 年以來的考核文件，滄浪縣基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際，考核的具體指標和分值都在不斷調整，但以經濟工作為主的考核導向并未變動。時至 2016 年， “為引導各鎮(zhèn)更加聚焦經濟發(fā)展，更加突出項目建設，更加注重

　工作效率”，根據市政府要求，滄浪縣對各鎮(zhèn)的整體目標考核內容仍然分為經濟工作（150 分）、黨建和精神文明建設等保障工作（100 分）兩大塊。其中，經濟工作考核得分將作為整體目標考核的綜合得分，具體包括項目建設、財政收入、開放型經濟、工業(yè)經濟、服務業(yè)經濟、科技創(chuàng)新、農業(yè)農村、城鎮(zhèn)建設和建筑業(yè)經濟、民生投入、生態(tài)文明等工作。如以往考核文件規(guī)定，縣委縣政府對各鎮(zhèn)再次明確要求，凡不能完成財政收入、到賬外資和外貿出口、項目開工、應稅銷售考核指標，實行一票否決；黨風廉政建設、社會管理綜合治理、安全生產、環(huán)境保護、食品安全等工作的一票否決，則以“出現重大問題或造成嚴重影響的、違法用地現象嚴重或造成惡劣影響”的定性標準來衡量。

　擇 （二）以經濟收益激勵為主的方法選擇 如何激勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員是考核文件發(fā)揮推動縣域經濟增長作用的關鍵。滄浪縣的考核文件有兩個特點：一是獎勵對象精準，直接聚焦鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要官員；二是對考核優(yōu)秀的鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要官員進行政治、獎金和榮譽綜合性激勵，但獎金激勵標準最為明確。2001 年，滄浪縣將鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作綜合考核命名為“振興杯”競賽，按照各鄉(xiāng)鎮(zhèn)全年的綜合考核得分排名，第一名獎 3 萬元，第二、三名各獎 2 萬元；第四、五、六名各獎 1 萬元。對得分前三名的各鎮(zhèn)正職負責人（黨委書記、鎮(zhèn)長）獎 2000 元，對主要負責人（黨委書記）記三等功。從第四名開始，獎勵標準依次遞減 40 元。對第四至第十名和單項考核第一名的鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要負責人（黨委書記）給予嘉獎。排名最后三名不予獎勵。從 2016 年起，將各鎮(zhèn)全年考核細分為月度排名、季度競賽和年度考核三個階段，促使各鎮(zhèn)全年都保持緊張競爭的狀態(tài)。其中，年度考核共設四種獎：

�。�1）目標達成獎。對全年財政收入、到賬外資和外貿出口、項目開工、應稅銷售等指標全部完成的鎮(zhèn)獎 10 萬元。（2）

　“十個單項獎”。全年財政收入、開放型經濟、項目建設、工業(yè)經濟、科技創(chuàng)新、農業(yè)經濟、服務業(yè)經濟、城鎮(zhèn)建設和建筑業(yè)經濟、民生投入、生態(tài)文明等設立十個單項考核。對獲得“項目建設獎”前三名的分別獎 12 萬元、10 萬元、8 萬元；對獲得其他單項獎前三名的分別獎 8 萬元、6 萬元、4 萬元。（3）綜合考核優(yōu)勝獎。按經濟工作年度整體考核綜合得分排名前三名分別獎 70 萬元、50 萬元、30 萬元。對前兩名的鎮(zhèn)主要負責人記三等功，第三名的鎮(zhèn)主要負責人給予嘉獎�？h委組織部將考核結果記入實績檔案，作為考察任用的重要依據之一。（4）綜合保障獎。按年度黨建和精神文明建設，政法綜治、安全生產和食品安全工作、社會事業(yè)、作風效能建設百分考核綜合得分情況。第一、二名分別獎 8 萬元、6 萬元，第三、四名各獎 4 萬元。

