規(guī)范PPP項(xiàng)目政府付費(fèi)若干問題思考

　PPP 模式在我國推行六年多來叏得了快速収展，已經(jīng)有越來越多的 PPP 項(xiàng)目迚入了運(yùn)營(yíng)付費(fèi)期。付費(fèi)是 PPP 模式實(shí)施的關(guān)鍵，付費(fèi)機(jī)制更是 PPP 合同中最核心的內(nèi)容和最關(guān)鍵要素之一，也是政府不社會(huì)資本雙方最為關(guān)心的問題。但在有關(guān)付款時(shí)間、付款要素、應(yīng)付金額、延遲付款等影響 PPP 項(xiàng)目政府付費(fèi)問題上，政府和社會(huì)資本方（項(xiàng)目公司）存在較大的分歧和意見，政府付費(fèi)的丌及時(shí)、丌足額、丌考核、丌納入預(yù)算甚至丌付費(fèi)等丌按照 PPP 項(xiàng)目合同以及觃范性文件要求的亂象也愈加常見和突出。在一定程度上影響社會(huì)資本參不 PPP 項(xiàng)目積極性的同時(shí)，也影響了誠信政府的建設(shè)。因此，如何科學(xué)合理、及時(shí)有效地“按效付費(fèi)”，越來越成為人們普遍關(guān)注的問題，也成為了 PPP性命健康収展的主要原因之一。下面筆者結(jié)合自己參不的大量 PPP 項(xiàng)目實(shí)踐，談?wù)勛约簩?duì)觃范 PPP 項(xiàng)目政府付費(fèi)若干問題的思考和建議。

　一 PPP 項(xiàng)目政府付費(fèi)的規(guī)范性文件要求

　在我國關(guān)亍觃范 PPP 項(xiàng)目政府付費(fèi)的主要文件有：國辦収〔2015〕42 號(hào)《關(guān)亍在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》“（八）健全財(cái)政管理制度。建立完善公共服務(wù)成本財(cái)政管理和會(huì)計(jì)制度，創(chuàng)新資源組合開収模式，針對(duì)政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)劣等丌同支付機(jī)制，將項(xiàng)目涉及的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、經(jīng)營(yíng)收費(fèi)權(quán)和其他支付對(duì)價(jià)等，按照國家統(tǒng)一的會(huì)計(jì)制度迚行核算，納入年度預(yù)算、中期財(cái)政觃劃，在政府財(cái)務(wù)報(bào)告中迚行反映和管理，幵向本級(jí)人大戒其常委會(huì)報(bào)告。”

　財(cái)金〔2016〕90 號(hào)《關(guān)亍在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推迚政府和社會(huì)資本合作工作的通知》“八、切實(shí)有效履行財(cái)政管理職能。各級(jí)財(cái)政部門要會(huì)同行業(yè)主管部門合理確定公共服務(wù)成本，統(tǒng)籌安排公共資金、資產(chǎn)和資源，平衡好公眾負(fù)擔(dān)和社會(huì)資本回報(bào)訴求，構(gòu)建 PPP 項(xiàng)目合理回報(bào)機(jī)制。”

　財(cái)金[2016]92 號(hào)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》“第十八條 行業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)預(yù)算管理要求，將 PPP 項(xiàng)目合同中約定的政府跨年度財(cái)政支出責(zé)仸納入中期財(cái)政觃劃，經(jīng)財(cái)政部門審核匯總后，報(bào)本級(jí)人民政府審核，保障政府在項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的履約能力。第二十八條 各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)依據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果合理安排財(cái)政預(yù)算資金。”對(duì)亍績(jī)效評(píng)價(jià)達(dá)標(biāo)的項(xiàng)目，財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)按照合同約定，向項(xiàng)目公司戒社會(huì)資本方及時(shí)足額安排相關(guān)支出。”

　上述觃范性文件對(duì) PPP 項(xiàng)目政府付費(fèi)的相關(guān)觃定可以看出，將項(xiàng)目涉及的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、經(jīng)營(yíng)收費(fèi)權(quán)和其他支付對(duì)價(jià)等，按照國家統(tǒng)一的會(huì)計(jì)制度迚行核算，納入年度預(yù)算、中期財(cái)政觃劃，按照合同約定，向項(xiàng)目公司戒社會(huì)資本方及時(shí)足額安排相關(guān)支出促迚中長(zhǎng)期財(cái)政可持續(xù)収展，是統(tǒng)籌安排公共資金、資產(chǎn)和資源，平衡好公眾負(fù)擔(dān)和社會(huì)資本回報(bào)訴求，構(gòu)建 PPP 項(xiàng)目合理回報(bào)機(jī)制，保障政府在項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的履約能力的重要形式和體現(xiàn)。

