政府行為評價指標(biāo)探索

　政府行為評價指標(biāo)探索

　摘要：在經(jīng)濟(jì)研究中較少涉及政府行為的統(tǒng)計指標(biāo)問題，主要原因是其量化標(biāo)準(zhǔn)很難確定。由于世界各國政府性質(zhì)的不同，政府行為的目的和對象也并不完全一致，所以國際上尚未有對于政府行為評價的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和體系。一些國際組織和學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)通過大量的調(diào)研及數(shù)據(jù)采集，對政府行為的評價指標(biāo)進(jìn)行了有益的探索。論文關(guān)鍵詞：政府行為,評價指標(biāo),探索 政府行為評價是關(guān)系到政府治理水平和運作效率的核心制度安排。政府作為政治權(quán)力的主體，對社會實行必要的政治管理，政府所掌握的政治權(quán)力是人民授予的，必須對人民負(fù)責(zé)，政府行為的結(jié)果與人民的利益息息相關(guān)，所以對政府行為績效進(jìn)行較為全面的評價是十分必要的。就世界范圍來看，美國的政府行為評價體系的建設(shè)走在了世界的前列。美國政府早在 20 世紀(jì) 40 年代就著手構(gòu)建政府績效評價體系，并有專門的雜志刊載相關(guān)學(xué)術(shù)文章，到了 60 年代，美國會計總署就率先把對政府工作的審計重心從經(jīng)濟(jì)性審計轉(zhuǎn)向了經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性并重的審計。為了保證審計的順利進(jìn)行，其審計部門是獨立于政府行政部門的。美國會計總署 1994 在修訂的《政府的機(jī)構(gòu)、計劃項目、活動和職責(zé)的審計準(zhǔn)則》中對績效審計做出了如下定義：績效審計就是客觀地、系統(tǒng)地檢查證據(jù)，以實現(xiàn)對政府組織、項目、活動和功能進(jìn)行獨立地評價的目標(biāo)，以便為改善公共責(zé)任性，為有關(guān)各方進(jìn)行決策提供信息。

　但由于政府行為的結(jié)果包羅萬象，不單純是效率和經(jīng)濟(jì)性的問題，要

　面面俱到對每一項結(jié)果進(jìn)行評價是不可能做到的。為了避免審計的片面性，美國的政府績效評價體系由硬性指標(biāo)和軟性指標(biāo)共同構(gòu)成，硬性指標(biāo)是由美國會計總署承擔(dān)的對政府的績效審計，軟性指標(biāo)是由社會大眾對政府進(jìn)行評價，定期發(fā)布政府支持率，以增強(qiáng)政府執(zhí)政地位的合法性和政策的權(quán)威性。

　2．政府行為評價指標(biāo)的探索 瑞士洛桑國際管理開發(fā)研究院（International Institute for Management Development，or IMD）從 1989 年開始每年 6 月發(fā)布的《世界競爭力年報》（World Competitiveness Yearbook, or WCY，又稱《洛桑報告》）都會對全球主要經(jīng)濟(jì)體經(jīng)濟(jì)競爭力進(jìn)行評估，內(nèi)容涉及經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)（economic performance）、政府效率（government efficiency）、企業(yè)效率（business efficiency）、基礎(chǔ)設(shè)施（infrastructure）等 4 大類指標(biāo)。它比較強(qiáng)調(diào)硬數(shù)據(jù)（hard data）作為評價的基礎(chǔ)，如在最新的 2008年《世界競爭力年報》中，共有 331 個基本指標(biāo)，問卷指標(biāo)（survey data）只占大約三分之一。也就是說，有三分之二的指標(biāo)是硬數(shù)據(jù)指標(biāo)，這使報告的結(jié)論更具客觀性。

　IMD 評價的基本原則是確定的，其中評價政府效率的基本原則有四條：第一，國家干預(yù)企業(yè)活動應(yīng)當(dāng)最小化，除非為企業(yè)創(chuàng)造競爭環(huán)境；第二，政府應(yīng)當(dāng)提供一個可預(yù)期的、使企業(yè)經(jīng)營弱化風(fēng)險的宏觀經(jīng)濟(jì)和社會環(huán)境；第三，政府應(yīng)當(dāng)靈活地改變其經(jīng)濟(jì)政策以適應(yīng)國際環(huán)境的變化；第四，政府應(yīng)當(dāng)提供一個適度的、可達(dá)到的高質(zhì)量的教育資源，并發(fā)展知識驅(qū)動型經(jīng)濟(jì)。