　從文件規(guī)定看，2016 年經濟工作“綜合優(yōu)勝獎”前三名獎金額分別是 2001 年的 23 倍、25 倍和 30 倍。其中，經濟工作占全年整體目標考核總分比重更大，獎勵種類更多，獎金數額是同年“黨建、精神文明建設等綜合保障”工作獎勵的 9 倍、8 倍和 7 倍。雖然這種以經濟工作績效為主的考核給鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員很大的壓力，但制度性的政策文件使他們確信，只要經濟工作指標考核排名靠前就有政治激勵、獎金激勵和榮譽激勵作為回報。

　三、經濟強激勵：正式考核制度的非正式關作 系運作

　“壓力型體制”和“目標管理責任制”理論曾對基層政府推動經濟增長作出了重要分析，但王漢生、王一鴿認為，前者過于強調縣級政權的“控制”和“壓制”，忽略了下級政權和官員表現出的主動性、創(chuàng)造性與差異性解釋。而后者雖然對基層政權實踐運作邏輯給予了很強的解釋，但缺乏從基層透視實質性的操作過程分析。在滄浪縣整體目標考核制度的驅動下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員需要通過各種具有主動性、創(chuàng)造性和差異性的行動選擇完成指標考核任務，從而獲得多種激勵。深入分析他們的應對考核過程，能更好地透視縣域黨政科層組織和縣鎮(zhèn)官員實質性的操作過程及其基本的運作邏輯。

　爭 （一）完成經濟指標硬任務的公開競爭 滄浪縣從 2001 —2016 年，為實現經濟增長的主要目的，把獎金作為主要激勵手段穩(wěn)定不變，且額度逐年增加。一般來說，縣委縣政府每年 2 月下發(fā)考核文件，12 月再組織集中考核，次年 1 月召開表彰大會暨全縣經濟工作會議，鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成全年工作目標實際只有 10 個月時間。在此期間，縣委縣政府掌握著促進縣域經濟增長的規(guī)則制定權、過程考核權和結果評價權，將考核任務打包分解到鎮(zhèn)，各鎮(zhèn)為完成財政收入、招商引資、項目建設等“硬”指標任務，以及黨建、精神文明建設等“軟”指標任務而展開競爭。鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員干部基于長期的基層工作經驗認為，“軟”指標任務較為“務虛”，一是難以直接促進經濟增長；二是考核獎金數額少；三是平時不用投入較多精力，年底“應付”即可。而財政收入、億元以上重點項目、外資到賬數額等“硬”指標任務才是各鎮(zhèn)最為重視的工作。為此，把更多的時間精力投入招商引資、項目建設等中心工作中自然成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員的理性選擇。為爭取在有限的時間內完成指標任務，鄉(xiāng)鎮(zhèn)除了與外省市的地方政府競爭，在縣內也展開了激烈爭奪。

　鎮(zhèn)和鎮(zhèn)之間經常為了競爭，縣里的幾百萬元就沒有了。前段時間，桔花鎮(zhèn)有個項目被羊毛鎮(zhèn)搶去 了，因為羊毛鎮(zhèn)的領導是縣委領導兼任的。最后，迫使桔花鎮(zhèn)再給企業(yè)兩三百萬的優(yōu)惠才把項目又爭了回來。（訪談對象：縣經濟職能部門科長，， 赤亦紅，2016 －9 －27）

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　 在各鎮(zhèn)相互競爭下，部分鎮(zhèn)政府和企業(yè)之間形成了“雙向尋租”關系。企業(yè)作為追逐利益最大化的市場主體，他們具有主動選擇項目落在何處的優(yōu)勢，樂見于不同區(qū)域的政府為完成經濟指標任務展開激烈爭奪，從而不斷加大自身的談判籌碼，以便獲得更多的經濟利益，鄉(xiāng)鎮(zhèn)明知如此，為完成指標任務不得不妥協(xié)或采取其他手段。

