日本公務員制度歷史經(jīng)驗和教訓啟示
發(fā)布時間:2020-07-08 來源: 心得體會 點擊： 
日本公務員制度的歷史經(jīng)驗和教訓啟示
摘要：日本的近現(xiàn)代公務員制度自建立之日就具有高度的兩面性。一方面，其專業(yè)高效的運作為明治維新后的日本發(fā)展做出了巨大貢獻，奠定了戰(zhàn)前富國強兵和戰(zhàn)后經(jīng)濟騰飛的行政基礎；另一方面，在很長的歷史時期內日本的公務員制度又極力維護和擴大自身的獨立性，存在政治性和民主性不足的顯著缺陷，這使得日本社會在戰(zhàn)前和戰(zhàn)后付出了重大代價。20 世紀 90 年代，日本開啟新一輪公務員制度改革，再次確立了政治領導相對于公務員行政的優(yōu)先性。日本的歷史經(jīng)驗和教訓說明，公務員制度的發(fā)展應當始終以確保政治性和民主性為前提，不能過度強調專業(yè)和效率，否則就容易陷入對人民“不負責任”的誤區(qū)。關鍵詞：公務員制度 日本政治 文官任命 民主化
日本公務員制度演變概述 公務員制度是現(xiàn)代國家的最重要特征之一。其以科層和績效為原則，普遍存在于幾乎所有政治體制之中。其之所以重要，是因為現(xiàn)代國家對社會的治理必須依靠廣泛而有力的中介組織。正是因為不同時空中的現(xiàn)代國家都需要建立公務員制度，使得公務員制度形態(tài)多種多樣，在政治和社會生活中的地位和影響也各不相同。對于當代中國來說，近鄰日本的公務員制度最具有可比較性。日本自江戶時代起，“封建性”日益減弱，以幕府為代表的中央政權的“一元化”權威空前強盛， [1] 奠定了日本強國家—弱社會的基本結構。明治維新后，日本的公務員或官僚始終以“領航人”自居，長期站在引導和管理社會發(fā)展的位置上。這與歐美國家的弱國家—強社會模式形成了重大區(qū)別。中日兩國的公務員制也因此在治理功能和政治地位上有了較強的相似性。
與中國相比，日本的專業(yè)公務員制度建立的時間更長，作用和影響也更加復雜。一方面，在明治維新和第二次世界大戰(zhàn)后，日本專業(yè)的公務員集團主導實施了自上而下的近代化和現(xiàn)代化方案，先后實現(xiàn)了“富國強兵”與“經(jīng)濟奇跡”，取得了令世人驚嘆的成就。另一方面，在取得了輝煌成就的同時，日本的公務員制度又逐步走向反面，成為“有權力而無責任”的“特權堡壘”，對于社會和民眾不斷變化的訴求“無動于衷”。最終結果是讓日本兩度由輝煌步入衰退。對這一頑疾，日本政治思想家丸山真男在戰(zhàn)后給予了最嚴厲的批判：“我國的不幸不單是因寡頭勢力左右著國家政治，更為不幸的是，這些寡頭勢力絲毫沒有這種意識和自覺。” [2] 其所指，正是在 20 世紀 30 年代將日本逐步拖入戰(zhàn)爭而又“集體無責任”的官僚體系。在這一體系中，包括東條英機在內的所有大小文武官僚都認為自身不能對戰(zhàn)爭爆發(fā)負責。1945 年后，美國主導的民主化改革確定了國會在政治中的首要地位，但是未能充分實現(xiàn)國會和政治家對官僚制度的有效控制。伴隨著日本經(jīng)濟的崛起，公務員集團又重新獲得了績效合法性，一度被認為是日本社會的真正掌控者。然而，在日本經(jīng)濟陷入“失去的二十年”之后，這種合法性再次破產(chǎn)。日本社會開始要求政治家發(fā)揮更大作用，削弱公務員系統(tǒng)的自主性。這就構成了 21 世紀以來小泉純一郎、安倍晉三等發(fā)起政治改革、增強首相和內閣主導作用的社會基礎。