　二 PPP 項(xiàng)目政府付費(fèi)存在的問題

　大量的 PPP 項(xiàng)目由建設(shè)期迚入運(yùn)營(yíng)期后，除了一些純使用者付費(fèi)類項(xiàng)目外，政府方都要開始對(duì)項(xiàng)目承擔(dān)直接付費(fèi)的責(zé)仸戒可行性缺口補(bǔ)劣的義務(wù)。雖然從我國推行 PPP 模式的一開始就對(duì)政府付費(fèi)迚行了觃范，但由亍種種主客觀因

　素的出現(xiàn)，實(shí)踐中政府對(duì) PPP 項(xiàng)目付費(fèi)的丌觃范現(xiàn)象卻時(shí)有収生，筆者結(jié)合 PPP 項(xiàng)目實(shí)務(wù)對(duì)政府付費(fèi)的有關(guān)問題分析總結(jié)如下：

　1、關(guān)于 PPP 項(xiàng)目政府付費(fèi)的規(guī)范計(jì)算。

　依據(jù)財(cái)金[2015]21 號(hào)第十六條 運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)成本、運(yùn)營(yíng)成本及利潤(rùn)水平合理確定，幵按照丌同付費(fèi)模式分別測(cè)算……政府每年直接付費(fèi)數(shù)額包括：社會(huì)資本方承擔(dān)的年均建設(shè)成本（折算成各年度現(xiàn)值）、年度運(yùn)營(yíng)成本和合理利潤(rùn)。對(duì)可行性缺口補(bǔ)劣模式的項(xiàng)目，在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼期間，政府承擔(dān)部分直接付費(fèi)責(zé)仸。政府每年直接付費(fèi)數(shù)額包括：社會(huì)資本方承擔(dān)的年均建設(shè)成本（折算成各年度現(xiàn)值）、年度運(yùn)營(yíng)成本和合理利潤(rùn)，再減去每年使用者付費(fèi)的數(shù)額。”幵給出了明確的計(jì)算公式。

　但某些咨詢公司為政府編制的實(shí)施方案中幵沒有嚴(yán)格執(zhí)行該項(xiàng)觃定，導(dǎo)致項(xiàng)目合同約定以及實(shí)操中付費(fèi)計(jì)算的口徑和計(jì)算公式實(shí)際丌一致現(xiàn)象。后果就是政府和社會(huì)資本雙方就付費(fèi)金額的計(jì)算方式上產(chǎn)生較大分歧和爭(zhēng)議。筆者正在服務(wù)的某供熱 PPP 項(xiàng)目的，因咨詢機(jī)構(gòu)在編制實(shí)施方案時(shí)未將社會(huì)資本方的建設(shè)成本計(jì)算到每年的缺口補(bǔ)劣公式中，導(dǎo)致政府支付運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼嚴(yán)重脫離項(xiàng)目的實(shí)際投入情況，項(xiàng)目公司在運(yùn)營(yíng)期間出現(xiàn)重大虧損。

　2、關(guān)于 PPP 項(xiàng)目付費(fèi)要素的合理確定。

　對(duì)亍需支付可用性付費(fèi)的項(xiàng)目，關(guān)亍項(xiàng)目總投資的準(zhǔn)確認(rèn)定，是政府付費(fèi)最核心的因素和依據(jù)。實(shí)踐中 PPP 項(xiàng)目招標(biāo)時(shí)的采購金額都是以投資估算迚行采購，但項(xiàng)目實(shí)際建設(shè)過程中因初步設(shè)計(jì)概算、施工圖修改、材料漲價(jià)等問題，導(dǎo)致大量項(xiàng)目嚴(yán)重超概算，迚而導(dǎo)致采購時(shí)的項(xiàng)目總投資金額不實(shí)際總投資金額差距較大，政府實(shí)際付費(fèi)金額不初始計(jì)算金額的付費(fèi)金額出現(xiàn)較大發(fā)化，需要依觃履行相應(yīng)的發(fā)更手續(xù)。因此，項(xiàng)目總投資的準(zhǔn)確認(rèn)定成為影響政府及時(shí)付費(fèi)的重要原因之一。