　（二）非正式關系的“ 暗箱” 競爭 為精準考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，縣級機關職能部門受縣委縣政府委托，以分管某項工作的職責分別制定和實施考核細則，由此形成了考核制度整體性及考核部門分散性的雙重作用。整體性是指為了促進縣域全面發(fā)展，考核內容包括經濟、社會、政治、生態(tài)等多項工作；分散性是指考核權雖由縣委辦主導，但被分解到組織、紀委、發(fā)改、招商等多個縣級職能部門。除了黨建工作考核外，發(fā)改、招商等部門對經濟工作的硬指標考核貫穿全年始終，這些經濟指標考核不僅決定著各鎮(zhèn)官員和普通干部年終獎的多少，還關系著各鎮(zhèn)主要官員的面子、榮譽和政治晉升。然而，考核指標設計越精準，操作過程越復雜，對有考核監(jiān)督權的上級組織越具有反約束

　作用�？h級職能部門“部委辦局”雖然代表縣委縣政府對鎮(zhèn)各自考核，但自身和考核對象之間的關系微妙�？h級職能部門負責人要么曾經在被考核的鄉(xiāng)鎮(zhèn)任職，要么在該鎮(zhèn)出生成長，即便并非如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員在考核中也要給負責考核的縣級職能部門打招呼，甚至以物質饋贈等方式千方百計爭取排名靠前。此外，按照縣領導和縣級機關部門與鎮(zhèn)有結對幫扶關系的政策安排，各鎮(zhèn)會充分利用與之結對的縣領導的職權、關系和面子，求助他們?yōu)槟杲K考核想辦法，后者也并不希望前者考核名次太差而使自己“丟面子和少票子”，因此，在考核的關鍵時期便通過各種方式來幫助結對鎮(zhèn)爭取名次。

　掛鉤我們鎮(zhèn)上的是常委部門。如果我們完不成財政收入的考核任務，自然要影響到該部門的考核獎。2015 年底，縣領導就， 帶領財稅部門的領導來鎮(zhèn)上協(xié)調年底經濟指標考核的事情。（訪談對象：方又元，月池鎮(zhèn)股長，2016 －8 －12）

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　 在集中考核期間，縣考核領導小組成員還要按照文件規(guī)定履行程序，分組赴各鎮(zhèn)檢查臺賬資料和聽取主要領導匯報全年工作，然后將考核計分報送各職能部門領導把關，然后到縣委辦匯總處理，縣委辦再報送縣主要領導審閱，再經縣委常委會討論形成最終結果。在縣域黨政科層組織和官員私人關系交織的復雜網絡中，指標化、精準化的考核數字從最初設計到最終公布，在不同層級、不同部門、不同官員之間形成了多重醞釀和多重修正，致使精準化考核并不精準。“錦標賽理論”適用的條件是委托人能遵守晉升承諾，代理人遵守競爭規(guī)則，沒有搗鬼行為。但是，當縣級機關職能部門和結對的鎮(zhèn)應對縣級政權考核時，當縣和鎮(zhèn)共同面對市級層層加碼的考核時，所謂的搗鬼行為可能都會被作為市級代理人的縣級官員所默許。為應對經濟工作考核，除了利用公開的政策爭相招商引資，獲取真實的項目落戶促進經濟增長外，有的鎮(zhèn)還采取“購買外資、招商引稅、提前征稅、假賣資產”，私自開具稅票等策略應對考核，從而在排名中取得競爭優(yōu)勢。

　對縣鎮(zhèn)政府而言，利用顯性的招商政策來競爭是可控的，而各類隱性的非正式關系競爭是不可控的。各鎮(zhèn)會挖掘同學、親戚、朋友等各種非正式的私人關系資源，將這些更為隱蔽的非正式關系作為一種有效資源應用到促進經濟增長的競爭過程中。如滄浪縣周邊知名古鎮(zhèn)景區(qū)很多，但木棉鎮(zhèn)在財政窘迫的情況下執(zhí)意打造古鎮(zhèn)景區(qū)，經本籍身居要位的領導協(xié)調，在 5 年內融資 28 億元來投資，而滄浪縣主要官員則對此抱以默許態(tài)度來應對更高一級的考核。