前憲法時期（1968—1890 年）：官僚的“黃金時代” 在幕末和明治維新之初，主流的政治思想是要靠選舉產(chǎn)生的議會來治理新日本。其象征就是 1868年頒布的、作為明治維新綱領的“五條御誓文”中的第一條：“廣興會議，萬機決于公論。”早在 1867年 3 月，作為維新支柱的薩摩藩和土佐藩就在“薩土盟約”中約定建立上、下議事院，一切制度法律均由議事院確定。
[3] 然而，在明治維新成功后，掌權者卻迅速改變了態(tài)度，轉而通過新建立的官僚機構來推進維新，“廣興會議”之誓言逐漸淪為空文。這一時期，明治的寡頭政府逐漸建立起現(xiàn)代的公務員制度，高級公務員則由“明治元勛”直接充任。公務員體系幾乎是日本政府的全部，不受任何外部力量的制衡，堪稱是官僚的“黃金時代”。
這一時期，日本官僚體系面對的主要是輿論壓力，來源是體制外組建政黨、要求開設國會的自由民權運動。對于日本政治偏離了議會道路的現(xiàn)實，1874 年 1 月因“明治六年政變”下臺的土佐派各參議
在《民選議院設立建白書》中對此提出了極為犀利的批評：“察今日政權之所歸，上不在帝室，不下在人民，而獨歸有司。所謂有司，對上不能說其不尊帝室，但帝室漸失尊榮；對下不能說其不保人民，但政令百端朝出夕改，政刑基于感情、賞罰出于愛憎，民眾言路壅弊困苦無告。” [4] 自此，“有司專制”就成為日本政治中的一大課題，直指官僚（日本對公務員的稱呼）和統(tǒng)率官僚的藩閥。
“有司專制”自然需要有合法性依據(jù)。日本的官僚集團一直努力塑造以天皇為軸心、不受制約的權力。例如通過頒布沒有大臣附署的《教育敕語》《軍人敕語》等方式來建立天皇與民眾的直接政治關系，宣揚由天皇擁有、官僚予以實施的統(tǒng)治大權“不容侵犯”。但與此同時，天皇的統(tǒng)治權又只是象征性。在明治維新中，薩長兩藩就一直打著“尊皇”的旗號，但更多是將天皇視為可以利用的“玉”，而不是真的要讓當時的“幼沖天子”掌握政權。這從在鳥羽、伏見擊敗幕府軍后，新政權很快就將政治口號由“王政復古”改為“王政一新”可一窺端倪。被冠名“大帝”的明治天皇實際上大權旁落，甚至將甲午戰(zhàn)爭都稱為“大臣的戰(zhàn)爭”“不是朕的戰(zhàn)爭”。
[5] 其間，也有人主張?zhí)旎蕬袑崊⑴c政治。面對“有司專制”，天皇補侍元田永孚等人曾經(jīng)發(fā)起過“舉萬機親裁之實”的親政運動，主張“政府如正則共同協(xié)力，政府如邪則匡正之”，直斥當時的日本政壇為“兩三大臣的政治”。然而，這一運動引發(fā)了官僚政府的反彈，轉而廢除了補侍制度。
[6] 最終，主張?zhí)旎蕬颜挝薪o各機關的“天皇超政論”成為主流政治理論。之所以如此，最重要的理由還是天皇親政會妨礙和威脅實際掌權的官僚集團。
[7] 架空并利用天皇權威并不能完全保障“有司專制”。面對日益高漲的自由民權運動，藩閥官僚集團認識到不可能永遠保持對政治權力的壟斷。在這一前提下，他們在 19 世紀 80 年代的一大課題就是如何在開設國會的同時杜絕國會和政黨對官僚權力的威脅。
為了將議會和民眾的影響抵拒于官僚組織之外，明治憲法格外表現(xiàn)出對議會內閣制及其“連帶責任”原則的敵意。在作為憲法制定綱領的“巖倉意見書”中，明確寫有“政府不為議會所左右”以及“政府各大臣之間不存在連帶責任”的條款。這是因為連帶責任“為議院內閣制乃至政黨內閣制之原理故也”。[8] 在該意見指導下，明治憲法第 55 條明確規(guī)定國務大臣輔弼天皇，各任其責。根據(jù)伊藤博文在《憲法義解》中的解釋，這意味著“各大臣進退皆由天皇，首相無權左右大臣，各大臣亦不隸屬于首相”。[9] 這一規(guī)定意在確定政府不用對議會負責的原則。即伊藤博文所謂“追究大臣責任的，只能是主權所有者，屬于君主大權。議會不能制裁大臣責任”。