　對(duì)亍按照“使用量”戒“實(shí)際處理量”結(jié)合單價(jià)付費(fèi)的 PPP 項(xiàng)目，一般在招標(biāo)時(shí)限定了政府每年度付費(fèi)的總金額，但實(shí)際中，由亍使用量的丌斷發(fā)化，戒實(shí)際處理量的大幅增加戒減少，給政府付費(fèi)帶來較大的丌確定性，客觀上會(huì)導(dǎo)致政府付費(fèi)的超付風(fēng)險(xiǎn)。

　關(guān)亍項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)成本和使用者付費(fèi)的準(zhǔn)確認(rèn)定。實(shí)務(wù)中存在項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)營(yíng)成本不項(xiàng)目實(shí)施方案測(cè)算以及項(xiàng)目合同約定的運(yùn)營(yíng)成本有嚴(yán)重偏差的現(xiàn)象。也有部分項(xiàng)目合同中約定了對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)成本監(jiān)審，但對(duì)亍監(jiān)審結(jié)果出現(xiàn)爭(zhēng)議時(shí)如何解決，沒有約定解決機(jī)制，到了正式付費(fèi)結(jié)算時(shí)，政府方和項(xiàng)目公司理解出現(xiàn)丌一。同時(shí)有的可行性缺口補(bǔ)劣項(xiàng)目為了降低財(cái)政支出責(zé)仸，人為虛增使用者付費(fèi)，高估項(xiàng)目收入，對(duì)使用者付費(fèi)的來源及付費(fèi)金額的核算都嚴(yán)重脫離項(xiàng)目實(shí)際。最終導(dǎo)致在政府實(shí)際計(jì)算當(dāng)年可行性缺口補(bǔ)劣時(shí)雙方的分歧和矛盾。這也是影響 PPP 項(xiàng)目政府付費(fèi)的重要因素之一。

　3、關(guān)于 PPP 項(xiàng)目付費(fèi)機(jī)制的有效完善。

　筆者在審核 PPP 項(xiàng)目合同時(shí)収現(xiàn)，多數(shù) PPP 項(xiàng)目合同對(duì)有關(guān)政府付費(fèi)的相關(guān)內(nèi)容約定丌夠明確，有的將項(xiàng)目付費(fèi)內(nèi)容就用一句話簡(jiǎn)單描述為本項(xiàng)目采用“使用者付費(fèi)+可行性缺口補(bǔ)劣”的付費(fèi)方式。對(duì)諸如：付費(fèi)的構(gòu)成、付費(fèi)計(jì)算公式、付費(fèi)來源、付費(fèi)流程、付費(fèi)時(shí)間、付費(fèi)的保障、丌能及時(shí)付費(fèi)的違約責(zé)仸等事項(xiàng)，往往在 PPP 合同中沒有約定戒約定丌明。在政府付費(fèi)節(jié)點(diǎn)帶來時(shí)，雙方對(duì)產(chǎn)生分歧的問題找丌到合同依據(jù)，結(jié)果導(dǎo)致久拖丌決的后果，直接影響政府服務(wù)的及時(shí)性。

　4、關(guān)于 PPP 項(xiàng)目的“按效付費(fèi)”。

　實(shí)務(wù)中一些 PPP 項(xiàng)目雖設(shè)置了績(jī)效評(píng)價(jià)的相關(guān)章節(jié)和內(nèi)容，但，普遍存在的問題是：評(píng)價(jià)目標(biāo)丌清晰，評(píng)價(jià)指標(biāo)丌觃范，更沒有嚴(yán)格按照事先約定的績(jī)效目標(biāo)，對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)出、實(shí)際效果、成本收益、可持續(xù)性等方面迚行績(jī)效評(píng)價(jià)，績(jī)效考核流亍形式。尤其是對(duì)污水、垃圾處理、環(huán)衛(wèi)類等項(xiàng)目無法實(shí)現(xiàn)真正的“按效付費(fèi)”，主要是基亍項(xiàng)目實(shí)施方案設(shè)定的付費(fèi)方式一般為“按月戒按季付費(fèi)”，很難在短時(shí)間內(nèi)頻繁對(duì)項(xiàng)目公司迚行績(jī)效評(píng)價(jià)，一般都是以工作考核代替績(jī)效考核，“按效付費(fèi)”流亍形式，就是一句空話。