　 四作 、政治弱激勵：縣域社會中的關系主義運作 與經濟強激勵相伴的是，來自職位晉升的激勵似乎并不太明顯。滄浪縣在職的處級干部 25 人左右，科級干部 800 多人，科員 3300 多人。受黨政科層組織“金字塔”結構限制，晉升職位屬于“稀缺資源”。那么，如何分配這種“稀缺資源”？

　動 （一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要官員的晉升與流動

　如下表所示，在滄浪縣 2001 —2016 年鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要官員更替中，除木棉、布藝和城關鎮(zhèn)之外，其他鎮(zhèn)的主要官員快速流動。筆者梳理了在此期間全縣所有鄉(xiāng)鎮(zhèn) 67 任黨委書記和 75 任鎮(zhèn)長的流向，其中，有 12 任鎮(zhèn)黨委書記晉升為副處職官員，任期最短的 1 年，平均任期只有 3 年。河山、月池兩鎮(zhèn)因經濟基礎好，有 6 任鎮(zhèn)黨委書記先后晉升為副處職官員。全年經濟總量和增長績效長期排名前 3 名的城關鎮(zhèn) 4 任書記，只有 1 任晉升為副處級官員。但經濟總量和增長率長期排名靠后的風荷鎮(zhèn)，先后有 2 任鎮(zhèn)黨委書記晉升為副處職官員。地處滄浪縣邊緣區(qū)域，經濟總量和增長績效長期處于末尾的園藝鎮(zhèn) 2 任黨委書記先后晉升為副處職。曉雨鎮(zhèn)ＧＤＰ總量、一般公共預算收入和增長績效排名多年在第 10 名以后，在該鎮(zhèn)任職多年的黨委書記在縣局、縣委辦擔任“一把手”后晉升為副處職。經濟增長排名全縣倒數 3 名以內的風荷鎮(zhèn)，鎮(zhèn)長任期不到 1 年就任排名第 1 的月池鎮(zhèn)黨委書記，再不到 1 年晉升為副處職。顯然，經濟總量和增長績效排名靠前的鎮(zhèn)黨委書記并不比排名靠后的有更多的晉升機會，他們在鄉(xiāng)鎮(zhèn)任職的經濟工作成績雖然記入干部人事檔案，但幾乎不作為考察任用的重要依據。

　 在縣域黨政科層組織的“金字塔”結構中，12 任鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記能晉升為副處職（級）顯然只是極少數，而他們本身具有先賦性關系和后致性關系。滄浪縣錢氏、繆氏和施氏在當地政治生態(tài)中頗有影響力。2007 年底，在滄浪縣政府換屆前夕，錢某的兒子原任某局“二把手”，在錢某的運作下成功晉升副處職。而錢某長期任縣領導。在繆氏家族中，繆某 28 歲即任領導，女兒不到 3 年時間從鎮(zhèn)長晉升為副處職。曾任副處職的施某的兒子女兒都任副處級領導，侄女任本市副廳職領導。當然，滄浪籍在外身居要位的官員也會關心照顧家鄉(xiāng)的親戚，如前文指出的月池鎮(zhèn)黨委書記任職不到 1 年就晉升為副處職官員�？h委干部坦言：

　滄浪原來是農業(yè)大縣，錢某、繆某這些縣領導都是土生土長，本土本鄉(xiāng)的，他們從大隊干上來的，自然在基層干部群眾中， 有廣泛的影響力。他們往那里一站，滄浪哪個干部不買他們的賬？（訪談對象：樊大林，縣委干部，2017 －1 －12）