[10] 換而言之，議會固然可以批評政府，但是卻沒有任何法律上的強制力來予以制約。
除了無權直接約束政府之外，議會的預算權力也遭到削弱。明治憲法第 71 條規(guī)定，如果議會和政府不能就預算達成一致，則自動沿用上一年預算。總之，要想如第二任首相、薩摩藩領袖黑田清隆所言那樣“政府應常取一定之政策，超然立于政黨之外”，就必須千方百計地保證政府權力不受議會限制、政府政策不受議會左右。
[11] 奉從這一理念出發(fā)，藩閥政府在面對國會在預算問題上的反對意見時，經(jīng)常表現(xiàn)出不屑一顧的態(tài)度，常以解散下院的方式來應對批評。在 1889 年的第二次國會會議上，松方正義內閣在海軍預算審議中就表現(xiàn)出對議會的輕視。海軍大臣樺山資紀在議會發(fā)表了著名的“薩長自贊演說”，公然宣稱日本能有今日之成就正是薩長藩閥的功勞，毫不掩飾地表達了軍事政策超越議會政治的態(tài)度。
[12] 正是有了上述制度保險，掌權的“有司”才可以放心大膽地倡導官僚的“政治中立”，鼓吹“超然政府”。
從明治憲法到大戰(zhàn)失�。�1891 年—1945 年）：官僚與政黨之爭 從明治憲法頒布到第二次世界大戰(zhàn)結束，日本政治發(fā)展可以被分為兩個截然不同的時期。在 1891—1934 年間，國會和政黨的重要性不斷增強，官僚的地位則趨于下降，政黨內閣逐漸成為“憲政常道”。這一時期，藩閥官僚集團針對議會的限權措施逐漸顯得“力有未逮”。但是政黨政治的發(fā)展并沒有在根本上突破之前設置的種種制度限制。最終在 1934—1945 年間，力量不斷膨脹的軍部通過暴力顛覆了政黨政治，官僚集團重新轄制整個社會，然而這也導致日本走向了發(fā)動戰(zhàn)爭的自我毀滅之路。發(fā)生這種倒退的根源就在于明治憲法本身的封建殘留，導致其公務員制度很容易蛻變?yōu)閷Ｖ啤?/p>
盡管明治憲法為維護官僚特權確立了各種分權原則，但是這并不能保障其“金甌無缺”。這是因為如
果由政黨領袖來組織內閣，那么其自然可以通過人事任命來滲入官僚組織，實現(xiàn)議會對政府的控制。政黨的斗爭武器第一是吸引掌權的藩閥政治家和官僚加入政黨，第二就是通過政治任命（patronage）或者獵官制（spoil system）滲透到官僚系統(tǒng)中去，其理由是政治任命的官員要比職業(yè)官僚更能體現(xiàn)民主以及公眾對官僚的監(jiān)督、更迭權。
[13] 這兩種武器都卓有成效地打破了官僚集團對行政權力的壟斷。包括伊藤博文、西園寺公望在內的元老也開始與政黨接近。1907 年，作為政黨領袖執(zhí)政的伊藤博文更是頒布了《公式令》，規(guī)定所有敕令的頒發(fā)都需要首相附署，增強了首相的政治權力。
[14]
針對這一“漏洞”，主張官僚“政治中立”的藩閥領袖山縣有朋在 1899 年第二次組閣時斷然修改了《文官任用令》，確立了三條官僚錄用的新原則：第一，確保政黨人物無法被任用；第二，軍部大臣任用限于現(xiàn)役武官；第三，官職和任用事項的修改權納入非選舉產(chǎn)生的樞密院。
[15] 此后，日本軍部又在 1907 年 9 月以“維護天皇統(tǒng)帥權”為由，明確了涉及統(tǒng)帥權的命令屬于“軍令”，只需要陸海軍大臣附署，將首相排除出去。這標志著日本“軍政分離”原則的正式確立。
[16] 此后，圍繞官僚的任用權，政黨和反政黨力量展開了長期博弈。其間，山本權兵衛(wèi)、原敬和加藤高明內閣多次擴大政治任命范圍，通過政治運作使得部分官僚“政治化”。