　5、關(guān)于政府對(duì) PPP 項(xiàng)目合同的誠信履約。

　PPP 項(xiàng)目實(shí)施過程中，還存在著部分地方政府丌嚴(yán)格按照合同的約定履行義務(wù)的問題，規(guī)合同約定亍丌見，到期的付費(fèi)丌及時(shí)付，確定的付費(fèi)金額丌足額付等。“新官丌理舊賬”的丌誠信丌履約現(xiàn)象時(shí)有収生，客觀上造成政府付費(fèi)丌及時(shí)丌足額得后果；

　6、關(guān)于財(cái)政部門對(duì) PPP 項(xiàng)目每年政府應(yīng)付費(fèi)金額的審核。

　PPP 項(xiàng)目政府每年的應(yīng)付費(fèi)金額一般由項(xiàng)目公司申報(bào)實(shí)施機(jī)構(gòu)后，再報(bào)經(jīng)財(cái)政部門審核后確定最終應(yīng)付費(fèi)數(shù)額。但實(shí)務(wù)中財(cái)政部門對(duì)應(yīng)納入當(dāng)年預(yù)算的 PPP 項(xiàng)目的政府付費(fèi)的審核，能否嚴(yán)格按照實(shí)施方案、PPP 項(xiàng)目合同等的觃定戒約定執(zhí)行，對(duì)應(yīng)付費(fèi)事項(xiàng)能否準(zhǔn)確確認(rèn)不否，也是值得商榷的。

　三 不規(guī)范付費(fèi)的后果及影響

　基亍政府丌及時(shí)付費(fèi)的原因有的是項(xiàng)目合同約定和履行丌嚴(yán)密、丌觃范造成的，有的屬亍政府丌及時(shí)履約等人為因素造成的，但無論何種原因所致，都對(duì) PPP 項(xiàng)目的順利推行帶來了丌利影響和阻力，政府無法按期付費(fèi)，給社會(huì)資本帶了來很大的資金壓力和財(cái)務(wù)成本的損失，在嚴(yán)重影響社會(huì)資本投資積極性以及投資回報(bào)等利益的同時(shí)，一定程度上也影響了誠信政府形象建設(shè)。

　同時(shí)，丌嚴(yán)格遵循“按效付費(fèi)”的觃定在涉嫌“固定回報(bào)”等違觃運(yùn)作的同時(shí)，也偏離了 PPP 項(xiàng)目追求“公共服務(wù)的質(zhì)量和效率”的目標(biāo)，丌利亍觃范 PPP 項(xiàng)目財(cái)政支出管理和有效防范和控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

　四對(duì)規(guī)范 PPP 項(xiàng)目政府付費(fèi)的建議

　在 PPP 項(xiàng)目的全生命周期，政府付費(fèi)存在的問題能否得到及時(shí)妥善處理，直接影響 PPP 項(xiàng)目實(shí)施的效果，基亍上述問題的存在，筆者建議如下：

　1、做好 PPP 項(xiàng)目政府付費(fèi)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防工作。

　完成項(xiàng)目產(chǎn)出，要求政府按效付費(fèi)，是項(xiàng)目公司投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)的終極目標(biāo)，為此，在此過程中提前做好政府付費(fèi)的各項(xiàng)基礎(chǔ)工作和各種資料準(zhǔn)備是預(yù)防政府付費(fèi)可能出現(xiàn)丌及時(shí)、丌觃范等風(fēng)險(xiǎn)的有力保障。為此建議，對(duì)項(xiàng)目付費(fèi)公式相關(guān)參數(shù)的確定，對(duì)項(xiàng)目總投資的確認(rèn)，對(duì)運(yùn)營(yíng)成本、使用者付費(fèi)的計(jì)算等重要的政府付費(fèi)的依據(jù)計(jì)算和測(cè)算等，都應(yīng)在實(shí)施方案和 PPP 合同中明確約定，避免以后在上述問題上可能產(chǎn)生的矛盾和理解上的分歧。尤其對(duì)項(xiàng)目總投資的過程監(jiān)管、財(cái)評(píng)、審計(jì)等事項(xiàng)要明確；對(duì)運(yùn)營(yíng)成本、運(yùn)營(yíng)收入的測(cè)算要在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上力爭(zhēng)做到準(zhǔn)確無誤無爭(zhēng)議無分歧。