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　 遲早要調離的縣委書記、縣長和組織部長等官員，面對縣內復雜的關系網絡及其運作的事實，更多的是選擇默許、被動吸納甚至是積極參與。而對于并不具備先賦性關系的干部而言，在工作中與縣級主要官員建構的公與私交融的個體關系至關重要。

　輯 （二）縣域社會中的關系主義支配邏輯

　“縣”在中國既是一個行政層級，也是一個行政區(qū)域和治理單元，同時還意味著是一種獨特的治理方式和國家意志的實現方式。按照周雪光以縣域為單元，以基層社會為基礎的“層級分流模式和官吏相對譜系”模型分析，縣委書記、縣長以及縣委組織部部長、紀委書記等少數官員相對于土生土長的縣鎮(zhèn)官員，一般都是市內跨縣區(qū)調動的“流官”。盡管他們處于縣域黨政科層組織的上層，但難以改變不流動的“土官”之間各種錯綜復雜的關系網，而他們在不確定的任期內能否順利運用職權、調動資源、獲得政績也必須依賴于世代扎根在此的“土官”的配合。如周雪光所言，層級分流導致了縣官流動與鎮(zhèn)官固守之別，強化了縣域內高密度的關系網絡和穩(wěn)定的非正式制度。因此，“流官”需要在不同情境中尋求一種平衡，按照隱蔽的親疏遠近和公開的任人唯賢原則來選擇性使用鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員。全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要官員流動軌跡的事實也證明，政治晉升對鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員只是一種具有不確定性的弱激勵。

　“層級分流”的“流官”和“土官”所處的縣域社會，“既有草根性，又有開放性，還有城鄉(xiāng)交融性，它誕生于農耕社會的小農經濟之上，縣域內的人們有共同的社會聯系、共同利益乃至共同的文化傳統(tǒng)，同質性強，具有較強的關系主義。隨著科技的不斷發(fā)展，縣域作為社會交往的平臺已越來越重要，縣域內的社會聯系越發(fā)不可避免。”負責政策執(zhí)行的本地縣鎮(zhèn)官員占絕大多數，他們長期在縣內流動。基于既有的血緣、地緣、學緣和業(yè)緣關系，他們形成了具有正式和非正式關系的情感共同體、利益共同體。相對于縣以上的省市空間，縣域內的個體之間因求學、通婚、工作等因素影響，關系網絡更密、時間跨度更長、互動頻率更高、關系作用更強、影響領域更廣，縣域社會所具有的“差序格局”的地方性特征更為顯著。周雪光所言的以縣為邊界的“空間依賴性導致了堅韌的社會關系網絡和利益連帶，進而塑造出突出的地域性行為特征”，這種向內而聚的地域性正是縣域社會的主要特征。在縣域社會中，縣鎮(zhèn)黨政科層組織、企業(yè)等社會經濟組織，基層官員、企業(yè)經營者和普通民眾等，與縣域社會中的網絡結構相互制約相互使動。不過，因為縣域社會中社會交往的各主體擁有的權力、經濟、社會、文化等資源不同，這種關系主義作用的領域、影響和結果也不同。對于“土官”和“流官”而言，他們在縣域內行使公權，在縣域社會整體中處于主導和支配地位，影響著政治運作過程、經濟增長方式，甚至是普通民眾的生活方式和生活質量等多方面。

　在現代交通便捷、信息技術改進的背景下，來自市內縣外的“流官”也會被擴大化的非正式關系網絡所俘獲，官員之間正式和非正式的混合關系所具有的本土化特征不僅沒有弱化，反而有擴大和加強趨勢，進而深度影響到選人用人的政治生態(tài)。正如馮軍旗等學者的研究，鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員政治晉升空間有限，而能否晉升與各種非正式關系緊密相關。質言之，“派系關系、政治背景、社會網絡”等后臺因素起著重要作用，進一步強化了縣域社會的特征。因而，在縣域激勵資源少、關系主義運作強、向上晉升機會少、官員政治生涯短的條件下，不確定的晉升激勵成為一種政治弱激勵，也就不足以對大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員產生強大的吸引力。“士有爵祿，則名重于利；吏無榮進，則利重于名。”（《新唐書·劉晏傳》）在經濟強激勵的刺激下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員自然會做出理性的選擇，且將關系主義運用到獲得經濟收益的過程中。