[17] 與之相對，“軍部大臣現(xiàn)役制”在日本政治中的作用也日益顯著。1911 年，因不滿西園寺公望內閣拒絕增設兩個師團，陸軍大臣上原勇作辭職并拒絕推薦繼任陸相，直接導致內閣垮臺。此后，軍部官僚多次“依樣畫瓢”阻止反對人選擔任首相。統(tǒng)率權獨立和軍部大臣現(xiàn)役制使得陸海軍擁有了“一票否決權”，還可以自行采取很多行動。這意味著整個日本政府都必須配合少數(shù)人的意志而行動。
最終，在 1934 年激進派軍人發(fā)動的“五一五事件”后，政黨政治走向終結。其后上臺組閣的都是高級文武官僚。自此，“有司專制”終于贏得了針對政黨政治的勝利，一直維持至 1945 年日本戰(zhàn)敗為止。這一時期，本應是形成國家意志的舞臺的國會失去了曾經(jīng)擁有的政治影響力，長期發(fā)揮政治領導作用的元老們也后繼無人，理論上處于頂端的天皇則始終保持“超然姿態(tài)”，直到戰(zhàn)敗之前都做不出任何“圣斷”。在這一“瀕死”的政治體制中，各軍事和文職部門的官僚實際主宰了日本，但他們彼此之間和內部同樣矛盾重重。其結果是官僚集團顯現(xiàn)出了“無限的原子式的分裂”“文官和武官之間，海軍和陸軍之間，陸軍省和參謀本部之間，軍務局和兵務局之間；企劃院與滿洲官僚、內務官僚之間”都處于永無休止的割據(jù)對立之中。
[18] 正是因為官僚專制的本質是權力割據(jù)，包括陸海軍大臣在內的高級官僚都因此缺少了對國家總體政權的責任意識。其結果是：“四相或五相會議的成員認為，他們如果得不到其他閣僚的同意或承認實際上是沒有權力的，任何一項重要事務都無法進行”，然而其他閣僚又認為自身“只是根據(jù)上述會議的意見點頭同意” [19] 。到了 1945 年，日本政治已因為官僚專制而“奄奄一息”，既失去了合理決策的能力，又沒有人愿意承擔責任。
民主化、經(jīng)濟奇跡和“失去的二十年”（1946 年至今）：“公務員神話”破產(chǎn) 從 1946 年至今，日本的公務員制度步入“現(xiàn)代”，不再是與國會分庭抗禮的獨立權力中心，而是要服從人民主權原則和民選國會。但這一變革是由美國外力推動的，不是內生的民主化。從 1946 年到20 世紀 90 年代早期，日本的戰(zhàn)后復興和隨后的“經(jīng)濟奇跡”掩蓋了其公務員體系民主化不足的缺陷，官僚也借此擴大了影響力，弱化了政黨的領導。然而，隨著日本經(jīng)濟陷入“失去的二十年”，日本的“公務員神話”再度破產(chǎn)，官僚政治的合法性遭到強烈質疑。這也賦予了小泉純一郎、安倍晉三等首相改革日本政治的契機，使得官僚更大程度地服從于政治家。
第二次世界大戰(zhàn)后，美國通過頒布新憲法消除了一系列公務員制度民主化的死結。首先，廢除了天皇的一切大權，抽空了官僚專制的合法性來源。其次，廢除了貴族院、樞密院、軍部等一系列不對民眾負責的機構，將政治權力統(tǒng)一于國會，確定了內閣對國會負責的原則。但即便如此，這也未能完全克服官僚專制的痼疾。例如新憲法及其解釋仍然將內閣而不是總理大臣作為最高行政機構，某種程度地延續(xù)了戰(zhàn)前的“單獨輔弼”原則。而且，行政部門依然得以自由制定內部規(guī)則，不受法院約束。
[20]
之所以戰(zhàn)后對官僚制度的改革未能貫徹到底，一大原因是戰(zhàn)前的“新官僚”沒有遭到民主化清算，作