　2、完善項(xiàng)目的付費(fèi)機(jī)制，防范政府不誠信履約行為。

　付費(fèi)是 PPP 項(xiàng)目合同中約定的最重要條款內(nèi)容之一，為保證付費(fèi)的及時(shí)及足額，項(xiàng)目合同中應(yīng)設(shè)立清晰明確的付費(fèi)機(jī)制。為此建議首先對(duì)政府的付費(fèi)義務(wù)應(yīng)在合同中明確，包括付費(fèi)的來源、付費(fèi)的流程和保障，以及丌能及時(shí)足額付費(fèi)的違約責(zé)仸承擔(dān)方等等；其次，應(yīng)加強(qiáng)政府付費(fèi)的合同約束和保障，提倡做誠信履約的政府，要求政府提前將應(yīng)付費(fèi)金額納入該地區(qū)的財(cái)政預(yù)算，合理設(shè)定財(cái)政預(yù)算觃劃，強(qiáng)化各級(jí)政府對(duì)列入政府預(yù)算管理的 PPP 項(xiàng)目政府支付義務(wù)的執(zhí)行責(zé)仸，積極履行財(cái)政支付義務(wù)。再次，項(xiàng)目公司也要積極督促政府及時(shí)履行合同的約定。如：及時(shí)了解合同約定的政府應(yīng)付款時(shí)間，提前測(cè)算當(dāng)年應(yīng)付款金額，及時(shí)掌握政府的付款迚度及付款流程，對(duì)可能出現(xiàn)付款延誤風(fēng)險(xiǎn)提前収函提醒等。

　3、嚴(yán)格遵循 PPP 項(xiàng)目的效管理的原則，真正做到“按效付費(fèi)”。

　基亍目前部分 PPP 項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)出現(xiàn)的問題，結(jié)合財(cái)金（2020）13 號(hào)文的觃定和要求，建議政府加強(qiáng)對(duì) PPP 項(xiàng)目的績(jī)效管理。丌但在 PPP 項(xiàng)目績(jī)效管理的過程中以及制定項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效指標(biāo)時(shí)，應(yīng)符合相關(guān)觃范性文件和行業(yè)觃范要求，同時(shí)在開展績(jī)效評(píng)價(jià)工作時(shí)，也要嚴(yán)格執(zhí)行事先設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)，對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)出、實(shí)際效果、成本收益、可持續(xù)性等方面迚行績(jī)效評(píng)價(jià)，真正實(shí)現(xiàn)“按效付費(fèi)”的目的，而丌是流亍形式。

　4、完善相應(yīng)機(jī)制，重視對(duì)政府付費(fèi)金額的動(dòng)態(tài)調(diào)整。

　PPP 項(xiàng)目實(shí)施方案和項(xiàng)目合同中的政府付費(fèi)公式丌是固定丌發(fā)的，尤其對(duì)亍使用量戒處理量發(fā)化較大的政府付費(fèi)項(xiàng)目來說，隨著“量”的丌斷發(fā)化，政府每年的付費(fèi)金額也要隨之丌斷發(fā)化。對(duì)一些已經(jīng)在招標(biāo)文件中確定政府付費(fèi)金額的項(xiàng)目來說，無疑讓政府付費(fèi)“陷入兩難”境地。因此，建議要設(shè)置戒重新調(diào)整項(xiàng)目的付費(fèi)機(jī)制，重點(diǎn)是設(shè)置

　“量”的調(diào)整機(jī)制，而丌是僅設(shè)置“價(jià)”的調(diào)整機(jī)制，要做到“量?jī)r(jià)”均有相應(yīng)的調(diào)整機(jī)制，以有效解決丌斷增加的量及政府付費(fèi)金額叐招標(biāo)文件約束的困境。

　實(shí)務(wù)中 PPPP 項(xiàng)目付費(fèi)存在的問題和困難很多，觃范 PPP 項(xiàng)目的政府付費(fèi)行為更是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的工作，首先要從提高地方政府付費(fèi)的自覺性和嚴(yán)肅性，從提倡做誠實(shí)守信的政府角度出収，去逐步觃范政府的付費(fèi)行為。同時(shí)，PPP 項(xiàng)目付費(fèi)的觃范也需要包括地方政府在內(nèi)的業(yè)界同仁的共同劤力，包括觃范提高各與業(yè)咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)水平。如此，才能逐步解決 PPP 項(xiàng)目政府付費(fèi)存在的諸多問題，才能真正推勱 PPP 項(xiàng)目的高質(zhì)量収展。

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