　世界經(jīng)濟(jì)論壇（World Economic Forum，or WEF）從 1979 年開始每年發(fā)布的《全球競爭力報告》（Global Competitiveness Report，or GCR）是一份對世界各國經(jīng)濟(jì)競爭力進(jìn)行評價的綜合報告，研究的國家范圍較瑞士洛桑的國際管理開發(fā)研究院發(fā)布的《洛桑報告》更廣。它和《洛桑報告》雖然都對世界各國的經(jīng)濟(jì)競爭力進(jìn)行評價，但卻采用了不同的指標(biāo)體系。GCR 的數(shù)據(jù)有大約三分之一是來源于公開可得的統(tǒng)計數(shù)據(jù)（如聯(lián)合國統(tǒng)計數(shù)據(jù)），三分之二來源于執(zhí)行層意見調(diào)查（Executive Opinion Survey），即向各個國家的企業(yè)或者商務(wù)領(lǐng)導(dǎo)者進(jìn)行問卷調(diào)查。最新的 2008 年《全球競爭力報告》問卷調(diào)查已經(jīng)涵蓋 134 個國家及地區(qū)，被采樣者超過 12000 人。

　GCR 的指標(biāo)中雖然沒有專門針對政府行為的評價指標(biāo)和數(shù)據(jù)，但是政府行為的效率、規(guī)范、執(zhí)行等方面還是能從它所設(shè)計的指標(biāo)中有所反映。指標(biāo)由 12 大支柱（pillar）組成，它們分別是：公共或私營機(jī)構(gòu)（institutions ）、 基礎(chǔ)設(shè)施（ infrastructure ）、宏觀 經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定 性（macroeconomic stability）、健康和初等教育（health and primary education）、高等教育和培訓(xùn)（higher education and training）、物品市場效率（goods market efficiency）、勞動力市場效率（labor market efficiency）、金融市場完善度（financial market sophistication）、技術(shù)儲備（technological readiness）、市場規(guī)模（market size）、商務(wù)完善度（business sophistication）、革新（innovation）。報告內(nèi)容涵蓋影響每個經(jīng)濟(jì)體商務(wù)環(huán)境的眾多因素，并且給出各國主要競爭優(yōu)勢和劣勢的詳細(xì)清單，以利于（政策制定者）識別政策改革的關(guān)鍵優(yōu)先項目。在

　2008 年 GCR 的 110 個指標(biāo)中，有 38 個指標(biāo)為統(tǒng)計數(shù)據(jù)，即硬指標(biāo)。

　世界銀行研究人員 Kaufmann，Kraay 和 Zoido-Lobatón （1999a，1999b）構(gòu)建了一個全球治理數(shù)據(jù)庫（Worldwide Governance Indicators，or WGI)。他們對于涉及政府行為的許多方面做了歷時研究，在 1999 年的研究報告中，數(shù)據(jù)來源于 13 個不同組織 1997 和/或 1998 年的主觀調(diào)查數(shù)據(jù)，比如自由之家（Freedom House）的經(jīng)濟(jì)自由調(diào)查數(shù)據(jù)等。來自不同數(shù)據(jù)庫的相關(guān)的 31 個指標(biāo)經(jīng)過綜合形成三個總體指標(biāo)：法律規(guī)則、政府效力和瀆職，以此來反映政府治理的三個基本方面。為了獲得綜合指標(biāo)，他們采取了不可觀測成份模型（Unobserved Components Model）來估計政府治理指數(shù)。其后，Kaufmann，Kraay和 Mastruzzi（2008）不斷修正了這種方法，并擴(kuò)大了數(shù)據(jù)來源以及數(shù)據(jù)的覆蓋面。在最新的評價報告中，指標(biāo)體系已經(jīng)包含有六項綜合指標(biāo)：呼聲和責(zé)任（voice and accountability）、政治穩(wěn)定性和暴力免除（political stability and absence of violence）、政府效力（government effectiveness）、管制質(zhì)量（regulatory quality）、法律規(guī)則（rule of law）以及腐敗的控制（control of corruption）。

　Kaufmann 等人對于政府行為的指標(biāo)設(shè)計和數(shù)據(jù)采集是目前為止相關(guān)研究中最為詳盡的，在最新的研究報告中，不僅有大量來自政府機(jī)構(gòu)、非政府組織和商業(yè)信息提供者的專家數(shù)據(jù)，還包括了世界經(jīng)濟(jì)論壇、洛桑管理學(xué)院等機(jī)構(gòu)的調(diào)研數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)總覆蓋面達(dá)到 212 個國家和地區(qū)。

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