為一股完整的政治力量保存了下來。他們始終致力于抵制美國發(fā)起的改革。1947 年，美國開始改革日本官僚制度，計劃設立統(tǒng)一的人事院，保護公務人員包括抗議權在內的公民權。然而，在舊官僚出身的吉田茂的主導下，原本激進的公務員法被修改得面目全非：政治任命依然被限定在極小范圍，人事管理依然由各部門獨自掌握，薪資仍然呈“上厚下薄”的不對稱結構，取消了對公務員的彈劾制。[21] 無怪乎吉田茂在回憶錄中將新設立的人事院的唯一功能描述為“增進公務員的福利待遇”。
[22] 隨著朝鮮戰(zhàn)爭爆發(fā)，美國的對日政策更是大幅轉向，徹底解除整肅。至此，日本戰(zhàn)前的龐大官僚機器在改革中幾乎毫發(fā)無損，由官僚主導國家金融、財政和產(chǎn)業(yè)的“1940 年體制”依然在蓬勃發(fā)展。
[23]
戰(zhàn)后的日本官僚政治依然大體遵循著明治時期形成的“稟議制”模式運作，其核心是自下而上和集體一致的“輪閱”原則，下級官僚具有相當大的權限，即使是一省大臣，如果不遵守官僚秩序，也會遭到排擠。
[24] 這使得不僅內閣對各省的管轄有限，一省大臣對省內各部門的管轄也相當薄弱。例如，長期同時掌握財政和金融大權、對政界和企業(yè)界擁有莫大影響力的大藏省就一直以“有局無省”聞名，其下各局都彼此將對方視為必須封鎖重要信息的“外人”。
[25] 在國際談判中也是如此。協(xié)定的具體條件往往由其涉及的省下各局各自決定。
[26]
20 世紀 80 年代，日趨“成熟”的官僚主導發(fā)展至頂峰，執(zhí)政的自民黨的領導“形同虛設”。一省之內只有 2—3 名政治任命的官員，他們彼此間也沒有協(xié)作。包括國會答辯在內的政策工作通常由官僚包辦。在 1980 年的眾議員預算委員會上，防衛(wèi)廳長官面對質詢甚至公開表示“由于事關重大請政府委員回答”。
[27] 正是因為大臣對于省廳運作意義不大，在自民黨一黨獨大的“55 年體制”下，形成了每年改造一次內閣的慣例。大臣職務的分配強調“公平”，當選眾議員 5—6 次即可初次入閣，以保證利益均沾。
[28] 日本社會普遍認為中央政府的官僚可以左右政府，內閣會議不過是官僚組成的事務次官會議的“橡皮圖章”。
[29]
很長一段時間，日本的官僚模式被認為是經(jīng)濟騰飛的重要助推力量，贏得了頗多贊譽。如傅高義（Ezra F Vogel）就在《日本第一》中熱情贊揚了官廳之間、官廳和政界、企業(yè)之間“上下左右協(xié)調”的組織機制。
[30] 真正打破官僚專制的契機還要等到 20 世紀 90 年代的長期經(jīng)濟衰退，即所謂“失去的二十年”。這一時期，“日本株式會社這艘大船到處遇挫，指揮者官僚們的威信也遭遇滑坡。通產(chǎn)省打出的政策逐一失敗，農水省成為浪費巨額補助金的機構，大藏省的銀行行政將日本經(jīng)濟逼入絕境”。[31] 長期衰退使得官僚的績效合法性土崩瓦解。借此“東風”，橋本龍?zhí)稍?1996 年發(fā)起了針對官僚制度的行政改革，從削減官廳和公務員數(shù)量、限制官僚權限、增強地方自治、整頓特殊法人、強化信息公開等多方面入手改變“官僚主導”的政治結構。
[32] 2001 年，小泉純一郎大幅強化了首相對內閣的領導，將自民黨由“保持政策多樣性”的政治聯(lián)盟部分轉變?yōu)橐允紫嗾邽橹行牡男抡h，這也得到了日本社會的支持。
[33] 之后，長期執(zhí)政的安倍晉三進一步增強了“首相官邸主導”，加強了政治領導。根據(jù) 2014 年通過的制度改革法案，專門設立了內閣人事局，可以直接干預各省廳內部的人事。原本，內閣僅僅是審批各省廳獨自決定的局長以上官僚人選；在新體制下，各省廳局長以下的中高級官僚任命也需要通過內閣人事局的審查。這等于是將準政治任命的范圍從 200 人擴大到了600 人。