　 結 五、小結 資料顯示，滄浪縣地區(qū)生產總值從 2001 年的近 80 億元增長到 2016 年的 700 多億元，一般財政預算收入從近 4 億元增長到近 60 億元。然而，上級監(jiān)察部門認為該縣主要負責人政績觀存在問題，主要集中在經濟工

　作方面：一是一些污染企業(yè)未能有效治理，忽視了生態(tài)環(huán)境治理；二是經濟指標數據存在水分，四年虛增一般公共預算收入超過收入總數的三分之一；三是政府債務逐年加重，2016 年底政府債務超過當年ＧＤＰ總量30 多億元，債務比超合理上限 4 倍多；四是存在一定的金融風險。縣鎮(zhèn)兩級政府融資平臺 100 多家，發(fā)生融資業(yè)務的超過一半。鎮(zhèn)一級違規(guī)集資一年就達 10 多億元。盡管如此，全縣 2017 年和 2018 年度的獎金仍然持續(xù)增長，對于縣委縣政府來說，以公共財政資金激勵官員干部推動經濟增長仍然被視為是最重要的。

　縣級政權擔負著自上而下的經濟增長壓力、基層民眾的民生需求倒逼壓力和基層干部利益訴求壓力，以及自身追求政績的內在壓力。在多重壓力下，縣級政權需要采取符合基層實際的舉措來激勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員，進而推動經濟增長。按照“晉升錦標賽”理論成立的條件，為加快縣域經濟增長速度，縣級政府應以政治晉升激勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員，然而，在晉升職位資源匱乏的縣域黨政科層組織中，縣域社會中的關系主義滲入官員選拔任用過程中，導致官員晉升難以遵循公平公正原則，因而成為一種政治弱激勵。基于此，縣級官員設計的整體目標考核制也就以經濟增長為主要目標，以經濟收益為強激勵。在這種具有導向性的考核制度的策略性運用下，縣域社會中的關系主義又被應用到爭取考核排名的過程中，最終催生形成了縣域黨政科層組織“為經濟增長而激勵”的顯性運作邏輯和鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員“為經濟收益而競爭”的隱性行動邏輯。這種以經濟收益激勵官員的做法被應用到農村改廁、秸稈禁燒、征地拆遷等各項工作中，久而久之，使組織和官員個體形成了路徑依賴，以追求經濟增長為主要目標的縣域黨政科層組織及其設置的考核制度將官員個體引導、規(guī)訓為“理性經濟人”。由此可見，“晉升錦標賽”等理論并不能充分解釋官員晉升與經濟增長的關系，需要深入觀察官員的成長環(huán)境、日常關系、交往主體，即從他們所處的縣域社會這一視角來思考。

　隨著動員和整合資源的技術、能力的增強，縣域黨政科層組織受縣域社會影響的特征將會進一步強化。在宏觀經濟“新常態(tài)”的形勢下，政治激勵資源的分配現狀，以及基層干部職務與職級并行制度激勵作用有限的情況下，縣域經濟增長中既有的經濟強激勵手段依然保持著強大的慣性。一方面，這對縣域經濟增長具有不可否認的積極作用，但另一方面，“理性化”的官員傾向于以“短平快”的手段追求經濟增長和經濟激勵，也會產生消極影響。如何在保證激勵有效性的前提下，克服現有激勵路徑的消極后果，正是在縣域社會基礎上推進國家基層治理體系和治理能力現代化必須面對的議題。

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