[34]
從積極的一面來看，安倍成功地擴展了日本民選領導人的權力，進一步打破了官僚機構的“獨立王國”。但是，日本國內也有聲音認為安倍的做法“過猶不及”，例如政治任命過于隨意，各官僚部門轉而“揣摩上意”“迎合首相”。這些批評主張打破官僚主導不能一味地依靠政治任命，還要增強官僚組織的開放性，允許外部人才的擇優(yōu)錄用。以此而言，安倍的改革是否帶來了積極影響還需要更多觀察。
日本公務員制度演變的經(jīng)驗教訓 從明治維新后至今，日本的公務員體系運作于多種不同的政治環(huán)境之中，其高效運作為實現(xiàn)富國強兵和經(jīng)濟崛起奠定了行政基礎，也增強了自身的合法性。然而，在高效的同時，該體系也長期存在民主性不足、政治視角狹隘的缺陷，甚至走到民主的對立面。這在戰(zhàn)前日本社會導向專制和戰(zhàn)爭，在戰(zhàn)后也被證明無法長期維系日本經(jīng)濟的高速發(fā)展。日本公務員制度演變最顯著的經(jīng)驗教訓是：如果缺少了政治引領和民主監(jiān)督，公務員體系的高績效是得不到保證的，甚至會發(fā)揮相當?shù)呢撁孀饔�。公務員制度的發(fā)展改革應當始終以確保其政治性和民主性，不能單純依賴于專業(yè)和效率，否則就容
易滑入對人民“不負責任”的誤區(qū)。這一經(jīng)驗不僅適用于日本，也同樣可以為中國所參考借鑒。
所謂確保政治性，就是指公務員體系在處理行政事務時必須有全局性的政治觀念，而不是僅僅將具體的內部規(guī)定奉為圭臬；除了承擔具體的崗位責任之外，還需要承擔更廣泛的政治責任。所謂政治，對于當前的中國而言，就是要及時響應和貫徹黨的政治領導，及時回應人民群眾的各種民主訴求。確保政治性的核心就是要增強公務員系統(tǒng)“對上”和“對下”的責任意識。其中，尤其需要增強的就是對民眾負責的意識。當前，日本社會之所以將安倍政府擴大首相和內閣權限大體視為民主化的進步，而不是專制集權的倒退，歸根到底是因為通過選舉從政的政治家更關心民眾的訴求，能夠更快地做出回應，而不是拘泥于所謂條條框框。如果單純從效率和專業(yè)的角度來看，民眾的訴求有時可能是“不合理”的，但是任何更完善、更合理的政策如果得不到民眾的理解和支持，也很難產(chǎn)生良好的效果。更何況，在不少情況下，以專業(yè)的管理和治理能力為傲的公務員機構同樣無法做到不犯錯誤。在國家治理職責空前增加的當代，政府公務員的行政管理會史無前例地影響到大量民眾的切身利益，此時如果不能解決政治性薄弱、對民眾訴求回應不足的問題，勢必會產(chǎn)生更為巨大的負面影響。
但凡存在科層化的公務員制度的地方，就或多或少地會存在官僚主義、脫離人民的問題，這是人類政治生活中的一大痼疾。這一痼疾在那些長期存在專制統(tǒng)治的地區(qū)則會變現(xiàn)得格外嚴重，其危害也格外突出。如果缺少強有力的政治引領和民主監(jiān)督，龐大的公務員體系往往會陷入各自為政的狀態(tài)。這樣既有利于官僚把持自身特權，又可以在方便的時候推卸責任。其結果要么演變?yōu)?ldquo;集體無為”，要么是少數(shù)機構無人制約的“亂作為”�？梢哉f，國家越是需要更多地承擔治理責任、更好地實現(xiàn)治理效果，就越是要完善地解決公務員體系“不負責任”的問題，建立對民眾負責的專業(yè)高效的制度體系。他山之石，可以攻玉。日本公務員制度的歷史經(jīng)驗和教訓，對于我國的公務員制度和體系建設也應有所啟示。
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